di Fulvio Vassallo Paleologo
1. Il parere dell’Avvocato generale della Corte di Giustizia dell’Unione europea, sulla portata della designazione dei paesi di origine sicuri nelle procedure accelerate in frontiera non dà “ragione al governo”‘, ma se letto per intero, senza limitarsi al consueto comunicato “diplomatico” diffuso dalla cancelleria della Corte, dimostra di contenere diversi elementi contraddittori. Nodi ancora problematici, già evidenti nell’atto di costituzione in giudizio della Commissione europea nell’udienza del 25 febbraio scorso, che dovranno essere risolti nella futura sentenza dei giudici di Lussemburgo. E che potranno essere fatti valere sul piano della giurisdizione interna, per quanto riguarda l’effettiva attuazione dei diritti di difesa (art.47 della Carta UE), il richiamo ai criteri vincolanti per la normativa Ue ai fini della designazione di un paese di origine come “sicuro” (di cui all’allegato 1 della Direttiva 2013/32/UE), il ruolo del giudice nazionale. Al quale, diversamente da quanto sostenuto dal governo italiano, si riconosce il potere/dovere di valutare ex nunc la legittimità dei criteri utilizzati dal legislatore, se non più dall’autorità amministrativa, per la designazione del paese di origine sicuro, oltre alla doverosa indagine sulla condizione personale del richiedente asilo, anche dopo il diniego della istanza di protezione. A tale riguardo l‘Avvocato generale della Corte di Lussemburgo riconosce espressamente il potere del giudice nazionale di valutare la legittimità dell’atto di designazione, con l’inserimento in una apposita “lista”, quando i criteri adottati non sono adeguatamente esplicitati, sindacando anche eventuali casi di mancato aggiornamento. Al punto 48 del Parere si afferma così che “il solo fatto che un paese terzo sia designato come paese di origine sicuro da un atto legislativo non può comportare che esso sia sottratto a detto controllo di legittimità, salvo privare l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 di ogni efficacia pratica. Nella misura in cui, procedendo a una siffatta designazione, detto atto legislativo determina le domande di protezione internazionale che possono essere esaminate con procedura accelerata e/o prevede che detta procedura sia svolta alla frontiera o nelle zone di transito, a norma dell’articolo 31, paragrafo 8, lettera b), di detta direttiva, tale atto legislativo dà attuazione al diritto dell’Unione e deve, indipendentemente dal suo titolo o dalla forma che esso assume nel diritto nazionale, assicurare il rispetto delle garanzie sostanziali e procedurali riconosciute ai richiedenti protezione internazionale dal diritto dell’Unione”.
Il Parere dell’Avvocato generale della Corte di Giustizia UE che verte non solo sui criteri di designazione dei paesi di origine sicuri, ma anche sulla effettività dei diritti di difesa, sui poteri del giudice e sul ruolo sovraordinato del diritto dell’Unione, sembra così collocarsi più vicino alla sentenza di rinvio pregiudiziale della Corte di Cassazione (33398/2024) del 19 dicembre scorso, su un ricorso contro un diniego di protezione, piuttosto che alla successiva “ordinanza interlocutoria” della stessa Cassazione su un ricorso contro un decreto che negava la convalida di un provvedimento questorile di trattenimento, rivolta alla Corte di Lussemburgo pochi giorni dopo (Cass. 30/12/2024, n. 34898). Tra le righe dell’ordinanza” interlocutoria” si poteva cogliere un messaggio rivolto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, chiamata a decisioni che avrebbero dovuto limitare i poteri dei giudici ed evitare effetti destabilizzanti per il sistema europeo dell’asilo e per le relazioni tra i paesi menbri, con riferimento ai cosiddetti movimenti secondari, da un paese all’altro dell’Unione. Una impostazione teleologica, potremmo dire politica, quella sottesa all’ordinanza “interlocutoria” della Corte di Cassazione, che il Parere dell’avvocato generale della Corte di Giustizia UE non sembra avere accolto.
Diversamente da quanto sostenuto da alcuni media vicini al governo, il documento presentato dall’avvocato generale della Corte UE, dunque, non “smonta le toghe”, nè offre alcuna copertura ai tentativi di riavviare il “modello Albania”, nè per i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri in procedura accelerata di frontiera, una “frontiera” inventata al di fuori dei confini dell’Unione europea, nè per la versione più recente di questo “modello”, che dovrebbe comportare il trasferimento nel CPR di Giader di persone già destinatarie in Italia di provvedimenti di allontanamento forzato e trattenute in un Centro per i rimpatri (CPR).
Le questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunale di Roma, e da altri Tribunali italiani davanti alla Corte di Giustizia UE, riguardano tutte le procedure accelerate in frontiera, soprattutto quelle attivate in territorio italiano, e le richieste di asilo respinte per manifesta infondatezza, proprio per la provenienza da paesi designati come sicuri. Ma non toccano direttamente la questione ancora aperta della legittimità della esternalizzazione in Albania delle procedure di asilo che dovrebbero svolgersi “in frontiera”, criticate anche dal Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite, e del trasferimento forzato in Albania e quindi del trattenimento amministrativo di persone già presenti in territorio italiano, che dovrebbero essere respinte o espulse verso i paesi di origine, anche al di là della eventuale designazione di questo paese come sicuro.
Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 sulle procedure di asilo, come la vigente legislazione unionale, considerando anche la Direttiva rimpatri 2008/115/CE, non fornisce alcuna copertura al Protocollo Italia-Albania. In base al futuro Regolamento, la procedura di frontiera può svolgersi “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito” ma in assenza di disponibilità in tali luoghi, “lo Stato membro può ricorrere ad altre sedi sul proprio territorio”. Sedi che evidentemente non si possono trovare sul territorio di un paese terzo, come l’Albania.
L’art. 54 del Regolamento (2024/1348/UE) indica i “Luoghi per l’espletamento della procedura di asilo alla frontiera. Per la durata dell’esame delle domande con procedura di frontiera, uno Stato membro esige, a norma dell’articolo 9 della direttiva (UE) 2024/1346 e fatto salvo l’articolo 10 della stessa, che, come regola generale, i richiedenti soggiornino alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito, o in altri luoghi designati sul proprio territorio, tenendo pienamente conto delle specificità geografiche di tale Stato membro”. Non si prevede dunque in alcun modo l’espletamento di una procedura accelerata in frontiera. o il trattenimento amministrativo, in un paese terzo esterno all’Unione europea, come si vorrebbe fare credere da parte dell governo italiano nel caso del Protocollo Italia-Albania.
2. Secondo quanto precisa l’Avvocato generale nel suo parere al punto 55, “ogni presunzione di sicurezza di un paese terzo deve fondarsi su una procedura che garantisca la trasparenza nella raccolta e nel trattamento degli elementi di informazione relativi alla sua situazione generale, informazioni su cui il legislatore nazionale si è basato per decidere che detto paese può essere designato come paese di origine sicuro. Come attestato dalle disposizioni di cui all’articolo 37, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, e malgrado il carattere non esaustivo dell’elenco ivi contenuto, non vi è qui né spazio né necessità di informazioni da qualificare come delicate o riservate”. Come invece il governo italiano ha ritenuto in diverse occasioni, opponendosi alle richieste di infomazioni sui criteri di designazione dei paesi di origine sicuri, presentate dalle organizzazioni non governative.
La nuova lista di paesi di origine sicuri adesso stabilita con un decreto legge, n.145/2024, poi convertito nella legge n.187/2024, non corrisponde affatto ai criteri individuati dal parere dell’Avvocato generale, che pure, a determinate condizioni, riconosce il diritto dei paesi membri di adottare liste nazionali di paesi di origine sicuri, in attesa che l’Unione europa trovi un accordo su una lista comune, che non sembra affatto vicina, per la notevole differenza che ancora si riscontra tra le liste nazionali di paesi di origine sicuri, già adottate dai diversi paesi membri.
Se si legge bene il parere dell’Avvocato generale della Corte di Giustizia UE emergono elementi che sembrano dare ragione ai dubbi dei Tribunali italiani che hanno sollevato diverse questioni pregiudiziali, sia con riferimento alle procedure accelerate in frontiera in Albania, ma anche in diversi casi di procedure accelerate in frontiera riguardanti richiedenti asilo presenti nei centri Hotspot o nei CPR italiani. I criteri di inclusione nella lista italiana dei paesi di origine sicuri sono indicati genericamente, e la lista non è stata aggiornata entro il 15 gennaio, come prevedeva la legge 187/2024. Secondo i successivi punti 56 e 57 del Parere, “In tale contesto, la divulgazione di dette fonti di informazione potrebbe essere considerata come rientrante nell’obbligo di collaborazione gravante sullo Stato membro ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, parte finale, della direttiva 2011/95″. Inoltre “una pubblicità sufficiente e adeguata delle fonti di informazione alla base della presunzione di sicurezza mi sembra indissociabile dal diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo riconosciuto dall’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 al richiedente che provenga da un paese terzo designato come paese di origine sicuro e nei cui confronti venga applicata la procedura accelerata”.
Come segnala Francesco Merlo sul Manifesto, il ministro dell’Interno Matteo Piantedosi il 28 marzo scorso ha annunciato la diffusione senza omissis della relazione, prevista dalla legge, sulla situazione concreta e particolare di ogni paese ritenuto «sicuro». In base al punto 58 del parere dell’Avvocato generale, questa informativa è fondamentale per un esercizio effettivo dei diritti di difesa. “L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta impone che detto richiedente possa conoscere i motivi su cui si fonda la decisione di rigetto della sua domanda di protezione internazionale. Orbene, nella misura in cui detti motivi sono identici a quelli su cui si fonda la presunzione di sicurezza del suo paese di origine, la divulgazione di tali fonti gli consente di difendere i suoi diritti e di decidere con piena cognizione di causa se sia utile adire l’autorità giudiziaria competente”.
Si riconosce a questo punto quel potere istruttorio dei giudici a lungo negato dal governo italiano. Secondo il punto 59 del Parere, “l’effettività del controllo giurisdizionale impone che l’autorità giudiziaria competente proceda a un esame completo ed ex nunc degli elementi sia di fatto sia di diritto concernenti la domanda di protezione internazionale, compresa un’eventuale violazione delle condizioni sostanziali di una siffatta designazione, enunciate all’allegato I alla direttiva 2013/32 31. Orbene, questo dovere imperativo esige che tale autorità abbia accesso alle fonti di informazione impiegate a tal fine dal legislatore nazionale”. Per il successivo punto 63 del Parere, “In caso di mancata divulgazione di dette fonti, l’effettività del controllo giurisdizionale impone all’autorità giudiziaria competente, che dispone di tutta l’esperienza richiesta in tale materia, di fondare il suo giudizio sulle fonti di informazione che essa reputi maggiormente pertinenti per valutare la legittimità di detta designazione. Contrariamente a una procedura ordinaria, una procedura accelerata condotta alla frontiera nei confronti di un richiedente che provenga da un paese terzo designato come paese di origine sicuro è applicata alla luce di un elenco prestabilito. Posto che la valutazione relativa alla sicurezza di un paese muta nel tempo, nell’ipotesi che tale valutazione non sia stata rivista ad intervalli regolari, non si può impedire a detta autorità di procedere a un aggiornamento della situazione generale del paese sul piano civile, giuridico e politico. E dunque, come si precisa al punto 64 “Alla luce di tutte le considerazioni che precedono”, si propone “alla Corte di dichiarare che gli articoli 36 e 37, nonché l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una prassi in forza della quale uno Stato membro procede alla designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro mediante atto legislativo, a condizione che il giudice nazionale investito del ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale proposta da un richiedente proveniente da un siffatto paese disponga, in virtù dell’obbligo di un esame completo ed ex nunc imposto da detto articolo 46, paragrafo 3, delle fonti di informazione sulla cui base il legislatore nazionale ha inferito la sicurezza del paese interessato”.
3. Il Parere dell’Avvocato generale presso la Corte di Giustizia UE affronta poi il nodo centrale delle questioni pregiudiziali sollevate dai Tribunali italiani, in particolare “se l’articolo 36 e l’articolo 37, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 nonché l’allegato I a quest’ultima debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che uno Stato membro designi un paese terzo come paese di origine sicuro ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale, benché talune categorie di persone possano non beneficiare in tale paese di una protezione sufficiente contro il rischio di persecuzioni o violazioni gravi”. Sul punto l’avvocato generale afferma che “a tale questione possono essere date due risposte, ciascuna risultante da un’interpretazione, a mio avviso, giuridicamente sostenibile”. Da questo passaggio in poi il parere si caratterizza per una buona dose di ambiguità, soprattutto se lo si legge alla luce della precedente sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024 pure in materia di paesi di origine sicuri.
La soluzione proposta dall’Avvocato generale fa riferimento ad una forte pressione migratoria che, malgrado il dettato più ampio fornito dall’Allegato 1 della Direttiva 2013/32/UE, farebbe propendere per una soluzione che riconosca soltanto le cosiddette “eccezioni territoriali”, per escludere il carattere di sicurezza del paese di origine. Mentre invece andrebbe adottata una impostazione diversa per le cosiddette “eccezioni personali”, legate alla situazione di gruppi più o meno ampi di individui che non si troverebbero in condizioni di sicurezza, pure all’interno di un paese di origine designato come sicuro. La interpretazione più ampia delle eccezioni personali, che escluderebbero la natura sicura del paese di origine, sarebbe sconsigliabile perchè “presenterebbe l’inconveniente di escludere dagli elenchi nazionali dei paesi di origine sicuri paesi che garantiscono, attraverso le loro istituzioni, lo stato di diritto e il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, ma che non adempiono ancora ai loro compiti con riferimento a una o più categorie limitate e identificabili di persone. Gli Stati membri sarebbero, quindi, tenuti a trattare tutte le domande presentate dai cittadini di detti paesi secondo la procedura ordinaria, benché la stragrande maggioranza di tali richiedenti non abbia alcun bisogno reale di protezione internazionale. Ne risulterebbe una congestione dei servizi delle autorità nazionali competenti e un allungamento della procedura di esame danneggerebbe i richiedenti che necessitano realmente di protezione internazionale. Si tratta a questo punto di comprendere come la Corte di Giustizia nella sua prossima sentenza valuterà lo “Stato di diritto” in paesi come l’Egitto o la Tunisia. perchè la considerazione che “la stragrande maggioranza” dei richiedenti provenienti da un paese di origine sicuro appare una formulazione contraria ai criteri contenuti nell’allegato 1 della Direttiva 2013/33/UE sulle procedure, e semmai anticipa quanto previsto dal nuovo Regolamento procedure, che non è ancora entrato in vigore, ma che che l’Avvocato generale considera evidentemente sullo stesso piano della vigente legislazione euro-unionale.
In realtà, dietro la condivisibile esigenza di non danneggiare i richiedenti asilo che necessitano realmente del riconoscimento della protezione internazionale, c’è il rischio dello svuotamento sostanziale del diritto di asilo, e dunque della riduzione degli aventi diritto all’ingresso ed al soggiorno nel territorio dello Stato che, sulla base di un mero criterio quantitativo, costituisce sempre più il fulcro delle politiche migratorie degli Stati membri , e nel suo complesso, nei tempi più recenti, dell’intera Unione europea.
In base al punto 70 del Parere, la soluzione proposta dall’Avvocato generale “consiste nell’ammettere che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità che consente loro di designare un paese terzo come paese di origine sicuro, benché siano state individuate una o più categorie limitate, ma chiaramente identificabili, di persone a rischio in tale paese, e di escludere correlativamente ed espressamente tali categorie dalla presunzione di sicurezza collegata a tale designazione”. Per l’Avvocato generale “si tratterebbe, peraltro, di una soluzione pragmatica che terrebbe conto delle tensioni che attualmente gravano sui sistemi nazionali di asilo e dell’evoluzione che la normativa dell’Unione ha conosciuto con l’entrata in vigore, l’11 giugno 2024, del regolamento 2024/1348″. A proposito del nuovo Regolamento sulle procedure di asilo, frutto del Patto sulla migrazione e l’asilo adottato lo scorso anno, che ammette con maggiore ampiezza la possibilità di designare come sicuro un paese di origine, malgrado questo paese non sia affatto sicuro per determinate categorie di persone (vittime di tratta, LGBTQ, donne vittime di abusi sistematici), sembra sottovalutata la circostanza che il nuovo Regolamento non è entrato ancora in vigore, e si fornisce una interpretazione della vigente Direttiva 2013/32/UE sulle procedure di asilo che ne svuota la portata effettiva in favore di una interpretazione distorcente che guarda esclusivamente per ragoni di opportunità politica alla disciplina più restrittiva introdotta con il nuovo Regolamento.
4. Sembrerebbe quasi che l’ Avvocato generale della Corte UE riconosca le ragioni che hanno opposto il governo italiano ai magistrati italiani che, in materia di procedure accelerate in frontiera e di trattenimento amministrativo, da convalidare, hanno fatto riferimento alla sentenza della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024 per disapplicare la normativa nazionale, o sospenderne l’efficacia, con la rimessione degli atti alla Corte di Giustizia UE per questioni pregiudiziali Tutte le dichiarazioni di principio che sembrano accogliere le tesi del governo italiano sui poteri di designazione per legge dei paesi di origine come sicuri sono però delimitate con una serie di precondizioni che vanno verificate nella prassi applicata. Si finisce così per riconoscere ancora una volta alla giurisdizione un rilevante potere istruttorio sia nella valutazione della lista di paesi di origine sicuri, che sulla situazione personale del richiedente asilo, denegato dalla Commssione territoriale, e/o destinatario di un provvedimento di trattenimento amministrativo all’interno di un CPR o di altro luogo di detenzione, come i centri Hotspot, a disposizione delle autorità di pubblica sicurezza.
L’Avvocato generale concentra quindi la sua attenzione sul significato dell’avverbio «generalmente», comune a tutte le versioni linguistiche dell’allegato I alla direttiva 2013/32. Nel parere al punto 79 si osserva come “Da un punto di vista semantico, i termini «generale», «in generale» o, ancora, «generalmente» si riferiscono a un evento, a un fatto o a qualsiasi altra circostanza che si presenta nella maggior parte dei casi o, ancora, che è applicabile a un numero davvero ampio di persone senza tener conto di casi particolari. Tale avverbio contiene pertanto una componente di astrazione“. Se ne deduce “che, da un punto di vista terminologico, un paese terzo può essere designato come paese di origine sicuro se è dimostrato, alla luce dei diversi criteri elencati all’allegato I alla direttiva 2013/32, che esso protegge non ciascuno dei suoi cittadini ma la maggior parte di loro dal rischio di persecuzioni o violazioni gravi, fermo restando che possono esistere situazioni particolari in cui detto paese non garantisce una protezione sufficiente contro tali violazioni. Il considerando 42 della direttiva di cui trattasi precisa difatti che tale designazione non costituisce una garanzia «assoluta» di sicurezza per i cittadini di detto paese, tenuto conto della natura della valutazione che può prendere in considerazione soltanto la situazione civile, giuridica e politica generale del paese. Il legislatore dell’Unione ammette pertanto chiaramente che il concetto di paese di origine sicuro e la presunzione di sicurezza che ne consegue derivano da una generalizzazione. Come prosegue il parere al punto 80 “l’impianto sistematico su cui si fonda il concetto di paese di origine sicuro attesta detta dicotomia tra generalizzazione ed eccezioni. Tale concetto giuridico implica, infatti, due aspetti: da un lato, un aspetto obiettivo e generale che si traduce nella designazione, in un atto di portata generale, di paesi terzi come paesi di origine sicuri che rispondono ai requisiti e ai criteri enunciati all’articolo 37 e l’allegato I della direttiva 2013/32 e, dall’altro, un aspetto soggettivo e circostanziato che si traduce nel compimento di un esame individuale della domanda, in esito al quale l’autorità nazionale competente può essere tenuta a discostarsi dalla presunzione di sicurezza del paese interessato conformemente all’articolo 36, paragrafo 1, di detta direttiva. E dunque (punto 81), “se il legislatore dell’Unione impone alle autorità nazionali competenti di discostarsi (ex post) dalla presunzione di sicurezza di un paese ogniqualvolta esse stabiliscano, in esito a un esame individuale della domanda, che l’interessato può, in ragione della sua situazione individuale, essere esposto a un rischio di persecuzioni o di violazioni gravi nel suo paese di origine, allora non ravviso alcuna valida ragione che osti a che uno Stato membro decida, in esito alla valutazione generale di tale paese, di escludere (ex ante) dall’ambito di applicazione di detta presunzione la categoria o le categorie di persone che esso ha già identificato come a rischio in tale paese”.
5. Secondo il punto 85 del Parere dell’Avvocato generale” il legislatore dell’Unione riconosce agli Stati membri un certo margine di valutazione di cui essi possono, avvalersi per perseguire obiettivi legittimi. Questi ultimi potrebbero voler garantire un livello di protezione dei diritti fondamentali più elevato nei confronti di determinate categorie di persone. In un periodo di massiccio afflusso di richiedenti, detti Stati potrebbero anche voler ripartire al meglio i mezzi e le risorse del loro sistema di asilo nazionale al fine di sgravare le autorità nazionali competenti da domande che sarebbero manifestamente infondate”. Con i successivi punti si fissano criteri assai precisi che delimitano la discrezionalità dei legislatori nazionali e riconoscono il ruolo dei controlli giurisdizionali.
Al punto 86 del Parere si afferma un principio fondamentale che richiama il sistema gerarchico delle fonti nornative, stabilito anche dall’art.117 della Costituzione italiana:“Quando uno Stato membro adotta nel suo diritto nazionale una norma o una modalità ulteriore ai fini dell’applicazione del concetto di paese di origine sicuro, esso applica il diritto dell’Unione, cosicché il suo margine di valutazione è disciplinato da tale diritto”. Al succesivo punto 87 si aggiunge che “Pertanto, il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri non deve essere esercitato in modo tale da pregiudicare gli obiettivi generali della direttiva 2013/32, in particolare quello alla base del concetto di paese di origine sicuro, e l’efficacia pratica di quest’ultimo”. E dunque (punto 88) “Ciò implica che lo Stato membro deve identificare la categoria o le categorie di persone a rischio in occasione della valutazione della situazione generale del paese terzo da esso compiuta, così da escludere espressamente queste ultime dall’applicazione del concetto di paese di origine sicuro e della presunzione di sicurezza ad esso associata. Infatti, l’autorità nazionale competente dinanzi alla quale è presentata una domanda di protezione internazionale deve essere immediatamente posta in condizione di identificare e distinguere le persone rientranti in dette categorie, al fine di avviare la procedura ordinaria di esame prevista all’articolo 31, paragrafi da 1 a 7, della direttiva 2013/32”. E quindi (punto 89) Qualsiasi esclusione non formalizzata finirebbe con l’indebolire la protezione dei richiedenti protezione internazionale che provengono dai paesi interessati.” Per il punto 90, Ciò implica altresì che una siffatta modalità di applicazione del concetto di paese di origine sicuro non influisce sull’obbligo incombente allo Stato membro di vigilare sul rispetto dei requisiti enunciati all’allegato I alla direttiva 2013/32, in particolare quello di garantire che la situazione giuridica e politica del paese interessato caratterizzi un regime democratico nell’ambito del quale la popolazione gode, in generale, di una protezione duratura contro il rischio di persecuzioni o violazioni gravi.” Criterio questo che appare confliggere con quanto affermato in precedenza nel parere dove si richiamava la nozione di paese di origine sicuro con riferimento al numero dei cittadini di quel paese che avrebbero astrattamente diritto al riconoscimento della protezione internazionale.
In conclusione, per il punto 91 “Tale concetto impone agli Stati membri di circoscrivere le eccezioni personali a un numero molto limitato di persone, salvo rimettere in discussione la presunzione di sicurezza alla base della designazione del paese terzo interessato come paese di origine sicuro. Infatti, la previsione di un numero eccessivo di eccezioni personali o di categorie di persone a rischio indicherebbe, in realtà, che il paese di origine non è sicuro”. Pertanto, se un paese terzo fosse designato come paese di origine sicuro, pur riconoscendo l’esistenza di numerose categorie di persone che possono essere esposte a rischio di persecuzioni o violazioni gravi (ad esempio, le persone appartenenti alla comunità LGBTQIA+, le vittime di violenze di genere, comprese le mutilazioni genitali femminili, le minoranze etniche e religiose, le persone accusate di reati di carattere politico e le persone condannate alla pena di morte), di cui alcune non immediatamente identificabili, il concetto di paese di origine sicuro tenderebbe ad essere una finzione. Infatti, in ragione della loro natura e della loro portata, dette eccezioni rispecchierebbero piuttosto l’esistenza di disfunzionamenti e carenze generalizzati e sistematici nell’ambito degli obblighi incombenti al paese terzo interessato nei confronti della sua popolazione e una siffatta designazione non sarebbe né adeguata, né ragionevole alla luce dei requisiti fissati dall’allegato I alla direttiva 2013/32. (punto 92). Compete, pertanto, agli Stati membri esercitare il margine di discrezionalità loro riconosciuto nel rigoroso rispetto del principio di proporzionalità, facendo in modo che la designazione da loro compiuta e l’esclusione delle categorie di persone a rischio ad essa collegata siano idonee a garantire in maniera coerente e sistematica la realizzazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore dell’Unione (punto 93).
E così al punto 95 l’Avvocato generale,” alla luce di tutte le suesposte considerazioni”, propone alla Corte “di dichiarare che l’articolo 36 e l’articolo 37, paragrafo 1, nonché l’allegato I della direttiva 2013/32 devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro designi un paese terzo come paese di origine sicuro ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale, identificando nel contempo categorie limitate di persone come potenzialmente esposte a un rischio di persecuzioni o violazioni gravi in detto paese a condizione, da un lato, che la situazione giuridica e politica del suddetto paese caratterizzi un regime democratico nell’ambito del quale la popolazione gode, in generale, di una protezione duratura contro tale rischio e, dall’altro, che detto Stato membro proceda correlativamente a escludere espressamente tali categorie di persone dall’applicazione del concetto di paese di origine sicuro e della presunzione di sicurezza ad esso collegata.
6. Appare evidente come i criteri proposti dall’Avvocato generale della Corte di Giustizia in vista della prossima decisione della Corte sulle questioni pregiudiziali sollevate da diversi Tribunali italiani in ordine alla designazione dei paesi di origine sicuri nelle procedure accelerate in frontiera, e dunque anche di quelle esternalizzate in Albania, siano più vicini ai rilievi posti dai giudici italiani, che alle tesi del governo Meloni. Secondo cui, con il ricorso al decreto legge 145/2024 (e dunque, alla legge di conversione 187/2024), si sarebbero fortemente circoscritti i poteri istruttori dei magistrati chiamati ad occuparsi dei ricorsi contro i decreti questorili di trattenimento, o contro i dinieghi sulle richieste di asilo adottati nei confronti di persone provenienti da paesi di origine designati come sicuri, e la stessa legitimità del ricorso ad una procedura accelerata in frontiera. Con una immediata refluenza sulle procedure di convalida del trattenimento dei richiedenti asilo in procedura accelarata, non solo nei centri hotspot e nei CPR in Italia, ma anche nel centro di Gjader in Albania. Dove comunque le persone in stato di trattenimento amministrativo dopo essere state trasferite da un CPR italiano avranno il diritto di presentare una domanda reiterata di protezione internazionale.
Appare davvero difficile sostenere sulla base di ragioni meramente quantitative, per “sgravare” il lavoro delle Commissioni territoriali, ed in successione le attività delle Corti di Appello, e della stessa Cassazione, che paesi come l’Egitto, la Tunisia o il Bangladesh siano designabili come “paesi di origine sicuri”, in quanto le eccezioni personali nei casi di questi paesi sarebbero definibili come “limitate”. Soprattutto in assenza di criteri specifici resi pubblici per la inclusione di questi paesi nella lista dei paesi di origine sicuri, e della situazione documentata da Rapporti internazionali di diffuse violazioni dei diritti fondamentali della persona con riferimento alle minoranze ed alle categorie personali individuate dall’Allegato 1 della Direttiva 2013/32/CE sulle procedure di asilo. Direttiva che non può essere completamente sterilizzata in vista della futura entrata in vigore di un Regolamento europeo sulle procedure che consentirà un ricorso più esteso alla categoria di paese di origine sicuro, pure in presenza di una più consistente fascia di persone provenieti da quel paese per le quali si potranno fare valere eccezioni personali.
7. Come ha comunicato l’AGI, da parte della Commisione europea si prendono le distanze dal parere espresso dall’Avvocato generale della Corte di Giustizia sulla designazione dei paesi di origine sicuri da parte degli Stati membri, anche se questo non si discosta molto dalla posizione espresa dal rappresentante della Commissione UE nell’udienza del 25 febbraio scorso. “Abbiamo preso nota del parere dell’avvocato generale” sulla designazione di Paesi terzi sicuri per decreto, ha dichiarato il portavoce della Commissione europea per gli Affari interni, Markus Lammert, “come sempre, non commentiamo procedimenti giudiziari in corso. Il parere dell’avvocato generale non e’ vincolante e sara’ necessario attendere la sentenza della Corte”. Sulla lista di Paesi d’origine sicuri che la Commissione europea sta preparando, il portavoce ha aggiunto: “La Commissione sta attualmente preparando un elenco Ue dei paesi di origine sicuri. A tal fine, ci stiamo basando su un’analisi dell’Agenzia dell’Ue per l’asilo e su altre fonti di informazione disponibili per valutare una prima selezione di Paesi scelti in base a criteri oggettivi, come i bassi tassi di riconoscimento dell’asilo. La nostra intenzione e’ di presentare presto una proposta per un primo elenco europeo dei Paesi di origine sicuri”.
A parte la opinabilità del criterio basato sulle percentuali di riconoscimento degli Status di protezione, il futuro elenco dei paesi di origine sicuri formato dall’Unione europea, che entearà in vigore soltanto quando saranno vincolanti i nuovi Regolamenti attuativi del Patto sulla migrazione e l’asilo, dunque non prima del 2026, dovrebbe escludere dalla lista comune europea di paesi sicuri Stati come l’Egitto, la Tunisia, ed il Bangladesh. Che evidentemente, almeno oggi, non corrispondono ai requisiti di paese di origine sicuro.
In conclusione, le procedure accelerate in frontiera applicate dalle autorità italiane, per effetto di previsioni normative interne, introdotte con l’ennesimo decreto legge, o per applicazioni arbitrarie nelle prassi di polizia, che sfuggano al controllo giurisdizionale, o che prevedano ostacoli procedurali o termini tanto brevi da svuotare tale controllo giurisdizionale, risultano in violazione dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che prevede il diritto a un ricorso effettivo. Un aspetto che è già stato affrontato dalla CGUE nella sentenza del 4 ottobre 2024, e che è pure contenuto all’interno dei rinvii per questioni pregiudiziali proposti dai tribunali italiani alla Corte di giustizia UE, sul quale i giudici di Lussemburgo saranno costretti a pronunciarsi.
Anche se la Corte di Giustizia non sanzionasse queste distorsioni riscontrabili nelle prassi come una violazione del diritto euro-unionale, si potrebbe sempre fare opposizione ai decreti di trattenimento ed ai provedimenti di diniego della protezione internazionale, davanti i tribunali nazionali, fino ad arrivare davanti alla Corte Costituzionale, facendo valere gli articoli 3,10,13 e 24 della nostra Costituzione, che riaffermano la valenza dei controlli giurisdizionali e l’effettività dei diritti di difesa, come del diritto di asilo. Non si tratta di un “dovere imposto al giudice” di sollecitare la Consulta sulla applicazione del diritto dell’Unione europea, quando la legislazione UE può essere oggetto di applicazione immediata. Ma altre possibili eccezioni di costituzionalità potrebbero riguardare la compatibilità della normativa interna in materia di procedure accelerate “in frontiera” con i principi costituzionali in materia di asilo, libertà personale, diritti di difesa, giusto processo, pur tenendo conto del sistema gerarchico delle fonti e dunque del ruolo sovraordinato della legislazione dell’Unione europea, che comunque non cancella i principi costituzionali. Per non parlare, nei casi di trattenimento arbitrario, della possibilità di ricorsi individuali alla Corte europea dei diritti dell’Uomo o di successivi ricorsi interni in sede civile.
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11 aprile 2025
Diritti dei migranti, la Corte costituzionale frena il Viminale
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Trattenimenti La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla convalida in Cassazione del trattenimento dello straniero espulso o richiedente protezione internazionale, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dal decreto legge 145 del 2024.
IL MANIFESTO
11 aprile 2025
Corte Ue, l’avvocato generale smonta la linea del governo italiano
di Giansandro Merli
Ok ai «paesi sicuri» con eccezioni per gruppi di persone, ma nel rispetto di precise condizioni. I magistrati hanno il dovere di vagliare la legittimità delle designazioni dell’esecutivo. Se la sentenza recepisse questa posizione i richiedenti asilo resterebbero fuori dal protocollo con Tirana
IL SOLE 24 ORE
11 aprile 2024
Partita da Brindisi la nave con i migranti per Gjader in Albania
ANSA
11 aprile 2024
Partita da Brindisi la nave con i migranti diretta a Gjader in Albania
A bordo 40 persone, il trasferimento è stato disposto dopo l’approvazione del decreto del 28 marzo
E’ partita da Brindisi la nave della Marina militare Libra con a bordo i 40 migranti destinati a Gjader nel centro di permanenza e rimpatriato in Albania allestito dal governo italiano.
Si tratterebbe di cittadini di diversa nazionalità che nei giorni scorsi sono giunti nel Cpr di Brindisi, a Restinco, e per i quali il governo italiano ha disposto il trasferimento nella struttura in Albania.
Decisione che è giunta dopo l’approvazione del decreto dello scorso 28 marzo che consente il trasferimento non più solo dei richiedenti asilo intercettati in mare, ma anche degli irregolari cui il questore ha consegnato il decreto di espulsione ed un giudice ha convalidato la permanenza in un Cpr.
AGI
11 aprile 2025
Il Cpr di Gjader in Albania “ospiterà fino a 144 migranti”
Il direttore centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle frontiere Galzerano “I Centri di permanenza per il rimpatrio non sono lager o prigioni. Il tempo di permanenza medio è di 35 giorni”
AGI
28 marzo 2025
Ecco quali sono i paesi “sicuri” per il governo
Dall’Albania alla Tunisia, la lista è stata approvata nell’ultimo Cdm
AGI – Il Consiglio dei ministri ha approvato la Relazione annuale sui Paesi di origine sicuri, come previsto dall’articolo 2-bis del decreto legislativo n. 25 del 2008. La proposta è arrivata dai ministri Antonio Tajani (Esteri) e Matteo Piantedosi (Interno).
Il documento, predisposto dal Ministero degli Esteri, include le schede Paese aggiornate, redatte secondo i criteri UE (Direttiva 2013/32/UE) e basate su fonti autorevoli come la Commissione nazionale per il diritto d’asilo, l’Agenzia UE per l’asilo (EUAA), l’Unhcr, il Consiglio d’Europa e altri Stati membri della Ue.
EUROJUS.IT
14 aprile 2025
Erika Colombo
IL MANIFESTO
20 aprile 2025
Chi chiede asilo torna in Italia: l’accordo con Tirana è carta straccia
di Giansandro Merli
Giro di vite La Corte d’appello della capitale non convalida il trattenimento a Gjader di un cittadino del Marocco: mancano i requisiti del protocollo. Ma Piantedosi esulta per il primo rimpatrio di un migrante del Bangladesh che, comunque, è dovuto ripassare da Roma
“C’è un buco nella seconda fase del protocollo Roma-Tirana: se un migrante trasferito da un Cpr italiano a quello di Gjader fa domanda d’asilo non può essere trattenuto in Albania. Lo ha stabilito ieri la Corte d’appello della capitale nel primo caso di questo tipo, per un uomo del Marocco. Una sentenza esplosiva che manda in cortocircuito il nuovo tentativo del governo di riempire i centri d’oltre Adriatico.
DOPO LA RICHIESTA di protezione internazionale, infatti, serve una nuova udienza di convalida della detenzione e siccome riguarda un richiedente asilo la competenza passa dal giudice di pace alla Corte d’appello. Che ieri ha stabilito l’assenza di requisiti per il trattenimento in Albania. L’uomo dovrà essere riportato in Italia e andrà anche liberato, difficile ci siano i tempi tecnici per un’altra udienza.”
“Dei primi 40 migranti trasferiti dal territorio nazionale l’11 aprile tre erano già stati rimandati indietro nei giorni scorsi. Due per ragioni sanitarie e uno per il ricorso pendente al momento della deportazione. Un “irregolare” di origini algerine è stato invece spedito a Gjader l’altro ieri. Erano quindi in 38 nel centro alla decisione della Corte sul trentenne marocchino, difeso dagli avvocati Donato Pianoforte e Ginevra Maccarrone.”