di Fulvio Vassallo Paleologo

Abstract

La Corte di appello di Roma, come era largamente prevedibile, con un provvedimento del 19 aprile scorso, non ha convalidato il trattenimento amministrativo di un cittadino marocchino che, già destinatario di un provvedimento di espulsione, dopo essere stato trasferito l’11 aprile dal centro per i rimpatri (CPR) di Potenza, Palazzo San Gervasio, al CPR di Gjader, lo scorso 17 aprile ha presentato una domanda di protezione internazionale. Il trattenimento ex art. 6 del Decreto Legislativo 142/15, di cui è stata chiesta la convalida, era dunque relativo a un cittadino straniero originariamente espellibile, il quale, secondo la Corte di appello di Roma, nel corso della sua permanenza presso il Cpr di Gjiader in Albania, ha mutato la propria condizione giuridica, divenendo richiedente asilo dal momento in cui manifestava la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale. Una ipotesi che non è espressamente prevista dal Protocollo Italia-Albania, e neppure dalla Legge di attuazione n.14 del 21 febbraio 2024, come modificata dal reecente Decreto legge n. 37 del 28 marzo 2025, tuttora in corso di conversione.

Per questa ragione, il trattenimento amministrativo previsto dall’art. 6 del decreto legislativo 142/2015 in materia di accoglienza e procedure per il riconoscimento della protezione internazionale, nel caso esaminato “non risulta legittimo, nè astrattamente configurabile”, in quanto il richiedente asilo “ha diritto di rimanere sul territorio nazionale fino al decorrere del termine di impugnazione, e poi in pendenza di ricorso giurisdizionale fino alla decisione del giudice sulla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva del rigetto. Qualora poi fosse accolta la richiesta di sospensiva lo stesso richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio fino alla decisione definitiva di merito, e quindi non può essere sottposto alle procedure di rimpatrio che sono previste per le persone ristrette nelle aree di cui al Protocollo Italia-Albania”.

Le caratteristiche del provvedimento monocratico della Corte di Appello di Roma, che nega la convalida del trattenimento e le ristrette cadenze temporali nelle quali deve essere adottato, entro 48 ore dalla comunicazione del decreto questorile di trattenimento, non consentono evidentemente un approfondimento dei molteplici profili di illegittimità, anche costituzionale, che caratterizzano l’ipotesi di una detenzione amministrativa finalizzata al rimpatrio, deterritorializzata in un paese terzo non appartenente all’Unione europea, dal quale peraltro non è possibile eseguire rimpatri diretti verso i paesi di origine, sicuri o non sicuri che siano considerati. Le questioni aperte dall’attuazione del Protocollo Italia-Albania vanno comunque ben oltre la designazione dei paesi di origine sicuri, su cui nei prossimi mesi dovrà pronunciarsi la Corte di giustizia dell’Unione europea.

Non si vede come si possa conciliare nello stesso luogo, sotto il profilo della giurisdizione concorrente italiana ed albanese, la “finzione giuridica di presenza” in Italia, con la quale si riconosce una giurisdizione di un Paese europeo (l’Italia) nel territorio di un paese terzo, come se le persone migranti, trattenute in vista di un rimpatrio nel CPR di Gjader in Albania, fossero presenti in territorio italiano, con la “finzione di non ingresso”, presupposto per l’applicazione della procedura di riconoscimento della protezione internazionale in “frontiera”, in base alla normativa euro-unionale. Secondo la quale i richiedenti asilo, trattenuti nei centri di detenzione durante le procedure accelerate “in frontiera”, dunque anche nei centri albanesi, non potrebbero essere considerati come persone presenti nel territorio italiano o europeo. Sembra quasi che il governo costringa il Parlamento ad approvare leggi in base alle quali si potrebbe esercitare la giurisdizione su base territoriale, “a geometria variabile”, con la più ampia discrezionalità, a seconda dello status delle persone straniere verso la quale si rivolge, e soprattutto, dei provvedimenti amministrativi da applicare. Provvedimenti, anche materiali, ma comunque incidenti sulla libertà personale, dunque soggetti alla riserva di legge ed all’obbligo di motivazione, contro i quali dovrebbe sempre essere garantito un diritto di ricorso effettivo. ai sensi degli articoli 13, 24, e113 della Costituzione.

Fino all’entrata in vigore della legge di conversione del Decreto n.37/2025, anche se fossero introdotti emendamenti “integrativi” per neutralizzare questa decisione della Corte di Appello di Roma, tutti coloro che faranno richiesta di asilo, dopo essere stati deportati da un Cpr italiano nel centro di Gjader, dovranno essere ricondotti immediatamente in Italia, in tutti i casi in cui la stessa Corte di Appello confermi l’orientamento fin qui espresso. Salvo interventi sempre possibili della Corte di Cassazione, che però difficilmente potranno avere tempi più rapidi, e contenuti più rassicuranti per il governo, dell’ennesino decreto legge che la attuale maggioranza potrà fare approvare a colpi di votazioni di fiducia. Senza però che questa stessa maggioranza possa escludere il rispetto dei principi di legalità costituzionale, a partire dall’indipendenza della magistratura (art.101 Cost.) e dal rispetto del sistema gerarchico delle fonti, e dunque del primato del diritto internazionale cogente e del diritto dell’Unione europea (art.117 Cost), che impongono anche al governo, ai legislatori nazionali, ed alle autorità di polizia, il rispetto pieno, senza discriminazioni, dei diritti di difesa accordati alle persone private della libertà personale, delle garanzie stabilite nelle operazioni di rimpatrio forzato, e l’accesso effettivo a procedure eque per il riconoscimento della protezione internazionale.

1. La Corte di appello di Roma, come era largamente prevedibile, con un provvedimento del 19 aprile scorso, non ha convalidato il trattenimento amministrativo di un cittadino marocchino che, già destinatario di un provvedimento di espulsione, dopo essere stato trasferito l’11 aprile dal centro per i rimpatri (CPR) di Potenza, Palazzo San Gervasio, al CPR di Gjader, lo scorso 17 aprile ha presentato una domanda di protezione internazionale. Il trattenimento ex art. 6 del Decreto Legislativo 142/15, di cui è stata chiesta la convalida, era dunque relativo a un cittadino straniero originariamente espellibile, il quale, secondo la Corte di appello di Roma, nel corso della sua permanenza presso il Cpr di Gjiader in Albania, ha mutato la propria condizione giuridica, divenendo richiedente asilo dal momento in cui manifestava la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale. A questo punto occorreva una nuova udienza di convalida del trattenimento amministrativo, e questa volta a decidere non è stato il giudice di pace, ma, trattandosi di un richiedente asilo, la Corte di appello. Una ipotesi che non è espressamente prevista dal Protocollo Italia-Albania, e neppure dalla Legge di attuazione n.14 del 21 febbraio 2024, come modificata dal reecente Decreto legge n. 37 del 28 marzo 2025, tuttora in corso di conversione.

Poche ore dopo la grande esultanza del Viminale, che vantava come un successo il rimpatrio con accompagnamento forzato, però con un ulteriore transito in Italia, di un cittadino bengalese, arrivato nel 2009 ed espulso per “pericolosità sociale”. in quanto risultavano a suo carico vari precedenti tra cui un grave episodio di violenza domestica, il giudice romano ha così negato la convalida del decreto di trattenimento emesso dal questore di Roma lo stesso 17 aprile, ai sensi dell’art. 6, comma 3, del Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142. Secondo questa norma,” il richiedente che si trova in un centro di cui all’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in attesa dell’esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione ai sensi degli articoli 10, 13 e 14 del medesimo decreto legislativo, rimane nel centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione”. Il questore di Roma aveva quindi ritenuto che la presentazione di una domanda di protezione internazionale, per le circostanze di tempo e di luogo, risultasse pretestuosa ed unicamente finalizzata a ritardare o impedire l’esecuzione dell’espulsione.

Secondo la Corte di appello di Roma, in composizione monocratica, in considerazione della sopravvenuta qualità di richiedente asilo, “il cittadino straniero non rientra più nelle categorie di soggetti individuati dall’art. 3, comma 2 della legge di ratifica, che possono essere condotti nelle aree di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera c), del Protocollo (le
persone imbarcate su mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’Unione europea o i destinatari di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’articolo 14 del TUI)“.

2. Per la Corte di Appello di Roma, “al cittadino straniero richiedente la protezione internazionale non sono applicabili le procedure previste dall’art. 3 comma 3 della legge di ratifica e dall’art. 4 comma 3 del Protocollo; in particolare, al richiedente asilo non sono applicabili le procedure di frontiera, trattandosi di soggetto che ha fatto già ingresso nel territorio italiano, dove ha soggiornato in posizione irregolare, tanto da essere stato attinto da un provvedimento di espulsione e da un successivo provvedimento di trattenimento ex art. 14 del D.lgs 286/1998; difettano nel caso in esame, quindi, i presupposti per l’applicazione della procedura accelerata di frontiera regolata dall’ articolo. 28-bis, comma 2, lettere b) e b bis), e dall’art. 35-ter del D.lgs 25/08 nonché dall’art. 6-bis del D.lgs 142/2015; allo stesso modo, al cittadino richiedente asilo non sono applicabili le procedure di rimpatrio regolate, n particolare, dagli artt. 13 e 14 del D.lgs 286/98, là dove l’avvenuta presentazione della domanda di protezione internazionale muta il titolo del trattenimento ed impedisce l’immediata esecuzione del provvedimento di espulsione a carico del trattenuto“.

Per la Corte, “solo la sottoposizione ad una delle due procedure, di frontiera o di rimpatrio, costituisce pertanto titolo alla permanenza nelle strutture in Albania e, venuto meno il titolo di trattenimento, le autorità devono ricondurre le persone trattenute sul territorio italiano, in conformità al disposto di cui all’art. 4, comma 3 del Protocollo, ai sensi del quale “nel caso in cui venga meno, per qualsiasi causa, il titolo della permanenza nelle strutture, la Parte italiana trasferisce immediatamente i migranti fuori dal territorio albanese. I trasferimenti da e per le strutture medesime sono a cura delle competenti autorità italiane”–

Si ricorda in proposito come l’art. 9 della Direttiva procedure 2013/32/UE, preveda il diritto del richiedente a rimanere nello Stato membro fino all’adozione della decisione sulla domanda, anche al fine di assicurare il rispetto del diritto ad un ricorso effettivo previsto dall’art. 46 della medesima direttiva. Anche se, in attuazione della richiamata direttiva, ai sensi dell’art. 7, comma 1, del Decreto legislativo 25/2008 il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato soltanto fino alla decisione della Commissione territoriale, salvo l’eventuale provvedimento di sospensiva adottato sulla base del ricorso contro l’eventuale diniego di protezione pronunciato dalla Commissione territoriale.

3. In base alla vigente normativa italiana ed europea, richiamata dalla Corte di appello di Roma, dunque, “anche nelle ipotesi di rigetto della domanda di protezione internazionale da parte della Commissione territoriale, compresa l’ipotesi di rigetto per manifesta infondatezza di cui al caso in esame, l’obbligo del richiedente asilo di lasciare il territorio nazionale è previsto espressamente solo alla scadenza del termine per proporre impugnazione e, in caso di proposizione del ricorso, sono fatti espressamente salvi gli effetti di cui all’articolo 35-bis, commi 3 e 4 (sospensione della efficacia esecutiva del provvedimento di diniego)“. In base al comma 3 la proposizione del ricorso sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, tranne che nelle ipotesi in cui, tra le altre, il ricorso viene proposto da parte di un soggetto nei cui confronti è stato adottato un provvedimento di trattenimento nelle strutture di cui all’articolo 10-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ovvero nei centri di cui all’articolo 14 del medesimo  decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, dunque i CPR, oppure avverso il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale; o avverso il provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza. In base al successivo comma 4, in questi casi l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa, su istanza di parte, con decreto motivato, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni. L’istanza di sospensione deve essere proposta, a pena di inammissibilità, con il ricorso introduttivo.

Per la Corte di appello di Roma, “Peraltro, a conferma che anche nelle ipotesi in cui la proposizione del ricorso giurisdizionale non ha effetto sospensivo automatico dell’esecuzione del provvedimento di diniego, in caso di trattenimento, l’art 6 comma 7 del d.lgs 142/2015, stabilisce che il richiedente trattenuto ai sensi dei commi 2, 3 e 3- bis, secondo periodo, che presenta ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale ai sensi dell’articolo 35-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, rimane nel centro fino all’adozione del provvedimento di cui al comma 4 del medesimo articolo 35-bis, (sulla richiesta di sospensiva n.d.r.) nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto, dovendosi per questo escludere che anche in tal caso il richiedente possa essere destinatario delle procedure di rimpatrio”.

4. La Corte di appello di Roma, in composizione monocratica, ritiene in conclusione che “sia sotto il profilo soggettivo che sotto il profilo oggettivo il Protocollo e la correlata legge di ratifica non possono trovare applicazione nel caso sottoposto all’esame della Corte, non essendo espressamente previsto né nel Protocollo né nella sua legge di ratifica un trattenimento del richiedente asilo ex art. art. 6 del D.lgs 142/2015 in Albania nel CPR di Gjader“. Per quanto considerato, il trattenimento amministrativo ex art. 6 del decreto legislativo 142/2015, previsto per i richiedenti asilo, nel caso esaminato “non risulta legittimo, nè astrattamente configurabile”, in quanto il richiedente asilo “ha diritto di rimanere sul territorio nazionale fino al decorrere del termine di impugnazione, e poi in pendenza di ricorso giurisdizionale fino alla decisione del giudice sulla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva del rigetto. Qualora poi fosse accolta la richiesta di sospensiva lo stesso richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio fino alla decisione definitiva di merito, e quindi non può essere sottposto alle procedure di rimpatrio che sono previste per le persone ristrette nelle aree di cui al Protocollo Italia-Albania”.

5.Resta da accertare se la modifica unilaterale del Protocollo Italia-Albania, per effetto di decreti legge adottati in Italia, possa risultare compatibile con la normativa internazionale sui Trattati (in particolare con gli articoli 26 e 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati) e con la Costituzione albanese. Di certo la normativa dell’Unione europea, e in particolare la vigente Direttiva rimpatri 2008/115/CE non consentono “rimpatri” con accompagnamento forzato da paesi terzi. E quindi pure le misure di trattenimento amministrativo andrebbero applicate all’interno del territorio degli Stati membri. I trasferimenti che si sono effettuati in Albania verso il centro di detenzione di Gjader, sotto scorta anche di autorità albanesi, sono per questo equiparabili a vere e proprie deportazioni.  In assenza di un provvedimento giurisdizionale si è così realizzata una operazione di allontanamento forzato dal territorio, non verso il paese di origine, ma nel paese terzo, in assenza della convalida giurisdizionale di questa ulteriore misura di accompagnamento forzato, in violazione dell’art.13 della Costituzione, nella interpretazione che ne ha fornito la Corte Costuzionale, riguardo le misure limitative della libertà personale di stranieri sottoposti a misure di espulsione, con la sentenza n.105 del 2001. 

6. Le caratteristiche del provvedimento monocratico della Corte di Appello di Roma, che nega la convalida del trattenimento e le ristrette cadenze temporali nelle quali deve essere adottato, entro 48 ore dalla comunicazione del decreto questorile di trattenimento, non consentono evidentemente un approfondimento dei molteplici profili di illegittimità, anche costituzionale, che caratterizzano l’ipotesi di una detenzione amministrativa finalizzata al rimpatrio, deterritorializzata in un paese terzo non appartenente all’Unione europea, dal quale peraltro non è possibile eseguire rimpatri diretti verso i paesi di origine, sicuri o non sicuri che siano considerati. Le questioni aperte dall’attuazione del Protocollo Italia-Albania vanno comunque ben oltre la designazione dei paesi di origine sicuri, su cui nei prossimi mesi dovrà pronunciarsi la Corte di giustizia dell’Unione europea.

Si può anche ritenere, sulla base delle precedenti esperienze relative ai richiedenti asilo trasferiti in Albania dopo essere stati soccorsi da navi militari italiane e provenienti da paesi di origine “sicuri”, (di sesso maschile e “non vulnerabili”), che la richiesta di protezione del cittadino marocchino venga alla fine respinta. Anche perchè il Marocco continua ad essere incluso nella lista dei “paesi di origine sicuri”. Con il rischio evidente di un successivo accompagnamento forzato in patria. A meno che questi non abbia il tempo ed il modo per fornire elementi probatori tali da comportare il riconoscimento di uno status di protezione (anche speciale), o che il giudice, in sede di ricorso contro il diniego, non conceda una sospensiva degli effetti del provvedimento di rigetto.

7. Come si è verificato in passato nel corso della lunga battaglia condotta dal governo Meloni contro il sistema delle garanzie dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo e delle persone migranti, da riconoscere anche se costrette alla condizione di irregolarità, (Corte costituzionale sentenza n.105/2001), si può attendere in sede di conversione del Decreto legge n. 37 del 28 marzo 2025, l’ennesimo emendamento che dovrebbe neutralizzare questo intervento della Corte di Appello di Roma, ed i prossimi che saranno adottati sulla stessa linea. Con la conseguente fine (non sappiamo quanto temporanea) di questo ennesimo tentativo di sperimentazione di un “modello innovativo” di esternalizzazione delle procedure di asilo e di allontanamento forzato nel CPR di Gjader in Albania, che tutta l’Europa ( e non solo) guarderebbe con interesse, secondo quanto dichiarato da Meloni e da Piantedosi. Non si vede come si possa conciliare nello stesso luogo, sotto il profilo della giurisdizione concorrente italiana ed albanese, la “finzione giuridica di presenza” in Italia, con la quale si riconosce una giurisdizione di un Paese europeo (l’Italia) nel territorio di un paese terzo, come se le persone migranti, trattenute in vista di un rimpatrio nel CPR di Gjader in Albania, fossero presenti in territorio italiano, con la “finzione di non ingresso”, presupposto per l’applicazione della procedura di riconoscimento della protezione internazionale in “frontiera”, in base alla normativa euro-unionale. Secondo la quale i richiedenti asilo, trattenuti nei centri di detenzione durante le procedure accelerate “in frontiera”, dunque anche nei centri albanesi, non avrebbero mai avuto accesso nel paese di arrivo, e dunque non potrebbero essere considerati come persone presenti nel territorio italiano o europeo. Si potrebbe quasi dire che il governo costringe il Parlamento ad approvare leggi in base alle quali si potrebbe applicare la giurisdizione su base territoriale, “a geometria variabile”, con la più ampia discrezionalità, a seconda dello status delle persone straniere verso la quale si rivolge, e soprattutto, dei provvedimenti amministrativi da applicare. Provvedimenti, anche materiali, ma comunque incidenti sulla libertà personale, dunque soggetti alla riserva di legge ed all’obbligo di motivazione, contro i quali dovrebbe sempre essere garantito un diritto di ricorso effettivo. ai sensi degli articoli 13 e113 della Costituzione.

Fino all’entrata in vigore della legge di conversione del Decreto n.37/2025, anche se fossero introdotti emendamenti “integrativi” per neutralizzare la portata di quanto deciso della Corte di Appello di Roma, tutti coloro che faranno richiesta di asilo, dopo essere stati deportati da un Cpr italiano nel centro di Gjader, dovranno essere ricondotti immediatamente in Italia, in tutti i casi in cui la stessa Corte di Appello confermi l’orientamento di questa ultima decisione. Salvo interventi sempre possibili della Corte di Cassazione, che però difficilmente potranno avere tempi più rapidi, e contenuti più rassicuranti per il governo, dell’ennesino decreto legge che la attuale maggioranza potrà fare approvare a colpi di votazioni di fiducia. Senza però che questa stessa maggioranza possa escludere il rispetto dei principi di legalità costituzionale, a partire dall’indipendenza della magistratura (art.101 Cost.) e dal rispetto del sistema gerarchico delle fonti, e dunque del primato del diritto internazionale cogente e del diritto dell’Unione europea (art.117 Cost). Che impongono anche al governo, ai legislatori nazionali, ed alle autorità di polizia, il rispetto pieno, senza discriminazioni, dei diritti di difesa, accordati alle persone private della libertà personale, delle garanzie stabilite nelle operazioni di rimpatrio forzato, e l’accesso effettivo a procedure eque per il riconoscimento della protezione internazionale.

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The 2023 Italy-Albania protocol on extraterritorial migration management

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In November 2023, the Italian government concluded a Memorandum of Understanding (MoU), or Protocol, with the Albanian authorities envisaging extraterritorial migration and asylum management, including detention and asylum processing, in Albania. This Report examines the Protocol in light of EU, regional and international legal standards, and the main responses that it has attracted so far. It concludes that the MoU can be understood as a nationalistic and unilateral arrangement that, while not involving the EU, covers policy areas falling within the scope of European law. The MoU runs contrary to EU constitutive principles enshrined in the Treaties, including the EU Charter of Fundamental Rights, as well as international law. It should be regarded as a non-model in migration and asylum policies as it is affected by far-reaching illegality and unfeasibility grounds undermining both its rationale and implementation.