Consiglio di Stato o ragione di Stato ?

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Una recente ordinanza (4 luglio 2024 n.4848/2024) del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, ribaltando una precedente decisione dello stesso Consiglio di Stato in fase cautelare, riprende la qualifica di ‘paese sicuro” della Tunisia, prevista da un decreto ministeriale dello scorso anno, e già utilizzata dal TAR del Lazio, per respingere il ricorso di alcune organizzazioni non governative contro un decreto ministeriale, che a sua volta recepiva una “intesa tecnica” tra il ministero dell’interno e il Comando generale della Guardia di finanza, che prevedeva la consegna di tre motovedette della stessa Guardia di finanza alla Guardia costiera tunisina. Questa decisione dei giudici amministrativi è tutta incentrata sul fraintendimento della nozione di “paese sicuro” e non considera i requisiti richiesti dal diritto unionale e internazionale per la qualificazione dei porti di sbarco come place of safety (Pos).

La nozione di “paese sicuro” non può ritenersi corrispondente a quella di “paese di origine sicuro”. Il “paese di origine sicuro” è un istituto introdotto per i richiedenti asilo dal legislatore europeo che trova la sua disciplina nell’articolo 36 della direttiva 2013/32/UE c.d. “procedure”, per cui «a norma della presente direttiva un paese terzo può essere considerato paese di origine sicuro per un determinato richiedente, previo esame individuale della domanda, solo se: a)  questi ha la cittadinanza di quel paese; ovvero b) è un apolide che in precedenza soggiornava abitualmente in quel paese, e non ha invocato gravi motivi per ritenere che quel paese non sia un paese di origine sicuro nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso e per quanto riguarda la sua qualifica di beneficiario.

La lista di Paesi di origine sicuri per richiedenti protezione internazionale è stata introdotta con decreto legge del 4 ottobre 2018 e poi sostituita da una nuova e più ampia lista con decreto del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale (MAECI) del 17 marzo 2023. La Tunisia, è compresa sia nella prima lista redatta nel 2019 che in quella del 2023.

Il termine di “paesi  sicuri” richiamato dal Consiglio di Stato, anche alla luce della legislazione interna, riguarda dunque soltanto “paesi di origine sicuri” con esclusivo riferimento ai cittadini di questi paesi richiedenti asilo. Il Consiglio di Stato travisa la portata della definizione di paesi di origine sicuri e, dietro la sintetica definizione di “paese sicuro”, sembra ritenere che questa valga anche per persone che non hanno la cittadinanza di quei paesi. Persone che una volta sbarcate in Tunisia non hanno accesso effetivo alle procedure di asilo, o alcuna tutela giurisdizionale contro le violazioni dei diritti fondamentali che subiscono. Al punto che persino gli avvocati che ne assumono le difese possono finire agli arresti, subire processi ed assere condannati per avere criticato le politiche repressive del presidente Saied.

Secondo un recente rapporto riservato delle Nazioni Unite sui diritti umani dello scorso giugno, visionato da Reuters, le guardie di frontiera tunisine, dopo avere rastrellato i migranti. li hanno consegnati alle milizie in Libia, dove hanno dovuto subire lavori forzati, estorsioni, torture e uccisioni, Per le Nazioni Unite, “le espulsioni collettive dalla Tunisia alla Libia e la relativa detenzione arbitraria di migranti stanno alimentando racket di estorsioni e cicli di abusi, che sono già diffusi problemi di diritti umani in Libia”. Risulta infatti che agenti di polizia libici chiedano migliaia di dollari in cambio del rilascio delle persone deportate dalla Tunisia, sfruttando anche le più vulnerabili ed operando in collusione con i trafficanti di esseri umani.

Rimane dunque privo di motivazione, nell’ultima decisione del Consiglio di Stato, con riferimento alla Tunisia, il continuo rinvio, dalla nozione di “paese sicuro”, al diverso termine, di portata ben diversa, di Place of safety (POS), o porto sicuro di sbarco che evidentemente riguarda tutte le persone soccorse in mare, anche cittadini di paesi terzi che non hanno la nazionalità del paese che garantisce il luogo di sbarco. Che per i giudici amministrativi sembrano coincidere. Come se attribuissero portata normativa a certi titoli di giornale o ai proclami elettorali che definiscono la Tunisia come un “posto sicuro”, sicuro forse per i turisti, ma non certamente per chi si oppone a Saied e per i cittadini di paesi terzi, soprattutto provenienti dall’Africa subsahariana, intrappolati in quel paese, oggetto di continue aggressioni e senza vie legali di fuga.

Le prassi violente attuate dalla polizia tunisina sono in contrasto con gli standard minimi di tutela dei diritti fondamentali della persona sanciti dalle Convenzioni internazionali. Lo denunziano non solo le Organizzazioni non governative che rimangono in contatto con le persone deportate nel deserto, ma anche agenzie europee e delle Nazioni Unite che difendono i diritti umani e chiedono l’evacuazione dalla Tunisia verso paesi davvero sicuri.

2. Le Convenzioni internazionali chiariscono cosa si deve intendere per paese terzo sicuro e Place of safety, porto sicuro di sbarco. In base al diritto internazionale, un paese terzo si può definire come paese terzo sicuro, e dunque garantire un POS (Place of safety), quando:

-non sussistono minacce alla vita e alla libertà del richiedente per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale;

– non sussiste il rischio di danno grave (quale definito nella normativa eurpea sulle qualifiche di protezione);

– è rispettato il principio di non-refoulement conformemente alla Convenzione di Ginevra;

– è osservato il divieto di allontanamento in violazione del diritto a non subire torture né trattamenti crudeli, inumani o degradanti sancito dal diritto internazionale;

– esiste la possibilità di godere, secondo il caso, di protezione in virtù delle norme sostanziali della Convenzione di Ginevra o di protezione sufficiente ai sensi della normativa europea.

E’ provato da rapporti internazionali indipendenti e dalle missioni delle Nazioni Unite e dell’Unione europea come la Tunisia non soddisfi nessuno di questi requisiti. In Tunisia non è più garantita neppure la indipendenza della magistratura.

La sicurezza del paese, come paese terzo che garantisca porti sicuri di sbarco, va dunque valutata in base agli standard dei Trattati e delle Costituzioni europee, e non in base a valutazioni di comodo basate sul calcolo politico, su accordi bilaterali, o su Memorandum d’intesa privi di forza di legge. La più recente ordinanza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, adottata il 4 luglio scorso, per confermare la legittimità di un decreto ministeriale, che a sua volta recepiva una “intesa tecnica” tra il ministero dell’interno e il Comando generale della Guardia di finanza, avente ad oggetto la consegna di tre motovedette alla Guardia costiera tunisina, tradisce il principio gerarchico delle fonti normative fissato dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, che invece la Corte di Cassazione tiene fermo, a presidio del principio di legalità, facendone costante applicazione in tutte le sentenze che riguardano attività di ricerca e salvataggio (SAR) in acque internazionali, a partire dal caso Rackete del 2020 (Cassazione n.6626/20), fino ai più recenti casi Vos Thalassa, Asso 28 e Asso 29.

3. La circostanza che la Tunisia sia inclusa per effetto di un decreto ministeriale nella lista dei “paesi di origine sicuri”, concetto diverso da paese terzo sicuro, non incide sulla possibilità di qualificare (o meno) come porti sicuri i luoghi di sbarco delle persone intercettate in acque internazionali, dalla Guardia costiera tunisina, ne’ esclude che la stessa Guardia costiera operi in violazione delle Convenzioni internazionali di diritto del mare e della Convenzione di Ginevra sui rifugiati. Per i migranti, come per i naufraghi intercettati in mare, continuamente esposti a violenze e ad abusi, anche da parte di agenti istituzionali, inclusa la guardia costiera tunisina, non esiste alcuna tutela effettiva, neppure davanti ai tribunali.

Quanto alla istituzione di una zona SAR tunisina, recentemente autoproclamata da Tunisi, occorre ricordare come la istituzione di una zona SAR “libica” risalente al 2018, dopo il Memorandum d’intesa tra Italia e governo provvisorio di Tripoli, non abbia comportato la qualificazione dei porti libici come place of safety (POS) o porti sicuri. Malgrado i ricorrenti tentativi del Viminale di legittimare la sedicente Guardia costiera libica, con esplicite affermazioni di vari ministri dell’interno in favore dei guardiacoste libici, un siffatto riconoscimento lo hanno contestato a ripetizione diverse sentenze dei Tribunali e della Corte di Cassazione. Dunque la istituzione di una zona SAR da parte di uno Stato terzo non implica automaticamente che i porti di quello Stato possano essere qualificati come porti sicuri di sbarco. Ed è qui che dovrebbe rilevarsi la incostituzionalità del Decreto Piantedosi (legge n.15 del 2023) che rinvia la gestione dei coordinamenti delle zone SAR nel Mediterraneo agli Stati che le hanno dichiarate, senza alcuna considerazione per le possibili violazioni dei diritti umani che sono imputabili a quegli stessi Stati nei confronti delle persone che vengono intercettate in mare. Violazioni che invece la giurisprudenza ha saputo accertare e sanzionare nei casi di coinvolgimento di cittadini italiani, come nel caso Asso 28.

Le persone intercettate nella nuova zona Sar tunisina, recentemente proclamata, uno “schiaffo di Meloni ai migranti” come si esprime la stampa filogovernativa, non sono soltanto cittadini di nazionalità tunisina, ai quali non può comunque negarsi il diritto di chiedere asilo. Sono anche cittadini di paesi terzi, ai quali, una volta ricondotti in Tunisia, non sono garantiti, in base alle prassi di polizia ed alla vigente legislazione di quel paese, nessuno di quei diritti fondamentali che vanno riconosciuti a qualsiasi persona prima di essere sbarcata in un porto, dopo una intercettazione in acque internazionali. Anche i Rapporti dell’Organizzazione internazionale delle migrazioni (OIM) confermano la situazione di grave pericolo e di discriminazione razziale nella quale si trovano i migranti in transito in Tunisia. La Tunisia non garantisce porti di sbarco sicuri per cittadini di paesi terzi, e spesso neppure per i propri cittadini.

Sia la Corte europea dei diritti dell’Uomo che i Tribunali italiani, da ultimo anche il Tribunale di Firenze, hanno stabilito che la Tunisia non può essere qualificata come “paese sicuro” per suoi cittadini che hanno avuto riconosciuta la protezione contro il rischio di espulsione o di respingimenti collettivi.  Lo afferma da tempo la giurisprudenza italiana che, su base individuale, ha riconosciuto in diverse occasioni, a cittadini tunisini che avevano ricevuto un diniego dalle Commissioni territoriali, la protezione (prima) umanitaria, ed adesso speciale, in base ad una normativa ed al richiamo dell’art. 10 della Costituzione, che non possono essere abrogati da una legge ordinaria, come la legge n.50 del 2023 (ex “Decreto Cutro”). 

A fronte dei rastrellamenti e delle deportazioni collettive di cittadini di paesi terzi presenti, o riportati in Tunisia dalla Guardia costiera tunisina, i suoi porti non possono essere definiti come “place of safety”. Nè possono diventarlo in forza di un decreto interministeriale del governo italiano o di un Protocollo d’intesa UE-Tunisia che non ha forza di atto legislativo.

Alla luce dei più recenti sviluppi repressivi imposti da Saied, con gli arresti e le condanne di esponenti dell’opposizione, di avvocati difensori dei diritti umani e di giornalisti, oltre che per la deportazione forzata di migliaia di migranti subsahariani, laTunisia deve essere cancellata dalla lista dei “paesi di origine sicuri”. La fornitura di motovedette alla Guardia costiera tunisina si può configurare oggettivamente come una aperta complicità nelle politiche di blocco e di intercettazione in mare da parte delle autorità tunisine, che finiscono per esporre i naufraghi riportati a terra ad ogni sorta di violazione dei diritti umani. Complicità che il governo italiano rivendica come un successo della propria politica di contrasto delle migrazioni, che ormai si rivolge prevalentemente contro persone in cerca di protezione, private anche di qualsiasi possibilità di accesso al territorio in un paese davvero sicuro, per presentare una richiesta di asilo.

4. Va dunque interrotta la collaborazione prestata dall’Italia e da Frontex alla Guardia costiera tunisina, sia con la fornitura di unità navali che con attività di formazione e cooperazione operativa, anche considerando che il Memorandun d’intesa Ue-Tunisia, come gli accordi bilaterali tuttora vigenti, non hanno natura di atti legislativi e non possono prevalere sui Regolamenti europei (come il Regolamento Frontex n.656 del 2014) e sulle norme nazionali e internazionali che disciplinano le attività di ricerca e salvataggio (SAR) garantendo i diritti fondamentali della persona, prima che le attività di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement).

Nell’ordinanza adottata dal Consiglio di Stato lo scorso 4 luglio si fa riferimento a nuovi compiti della Guardia di finanza, presumibilmente in acque internazionali, che sarebbe “incaricata di supportare le autorità tunisine” comprese “le attività di addestramento degli equipaggi in mare, la consulenza, l’assistenza la formazione e il tutoraggio del personale per una corretta ed efficiente gestione della flotta”.  Per il Consiglio di Stato l’intervento della Guardia di finanza servirà “all’innalzamento dei livelli di tutela e salvaguardia dei migranti in mare, tanto più necessari dopo l’istituzione della zona SAR (ricerca e soccorso ) della Tunisia”.

Non e’ ancora chiaro quale sara’ effettivamente il ruolo della Guardia di finanza, evocato in questa ultima decisione del Consiglio di Stato, ma si potrebbero configurare gravi responsabilità nei respingimenti collettivi in mare, analoghe a quelle che, dopo respingimenti collettivi operati in acque internazionali dalla stessa Guardia di finanza nel 2009, portarono nel 2012 alla condanna dell’Italia (caso Hirsi) da parte della Corte europea dei diritti dell’Uomo.

Gli Stati membri non possono richiamarsi ad accordi di cooperazione che consentono alla guardia costiera di un paese terzo operazioni di salvataggio che si risolvono in deportazioni collettive su delega e non possono esigere dai comandanti delle navi civili di restare in stand-by in acque internazionali senza procedere con immediatezza ai soccorsi. La Tunisia, come le diverse autorità libiche, violano gli obblighi in materia di diritto del mare e dei rifugiati quando sbarcano le persone soccorse in luoghi che per queste stesse persone non sono sicuri. Perchè parliamo di persone in carne ed ossa, non di numeri da esibire come bilancio elettorale.

La cooperazione operativa con i paesi terzi da parte degli Stati membri dell’UE, con il contrasto, anche in via amministrativa, delle attività di ricerca e salvataggio operate dalle navi del soccorso civile, può essere qualificata come complicità nella violazione del divieto di respingimenti collettivi, di trattamenti inumani o degradanti e del diritto di chiedere asilo in un paese sicuro, quando è accertato, come costituisce ormai fatto notorio, che le autorità marittime di paesi terzi, come Libia e Tunisia riporteranno le persone soccorse (ma sarebbe meglio dire: intercettate) in alto mare, in porti che non possono essere definiti per tutti i naufraghi come place of safety (Pos), dove la maggior parte di loro sono esposti a gravi violazioni dei diritti umani, persecuzioni o respingimenti a catena. Inoltre gli stessi Stati europei, e l”agenzia Frontex, a seguito di attività di cooperazione operativa, come la formazione, l’assistenza tecnica, e la fornitura di mezzi navali, saranno complici delle violazioni del diritto al soccorso e del principio di non refoulement. Sotto questo profilo, anche nei rapporti tra Italia e Tunisia potrebbero configurarsi gli stessi elementi di responsabilità penale internazionale individuati nei rapporti tra Italia ed autorità libiche. Nella passata legislatura, il Parlamento europeo ha espresso un fermo richiamo alla Commisione perchè la stessa Commissione europea prendesse atto della violazione dello stato di diritto (rule of law) in Tunisia, a fronte delle espulsioni collettive illegali via terra e delle intercettazioni violente in alto mare, operate dalla polizia e dalla guardia costiera tunisina.

L’Unione Europea, la nuova Commissione, il Parlamento europeo, dovranno rivedere tutti i risvolti del Memorandun UE-Tunisia e sospendere i trasferimenti di attrezzature e risorse finanziarie a Tunisi, sino a quando il governo tunisino non riconosca effettivamente i diritti fondamentali della persona, e ripristini lo “Stato di diritto” e le garanzie democratiche in favore degli oppositori e di tutte le persone migranti perseguitate da quello che ormai, malgrado le imminenti elezioni, può già definirsi come il regime di Saied.


David Lewis

Libya Tribune, July 8, 2024

GENOCIDE WATCH

Tunisian border guards have rounded up migrants and passed them to counterparts in Libya where they have faced forced labour, extortion, torture and killing, according to a confidential U.N. human rights briefing seen by Reuters. The two nations are vital partners in the European Union’s efforts to stem the flow of migrants across the Mediterranean from North Africa into southern Europe.

Hundreds of migrants in Tunisia were caught in a wave of detentions and expulsions to Libya in the second half of last year, according to the briefing, dated Jan. 23. It was based on interviews with 18 former detainees as well as photographic and video evidence of torture in one of the facilities.

Tarek Lamloum, a Libyan human rights expert, said such transfers had taken place as recently as early May. About 2,000 migrants detained by Tunisia had been passed to the Libyans this year, he said, citing interviews with more than 30 migrants. The U.N. briefing, which has not been previously reported, was shared with diplomats in the region.

“Collective expulsions from Tunisia to Libya and the associated arbitrary detention of migrants are fuelling extortion rackets and cycles of abuse, which are already widespread human rights issues in Libya,” the U.N. briefing said. Libyan officials were demanding thousands of dollars in exchange for releasing some migrants, according to the briefing.

“The situation serves the interest of those who prey on the vulnerable, including human traffickers,” it added. Neither Libyan nor Tunisian authorities responded to requests for comment on the U.N. briefing. A spokesperson for the U.N. mission in Libya said they could not comment. On April 16, Abdoulaye Bathily, then the top U.N. official there, said he was “deeply concerned about the dire situation of migrants and refugees in Libya who endure human rights violations throughout the migration process”.

The European Union said last year it would spend 800 million euros through 2024 across North Africa to stem the flow of migrants across the Mediterranean. Immigration was a leading concern for voters in European elections last week that saw far-right parties make gains.

In the first four months of this year, arrivals of migrants in Europe via the central Mediterranean were down over 60 percent from the same period of 2023. Italian Prime Minister Giorgia Meloni said on June 4 the decline was “above all” due to help from Tunisia and Libya. Rights groups, however, say the EU policy of farming out immigration control to third countries in return for aid leads to abuse and fails to address the underlying issues.

In May, Tunisia’s President Kais Saied said hundreds of people were arriving every day and his country was coordinating migrant returns with neighbours. The government has in the past said it respects human rights. Libyan authorities say they work with neighbours to solve migration issues. Reuters was unable to verify independently the accounts of abuse in the U.N. briefing.

A U.N. fact-finding mission concluded last year that crimes against humanity had been committed against migrants in Libya in some detention centres managed by units that received backing from the EU. A spokesperson for the European Commission did not provide answers to questions sent by Reuters.

BURNED ALIVE, SHOT

The latest U.N. briefing said there was a pattern where Tunisian border officials coordinated with Libyan counterparts to transfer migrants to either al-Assa or Nalout detention facilities, just over the border in Libya.

Migrants are held for periods varying from a few days to several weeks before they are transferred to the Bir al-Ghanam detention facility, closer to Tripoli, the briefing said. The facilities are managed by Libya’s Department to Combat Illegal Migration (DCIM) and the Libyan Coast Guard. The U.N. report said that the DCIM has continuously denied U.N. officials access to the locations.

Migrants interviewed for the U.N. briefing came from Palestine, Syria, Sudan and South Sudan. Getting information from African migrants was harder as they were being deported and communication with them was more complicated. Three of the migrants interviewed had scars and signs of torture, the briefing said. The U.N. briefing from January described the conditions at al-Assa and Bir al-Ghanam as “abhorrent”.

“Hundreds of detainees have been crammed in hangars and cells, often with one functional toilet, and no sanitation or ventilation,” it said. At Bir al-Ghana, officials allegedly extorted migrants $2,500-$4,000 for their release, depending on their nationality.

In the al-Assa facility, border guards burned alive a Sudanese man and shot another detainee for unknown reasons, witnesses told the U.N., according to the January briefing. Former detainees identified people traffickers among the border guard officials working there, it added.

“The current approach to migration and border management is not working,” the January briefing said, calling for Libya to decriminalise migrants who enter the country illegally and for all international support for border management to adhere to human rights.

Additional reporting by Tarek Amara in Tunis, Ahmed Elumani in Tripoli; Editing by Daniel Flynn


REUTERS

Exclusive: Migrant expulsions from Tunisia to Libya fuel extortion, abuse, UN says

By David Lewis

June 11, 20243:20 PM GMT+2


UNITED NATIONS

Security Council
9 April 2024

Report of the Secretary-General

47. Migrants and asylum-seekers continued to be expelled from Tunisia near the
areas of Nalut, Tiji and Ghadamis in Libya.
As at 28 March, a total of 8,664 migrants and persons in need of international protection had been intercepted at the Tunisia
border by the Libyan Ministry of Interior, Ministry of Defence, Libyan border guards
and Libyan customs officials, with 29 deaths recorded. Libyan authorities transferred
people intercepted at the border to the Assah detention facility operated by Libyan
border guards, as well as to detention centres operated by the Directorate for
Combating Illegal Migration in Tripoli, and to Bi’r al-Ghanam, an unofficial detention
centre. United Nations agencies have limited access to Assah and other official
detention centres for the provision of life-saving humanitarian assistance. Conditions
in official and unofficial detention centres have deteriorated owing to limited
humanitarian access and the greater numbers of individuals detained.