di Fulvio Vassallo Paleologo
1, Mentre Salvini cerca di capitalizzare l’assoluzione che gli hanno concesso i giudici di Palermo, nel primo grado del processo Open Arms, facendo intendere di volere ritornare al Viminale, Meloni e Piantedosi convocano una riunione in tutta fretta con un paio di ministri, ma senza Salvini, per rilanciare il modello Albania, sostenendo che la più recente sentenza della Corte di Cassazione del 4-19 dicembre scorso, sui paesi di origine sicuri, avrebbe dato ragione al governo, rispetto alle decisioni dei giudici che avevano bloccato i trattenimenti in Albania negando la convalida dei provvedimenti adottati dal questore di Roma.
Secondo la Meloni, “mi pare che la Cassazione abbia dato ragione al governo: è diritto del governo stabilire la lista dei Paesi sicuri e poi i giudici possono entrare nel singolo caso ma non disapplicare in toto il decreto del governo. Ho convocato una riunione sul tema Albania per vedere come procedere”. Alla riunione che è durata poco meno di un ora hanno partecipato il ministro dell’Interno Matteo Piantedosi, il ministro degli Esteri Antonio Tajani (in collegamento perché’ impegnato all’estero), il ministro della Difesa Guido Crosetto, il ministro per i Rapporti con l’Ue Tommaso Foti, il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Alfredo Mantovano e il consigliere diplomatico di Meloni, Fabrizio Saggio.
2. Ci sarebbe dunque un nuovo Piano Albania, che dovrebbe partire addirittura l’11 gennaio, guarda caso non appena sarà trasferita dal Tribunale (Sezione specializzata per l’immigrazione) alla Corte di Appello di Roma in composizione monocratica, la competenza per la convalida dei trattenimenti nei centri albanesi. Secondo il Piano, non appena esautorati i giudici che hanno negato la convalida del trattenimento nel centro di detenzione (CPR) di Gjader, si potrebbe programmare lo schieramento di nave Libra della Marina militare nelle acque internazionali della zona SAR italiana, circa 25 miglia a sud di Lampedusa, in modo da selezionare in alto mare potenziali richiedenti asilo, provenienti da paesi di origine sicuri, di sesso maschile, maggiorenni e risultati “non vulnerabili” dopo le prime attività di “pre-screening”, da trasferire in Albania. Al di là del sotterfugio istituzionale di un governo che di fatto si sceglie i giudici che ritiene più favorevoli ai suoi piani, forse a Roma qualcuno non ha fatto i conti con il generale Inverno e con le condizioni meteo molto perturbate che nel Canale di Sicilia caratterizzano i mesi invernali. Vedremo se le condizioni del mare consentiranno i trasbordi, e in quali condizioni di sicurezza, o se anche in queste occasioni si dovranno contare altre vittime. Ma oltre alla totale inadeguatezza nella previsione dei fatti reali, si deve rilevare un ennesimo tentativo di strumentalizzazione della giurisdizione, in prospettiva un pesante condizionamento sui giudici che dovrebbero convalidare le misure di trattenimento nei centri in Albania.
La recente sentenza della Corte di Cassazione sui paesi di origine sicuri, che rispondeva ad una questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Rona, Sezione specializzata immigrazione, che la Meloni sostiene “dare ragione al governo”, prima ancora che si pronunci la Corte di Giustizia dell’Unione europea, sulla designazione dei paesi di origine sicuri e sulle conseguenze sul piano procedurale e sostanziale, se letta nella sua interezza, e non soltanto isolando i passaggi che sembrano più favorevoli per le tesi governative, conferma i poteri di disapplicazione del giudice nazionale, rispetto ad una normativa interna, di natura regolamentare o di rango primario (legge) che preveda una lista di paesi di origine sicuri non conforme ai criteri dettati dalla Direttiva 2013/32/UE in materia di “procedure”. Si riconoscono ai giudici poteri di cooperazione istruttoria e di esercizio di ufficio della valutazione sulle procedure accelerate in frontiera che peraltro rimarranno intatti anche quando, entro il 2026, saranno in vigore i nuovi Regolamenti previsti dal Patto europeo sulla migrazione e l’asilo. Regolamenti che dovranno rispettare comunque la portata sostanziale del diritto di asilo previsto dall’arrt.18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, con le connesse garanzie procedurali imposte dall’art. 47 della stessa Carta, che stabilisce che i diritti di difesa devono avere margini per una effettiva attuazione.
3. Non ci possono essere “soluzioni innovative” come il Protocollo Italia-Albania che consentano di impedire l’accesso al territorio per presentare una richiesta di protezione, e magari costringano i giudici ad una valutazione meramente formale dei provvedimenti restrittivi della libertà personale dei richiedenti asilo (trattenimenti), e quindi delle loro istanze di protezione, che dovrebbero essere rigettate per manifesta infondatezza, sulla base di un regime differenziato imposto per legge da una maggioranza parlamentare.
Non ci dovrebbe essere soprattutto un uso strumentale della giustizia che arrivi al punto di mistificare la portata effettiva delle decisioni delle corti per propagandare le proprie politiche di esternalizzazione delle frontiere e di abbattimento del diritto di asilo. Perchè questo è il vero obiettivo delle procedure accelerate in frontiera delocalizzate in Albania, dove nella Relazione allegata alla legge di attuazione del Protocollo firmato lo scorso anno dalla Meloni e da Edi Rama si legge che, in previsione, oltre il 90 per cento delle richieste di asilo dovrebbero essere rigettate. Anche se poi non si prevede neppure una frase per spiegare come, a partire dal prossimo anno, sarà possibile realizzare direttamente dall’Albania diverse migiiaia di rimpatri con accompagnamento forzato nei paesi di origine, tre o quattro volre la quantità dei rimpatri che, in totale, si riesce ad eseguire annualmente da tutti i centri di detenzione italiani.
4. Nelle motivazioni della sentenza della Corte di cassazione del 4-19 dicembre, sul rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Roma, in ordine al decreto interministeriale che individuava una lista di paesi di origine sicuri, si afferma il principio gerarchico delle fonti normative, secondo cui un decreto interministeriale non puo’ derogare la normativa dell’Unione europea ed internazionale, come peraltro impone l’art.117 della Costituzione, che si richiama espressamente, e sembra ammettere al riguardo il potere di disapplicazione del giudice interno. Si rinvia tra le basi legali della sentenza (pag.11), all’allegato I della direttiva 2013/32/UE, secondo cui un paese di origine può essere considerato sicuro “se, sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva 2011/95/UE, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano e degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale”. Per effettuare tale valutazione – prosegue l’allegato I – “si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui viene offerta protezione contro lene europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà l’altro, della misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante: a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in particolare i diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15 paragrafo 2, di detta Convenzione europea; c) il rispetto del principio di non-refoulement conformemente alla Convenzione di Ginevra; d) un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali diritti e libertà”.
Nessuna parte delle motivazioni della Corte consente di ritenere che il legislatore nazionale, nella individuazione dei paesi di origine sicuri, possa adottare criteri che risultino in contrasto con la Direttiva procedure 2013/32 dell’Unione europea. Ma anche se la Corte richiama lo “ius superveniens” per limitare la portata temporale della sua decisione, la stessa considerazione sembra destinata a valere anche dopo la previsione della lista dei paesi di origine sicuri in un atto avente forza di legge, come si è verificato con il decreto legge n.145/2024, nel quale è confluito con emendamenti il successivo decreto legge n.158/2024, adesso convertito nella legge n.187/2024. In proposito, la Corte di Cassazione precisa (pag.17) che “non è tema di questo rinvio pregiudiziale definire anche l’ambito del sindacato del giudice ordinario, investito di un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale, a fronte di una designazione del paese di origine come sicuro ad opera della legge”, molte considerazioni che sviluppa tra le sue motivazioni possono trovare applicazione anche dopo l’entrata in vigore del nuovo elenco dei paesi di origine sicuri contenuto all’interno di un atto avente forza di legge. Così, ad esempio, quando si osserva (pag.19) che” l’indicazione di un paese quale sicuro, se consente di realizzare una più efficiente dismissione di domande di protezione internazionale, considerate ex ante strumentali, può comportare una rimodulazione in senso riduttivo delle garanzie individuali. Se ne ha conferma nel fatto che, tra le conseguenze per l’interessato la cui domanda è respinta sulla base dell’applicazione del concetto di paese di origine sicuro, vi è che, contrariamente a quanto previsto in caso di semplice rigetto, il richiedente asilo, in attesa dell’esito del suo ricorso avverso la decisione di rigetto della domanda, può non essere autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato membro in cui questa è stata presentata.“
Queste considerazioni confermano il particolare campo di indagine affrontato dalla Corte di Cassazione nella pronuncia su rinvio pregiudiziale del Tribunale di Roma che riguardava soltanto il caso di un ricorso contro un diniego per manifesta infondatezza adottato dalla competente Commissione territoriale, per il quale si chiedeva la sospensiva. Si tratta quindi di una decisione che non può consentire alla Meloni ed a Paintedosi di sostenere che la Cassazione gli ha dato ragione sui trattenimenti in Albania.
5. Occorre anche ricordare che la Sezione specializzata in immigrazione del Tribunale di Roma ha successivamente rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea, con ordinanza n. 46690/2024 dell’11 novembre scorso, il caso diverso, e più recente, della convalida del trattenimento dei richiedenti asilo trattenuti nel centro di Gjader in Albania, senza arrivare alla disapplicazione della normativa nazionale sui paesi di origine sicuri, ma sospendendo il provvedimento di convalida del trattenimento in attesa della decisione dei giudici europei. Che ovviamente interverrà dopo che le misure limitative della libertà personale avranno avuto fine. Una circostanza che avrebbe potuto indurre alla disapplicazione della normativa interna, ritenuta in contrasto con il diritto dell’Unione europea.
Sembra dunque che le posizioni più recenti della Meloni e di Piantedosi sul rilancio del modello Albania confondano il piano dei ricorsi contro il diniego della richiesta di protezione, sul quale il Tribunale di Roma aveva sollevato in Cassazione la questione di interpretazione pregiudizale, ed il diverso problema delle convalide delle misure di trattenimento nelle procedure accelerate in frontiera, nelle quali la rilevanza della designazione del paese di origine sicuro non incide sul riconoscimento di uno status di protezione, o sulla richiesta di sospensiva, in caso di diniego, ma comporta in una fase iniziale, che addirittura si compie con attività di pre-screening in mare, l’accesso (o meno) alla procedura accelerata in frontiera.
Con una giurisprudenza costante, da settembre a novembre di quest’anno, il Tribunale di Catania ha invece negato la convalida di diversi provvedimenti questorili di trattenimento e ha disapplicato la normativa nazionale, anche successiva all’entrata in vigore del decreto legge n.158/2024, nella parte in cui si prevede che taluni paesi come l’Egitto e il Bangladesh siano qualificabili come paesi di origine sicuri. In questi casi i giudici hanno negato la convalida del trattenimento di richiedenti asilo provenienti da questi paesi di origine ritenuti per legge “sicuri”, senza alcun rinvio pregiudiziale alla Corte di giusitizia UE. Altri provvedimenti del Tribunale di Roma hanno rigettato le richieste di convalida di misure di trattenimento addottate nei confronti di richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri, trasferiti nei mesi scorsi in Albania.
Si tratta quindi di valutare alla luce della nuova nornativa introdotta con il decreto legge 158/2024 (cd. paesi sicuri), poi confluito come emendamenti nel decreto legge n.145/2024, adesso convertito nella legge 187/2024, quali siano i margini di disapplicazione della normativa interna che risulti in contrasto con quanto previsto dal diritto dell’Unione europea, ed in particolare dalla Direttiva Procedure n.32/2013, con specifico e distinto riferimento a) ai ricorsi giurisdizionali contro i dinieghi pronunciati dalle Commissioni territoriali, nella maggior parte dei casi per manifesta infondatezza per la mera provenienza del richiedente da un paese di origine sicuro, b) ed alle procedure di convalida dei trattenimenti amministrativi nelle procedure accelerate in frontiera, che si dovrebbero svolgere anche nei centri in Albania,.
a) 6. Se si vuole restare nell’ambito di una interpretazione costituzionalmente orientata si dovrebbe ritenere che anche se la lista dei paesi di origine sicuri è inclusa adesso in un atto per eccellenza “politico”, quale è la legge 187/2024, i margini di valutazione del giudice rispetto alla compatibilità della normativa interna, seppure elevata adesso al rango di norma primaria, con il corrispondente diritto dell’Unione europea, rimangono integri, anche se le decisioni dei giudici non possono travalicare il caso concreto al loro esame, fatto salvo l’intervento della Corte costituzionale. Si osserva al riguardo che “ il principio di primazia del diritto dell’Unione sul diritto nazionale è riferito al diritto italiano nel suo complesso, indipendentemente dalla natura primaria (i.e., di legge ordinaria) o secondaria (i.e., regolamenti governativi) della fonte del diritto nazionale”.
Come ha riconosciuto in passato la Corte Costituzionale con la sentenza n.81 del 2012, “gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto. Nella misura in cui l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate”. E del resto l’art.117 della Costituzione impone anche al legislatore nazionale precisi limiti derivanti dalla normativa euro-unionale e dal diritto internazionale.
La Corte di Cassazione ribadisce tra le altre motivazioni (pag.10) che “Il giudice ordinario, soggetto soltanto alla legge, è il garante dell’effettività, nel singolo caso concreto al suo esame, dei diritti fondamentali del richiedente asilo che fugge dal proprio Paese e, spinto dalle circostanze, cerca legittimamente protezione in Italia come nell’Unione europea.” Secondo la Corte, (pag.28) “Il giudice ordinario non si sostituisce al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale anche perché il giudice ordinario non può andare al di là di quanto rileva ai fini del pieno e completo esame del singolo caso in quella data controversia. L’accertamento giurisdizionale risponde, piuttosto, all’esigenza di verificare che il potere non sia stato esercitatoarbitrariamente”,,,,.”Il giudice, dunque, non si sostituisce all’autorità governativa sconfinando nel fondo di una valutazione discrezionale a questa riservata, ma ha il potere-dovere di esercitare il sindacato di legittimità del decreto ministeriale, nella parte in cui inserisce un certo paese di origin tra quelli sicuri, ove esso chiaramente contrasti con la normativa europea e nazionale vigente in materia, anche tenendo conto di informazioni sui paesi di origine aggiornate al momento della decisione, secondo i principi in tema di cooperazione istruttoria”.
Si aggiunge poi (pag.34) che “il giudice ordinario, chiamato ad accertare – acquisendo dalla consultazione delle fonti di informazione fornite dalle organizzazioni internazionali competenti, previa sottoposizione al contradditorio delle parti, gli elementi all’uopo rilevanti anche attraverso la cooperazione istruttoria – i presupposti della protezione nternazionale in capo al richiedente, ha un potere di accertamento che non può essere limitato dalla circostanza che uno Stato sia incluso nell’elenco di paesi da considerare sicuri sulla base di informazioni vagliate unicamente nella sede governativa”. Si osserva quindi come “Nei giudizi di protezione internazionale, in altri termini, il giudice, avvalendosi dei poteri di cooperazione istruttoria, è tenuto ad effettuare una verifica aggiornata della situazione del paese di origine, dovendo giudicare sulla domanda di asilo alla luce delle condizioni di atto sussistenti al momento della decisione. La necessità di una valutazione aggiornata non riguarda soltanto il merito della domanda di protezione internazionale, ma anche l’utilizzabilità della procedura prevista per i migranti provenienti da paesi sicuri.
Se così non fosse, sarebbe vulnerato il significato più profondo dell’effettività della tutela garantita dal giudice ordinario quando sono in gioco diritti fondamentali che attengono al diritto di asilo e di protezione internazionale. La garanzia e la tutela di quei diritti non sono e non possono essere meramente cartolari.“
Nelle successive motivazioni (pag.36) si osserva che ” per garantire al richiedente un ricorso effettivo in ordine alla decisione sulla sua domanda di protezione internazionale, la designazione come sicuro del paese di origine dello straniero riveste un carattere rilevante e decisivo nell’ambito della complessiva controversia. Il giudice ordinario deve allora poter esaminare la compatibilità, con la disciplina europea e nazionale, del decreto ministeriale, nella parte in cui designa quel paese terzo come sicuro, e rilevarne gli eventuali vizi, anche per un motivo diverso da quello dedotto originariamente dalla parte, essendo ciò necessario ai fini dell’accertamento del diritto invocato.
b) 7. Una valutazione più rigorosa della effettività dei diritti di difesa, da operare alla stregua dell’art.24 della Costituzione, dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e degli articoli 6 e 13 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, dovrà essere operata nel diverso caso b) del ricorso alla lista dei paesi di origine sicuri per legittimare il trattenimento amministrativo (quasi) generalizzato dei richiedenti asilo nelle procedure accelerate in frontiera, e dunque anche nei centri in Albania, salvo che questi siano in possesso di un documento di identità o di un passaporto. Ed è su questi casi, caratterizzati da una tempistica estremamente rapida, e quindi sui casi di mancata convalida del trattenimento da parte del Tribunale di Roma, che sarà chiamata a pronunciarsi la Corte di Giustizia dell’Unione europea, non certo entro febbraio, come spera il governo italiano, fermo restando il potere del giudice della convalida di comtinuare a disapplicare la norma interna in contrasto con la normativa euro-unionale, come già stabilito in diverse sentenze del Tribunale di Catania.
La sentenza della Corte di Cassazione sul rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Roma tratta argomenti diversi da quelli esposti dalla Procura generale presso la Corte di Cassazione con una memoria a firma dei sostituti procuratori generali Luisa De Renzis e Anna Maria Soldi, sul ricorso per cassazione proposto dal governo contro le ordinanze dello stesso Tribunale di Roma che lo scorso ottobre non convalidavano il trattenimento amministrativo di alcuni richiedenti asilo presso il centro per i rimpatri (CPR) di Gjader in Albania.
Viene totalmente omessa, nella più recente propaganda innescata dalla Meloni e da Piantedosi sul rilancio del Protocollo Italia-Albania, la circostanza di fatto che La Procura generale della Cassazione ha formulato la richiesta di una sospensiva del procedimento avviato davanti lo stesso Tribunale di Roma, avente ad oggetto la mancata convalida dei primi trattenimenti di richiedenti asilo trasferiti lo scirso ottobre in Albania, in attesa di una decisione della Corte di Giustizia dell’Unione europea sulle questioni pregiudiziali già sollevate dai tribunali italiani che saranno discusse nell’udienza del 25 febbraio 2025, con procedura accelerata, ma con una decisione finale che non arriverà prima del mese di aprile del prossimo anno. Fino ad allora dovrebbero restare sospese le procedure accelerate in frontiera e i trasferimenti di richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri, di sesso mascile, maggiorenni e non vulnerabili, verso i centri albanesi, a meno di non incorrere in ulteriori rinvii alla Corte UE.
L’Avvocatura dello Stato, nel ricorso in Cassazione proposto contro la decisione del Tribunale di Roma, definita “errata ed ingiusta”, che con una ordinanza depositata il 18 ottobre scorso non convalidava il trattenimento di un cittadino bengalese nel centro per i rimpatri di Gjader in Albania, disposto dal questore di Roma con provvedimento del 16 ottobre, osservava a sua volta che il Tribunale di Roma avrebbe fatto “malgoverno delle norme che regolano la designazione di Paese di origine sicuro” e che avrebbe “travisato il contenuto e la portata della sentenza della Corte di Giustizia UE del 4 ottobre 2024”. Nel suo stringato ricorso in cassazione, l’Avvocatura dello Stato aggiungeva che lo stesso Tribunale sarebbe incorso in un difetto di motivazione, in quanto il richiedente asilo non avrebbe invocato “gravi motivi” per ritenere non sicuro il proprio paese di origine, mentre il Tribunale non avrebbe valutato “il caso di specie”, limitandosi “a svolgere una serie di considerzioni astratte in diritto, senza confrontarsi con la fattispecie concreta e in particolare con l’appartenenza o meno del richiedente alla categoria di soggetti che risulterebbe “a rischio” nel paese di provenienza”. Nessuna di queste argomentazioni è però sostenibile alla stregua della sentenza della Corte di Giustizia UE del 4 ottobre scorso, nè trova riconoscimento nella più recente decisione della Corte di Cassazione del 4-19 ficembre scorsi, che invece, secondo quanto “sembra” a Giorgia Meloni, accoglierebbe le tesi del governo.
8. Come emerso dalla lettura della sentenza della Corte di Cassazione del 4-19 dicembre scorsi, l’ampia motivzione fornita dai giudici non accoglie nessuna delle tesi prospettate dall’avvocatura dello Stato per conto del governo, con riferimento al trattenimento ammnistrativo nei centri in Albania nei quali si svolgono le procedure accelerate in frontiera, una “frontiera” deterritorializzata, sulle quali potrebbe essere chiamata a pronunciarsi anche la Corte costituzionale, alla stregua degli articoli 3,10, 13, 24 e 101 della nostra Costituzione.
La Corte di Cassazione, nella stessa sentenza che Meloni e Piantedosi ritengono favorevole al proposito del governo di attuare il Protocollo Italia-Albania, non perde invece l’occasione di ribadire (pag.7) che“Già nella sentenza n. 120 del 1967, la Corte costituzionale ebbe ad affermare che, nei giudizi riguardanti norme incidenti sulle libertà dello straniero, il parametro dell’art. 3 Cost. non va considerato isolatamente, bensì in connessione con l’art. 2 e con l’art. 10, secondo comma, Cost., il primo dei quali iconosce a tutti, cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo. Il principio di eguaglianza vale pure per lo straniero quando si tratta di rispettare quei diritti fondamentali. Per quanto gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi mi- gratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritt che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani (Corte cost., sentenza n. 105 del 2001). La Corte ribadisce tra le altre motivazioni che “Il giudice ordinario, soggetto soltanto alla legge, è il garante dell’effettività, nel singolo caso concreto al suo esame, dei diritti fondamentali del richiedente asilo che fugge dal proprio Paese e, spinto dalle circostanze, cerca legittimamente protezione in Italia come nell’Unione europea.”(pag.10).
9. In occasione dell’udienza del 4 ottobre 2024, l’Avvocata Generale presso la Corte di Cassazione Rita Sanlorenzo ha presentato le conclusioni del Pubblico ministero con riferimento al rinvio pregiudiziale ex art.363 bis c.p.c. proposto dal Tribunale di Roma, Sezione specializzata immigrazione, La successiva sentenza della Corte accolgono queste conclusioni che divergono notevolmente dalle tesi sostenute dal governo tramite l’avvocatura dello Stato.
Le osservazioni dell’Avvocata generale presso la Corte di Cassazione si basano su precedenti giurisprudenziali che possono essere utilizzati anche nella valutazione demandata al giudice della convalida del trattenimento, adesso la Corte di Appello in composizione monosctratica. La inclusione della lista di paesi sicuri di origine in un provvedimento avente forza di legge, come la vigente legge n.187/2024, non può escludere i poteri di cooperazione istruttoria e di accertamento d’ufficio, ex ninc, del giudice della convalida, come non può escludere gli analoghi poteri riconosciuti al giudice del ricorso contro il diniego di uno status di protezione, perchè in caso contrario verrebbe cancellata la effettività dei diritti di difesa e la portata sostanziale del diritto di asilo. “Secondo la costante giurisprudenza di legittimità, non vi sono dubbi quanto alla generale possibilità di sindacare l’effettiva sicurezza del paese d’origine del richiedente nonostante l’inserimento di questo nella Lista paesi Sicuri. n numerosi precedenti si è avuto modo di chiarire che “l’inserimento del paese di origine del richiedente asilo nell’elenco dei cd. “paesi sicuri” di cui all’art. 1 del d.m. degli affari esteri e della cooperazione internazionale del 4 ottobre 2019 non preclude allo stesso la possibilità di dedurre la propria provenienza da una specifica area del paese stesso interessata a fenomeni di violenza ed insicurezza generalizzata che, ancorché territorialmente circoscritti, possono essere rilevanti ai fini della concessione della protezione internazionale o umanitaria, né esclude il dovere del giudice, in presenza di una simile allegazione, di procedere all’accertamento in concreto della pericolosità di detta zona e sulla rilevanza dei predetti fenomeni” (vd. Cass., sent. n. 29914/2019, n. 19252/2020, n. 25311/2020, a cui si sono aggiunte le Ordinanze n. 691 del 2021; n. 2136 del 2021; n. 2137 del 2021; n. 3960 del 2021; n. 7570 del 2021; n. 9603 del 2021; n. 25549 del 2021; n. 28889 del 2021; n. 32887 del 2021, n. 2173 del 2023)″.
“La già citata Sentenza n. 25311 del 2020 conferma che in forza del generale potere – dovere attribuitogli il giudice, in base alle fonti europee, deve “acquisire con ogni mezzo tutti gli elementi utili a indagare sulla sussistenza dei presupposti della protezione internazionale”: la sua potestà non può trovare limite nel fatto dell’inclusione del paese d’origine del richiedente la protezione nell’elenco dei paesi sicuri, compilato in sede governativa.
10. Secondo quanto comunicato dalla Corte di Giustizia UE “ il giudice nazionale chiamato a verificare la legittimità di una decisione amministrativa in materia di protezione internazionale deve rilevare d’ufficio, nell’ambito dell’esame completo ad esso incombente, una violazione delle norme del diritto dell’Unione relative alla designazione di paesi di origine sicuri”. In particolare, “L’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che: quando un giudice è investito di un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate da richiedenti provenienti da paesi terzi designati, ai sensi dell’articolo 37 di taledirettiva, come paesi di origine sicuri, tale giudice deve, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dall articolo 46, comma 3, rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati alla sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso pendente, la mancata conoscenza delle condizioni materiali di tale designazione, enunciate nell’allegato I di detta direttiva, anche se tale mancanza di conoscenza non è espressamente invocata a sostegno del ricorso”. La Corte di giustizia UE riconosce dunque un preciso potere/dovere di cooperazione istruttoria che il giudice esercita anche in assenza della prova di gravi motivi personali da parte del richiedente asilo che escludano la natura “sicura” del paese di origine dal quale proviene.
Nella sentenza della Corte di Giustizia dello scorso 4 ottobre si osserva in particolare, in contrasto con quanto adesso affermato dall’Avvocatura dello Stato e dalla Procura della Corte di Cassazione, nel giudizio sul quale la Corte terrà udienza domani 4 ottobre che “nfine, l’espressione «se del caso», contenuta nella parte di frase «compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva [2011/95]», evidenzia il fatto che l’esame completo ed ex nunc incombente al giudice non deve necessariamente vertere sull’esame nel merito delle esigenze di protezione internazionale e che esso può dunque riguardare gli aspetti procedurali di una domanda di protezione internazionale (v., in tal senso, sentenza del 25 luglio 2018,Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, punto 115). E’ evidente che il governo vuole sfruttare le questioni procedurali per ridurre la portata sostanziale del diritto d’asilo previsto dalla Costituzione all’art.10, con una accelerazione particolare dal Decreto Cutro (legge n.50/2023) fino ai più recenti Decreti legge n.145 e 158 del 2024,adesso convertiti nella legge n.187/2024. Occorre dunque valutare, nell’ottica di un riconoscimento pieno del diritto di accesso alla procedura di asilo, il principio di effettività dei diritti di difesa, sancito dall’articolo 24 della Costituzione italiana, dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell”Uomo, e dal’art.47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, secondo cui “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare“.
11.Con una sentenza del 19 giugno 2018 (resa dalla Grande Sezione) della Corte di Giustizia dell’Unione europea, sulla adozione di una decisione di rimpatrio anteriore all’esito del ricorso avverso il rigetto della domanda di protezione internazionale da parte dell’autorità competente, si tracciano linee guida che dovrebbero essere tenute ben presenti da parte dei giudici nazionali. E che ben difficilmente potranno essere smentite da altre decisioni della stessa Corte di Lussemburgo, almeno fino a quando la normativa europea in materia di rimpatri e procedure per il riconoscimento della protezione internazionale non sarà modificata per effetto dei nuovi Regolamenti previsti dal Patto sulla migrazione e l’asilo concluso nel maggio di quest’anno, proprio alla vigilia delle elezioni europee. I giudici di Lussemburgo hanno ritenuto che una decisione di rimpatrio possa essere adottata, in linea di principio, nei confronti di un cittadino di un paese terzo, a seguito del rigetto stesso o cumulativamente con il medesimo in un unico atto amministrativo. ma aggiungono che nel caso di “ricorsi previsti all’articolo 13 della direttiva 2008/115 contro le decisioni attinenti al rimpatrio, al pari di quelli contemplati all’articolo 39 della direttiva 2005/85 avverso le decisioni di rigetto delle domande di protezione internazionale, le loro caratteristiche devono essere determinate conformemente all’articolo 47 della Carta, a termini del quale ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice, nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo medesimo (v., in tal senso, sentenze del 18 dicembre 2014, Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, punto 45, e del 17 dicembre 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punto 51)”. E ancora, “Ai sensi della giurisprudenza della Corte, qualora uno Stato membro decida di allontanare un richiedente protezione internazionale verso un paese in cui esistano seri motivi per ritenere che questi si trovi esposto al rischio reale di trattamenti contrari all’articolo 18 della Carta, nel combinato disposto con l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra, ovvero all’articolo 19, paragrafo 2, della Carta, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, previsto all’articolo 47 di quest’ultima, esige che il richiedente medesimo disponga di un ricorso con pieni effetti sospensivi contro l’esecuzione della misura che consenta il suo rimpatrio (v., in tal senso, sentenze del 18 dicembre 2014, Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, punto 52, e del 17 dicembre 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punto 54).
Secondo questa sentenza della Corte di giustizia UE, in definitiva “l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che, quando un giudice è investito di un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paese di origine sicuro, conformemente all’articolo 37 di tale direttiva, tale giudice, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dal suddetto articolo 46, paragrafo 3, deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva, anche se tale violazione non è espressamente fatta valere a sostegno di tale ricorso.“
Alla luce di questa giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, alla quale si attiene finora anche la Corte di Cassazione in Italia, non vi è alcuno spazio per circoscrivere i poteri di disapplicazione del giudice nazionale, come vorrebbero Meloni e Piantedosi, fraintendendo la sentenza della Corte di cassazione del 4-19 dicembre scorsi, sull’utilizzo della categoria dei paesi di origine sicuri in una procedimento scaturito da un ricorso contro un provvedimento di diniego della protezione internazionale per manifesta infondatezza dell’istanza.
12. Non è affatto scontato poi che i futuri Regolamenti europei sullo screening e sulle procedure di asilo in frontiera, che diventeranno esecutivi nel 2026, diano copertura alle norme interne sulle procedure accelerate in frontiera attualmente in vigore, e rendano in queto modo possibile l’attuazione completa del Protocollo Italia-Albania, come i rappresentanti del governo continuano a ripetere. Rimane una mera dichiarazione propagandistica quanto sostiene il ministro della Giustizia Nordio sulla possibile anticipazione dell’efficacia dei nuovi regolamenti, che non può essere decisa da un singolo governo nazionale, ma va concordata a livello europeo sulla base della roadmap prevista dalla Commissione,in vista della loro implementazione. E dall’ultimo consiglio europeo dell’ano, in Finlandia non sembra che sia uscita fuori quella particolare accelerazione che Giorgia Meloni auspicava. I centri di detenzione in Albania resteranno privi di una base legale ancora per molti mesi.
E’ evidente come si cerchi, attraverso la designazione di un paese di origine come “sicuro” di rendere più facile il rimpatrio del richiedente asilo denegato, come emerge anche dalle previsioni contenute nella relazione tecnica allegata al Protocollo Italia-Albania nella quale si prevede che il 90 per cento dei richiedenti asilo possa ricevere un diniego per manifesta infondatezza, e fatte salve le limitate ipotesi di un ricorso con effetti sospensivi,diventi quindi immediatamente assoggettabile ad una procedura di rimpatrio con accompagnamento forzato. Tutto questo non può applicarsi in modo automatico alle procedure di convalida dei trattenimenti in frontiera, che hanno caratteristiche temporali di tale rapidità che un onere di allegazione ulteriore in capo al richiedente asilo, potrebbe tradursi nella negazione sostanziale dei diritto di asilo e dei diritti di difesa. In ogni caso, la mancata convalida giurisdizionale del trattenimento ammnistrativo per la disapplicazione della lista di paesi di origine sicuri comporta il passaggio alla procedura ordinaria, e dunque il ritrasferimento dall’Albania in un centro in Italia, ma non preclude, a seguito del diniego, e dell’esperimento dei mezzi di ricorso con esito negativo, l’intimazione di una misura espulsiva e il successivo rimpatrio.
Quanto sta succedendo oggi, con il blocco totale dei trasferimenti di richiedenti asilo in Albania, ed il rientro degli operatori e dei poliziotti in Italia, perchè i centri sono vuoti, non è dunque una conseguenza delle decisioni dei giudici, pure doverose, sulla controversa categoria di paesi di origine sicuri. Ma era largamente prevedibile, soltanto che si fossero considerati al di là dei temi propagandistici, la reale dimensione dei fenomeni e le basi normative vigenti, e non quelle a livello europeo che ancora non sono entrate in vigore. Su questo spreco di risorse pubbliche dovrà ancora indagare la Corte dei conti, se non verrà bloccata dal governo, e la Commissione europea, con la Corte dei conti europea, con riferimento ai finanziamenti ricevuti da Bruxelles ed impegnati in questo settore. Se alcuni governanti europei guardano con interesse al “modello Albania” per ragioni di occasionale convenienza politica, sarà tutto da trovare il loro sostegno quando saranno chiamati a contribuire economicamente ad un esperimento che si è già dimostrato fallimentare.
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04 Dicembre 2024 – 15:54 Alessandra Mancini
PAGELLA POLITICA
Perché Meloni fa confusione sulla Cassazione e i Paesi sicuri
23 dicembre 2024 di Vitalba Azzollini
Secondo la presidente del Consiglio, la Corte «ha dato ragione al governo» sul trattenimento dei migranti. In realtà le cose non stanno proprio così