di Fulvio Vassallo Paleologo
ABSTRACT
La sentenza del Tribunale di Palermo si potrà commentare solo in base alle motivazioni che saranno pubblicate tra 90 giorni, ma non deve stupire. Anche se i giudici sono soggetti soltanto alla legge la magistratura risente da sempre della pressione ambientale che la circonda. Il processo Salvini e’ stato caricato di una valenza politica globale dopo i fallimenti accumulati dal governo con il Protocollo Italia-Albania e sulle procedure accelerate in frontiera per i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri. Come se una condanna avesse potuto spalancare le porte dell’Italia ad ondate di pericolosi criminali. Ma non sono le sentenze che difendono o demoliscono i confini. Non c’e’ un giudice (soltanto) a Palermo, ci sono giudici anche nei Tribunali e nelle Corti internazionali quando decidono sui casi riguardanti gli abusi commessi alle frontiere ai danni delle persone. Perchè le persone migranti (r)esistono al di là di quanto si può affermare in una aula di tribunale.
L‘archivio di Radio Radicale permette una ricostruzione completa del dibattimento, con l’audizione di decine di testimoni. “Sussiste” il fatto che la difesa e’ riuscita a mettere sul banco degli imputati Open Arms, “sussistono” i fatti accertati nel processo, come gli ordini di chiusura dei porti, anche se nel primo grado del giudizio non sono stati riconosciuti penalmente rilevanti.
La Open Arms non “bighellonava” in mare in cerca di naufraghi, come ha sostenuto la difesa per l’intero processo. Salvava vite come altre Ong, vite che si sarebbero perdute se non fosse intervenuta una nave del soccorso civile.Come tante altre vite che si stanno perdendo ancora in questi giorni dopo che si e’ riusciti ad allontanare le navi umanitarie dal Mediterraneo centrale.
“Sussistono” le sentenze che hanno escluso “consegne concordate” con gli scafisti ,e il reato di agevolazione dell’immigrazione irregolare, ancora evocate ieri dalla difesa di Salvini. Si tratta di sentenze di archiviazione delle accuse formulate dalle auorità di polizia marittima e dal ministero dell’interno, accuse respinte dai giudici proprio perchè il fatto non sussiste, affermandosi che il soccorso in mare e’ adempimento di un dovere anche quando è frutto di attività continuative di ricerca e salvataggio (SAR). “Sussiste” dunque l’archiviazione di tutti i procedimenti contro le ONG.
In quell’agosto del 2019, la tardiva disponibilità di un porto di sbarco offerta dalla Spagna arrivava soltanto negli ultimi giorni quando ormai era chiaro che la Open Arms, secondo quanto dichiarato da autorevoli esponenti della Guardia costiera, non era in grado di lasciare la rada di Lampedusa a causa delle cattive condizioni del mare.
Mentre la Open Arms veniva tenuta a poche centinaia di metri dal porto di Lampedusa, Salvini era tornato a mani vuote dal Vertice dei ministri dell’interno di Helsinki il 18 luglio 2019, dunque alla vigilia del sequestro operato dalla Procura di Agrigento, nel quale Francia e Germania respingevano la redistribuzione di tutti i migranti che non fossero richiedenti asilo, almeno prima dello sbarco a terra, e non permetevano neppure che fosse messo in discussione il principio del “porto più vicino per lo sbarco”.
Nel caso Rackete la Cassazione (sentenza n.6626/2020) ha affermato che il soccorso in mare si conclude soltanto con lo sbarco in un porto sicuro. Tutto quello che a livello decisionale non rispetta gli obblighi imposti dalle Convenzioni internazionali può costituire omissione di soccorso. Questo e’ bene ricordarlo ancora oggi, non solo per il passato, ma con lo sguardo rivolto al futuro, perché una sentenza non definitiva, e della quale non sono state rese note le motivazioni, non può essere strumentalizzata per dare copertura a scelte politiche di esternalizzazione delle frontiere e di abbandono in mare che continuano a comportare la morte per naufragio di migliaia di persone.
AGGIORNAMENTO ALLE ORE 19 DI DOMENICA 22 DICEMBRE 2024
1 Si chiude il giudizio di primo grado del processo Salvini/Open Arms. E’ mancato l’accertamento di una responsabilità soggettiva perché” il fatto non sussiste”, secondo il dispositivo di una sentenza di assoluzione che andrà letta con le motivazioni che il Tribunale di Palermo pubblicherà entro 90 giorni. Se non ci saranno richieste di proroga di questo termine. Perchè si tratta di motivazioni che non sarà facile scrivere, soprattutto dopo che la Procura ha osservato, giusto in chiusura del dibattimento, come le tesi della difesa si basassero su fatti non corrispondenti alle risultanze probatorie acquisite nel corso del procedimento. Si dovrà poi vedere, se, oltre alle Organizzazioni non governative, la Procura farà ricorso in appello, anche considerando i limiti previsti dal codice di procedura penale. Un secondo grado di giudizio nel quale potrebbe essere molto difficile una diversa valutazione dei fatti rispetto a quella operata dai giudici del Tribunale. Come sarebbe ancora più difficile, nell’eventuale successivo giudizio in Cassazione, ribaltare l’accertamento dei fatti operato dai giudici di merito sulla base della distinzione, fortemente sostenuta dalla difesa di Salvini, tra atti politici ed atti di alta amministratzione, tra i quali dovrebbe comunque rientrare, a nostro avviso, l’assegnazione del porto di sbarco (POS) dopo i soccorsi in mare. Che però per Salvini e per l’attuale ministro Piantedosi, all’epoca dei fatti suo braccio destro, non sarebbero atti vincolati quando si tratta soltanto di eventi qualificati di immigrazione irregolare (law enforcement). Una distinzione delle attività di polizia marittima dalle doverose attività di ricerca e salvataggio (SAR), che è alla base della strage di Steccato di Cutro sulla quale altri magistrati stanno cercando di fare chiarezza, senza risalire ancora, però, alle responsabilità dei vertici ministeriali.
In alcuni dei commenti più accesi, come ad esempio scrive Tommsao Cierno sul Tempo, si arriva a sostenere che “giustizia non è ancora fatta”. e che quelli che andavano processati per sequestro di persona dovevano essere il comandante della nave umanitaria, e i membri dell’equipaggio, che chiedevano un porto sicuro di sbarco in Italia. Per Nicola Molteni, sottosegretario leghista, la sentenza di Palermo è la “dimostrazione che i clandestini si possono fermare”. L’opzione win-win con cui Savini si era presentato al processo di Palermo venerdì 20 scorso, dispiega intanto i suoi effetti, proiettandosi su vicende presenti e future, e così la motivazione “perchè il fatto non sussiste” scatena i propositi di un regolamento finale dei conti con le odiate ONG. Ma l’effetto “messaggio” dell’assoluzione di Salvini sembra diretto anche a quei giudici che, dopo avere archviato i procedimenti penali contro gli operatori umanitari del soccorso civile, hanno messo in dubbio la legittimità del trattenimento prolungato dei richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri, nei centri Hotspot e nei CPR, incluse le strutture detentive che il governo ha attivato in Albania e che per il momento sono vuote, con un rilevante danno erariale.
Non è certo un caso che la Presidente del Consiglio Meloni, proprio all’indomani della sentenza di Palermo, che è stata anticipata di un giorno dalle motivazioni della Corte di cassazione sul ricorso pregiudiziale del Tribunale di Roma in merito alla designazione di paesi di origine sicuri, abbia convocato una riunione “per capire come procedere sul tema dell’Albania”. Come se la sentenza della Corte di cassazione del 4 ottobre scorso, sul rinvio pregiudiziale del Tribunale di Roma, chiamato a decidere su un ricorso contro un diniego di status di protezione, avesse dato ragione al governo in materia di convalide dei trattenimenti amministrativi nei centri in Italia ed in Albania nei quali si dovrebbero applicare procedure accelerate in frontiera, per l’esame delle richieste di asilo di presone provenienti da paesi di origine sicuri . Una ennesima stumentalizzazione di un provevdimento giurisdizionale, molto articolato nelle complesse motivazioni pubblicate dalla Cassazione, che non permette di attribuire alcuna legittimazione alle prassi di detenzione in Albania. Non si può tuttavia escludere che le motivazioni in ordine al prolungato trattenimento dei naufraghi a bordo della Open Arms nel 2019, che dovranno essere fornite dal tribunale di Palermo, tengano conto in futuro delle esigenze di fornire una giustificazione al trattenimento a bordo delle navi della Marina militare, che sono previste dai moduli operativi adottati per i trasbordi in acque internazionali,con le varie fasi di pre.screening, e le successive deportazioni nei centri di Shengjin e Gjader in Albania.
2. Per tutti gli esponenti di governo, da Gasparri alla Meloni, la sentenza del Tribunale di Palermo ha la forza di una pronuncia definitiva passata in giudicato, prima ancora che se ne conoscano le motivazioni e scadano i termini per l’appello. La violenta campagna mediatica rilanciata dalle destre di governo e della comunicazione sovranista nei confronti dei soccorsi umanitari e delle organizzazioni non governative lascia trasparire l’abolizione di fatto del principio del doppio grado della giurisdizione, al quale si dovrebbe invece aggiungere il ruolo della Corte di Cassazione nella valutazione dei presupposti di legittimità delle sentenze di merito. Secondo Francesco Damato, in un articolo pubblicato il 22 dicembre su Libero (a pag.14), si dovrebbero limitare i ricorsi contro le assoluzioni pronunciate in primo grado dai tribunali. Un tentativo che è stato già respinto dalla Corte costituzionale, ma che adesso si ripropone nei fatti, e soprattutto nei toni dei commenti che stanno seguendo alla sentenza di Palermo, con i propositi di futura riforma della giustizia, che potrebbe essere centrata oltre che sulla separazione delle carriere, sulla abolizione dell’appello contro le sentenze di assoluzione in primo grado. Uno stravolgimento della funzione giurisdizionale che la maggioranza di governo cerca di cavalcare sull’onda mediatica prodotta dal’assoluzione di Salvini.
Questi propositi di ridimensionamento del giudizio di appello arrivano proprio pochi giorni dopo la scelta tattica, un autentico imbroglio istituzionale, del governo che ha inserito nel decreto legge m.145/2024 (adesso convertito nella legge n.187/2024) l’ampliamento delle competenze della Corte di Appello nei giudizi di convalida dei trattenimenti amministrativi dei richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri ristretti nei centri Hotspot e nei centri per i rimpatri (CPR) durante le procedure accelerate in frontiera. Insomma, quando si tratta di decisioni di Tribunali che corrispondono agli indirizzi o alle aspettative del governo, si può fare a meno del successivo giudizio in appello. Quando invece queste decisioni dei giudici di primo grado sono sgradite, si annulla la loro competenza, e si trasferisce la questione, che pure riguarda il profilo di rilievo costituzionale delle garanzie della libertà personale (art.13), alla Corte di Appello. E’ questa la prova più evidente di cosa intende garantire il governo con la riforma della giustizia che dovrebbe culminare con la separazione delle carriere.
3. Dopo la sentenza in primo grado del Tribunale di Palermo sul caso Salvini/Open Arms non sembra eludibile il ricorso in Appello, e poi se necessario alla Corte di Cassazione, sotto un duplice punto di vista: innanzitutto perchè alla luce delle motivazioni che saranno pubblicate dal Tribunale di Palermo si dovrà verificare la compatibilità delle tesi dei giudici palermitani, che hanno evidentemente recepito almeno in parte le tesi della difesa di Salvini, con i precedenti pronunciamenti della Corte di Cassazione e di diversi Tribunali, nei quali, a partire dal caso Rackete (sentenza n.6626/2020) si riconosceva che le operazioni di soccorso in mare non possono che concludersi con lo sbarco nel porto sicuro del paese che aveva assunto, seppure non dall’inizio delle attività di ricerca e salvataggio (SAR), il coordinamento previsto dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare. Come si era indubbiamente verificato nel caso Open Arms, dopo il decreto del TAR Lazio che il 14 agosto del 2019 sospendeva il divieto di ingresso nelle acque territoriali adottato dal ministro dell’interno agli inizi di agosto di quell’anno, subito dopo il primo soccorso. Non si vede come dietro la formula “il fatto non sussiste”, al di là degli elementi soggettivi e dei nessi di causalità, si siano ritenute irrilevanti risultanze di fatto che erano state analiticamente esposte dalla Procura ed ampiamente documentate con il concorso delle parti civili nel corso del procedimento.
Sarà importante capire se la sentenza del Tribunale di Palermo sul caso Salvini/Open Arms passerà in giudicato o se sarà riformata in ulteriori gradi di giudizio. Perchè comunque contiene un principio in contrasto con una consolidata giurisprudenza dei Tribunali che hanno finora archiviato tutti i procedimenti penali avviati contro le Organizzazioni non governative. In sostanza, se la sentenza del Tribunale di Palermo passasse in giudicato, anche alla luce delle più recenti leggi, come il Decreto Piantedosi (legge n.15/2023) il ministro dell’interno potrebbe vietare se non l’ingresso nelle acque territoriali, adesso espressamente consentito dalla legge, dopo la modifica introdotta dal Dereto Lamorgese (Legge n.130/2020), lo sbarco a terra, in attesa della conclusione delle trattative con lo Stato di bandiera della nave, o con altri paesi dell’Unione europea, al fine di una redistribuzione dei naufraghi già decisa con atti formali prima del loro sbarco a terra. Ed ancora una volta persone particolarmente vulnerabili come i naufraghi si verrebbero a trovare al centro di una negoziazione tra Stati portatori di interessi diversi, in assenza di una chiara normativa europea che renda obbligatoria la redistribuzione. Problema sul quale si è incagliato anche il recente Patto europeo sulla migrazione e l’ìasilo. Sono queste le ragioni che rendono necessario il ricorso in appello contro una decisione che, al di là delle sue specifiche motivazioni, da valutare in sede di giudizio di secondo grado, potrebbe riaprire un fronte fortemente conflittuale con i paesi membri dell’Unione europea, a scapito dei diritti fondamentali delle persone soccorse in mare. Nel caso specifico dell’Italia, il riconoscimento di un siffatto potere del ministro di vietare lo sbarco di naufraghi soccorsi in acque internazionali si scontrerebbe non solo con il diritto internazionale del mare (in particolare con le Convenzioni SAR e SOLAS recepite dal Regolamento europeo Frontex n.656 del 2014), ma con il dettato costituzionale dell’art.10 della Costituzione che impone l’ingresso nel territorio nazionale in favore delle persone che intendono fare richiesta di asilo, vietando di conseguenza i respingimenti collettivi e la cancellazione delle garanzie procedurali in frontiera che mirano a consentire l’accesso al territorio in vista dell’eventuale riconoscimento di uno status di protezione.
4. Non si tratta dunque di uno scontro tra politica e magistratura ma della applicazione della legge in conformità con il dettato costituzionale che non può essere stravolto per le finalità di una astratta difesa dei confini. Principio costituzionale (art.52 Cost.) che si riferisce alle forze armate ed al servizio militare, ma non certo idoneo a cancellare il diritto di asilo o a sovvertire il principio di separazione dei poteri ed a giustificare decisioni di chiusura dei porti e comportamenti omissivi di un ministro, che sono finiti sotto la lente del giudice penale. Il giudice nazionale è soggetto soltanto alla legge, come impone l’art.101 della Costituzione, e la sua sentenza, che sia di condanna o di assoluzione, non può essere spacciata per la vittoria di un partito, magari in nome di una astratta funzione di garanzia per la sicurezza dei cittadini e per un più rigoroso controllo delle frontiere.
Occorre prendere atto che è riuscita la tattica della difesa di capovolgere i ruoli processuali, per mettere sul banco di accusa, al posto del ministro Salvini, gli operatori umanitari della Open Arms, e l’intero sistema delle ONG, malgrado tutti i tentativi di criminalizzazione del soccorso civile, a partire dal caso Iuventa del 2017, si siano infranti contro sentenze di archiviazione, prima ancora del rinvio a giudizio.
Salvare la vita umana in mare non può considerarsi attività compiuta in violazione delle leggi nazionali sull’immigrazione, perchè l’obiettivo della nave soccorritrice è semplicemente quello di far sbarcare in un porto sicuro le persone soccorse. Infatti, l’obbligo di salvare la vita umana in mare vincola sia gli stati (ai sensi dell’art.98, par. 1 CNUDM) sia i comandanti di navi (ai sensi del Capitolo V, reg. 33 SOLAS, nonché di numerose norme nazionali, quali ad esempio l’art. 489 cod. nav.). E l’art. 10.3 del Testo Unico sull’immigrazione 286/98 prevede espressamente che lo straniero, giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare, è condotto per le esigenze di soccorso e di prima assistenza presso appositi punti di crisi allestiti nell’ambito delle strutture di cui al decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563, e delle strutture di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142″ (cd. centri Hotspot). L’ingresso per ragioni di soccorso non è dunque equiparabile all’ingresso “clandestino”, o comunque irregolare.
5. In attesa di conoscere le motivazioni adottate dal Tribunale di Palermo a supporto della sentenza di assoluzione adottata nei confronti di Salvini, si può valutare il significato sul piano legale, e politico, della formula “perché il fatto non sussiste”. L’archivio di Radio Radicale permette una ricostruzione completa del dibattimento, con l’audizione di decine di testimoni. Le udienze dibattimentali, e la cospicua quantità di testimonianze e prove documentali,hanno fatto emergere fatti e responsabilità che non si potranno cancellare.
I “fatti che sussistono”, già oggetto di accertamento nel corso del processo sono numerosi, ma sono rimasti in secondo piano, di fronte alle accuse che la difesa di Salvini ha rivolto costantemente, dentro e fuori l’aula del Tribunale, alla ONG Open Arms, al comanfante della nave ed al suo equipaggio, oggetto anche in acque internazionali di attività di sorveglianza (sotto copertura) di un sottomarino militare italiano.
La Open Arms,non “bighellonava” in acque internazionali, come sostenuto dalla difesa. ma, secondo la documentazione raccolta agli atti del processo, riceveva per settimane una serie di rifiuti sulla richiesta di un porto di sbarco, prima dalle autorità italiane, quindi anche da quelle maltesi, che si limitavano a proporre uno sbarco “selettivo”, di una parte soltanto dei naufraghi, che in un trasbordo in alto mare non avrebbe garantito le minime condizioni di sicurezza a bordo. Dalle testimonianze raccolte nel corso del processo sono emersi numerosi rifiuti da parte delle autorità italane, basati sulla motvazione che la nave batteva bandiera spagnola, e che i soccorsi sarebbero avvenuti al di fuori della zona SAR (di ricerca e salvataggio) di competenza italiana. Circostanze che si sono ripetute con altre navi delle ONG anche in quell’anno (2019)) senza che le autorità itaiane frapponessero particolari ostacoli allo sbarco dei naufraghi, condizionandolo ad un impegno di partner eueopei alla redistribuzione in Europa già formalizzato.
6. Durante il dibattimento è emerso che il primo agosto 2019 la segnalazione dell’evento di soccorso, perchè di questo si trattava, e come tale veniva segnalato, proveniva da assetti dell’Operazione Eunavfor -Med Sophia, allora in corso nel Mediterraneo centrale. Malgrado le unità europee avessero allertato subito la guardia costiera libica si deve ritenere che la segnalazione fosse comunque regolata da quanto previsto dal Regolamento europeo Frontex n.656 del 2014, che vincola anche le unità militari coinvolte nelle operazioni Eunavfor Med. Questo Regolamento impone di valutare come distress la situazioni di qualunque imbarcazione sovraccarica di migranti, in alto mare, senza dotazioni di sicurezza, e senza adeguate riserve di acqua e carburante.
Come ricordava il Tribunale dei ministri di Palermo,” Open Arms aveva inviato alle autorità maltesi, in data 13 agosto 2019, una richiesta urgente di indicazione di un riparo dal mal tempo, alla luce delle avverse condizioni meteo previste per le ore successive, che avrebbero esposto le persone a bordo, tutte ricoverate sul ponte della nave, a seri pericoli. La centrale operativa della Guardia costiera (RCC) di Malta, con messaggio delle ore 21,17 dello stesso giorno, rispondeva a tale richiesta con un ennesimo rifiuto, limitandosi ad indicare la sussistenza di “migliori opzioni disponibili e più vicine”, ossia Lampedusa e la Tunisia”. Al peggioramento delle condizioni meteo, il 14 agosto il comandante della nave faceva rotta verso l’isola di Lampedusa.
La mail che sarebbe stata inviata dal governo di Malta alla Open Arms alle ore 21.17 del 14 agosto del 2019, con l’accusa che la nave stava “bighellonando” in mare e che avrebbe dovuto dirigere verso un porto spagnolo, è successiva di poche ore alla decisione del Tar Lazio del 14 agosto che sospendeva il divieto di ingresso in acque italiane,
Il 16 agosto 2019 il premier Conte rispondeva a una missiva del ministro Salvini, ribadendo con forza la necessità di autorizzare lo sbarco immediato dei minori presenti a bordo della Open Arms, anche alla luce della presenza della nave al limite delle acque territoriali (in effetti vi aveva già fatto ingresso) e potendo, dunque, configurare l’eventuale rifiuto, un’ipotesi di illegittimo respingimento aggiungeva di aver già ricevuto conferma dalla Commissione europea della disponibilità di una pluralità di stati a condividere gli oneri dell’ospitalità dei migranti della Open Arms, indipendentemente dalla loro età. Invitava, dunque, il ministro dell’Interno ad attivare le procedure, già attuate in altri casi consimili, finalizzate a rendere operativa la redistribuzione”.
Mentre la Open Arms veniva tenuta a poche centinaia di metri dal porto di Lampedusa, Salvini era tornato a mani vuote dal Vertice dei ministri dell’interno di Helsinki il 18 luglio 2019, dunque alla vigilia del sequestro operato dalla Procura di Agrigento, nel quale Francia e Germania respingevano la redistribuzione di tutti i migranti che non fossero richiedenti asilo e non permetevano neppure che fosse messo in discussione il principio del “porto più vicino per lo sbarco”.
Per la Commissione Europea i naufraghi della Open Arms andavano sbarcati immediatamente, prima che si concludessero le trattative per la loro redistribuzione in Europa. La Commissione europea, lo stesso 16 agosto del 2019, definiva insostenibile la situazione di prolungato trattenimento dei naufraghi slla Open Arms ormeggiata a poche centinaia di metri dal porto di Lampedusa.
Alla fine del lungo braccio di ferro la Open Arms poteva entrare nel porto sicuro di Lampedusa, non per una decisione, seppure tardiva, del ministro dell’interno, ma soltanto a seguito di un decreto di sequestro preventivo adottato dalla Procura di Agrigento. Soltanto dopo questo decreto di sequestro preventivo il 20 agosto si poteva procedere allo sbarco dei migranti trattenuti da quasi venti giorni a bordo della nave Open Arms.
7. Al centro delle dichiarazioni del ministro Piantedosi, sentito dai giudici a febbraio di quest’anno, è stata la responsabilità dello Stato di bandiera della nave, nel caso Open Arms la Spagna, per la indicazione del porto di sbarco sicuro, Numerosi comunicati della Commissione europea hanno però respinto da tempo la tesi italiana che giustificava, soltanto nei confronti delle ONG, la mancata indicazione di un porto di sbarco sicuro, da raggiungere nel tempo più breve ragionevolmente possibile, come dettato dalle Convenzioni internazionali, dagli emendamenti e dalle Linee guida approvate dall’IMO, in favore della competenza prevalente dello Stato di bandiera (Flag State).
Nella udienza del 17 dicembre 2021, l’Ammiraglio Liardo confermava che la Spagna immediatamente avvertita da Open Arms il primo agosto declinava qualunque responsabilità, che le autorità italiane avevano ricevuto la prima richiesta di un POS il 2 agosto, e che le autorità maltesi avevano chiesto alla Centrale di coodinamento IMRCC di Roma, in data 10 agosto 2019, l’assegnazione di un POS per la Open Arms. Fino a quel momento nessuna autorità nazionale, malgrado il divieto di ingresso adottato dalle autorità italiane il primo agosto 2019, aveva derubricato l’evento SAR a mero evento di immigrazione irregolare.
8. La Procura di Palermo nella sua requisitoria non ha “attaccato” il Decreto sicurezza bis del 2019, ma lo ha citato soltanto per farne valere la corretta applicazione, in conformità con le norme di diritto sovranazionale (e quindi costituzionali, in base all’art.117 Cost.), che non consentono di qualificare come “non inoffensivo” l’ingresso nelle acque territoriali per lo sbarco di naufraghi, salvo prove di un reale pericolo per la sicurezza pubblica. Certo la presenza di terroristi a bordo della Open Arms non è stata mai provata, neppure come mera probabilità, ed i naufraghi non potevano essere considerati come “clandestini”, prima di fare ingresso nel territorio nazionale. E neanche dopo, in base alla distinzione imposta dall’art.10 ter del Testo unico 286/98 che distingue dagli ingressi irregolari l’ingresso “per ragioni di soccorso”. Le navi delle ONG non possono essere assimilate alle organizzazioni criminali che Salvini annuncia da anni di volere combattere con gli stessi toni altisonanti, sulla pelle dei disperati che rimangono ancora oggi in attesa di un porto di sbarco, se non fanno naufragio prima di essere soccorsi.
9. Sul piano dell’elemento soggettivo, che probabilmente ha avuto un ruolo determinante per escludere la rilevanza penale delle decisioni direttamente riferibili al ministro Salvini, occorre ricordare che la autorizzazione all’ingresso nelle acque territoriali, allora imposta da una ordinanza del TAR Lazio, non aveva natura di atto politico, ma costituiva un atto dovuto nei confronti di una nave che aveva a bordo naufraghi. Perchè alla luce del diritto internazionale del mare, i soccorsi in acque internazionali operati dalla Open Arms erano da considerare attività di ricerca e salvataggio, e non certo “eventi migratori”, o meri “trasbordi”, come sono stati definiti, fino all’ultima udienza del dibattimento, dalla difesa di Salvini. Se poi è vero, come è vero, che la scelta del porto di sbarco (POS-Place of safety) può ritenersi un atto amministrativo rimesso alla discrezionalità delle competenti autorità statali, la nave soccorritrice non può essere ritenuta cone un place of safety a tempo indeterminato. e che lo sbarco a terra costituisce il completamento obbligatorio dell’operazione di soccorso.
Non si poteva dunque ritenere che a bordo della Open Arms ci fossero soltanto “clandestini” da respingere. Secondo la sentenza della Corte di Cassazione n.6626/2020 (caso Rackete) non può considerarsi compiuto il dovere di soccorso con il salvataggio dei naufraghi sulla nave e con la loro permanenza su di essa, “poiché tali persone hanno diritto a presentare domanda di protezione internazionale secondo la Convenzione di Ginevra del 1951, operazione che non può certo essere effettuata sulla nave». Dunque chi viene soccorso in mare non può essere qualificato immediatamente come un immigrato irregolare, e chi lo soccorre non può essere in alcun modo accusato di facilitare l’immigrazione clandestina. In questi casi non ci sono “confini da difendere” ma vite da salvare, e persone da sbarcare in un porto sicuro, nel quale avere accesso alle procedure di asilo (art.10 Cost.).
10. La decisione di assoluzione del Tribunale di Palermo si deve ricondurre probabilmente al reticolo decisionale che la difesa di Salvini ha introdotto nel corso del dibattimento, allo scopo di sfumare le responsabilità soggettive dell’imputato. Un tentativo evidentemente riuscito, almeno in questa sentenza di primo grado. Gli organi di coordinamento interni al ministero dell’interno, come il Nucleo centrale di coordinamento (NCC) istituito al Viminale, dal quale provengono le valutazioni in ordine agli eventi di contrasto dell’immigrazione irregolare che si risolvono in attività di ricerca e salvataggio (SAR), sono posti sotto la diretta responsabilità del ministro, e non possono adottare in autonomia decisioni a rilevanza esterna, che vanno direttamente ricondotte allo stesso ministro.
Un “Tavolo tecnico interministeriale” o una Direttiva ministeriale, non possono modificare la portata operativa degli obblighi di soccorso, a partire dalla definizione di distress o di evento SAR, e di tempestiva indicazione di un porto di sbarco sicuro (POS- Place of safety) a carico degli Stati, e in Italia del ministro dell’interno. La sentenza adottata in questo processo dal Tribunale di Palermo, già nel suo dispositivo, “perchè il fatto non sissiste”, sembra direttamente collegata ai poteri di qualificazione gli eventi di soccorso, oppure “migratori”, escludendone la natura obbligatoria, poteri attribuiti al ministro dell’interno, con un indirizzo politico che risale al Codice di condotta Minniti contro le ONG del luglio 2017. Una linea di continuità che attraversa il Decreto sicurezza bis n.53 del 2019 e arriva fino al decreto Piantedosi del 2023 (legge 15/2023), sulla “gestione dei flussi migratori”, una linea evidente che non si è mai spezzata neppure durante il secondo governo Conte e poi con il governo Draghi. Se si può rilevare una continuità politica nella criminalizzazione dei soccorsi umanitari nel Mediterraneo centrale, non si può però trascurare come il caso Salvini/Open Arms, sul quale si è adesso espresso il Tribunale di Palermo, presenti aspetti specifici e passaggi singolari che lo rendono unico e irripetibile, anche per lo stretto collegamento con l’accentramento dei poteri sul ministro dell’interno nella gestione dei soccorsi in mare, frutto del Decreto sicurezza bis n.53/2019.
Il Decreto legge“Lamorgese” (21 ottobre 2020, n. 130) cancellava del tutto il potere del ministro di vietare l’ingresso nelle acque territoriali alle navi civili che avevano operato attività di soccorso in acque internazionali, al di fuori della zona SAR italiana. Per questa ragione, nessun paragone è possibile tra il caso Open Arms e i successivi casi di ritardo, anche prolungato, nell’assegnazione del porto di sbarco, durante la gestione dell’ex ministro dell’interno Lamorgese.
Se nel caso Open Arms lo Stato non poteva negare l’ingresso nelle acque territoriali, come aveva anche riconosciuto il TAR del Lazio con un Decreto cautelare (sospensivo del divieto di ingresso) del 14 agosto 2019, il Ministro dell’interno restava titolare del potere/dovere di assegnare un porto di sbarco, “nel tempo più breve ragionevolmente possibile” secondo le Convenzioni internazionali richiamate dal Regolamento Frontex 656/2014, bilanciando le esigenze di sicurezza con la protezione dei diritti fondamentali dei naufraghi. Ed è su questo sottile distinguo. in questo compito di valutazione affidato ai giudici, che probabilmente è mancato l’accertamento dell’elemento soggettivo dei reati che si contestavano, al di là delle gravi responsabiità politiche, pure condivise da altri governi, prima e dopo il caso Open Arms dell’agosto 2019.
11.Tra le ragioni che potrebbero costituire la parte fondante delle motivazioni adottate dai giudici di Palermo per assolvere con formula piena Salvini, imputato per sequestro aggravato di persona e rifiuto di atto di ufficio, potrebbe esserci la qualificazione come “atto politico”, condiviso dal governo, come tale insindacabile dagli organi giurisdizionali, della scelta di asegnare il porto di sbarco alla nave civile che aveva operato i soccorsi in acque internazionali, al di fuori della zona di ricerca e salvataggio (SAR) di competenza italiana. Una tesi che la difesa aveva sostenuto già nel caso Diciotti prima dell’avvio del procedimento Open Arms, ma che in questo ultimo caso non regge, per quanto emerso dalle testimonianze degli altri esponenti di governo, in particolare dalle dichiarazioni di Conte e dell’ex ministra Trenta. E’ la nozione stessa di “atto politico” che non si attaglia affatto alla doverosa decisione del ministro di assegnare un porto di sbarco ad una nave del soccorso civile che ha salvato persone a rischio di fare naufragio in alto mare.
Con la sentenza n. 81 del 2012, la Corte costituzionale ha stabilito che” gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto. Nella misura in cui l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate”.
La Corte di cassazione (Sez. un. ord. 22 settembre 2023 n. 27177) individuava in modo inequivocabile, la portata ed i limiti della nozione di “atto politico” sottratto al controllo degli organi giurisdizionali. Secondo la Corte,“la chiave di volta ai fini del giudizio di insindacabilità di un atto del potere pubblico è costituita, in generale, dalla mancanza di specifici parametri giuridici protesi a riconoscere posizioni di vantaggio meritevoli di protezione. Viene in rilievo, infatti, l’art. 101 Cost., comma 2, il quale, nel fissare il principio della soggezione dei giudici soltanto alla legge, individua nella legge il fondamento e la misura del sindacato ad opera del giudice”.
Una successiva sentenza della Corte di Appello di Roma (n.1803 del 13 marzo 2024), definiva”la procedura di designazione del POS quale “atto amministrativo endo-procedimentale vincolato nell’an e discrezionale nel quomodo”, con la conseguenza che questo risultava pienamente sindacabile in sede giurisdizionale, atteso che “il potere concretamente esercitato è sottoposto a vincoli normativi (anche sotto il profilo procedimentale) a fronte dei quali vengono in rilievo situazioni giuridiche individuali in astratto meritevoli di tutela giurisdizionale…. In definitiva” la condotta del Governo, per la sussistenza dei parametri giuridici che ne vincolano l’esercizio e per la presenza di pretese giustiziabili, deve qualificarsi (…) alla stregua di un atto amministrativo – più precisamente un atto di alta amministrazione – pienamente sindacabile”
Nella requisitoria di 237 pagine del Pubblico Ministero nel procedimento Salvini/Open Arms, si sosteneva con grande chiarezza (pag.39-40) che “il provvedimento di rilascio o di diniego del POS sono atti di natura meramente amministrativa e non politica e, pertanto, è sindacabile dall’autorità giudiziaria”. Lo stesso Publico Ministero aggiungeva: “Del resto, che le condotte afferenti il rilascio del POS costituiscano un atto amministrativo, e non politico è stato riconosciuto, oltre che, più volte, da diversi Tribunali dei Ministri che si sono occupati di casi similari, anche dal GIP presso il Tribunale di Catania nella sentenza n. 422/2021 ove, pur adottando il proscioglimento dello stesso imputato nella vicenda della nave Gregoretti, ha ritenuto tuttavia che non si rientrasse nell’alveo degli atti politici, come pure chiesto dalla difesa dell’imputato, poiché occorreva distinguere la politica governativa in materia di immigrazione dai singoli atti posti in essere dai Ministri in attuazione della stessa, soggetti al sindacato giurisdizionale, incidendo gli stessi su singole posizioni giuridiche in relazione alle diverse peculiarità dei casi nell’ambito dei quali venivano assunti (cfr. pag. 88 ss.)”.
Non si vede davvero a questo punto come la sentenza di assoluzione di Salvini, con la formula “perchè il fatto non sussiste”, possa essere motivata dal Tribunale di Palermo con la supposta “natura politica” dell’atto di assegnazione del porto di sbarco, che si sarebbe dovuta verificare de plano una volta che la Open Arms aveva fatto ingresso nelle acque territoriali italiane, dopo la sospensione del divieto di ingresso stabilita dal Decreto cautelare del TAR Lazio del 14 agosto 2019.
12. Una sentenza di assoluzione non è la vittoria di un partito. I giudici civili, penali ed amministrativi sono comunque tenuti nell’applicazione della legge al rispetto del principio gerarchico delle fonti normative (artt.101 e 117 Cost), tenendo conto, con riferimento alle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare(law enforcement), e di ricerca e salvataggio (SAR) in mare, dell’articolo 1158 del Codice della navigazione che riguarda l’ipotesi di omissione di soccorso. Comunque si voglia valutare il ruolo delle navi del soccorso civile, anche se il Decreto Piantedosi ha tentato di fare “rivivere” alcune disposizioni del precedente Decreto sicurezza bis n.53/2019, appare difficilmente contestabile come l’intera materia dei soccorsi in mare, fino allo sbarco a terra dei naufraghi, basti pensare all’art. 10 ter del Testo Unico sull’immigrazione n.286/1998, sia rigidamente disciplinata da norme aventi forza di legge e da convenzioni internazionali, o da Regolamenti europei, come il Regolamento n.656/2014, che si impongono alle scelte discrezionali di polizia marittima od alle determinazioni “politiche”, ma in realtà, di natura amministrativa del titolare “pro tempore” del ministero dell’interno.
Viene meno il rispetto per il principio costituzionale di indipendenza della magistratura, dunque, quando, di fronte alle sentenze dei giudici, si minaccia la riforma della giustizia, e magari si afferma che l’imputato di un procedimento, oggi assolto, ha rispettato nelle sue azioni sottoposte al vaglio del giudice penale, la “volontà popolare”, espressa dalla maggioranza degli italiani. Non può essere questa la ragione di una assoluzione. Semmai, si tratta solo di “sovranismo giudiziario” che, per legittimare con le norme interne le scelte dell’esecutivo, tende a scavalcare anche le norme di diritto internazionale e il diritto dell’Unione europea, che in materia di soccorsi in mare prevede specifiche disposizioni vincolanti, con il Regolamento Frontex n.656/2014. Per effetto di questo Regolamento, e del Regolamento Dublino III n. 604/2013, la redistribuzione dei naufraghi, ma sarebbe meglio parlare di richiedenti asilo, non può essere decisa prima dello sbarco a terra, dell’avvio delle procedure di identificazione, e della cernita dei soggetti vulnerabili e dei richiedenti asilo.
Tocca adesso ad altri giudici italiani ed europei indagare in piena autonomia sulle stragi impunite, sui ritardi negli sbarchi, e sui casi di mancato avvio delle operazioni di ricerca e salvataggio (SAR). in acque internazionali, magari per la mancata dichiarazione di un evento SAR, o per l’esclusione di un caso di distress, di pericolo attuale. Come sta emergendo nel caso della strage di Steccato di Cutro. Mentre spetta all’opinione pubblica, almeno per quella parte che non accetta tesi preconfezionate, svolgere un continuo monitoraggio sugli sviluppi delle indagini aperte dopo gli “sbarchi”, e rinnovare per tutte le vittime di ieri e di oggi, ormai senza voce, la richiesta di verità e giustizia.
Volere la luna
Processo Open Arms: ai confini del diritto
di Domenico Gallo
già Presidente di sezione presso la Corte di Cassazione
Ostacolare il salvataggio dei naufraghi vietando lo sbarco produce effetti lesivi nella sfera giuridica delle persone recuperate in alto mare. Per questo riteniamo sbagliata la sentenza di Palermo che ha assolto Matteo Salvini
Alla scontata esultanza dei leghisti per l’assoluzione di Salvini si è unita quella di esponenti di spicco del governo, a partire dalla premier Giorgia Meloni, che ha espresso la sua “grande soddisfazione” per il verdetto. Questo giudizio, secondo Meloni, dimostra l’infondatezza delle accuse rivolte al vicepremier, sottolineando come la sentenza rappresenti una vittoria non solo per Salvini, ma per l’intero esecutivo. Comprendiamo l’esultanza della Meloni per questa “vittoria” dopo le tante batoste giudiziarie ricevute dal suo esecutivo, l’ultima il 19 dicembre dalla Corte di Cassazione che ha confermato il potere/dovere dei giudici di sindacare i decreti sui Paesi sicuri.
Non comprendiamo, invece, le reazioni di chi, dal lato opposto, parte dall’assoluzione per censurare come controproducente l’intervento giudiziario in quanto rivolto a risolvere attraverso la via giudiziaria questioni politiche. E’ ben vero che non è concepibile una via giudiziaria per modificare un orientamento politico, ma la Costituzione, le leggi, il diritto internazionale dei diritti umani, tracciano delle regole che rappresentano dei limiti all’esercizio dei pubblici poteri. E’ compito di un altro potere (il giudiziario) assicurarsi che questi limiti non vengano violati. L’indipendenza della magistratura è garantita dalla Costituzione proprio per consentire ai giudici di sindacare gli abusi dei poteri pubblici e privati, a tutela dei diritti inviolabili dell’uomo. Quando un pubblico potere si avvia lungo una strada che produce discriminazioni, disprezzo dei diritti inviolabili di singoli o di categorie di persone, l’intervento giudiziario assume necessariamente – a prescindere dall’orientamento dei singoli giudici – una funzione contromaggioritaria. Di questa funzione non dobbiamo scandalizzarci, come fa la destra al governo, perché è un segnale di vitalità della nostra democrazia. Questo segnale non è venuto da Palermo. Anche se non conosciamo le motivazioni della sentenza, il dibattito processuale e la formula adottata ci danno sufficienti informazioni per capire il principio di diritto a cui si è ispirata la decisione. Alla luce delle intimidazioni rivolte ai giudici, il primo pensiero va al principio di diritto che Alessandro Manzoni esprime per bocca di don Abbondio: il coraggio se uno non ce l’ha non se lo può dare. Ma non è questo il punto dirimente. L’assoluzione “perché il fatto non sussiste”, non esclude la sussistenza del fatto materiale contestato (cioè di aver impedito di portare a termine il salvataggio dei profughi recuperati in alto mare dalla nave Open Arms, vietando lo sbarco), ma esclude che il fatto contestato sia qualificabile come reato. Se in ordine all’imputazione di sequestro di persona poteva sorgere qualche dubbio sulla corrispondenza con la fattispecie tipica di cui all’art. 605 del codice penale, l’assoluzione anche per il reato di rifiuto doloso di atti d’ufficio, dimostra che il Tribunale di Palermo non ha effettuato una valutazione di merito della condotta ascritta al Ministro, ritenendola insindacabile in quanto “atto politico”, come rivendicato dalla difesa di Salvini. Il nodo giuridico in questo processo verte proprio in ordine alla natura e alla delimitazione dei confini dell’atto politico, cioè di quegli atti delle autorità di governo che non sono sindacabili dal potere giudiziario. In un ordinamento democratico l’ambito di operatività dell’atto politico è minimo, mentre è massimo nelle dittature. La Cassazione ha chiarito quali siano i limiti dell’atto politico nel nostro ordinamento, da ultimo con la sentenza n.33398/2024 depositata il 19 dicembre, dove osserva che: “La nozione di atto politico è di stretta interpretazione ed ha carattere eccezionale, atteso che il principio di giustiziabilità degli atti del pubblico potere costituisce un profilo fondante della Costituzione italiana (Cass., Sez. Un., 1° giugno 2023, n. 15601) (..) Nella stessa direzione cospira l’art. 113 Cost., letto in connessione con l’art. 24 Cost. Essi esprimono il principio di legalità-giustiziabilità: le posizioni giuridiche soggettive esigono una tutela e, quindi, nessun atto riconducibile alla funzione amministrativa che produca effetti lesivi rispetto a tali situazioni può essere considerato non sindacabile.”
A nostro parere, ostacolare il salvataggio dei naufraghi vietando lo sbarco produce effetti lesivi nella sfera giuridica delle persone recuperate in alto mare. Per questo riteniamo sbagliata la sentenza di Palermo. Se l’Autorità giudiziaria allarga i confini dell’atto politico, viene favorita quella torsione autoritaria che caratterizza la politica attuale, non solo in Italia. Non è solo un problema di migranti, se cadono le barriere erette dalla Costituzione all’insindacabilità degli atti di governo, si possono verificare effetti paradossali. Basti pensare a quella – per fortuna isolata -ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione, depositata nel giugno del 2002, che ha dichiarato “atto politico” una strage compiuta dalla NATO a Belgrado in cui furono uccise 16 persone.