Il dovere di governare non cancella le responsabilità dei ministri e lo Stato di diritto

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di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Dopo essersi sottratta per mesi alla richiesta di rispondere in Parlamento sul caso Almasri Giorgia Meloni, a seguito della richiesta di autorizzazione a procedere esitata dal Tribunale dei ministri nei confronti dei ministri Nordio, Piantedosi, e del sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Mantovano, ha dichiarato la sua piena condivisione delle scelte maturate in ordine alla riconsegna del comandante libico alle autorità di Tripoli. Secondo la Presidente del Consiglio, che ha continuato a non fornire alcun dettaglio sulla catena di comando che ha portato alla liberazione di Almasri e poi al suo rientro in patria con un volo di Stato,”“A differenza di qualche mio predecessore, che ha preso le distanze da un suo ministro in situazioni similari, rivendico che questo Governo agisce in modo coeso sotto la mia guida: ogni scelta, soprattutto così importante, è concordata. È quindi assurdo chiedere che vadano a giudizio Piantedosi, Nordio e Mantovano, e non anche io, prima di loro”.

Questa dichiarazione politica non può essere scambiata per una esplicita ammissione di una responsabilità penale, che pure potrebbe emergere a seguito di ulteriori indagini o esposti, ma soprattutto non può dimostrare che la presidente del consiglio avesse un effettivo controllo sull’operato dei suoi ministri, sui quali adesso il Parlamento si esprimerà, con un voto comunque scontato, negando l’autorizzazione a procedere. Il paragone con l’operato di Conte quando era presidente del Consiglio ai tempi del caso “Open Arms”, per il quale il ministro Salvini è stato sottoposto ad un procedimento penale che si è concluso da poco in primo grado con una sentenza di assoluzione, è del tutto improprio perchè in quel caso, prima che la magistratura aprisse la sua inchiesta, lo stesso Conte aveva duramente contestato a Salvini, allora ministro dell’interno, il persistente rifiuto di un porto di sbarco alla nave Open Arms, dopo un provvedimento del Tribunale amministrativo del Lazio che il 14 agosto 2019 sospendeva l’efficacia del divieto di ingresso nelle acque territoriale, adottato da Salvini con un decreto interministeriale già il primo agosto di quell’anno, poche ore dopo la segnalazione del primo intervento di soccorso in acque internazionali.

Come riferisce SkY TG 24, “In base alle informazioni ricevute dal capo dell’Aise, Giovanni Caravelli (sentito come testimone, ndr) la presidente Meloni era sicuramente informata” della vicenda, scrive la Corte, ma quella fornita dal responsabile degli 007 competenti per l’estero resta una informazione generica perché “non compare alcun dettaglio o elemento valutabile circa la portata, natura, entità e finalità dell’informazione, specie sotto il profilo della sua condivisione delle ‘decisioni’ adottate”. Secondo la stessa fonte, non si riscontrano “dotati di gravità, precisione e concordanza tali da consentire di affermare in che termini e quando la Presidente del Consiglio sia stata preventivamente informata e abbia condiviso la decisione assunta in seno alle riunioni” sul caso Almasri. Malgrado”l’assunzione di responsabilità politica”, peraltro tardiva, fatta dalla Meloni in alcune sue sue dichiarazioni pubbliche, secondo il Tribunale dei ministri non ricorrono allo stato precise responsabilità penali riconducibili alla presidente del Consiglio, a nulla rilevando il successivo ringraziamento alle autorità libiche, dopo la conclusione della vicenda Almasri, trattandosi di una formalità legata al “linguaggio protocollare”. Non era stato forse il ministro dell’interno Piantedosi a sostenere in Parlamento che Almasri era stato espulso perchè soggetto ritenuto “pericoloso” ? Queste le parole di Piantedosi: “Considerato che il cittadino libico era a piede libero in Italia e presentava un profilo di pericolosità sociale, come emerge dal mandato di arresto della Cpi, ho adottato un provvedimento di espulsione per motivi di sicurezza dello Stato”. Come si può sostenere adesso che un atto di espulsione ministeriale, dunque un atto di natura amministrativa, sia un atto politico, adottato in “stato di necessità” ?

L’ordinanza della Corte di Appello di Roma che doveva dare seguito al mandato di cattura della Corte Penale internazionale prendeva atto della mancata richiesta di arresto che doveva provenire dal ministro della giustizia. Dall’ordinanza risulta che già domenica 19 gennaio, subito dopo l’arresto, la questura di Torino aveva trasmesso l’intera documentazione al Procuratore della Corte di Appello di Roma ed allo stesso ministro della giustizia. Rimane da accertare l’orario nel quale la Corte di Appello di Roma ha adottato il suo provvedimento, e nello stesso giorno, il momento in cui il ministro dell’interno ha formalizzato e quindi notificato, l’espulsione “ministeriale” del generale Almasri. In queste ore cruciali quale è stato il livello di interlocuzione tra Giorgia Meloni ed i suoi ministri ?

2. Non era certo la Meloni che aveva i poteri per impedire l’esecuzione della richiesta di arresto proveniente dalla Corte Penale Internazionale (CPI) per una sfilza di gravissimi reati, che andavano dall’omicidio al sequestro di persona ed alla violenza anche nei confronti di minori. Potere che in realtà non spettava neppure al ministro della giustizia Nordio, che doveva dare seguito al mandato di cattura comunicato dalla CPI. Sulle responsabilità dei ministri continuerà comunque l’indagine penale, sulla base di quanto richiesto dal Tribunale dei ministri, e non si potrà neppure bloccare l’indagine della stessa Corte Penale internazionale, malgrado tutti i tentativi di delegittimazione che questa Corte sta subendo da parte dei governi delle destre populiste che hanno preso il potere in diversi paesi occidentali. L’Italia, anche per effetto del provvedimento di espulsione ministeriale, non ha rispettato nella sostanza le regole di cooperazione giudiziaria stabilite nello Statuto della Corte firmato a Roma e nella legge di attuazione 20 dicembre 2012, n. 237, non solo In base all’art. 4 della legge di attuazione, che Nordio aveva già richiamato espressamente nel suo primo scarno comunicato, ma soprattutto in base all’art. 14 comma 3 della stessa legge, in materia di applicazione provvisoria della misura cautelare, secondo cui “ Il Ministro della giustizia comunica immediatamente alla Corte penale internazionale l’avvenuta esecuzione della misura cautelare”. Secondo l’art. 97 dello Statuto di Roma, “Quando uno Stato parte, investito di una richiesta ai sensi del presente capitolo, constata che la stessa solleva difficoltà che potrebbero intralciarne o impedirne l’esecuzione, esso consulta senza indugio la Corte per risolvere il problema”. Consultazione che nei fatti non si è mai intrapresa. L’intera vicenda dell’arresto e della consegna di Almasri alle autorità di Tripoli ruota dunque attorno alle responsabilità dei ministri della giustizia e dell’interno, con un ruolo non indifferente, per il volo di Stato che riportava Almasri in Libia, del sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Mantovano, a capo dei servizi di sicurezza.

La tardiva assunzione di responsabilità sul caso Almasri da parte di Giorgia Meloni è un tentativo di confondere un atto politico con atti di possibile rilevanza penale e contribuisce a creare confusione, dando adito al governo di far partire l’ennesima crociata contro la magistratura, magari per legittimare la pessima riforma della Giustizia che si sta approvando in Parlamento. Facendo rientrare nell’alveo dell’esercizio del potere politico la decisione di consegnare Almasri alle autorità di Tripoli, non un “generale” ma un comandante militare accusato di gravissimi crimimi dalla CPI, si tenta di evitare una valutazione dei magistrati sulla legittimità degli atti compiuti, o rifiutati, dei ministri, alla luce del codice penale, e del codice di procedura penale.

3. A differenza di quanto prova a fare il governo, con il sostegno di esperti e giornalisti di fiducia, bisogna distinguere il profilo della responsabilità politica delle questioni più strettamente inererenti alla responsabilità penale che è di natura strettamente personale. Il tema è stato trattato in tutti i procedimenti penali in cui è stato coinvolto Salvini durante la stagione dei “porti chiusi”. L’atto di concessione del porto di sbarco dei naufraghi, di competenza del ministro dell’interno, o sbarco dei migranti veniva ricondotto alla categoria di atto politico e quindi si adduceva che non fosse sindacabile, in caso di rifiuto, in sede giurisdizionale. Tuttavia anche nel caso Open Arms nel quale Salvini è stato assolto in primo grado da una sentenza del Tribunale di Palermo il giudice esclude la natura di atto politico di un rifiuto di concessione del porto di sbarco che non si poteva collegare soltanto alle scelte di governo, o ad accordi con altri governi, con un importante decisione che sarà ancora oggetto di ricorso in Cassazione. La Cassazione Civile, Sezioni Unite, con Ordinanza, 7 marzo 2025, n. 5992, nel caso Diciotti, ha confermato che “va certamente escluso che il rifiuto dell’autorizzazione allo sbarco dei migranti soccorsi in mare protratto per dieci giorni possa considerarsi quale atto politico sottratto al controllo giurisdizionale“. Ed ha poi aggiunto che “Nella misura in cui l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate. E tra tali vincoli rilievo primario ha certamente il rispetto e la salvaguardia dei diritti inviolabili della persona. L’azione del Governo, ancorché motivata da ragioni politiche, non può mai ritenersi sottratta al sindacato giurisdizionale quando si ponga al di fuori dei limiti che la Costituzione e la legge gli impongono, soprattutto quando siano in gioco i diritti fondamentali dei cittadini (o stranieri), costituzionalmente tutelati.”

La difficoltà nella gestione dei flussi migratori non giustifica dunque prassi o atti amministrativi, seppure sostenuti da scelte politiche, incompatibili con gli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali e con la tutela dei diritti fondamentali Nel caso di Almasri vengono contestati ai ministri precisi reati indicati dal nostro Codice Penale, su base individuale, a fronte della natura personale della responsabilità penale, senza configurare alcuna ipotesi di concorso i in capo alla Presidente del consiglio.

4. Un atto politico si può configurare nel caso della scelta del governo di rapportarsi, con un paese terzo per concludere un accordo internazionale che preveda determinate prassi di respingimento e rimpatrio, nel contrasto di quella che si definisce solitamente come “immigrazione illegale”, anche quando riguarda potenziali richiedenti asilo, donne, minori, soggetti in situazione di forte vulnerabilità. Ma occorre “difendere i confini” e dimostrare all’elettorato la massima durezza, anche se poi i risultati sono fallimentari, oltre che sul piano dei numeri, soprattutto per la negazione sistematica dei diritti fondamentali delle persone.  I più recenti rapporti della missione ONU per la Libia UNSMIL confermano il livello di violenze alle quali rimangono esposti tutti i migranti in transito in Libia, compresi quelli arrivati dall’estremo oriente (Bangladesh in particolare) per ragioni economiche, che sono ridotti oggi in una condizione di schiavitù, che li spinge a tentare la traversata del Mediterraneo verso l’Europa.

L’Italia ha concluso diversi accordi con la Libia, a partire dal 2007, fino al Memorandum d’intesa Gentiloni-Minniti del 2017, ma anche con altri paesi, come la Tunisia e l’Egitto. Se la stipula degli accordi configura atti sicuramente politici, come la loro ratifica da parte del Parlamento, i successivi comportamenti dei singoli compomenti dell’esecutivo non si possono sottrare al controllo giurisdizionale, e questo vale a maggior ragione quando si tratta di dare esecuzione ad obblighi che discendono da Trattati internazionali, come lo Statuto di Roma, istitutivo della Corte Penale internazionale. In ogni caso poi persino l’atto politico, può essere esposto al vaglio del giudice interno o di una Corte internazionale, quando comporti direttamente per effetto di atti dell’esecutivo, la violazione di diritti fondamentali della persona. Nel caso della Libia, e non solo, queste violazioni sono ormai accertate in sentenze passate in giudicato e da importanti pronunce delle Corti internazionali. In ogni caso, se non sono soggetti alla giurisdizione ordinaria, in casi eccezionali e di stretta interpretazione, atti di natura politica, non si può svuotare del tutto la tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali (Corte Costituzionale, sentenze n.81/2012 e 52/2016). Secondo la Corte (sentenza n.81/2012), “«gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di
diritto“. Come ricorda la dottrina, ritenendo che si tratti di atti di “alta amministrazione”, si è escluso il carattere politico del decreto col quale il Ministro della giustizia concede l’estradizione; del decreto del Ministro dell’interno col quale si dispone “per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato” l’espulsione dello straniero ai sensi dell’art. 13 d.lgs. n. 286/1998. La nozione di atto politico sembra così ridursi ai soli atti internazionali del Governo ,oltre agli atti di indirizzo politico generale, ma non agli atti dei singoli ministri adottati nell’ambito dell’ordinamento interno. Che non possono essere sottratti ai controlli giurisdizionali ed alle norme previste nel codice penale e nel codice di procedura penale. Mentre la portata effettiva che si deve attribuire agli articoli 24 e 113 della Costituzione impone di ammettere il sindacato giurisdizionale nei riguardi di alcuni atti costituzionali in ragione della necessità di garantire l’effettività della tutela (Cass., sez. unite civ., n. 16305 del 28 Giugno 2013).

Se una norma costituzionale o un principio cogente affermato in una Convenzione internazionale di cui è parte l’Italia pone un limite o fissa modalità e termini per l’esercizio di un atto politico, questo atto, per quanto previsto dalla legge, per effetto del richiamo dell’art.117 dela Costituzione, che stabilisce una precisa scala gerarchica delle fonti normative, sarà soggetto ai controlli giurisdizionali. La recente sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea suille procedure accelerate in frontiera e sui provvedimenti legislativi di designazione dei paesi di origine sicuri, accoglie espressamente la posizione del Tribunale di Firenze, poi seguita da tutti i tribunali italiani, secondo cui nell’esame del singolo caso concreto il giudice ordinario ha il potere di sindacare i criteri adottati alla base della lista di paesi di origine sicuri contenuta in un provedimento avente forza di legge. Senza che questo comporti la sostituzione del controllo giurisdizionalem da esercirare caso per caso, al potere discrezionale di portata più ampia del governo.

5. La violazione dei diritti fondamentali, come il diritto alla vita, all’integrità fisica, a cui si collega il divieto di tortura o di detenzione arbitraria, non possono essere ritenuti esenti da qualunque controllo del giudice e questo è stato ampiamente ribadito anche nei procedimenti penali sui casi Gregoretti e Diciotti dei confronti di Salvini, che non sono però andati avanti perché il Parlamento ha bloccato tutto negando l’autorizzazione a procedere, come molto probabilmente accadrà anche adesso sul caso Almasri. In questa vicenda emerge sempre più forte il tentativo di coprire i fatti, e di allontanare l’accertamento delle responsabilità dei ministri, senza fare ancora riferimento al segreto di Stato. Adesso dunque dovranno essere oggetto di indagine approfondita, a partire dal caso Almasri, tutti i rapporti di cooperazione con le autorità libiche. Come dovrebbe avvenire del resto, anche nel caso in cui dal governo si invocasse il “segreto di Stato”. Secondo una importante sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, del 23 febbraio 2016, quando sono in gioco diritti fondamentali della persona il segreto di Stato non può impedire le indagini nei magistrati ed eventualmente un processo, se emergono fatti penalmente rilevanti. La Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha condannato l’Italia per aver violato i principi della Convenzione Europea per la tutela dei Diritti dell’Uomo nel caso del sequestro dell’ex imam di Milano Abu Omar. Secondo i giudici di Strasburgo, «l’Italia ha applicato il legittimo principio del segreto di Stato in modo improprio e in maniera tale da assicurare che i responsabili del rapimento, della detenzione illegale e dei maltrattamenti ad Abu Omar non dovessero rispondere». La Corte ha aggiunto che «nonostante gli sforzi degli inquirenti e giudici italiani, che hanno identificato le persone responsabili e assicurato la loro condanna, questa è rimasta lettera morta a causa del comportamento dell’esecutivo».

6. Attraverso il caso Almasri è in corso un tentativo di disinformazione e di rovesciamento dei fatti che dovrebbe portare l’opinione pubblica a riconoscere il fallimento del diritto internazionale e la sua presunta inutilità, in modo da arrivare alla rassegnazione collettiva davanti al diritto della forza che sostituisce la forza del diritto, in un contesto in cui potere politico è sempre più insofferente rispetto a qualunque tipo di controllo giurisdizionale.

Dopo lo scontato rifiuto della autorizzazione a procedere da parte della maggioranza parlamentare sul caso Almasri, non resterà che rivolgersi ancora con esposti alla Corte Penale internazionale, con denunce alla Corte di Giustizia dell’Unione europea o con ricorsi individuali dele vittime alla Corte Europea dei diritti dell’uomo. Risulta dunque fondamentale il pieno esercizio della giurisdizione delle Corti internazionali contro le quali i governi delle destre populiste si stanno coalizzando. Siamo in un momento in cui il diritto della forza, e dunque lo stato di polizia, sembrano una prevalere nettamente sul diritto internazionale. Un momento in cui le garanzie dello Stato democratico sianno arretrando rispetto alle logiche politiche della forza, non solo sul piano nazionale. Il diritto internazionale rischia di morire. Se pensiamo all’impasse dei procedimenti davanti alla Corte Penale internazionale ed al ruolo sempre più evanescente delle Nazioni Unite, si può constatare come si stia alzando continuamente l’asticella di sorveglianza sui diritti umani. È un limite tanto alto ormai, a fronte del genocidio in corso a Gaza e alle politiche di apartheid in Cisguordania, che rende sempre meno percepibili altre violazioni dei diritti fondamentali della persona. Ma sono queste le ragioni che impegnano i cittadini democratici a sostenere il ricorso alla giustizia internazionale ed a schierarsi in modo ancora più determinato accanto alle vittime.

7. Il potere dei giudici di controllo, nei casi più gravi anche sugli atti politici, non è un potere che discende dall’elettorato,o dal “popolo sovrano”, né può riferirsi al mutevole, andamento dei sondaggi elettorali o della composizione dei governi. In ogni caso, quando venga in rilievo un contrasto tra il diritto del governo di adottare, atti politici e la tutela dei diritti fondamentali, occorre un bilanciamento, affidato ai giudici, in base all’art.101 della Costituzione, nel rispetto del diritto internazionale, come imposto dall’art.117 della stessa Costituzione, che nel caso Almasri deve tenere conto della gravità dei reati contestati ad esponenti dell’esecutivo, della condizione nelle vittime, senza che l’affermazione del carattere politico dell’atto possa implicare la violazione di diritti garantiti dalle Convenzioni internazionali, o dalla Costituzione, e dunque un’ area di impunità, una zona franca nella quale la decisione di governo è sottratta a qualsiasi controllo giurisdizionale.