di Fulvio Vassallo Paleologo

ABSTRACT

Falsi di governo sui centri in Albania : “Corte europea ci da’ ragione”. Ma e’ solo un parere dell’Avvocato generale e non una sentenza della Corte di giustizia Ue.

Il parere dell’Avvocato generale della Corte di giustizia dell’Unione europea appare come un mero atto politico di solidarietà con il governo Meloni. Non è una sentenza, non conferisce alcuna base legale nel diritto euro-unionale al Protocollo Italia-Albania ed alle norme interne che ne hanno dato attuazione, in quanto la Corte di giustizia UE non ha ancora deciso ed anzi, se dovesse applicare le condizioni operative minime dei centri proposte nel parere, con riferimento alle concrete modalità attuative del Protocollo, non potrebbe che esprimersi negativamente. Al di fuori dell’Unione europea alle persone private della liberta’ personale, che hanno già fatto ingresso nel territorio italiano, non possono essere garantiti gli stessi diritti di difesa, ed i diritti fondamentali, che possono essere esercitati all’interno di ogni territorio sottoposto alla giurisdizione dei paesi membri e dunque dell’Unione europea. Una considerazione che non appare superabile dalla tesi dell’avvocato generale della Corte UE secondo il quale il trasferimento in Albania da un centro di detenzione ubicato in Italia costituirebbe soltanto un «passaggio intermedio nell’ambito di una procedura in corso». Un passaggio intermedio che incide sulla libertà personale e che si sottrae ad un effettivo controllo giurisdizionale, con violazione dei diritti di difesa che nel parere vengono evocati come un presidio di garanzie inattaccabili.

Nel parere, vantato come un successo da Giorgia Meloni, non vi è neppure un accenno ai Regolamenti europei che in attuazione del Patto sulla migrazione e l’asilo entreranno in vigore il 12 giugno prossimo, con una congerie di previsioni che disciplineranno diversamente le procedure di protezione internazionale, i rimpatri, e il trattenimento amministrativo nei centri di detenzione ubicati nel territorio nazionale o in paesi terzi (comeHub di rimpatrio). Norme che riapriranno comunque la questione della compatibilità del Protocollo Italia-Albania con il diritto dell’Unione europea. Ad esempio,il nuovo Regolamento “rimpatri”richiama la possibilità di “rimpatriare” cittadini di paesi terzi che hanno ricevuto una decisione di rimpatrio attraverso il transito in un paese terzo con cui esiste un accordo o un’intesa per il rimpatrio (cd. “hub di rimpatrio”), ma presuppone un trasferimento pieno della giurisdizione dal paese membro allo stato terzo sicuro che sulla base di accordi bilaterali o con l’Unione europea, accetta di collaborare al rimpatrio di una persona destinataria di un provvedimento di respingimento o di espulsione. Nel parere che il governo Meloni sbandiera come un successo si afferma invece, in diversi punti cruciali, che la giurisdizione sui centri in Albania rimane interamente italiana, anche se in territorio albanese.

L’avvocato generale della Corte di giustizia dell’Unione europea si limita a valutare la compatibilità delle direttive 2008/115 (rimpatri) 2013/32 (procedure) che dovrebbero essere applicate “in base al diritto nazionale e pienamente”. L’avvocato generale ritiene quindi, “che la direttiva 2008/115 e la direttiva 2013/32 si applichino – e si applichino nella loro interezza – alle persone trasferite nei centri di permanenza temporanea ubicati nel territorio albanese. Tale conclusione deriva non soltanto dai renvois contenuti nella normativa nazionale di cui trattasi, ma anche direttamente dal diritto dell’Unione” (par.48). Si aggiunge però che, “se la direttiva 2008/115 e la direttiva 2013/32 sono applicabili a persone trasferite in centri di permanenza temporanea situati nel territorio albanese, lo è anche la Carta. Tali persone devono, pertanto, essere nella posizione di potersi avvalere, di fronte alle autorità italiane, dei diritti individuali ivi garantiti. La conclusione di un accordo bilaterale con uno Stato terzo non può liberare uno Stato membro dal suo obbligo di garantire il rispetto di detti diritti” (par.50).

Secondo il parere dell’Avvocato generale, in sede di rinvio pregiudiziale sulla questione sollevata dalla Corte di Cassazione, “particolare importanza assume, in situazioni che comportano la privazione della libertà, l’articolo 47 della Carta, che sancisce il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale. Ne consegue che restano pienamente utilizzabili gli strumenti procedurali previsti dal diritto dell’Unione che consentono agli interessati di impugnare dinanzi agli organi amministrativi e/o alle autorità giurisdizionali gli atti recanti loro pregiudizio. La giurisdizione resta, a tal riguardo, in capo alle competenti autorità italiane, sia amministrative che giurisdizionali. L’Avvocato generale ricorda poi l’articolo 20 della Carta dei diriti fondamentali UE, “che garantisce l’eguaglianza dinanzi alla legge, impone che le persone trasferite nei centri di permanenza temporanea situati in Albania non siano, sotto il profilo giuridico, trattate diversamente da quelle trattenute sul territorio italiano”, concludendo che “Alla luce di quanto precede, la normativa nazionale di cui trattasi sembra, prima facie, conforme ai principi chiave illustrati supra. Se non dovesse essere così – aspetto, questo, che compete al giudice del rinvio verificare – la valutazione della compatibilità compiuta infra sarebbe necessariamente diversa” (par.55). Quindi il parere ha una portata meramente interlocutoria e non può essere considerato in alcun modo come una anticipazione della sentenza che la Corte di giustizia UE dovrà adottare nei prossimi mesi.

Si registra comunque una stridente contraddizione tra le diverse parti del parere. Se da una parte si richiamano le Direttive 2008/115/CE in materia di rimpatri, e la Direttiva 2013/32/UE in materia di procedure di protezione internazionale, individuando un sistema di norme vincolanti per il legislatore nazionale, si osserva poi, con riguardo alla compatibilità dei centri in Albania con il diritto dell’Unione europea, “come in linea con la ben nota massima «ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit»  – che la questione esula dalla normativa dell’Unione e resta, di conseguenza, nella competenza degli Stati membri . Detta conclusione sembrerebbe, a prima vista, del tutto coerente con la consolidata giurisprudenza della Corte secondo cui, ai sensi del terzo comma dell’articolo 288 TFUE, gli Stati membri mantengono, in sede di recepimento di una direttiva, un margine di discrezionalità in ordine alla scelta delle modalità e dei mezzi”.  Si tratta evidentemente di una linea interpretativa che non potrà essere più sostenuta con l’entrata in vigore dei nuovi Regolamenti europei in materia di procedure, trattenimento e rimpatri, che dal 12 giugno avranno quella portata vincolante per il legislatore nazionale che non si poteva riconoscere alle Direttive. La portata normativa dei nuovi Regolamenti non potrà in alcun modo essere ristretta sulla base di accordi tra stati membri e paesi terzi.

Nel nuovo Regolamento rimpatri si stabilisce che un accordo può essere concluso con un paese terzo solo se sono rispettati gli standard e i principi internazionali sui diritti umani conformi al diritto internazionale, incluso il principio di non respingimento. Si aggiunge che “un accordo o un’intesa stabilisce le procedure applicabili al trasferimento di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente dal territorio degli Stati membri al paese terzo ; le condizioni di soggiorno del cittadino di paese terzo nel paese terzo compresi i rispettivi obblighi e responsabilità dello Stato membro e di tale paese terzo; ove applicabile, le modalità di rimpatrio nel paese di origine o in un altro paese in cui il cittadino di un paese terzo decide volontariamente di rimpatriare, e le conseguenze nel caso in cui ciò non sia possibile; le conseguenze in caso di violazioni o cambiamenti significativi che incidano negativamente sulla situazione nel paese terzo“. Si tratta evidentemente di previsioni che non forniscono alcuna base legale ai trasferimenti “temporanei” verso l’Albania di richiedenti asilo o di immigrati irregolari già trattenuti in CPR (centri per i rimpatri) in Italia.

Intanto, la giurisprudenza italiana continua a rilevare gravi disfunzioni nella gestione amministrativa dei centri di detenzione in Italia e in Albania. Le stesse disfunzioni, fino al ritrovamento di molti soggetti particolarmente vulnerabili, sono puntualmente riscontrate ad ogni visita di delegazioni indipendenti nei centri di detenzione in Albania. Che il governo italiano continua a tenere aperti con il trasferimento di persone che in molti casi hanno precedenti penali, o sono ritenuti “socialmente pericolosi”, ma con minime possibilità di un rimpatrio effettivo. In ogni caso, anche in futuro, nei loro confronti non si potranno applicare procedure che negano l’effettivo accesso ai diritti di difesa ed il diritto di chiedere la protezione internazionale in uno stato membro.

Il nuovo Regolamento europeo in materia di rimpatri alla frontiera 2024/1349 prevede il trattenimento amministrativo, ma solo sul territorio di uno Stato membro, con una serie di garanzie in favore dei trattenuti. Tra queste si richiama espressamente la Convenzione di Ginevra sui rifugiati, con il divieto di respingimento previsto dall’art.33, e la Carta UE dei diritti fondamentali, con il riconoscimento del diritto di asilo (art.18) ed il divieto di espulsioni collettive (art.19). Il legislatore nazionale, o i governi, in sede di accordi bilaterali con paesi terzi, non possono derogare queste garanzie, ed anzi in materia di protezione internazionale, la competenza primaria a trattare con i paesi terzi designati come “sicuri” spetta all’Unione europea e non ai singoli Stati, anche per garantire una base minima uniforme alla disciplina euro-unionale.

Con la seconda questione pregiudiziale sollevata dalla Corte di cassazione italiana il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 dovesse essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale che consente il trattenimento di un cittadino di un paese terzo soggetto a procedure di rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo allorché detta persona ha presentato una domanda di protezione internazionale mentre era trattenuta in dette strutture (par.91). Secondo l’Avvocato generale,l’articolo 9 paragrafo 1, della direttiva 2013/32 non osta, in linea di principio, a una normativa in tal senso. Tuttavia, come nel caso della direttiva 2008/115, tale conclusione è valida solo qualora siano soddisfatte determinate condizioni che garantiscono il pieno rispetto dell’impianto sistematico e degli obiettivi della direttiva 2013/32 (par.92). Al successivo paragrafo 93 l’Avvocato generale riconosce che “Un’interpretazione letterale dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 potrebbe in effetti suggerire che, in una situazione come quella oggetto del procedimento principale, le autorità nazionali siano tenute a riportare sul territorio nazionale i cittadini di paesi terzi che hanno presentato domanda di protezione internazionale mentre erano trattenuti all’estero”. Sembrano sfuggire i profili di forte criticità dei casi di domanda reiterata di protezione internazionale presentata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento, per la particolare situazione di fatto, ma anche di diritto, nella quale si trovano le persone trattenute nel centro per i rimpatri di Gjader in Albania. Si tratta di un profilo che la Corte di Giustizia UE, con riferimento ai “trasporti” in Albania di persone già detenute nei CPR italiani, dovrebbe esaminare con la massima attenzione.

L’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 – che sancisce il «[d]iritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda» – prevede che i «richiedenti sono autorizzati a rimanere nello Stato membro, ai fini esclusivi della procedura, fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione secondo le procedure di primo grado di cui al capo III». Tuttavia, al paragrafo 95 l’avvocato generale “osserva che una siffatta interpretazione non può, a mio avviso, essere accolta ove detta disposizione sia letta nel suo corretto contesto e alla luce del suo obiettivo e della sua finalità”. Il parere si avvita qui in una contorta ricostruzione del concetto di zona di transito, come se questa potesse individuarsi anche all’esterno del territorio degli Stati membri. A tale riguardo si osserva quanto segue: “Anzitutto, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 deve essere letto in combinato disposto con il punto p) dell’articolo 2 della medesima, il quale definisce l’espressione «rimanere nello Stato membro» come indicante il fatto di rimanere nel territorio, compreso alla frontiera o in zone di transito, dello Stato membro in cui la domanda di protezione internazionale è stata presentata o è oggetto d’esame” (par.96). Ma subito dopo si aggiunge “Tuttavia, una serie di considerazioni depone in un senso diverso. Come ho spiegato sopra, in primo luogo, né il diritto dell’Unione, né – per quanto mi è dato sapere – il diritto internazionale impongono agli Stati membri di attuare le procedure di frontiera o di rimpatrio esclusivamente nel proprio territorio. In secondo luogo, sia la Corte di giustizia che la Corte europea dei diritti dell’uomo hanno avallato una lettura relativamente ampia della nozione di frontiera e di zone di transito. In terzo luogo, è plausibile che, nell’adottare le direttive 2008/115 e 2013/32, il legislatore dell’Unione non abbia preso in considerazione situazioni come quelle previste nella normativa nazionale di cui trattasi. In quarto luogo, e soprattutto, gli Stati membri non possono sottrarsi agli obblighi previsti dal diritto dell’Unione attraverso il concreto «ricollocamento» dei centri di trattenimento in Stati terzi (par.98). Si interpreta quindi l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 “nel senso che comprende tutte le frontiere e le zone di transito che ricadono nella giurisdizione dello Stato membro interessato, a prescindere dalla loro collocazione geografica”(par.99). La finzione di non ingresso non si può estendere al punto di considerare una struttura detentiva in Albania come una “zona di transito o frontiera” solo perché l’Italia l’ha considerata tale. In ogni caso la cd. finzione di non ingresso è prevista entro limiti ben determinati dai nuovi Regolamenti UE he entreranno in vigore il 12 giugno prossimo, e non trova alcuna base legale nelle Direttive sui rimpatri 2008/115/CE ed in materia di accoglienza 2013/32/UE, alle quali si limita il parere formulato dall’Avvocato generale.

Al paragrafo 107 del parere si ricorda come le disposizioni delle vigenti Direttive UE “non mirano semplicemente a strutturare una procedura conforme agli articoli 18 e 19 della Carta, da un lato, e all’articolo 47 della medesima, dall’altro. Esse danno anche concreta espressione ai valori e ai principi sanciti, in particolare, nell’articolo 6 («Diritto alla libertà e alla sicurezza»), nell’articolo 7 («Rispetto della vita privata e della vita familiare»), nell’articolo 21 («Non discriminazione») e nell’articolo 24 («Diritti del bambini») della Carta. L’avvocato generale è costretto a questo punto ad ammettere che “talune disposizioni della direttiva 2013/32 impongono o consentono ai richiedenti di comparire, di persona o da remoto, dinanzi alle competenti autorità amministrative o giurisdizionali. Se agli individui trattenuti in strutture ubicate nel territorio di uno Stato terzo fosse impedito di farlo – o di farlo efficacemente – ciò non solo violerebbe i diritti di detti individui, ma comprometterebbe anche l’efficacia delle procedure previste dalla direttiva 2013/32. In tali circostanze possono essere richieste, al fine di garantire la conformità con la direttiva 2013/32, misure che rendano detta partecipazione non solo possibile, ma anche non eccessivamente gravosa o inefficace” Siamo quindi sul terreno della verifica dell’effetto utile delle Direttive già vigenti, e rimane del tutto impregiudicata la conformità del Protocollo Italia-Albania, e della normativa nazionale derivata, ai nuovi Regolamenti che entreranno in vigore il 12 giugno prossimo, con l’abrogazione della Direttiva procedure 2013/23/UE che nel parere è posta al centro della decisione. Rimane anche impregiudicata la compatibilità del medesimo Protocollo e delle leggi di attuazione, con riferimento all’entrata in vigore, ancora più lontana, del nuovo Regolamento sui rimpatri, per il quale si attende il completamento della procedura legislativa trilaterale (Commissione-Consiglio-Parlamento). Con l’entrata in vigore del nuovo Regolamento sui rimpatri saranno completamente abrogate la Direttiva 2008/115/CE (rimpatri) e la Direttiva 2013/32/UE (procedure) che l’Avvocato generale mette al centro del suo parere. Su quali basi il governo Meloni potrà sostenere allora la compatibilità del Protocollo Italia-Albania e delle leggi di attuazione con il diritto dell’Unione europea ?

Al paragrafo 112 l’Avvocato generale ritiene poi che la Corte dovrebbe rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che consente il trattenimento di un cittadino di un paese terzo soggetto a procedure di rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo, allorché detta persona ha presentato una domanda di protezione internazionale mentre era trattenuta in dette strutture. Ciò vale, tuttavia, a condizione che la normativa nazionale sia applicata con modalità tali da i) rispettare i diritti e le garanzie riconosciuti ai richiedenti protezione internazionale ai sensi degli articoli 8, 12, 20 e da 22 a 25 della direttiva 2013/32; ii) mettere detti richiedenti in grado di comparire di persona, quando ciò sia richiesto o consentito, dinanzi alle competenti autorità amministrative o giurisdizionali, e iii) soddisfare i requisiti stabiliti nell’articolo 26, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2013/32.

In una nota (22) allegata alla fine del parere si richiama quanto “dichiarato costantemente dalla Corte EDU”, secondo cui, “mentre la competenza giurisdizionale di uno Stato ha carattere primariamente territoriale, la nozione di giurisdizione ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione non è circoscritta al territorio nazionale dell’Alta Parte contraente» (v., in particolare, Corte EDU, 16 giugno 2015, Chiragov e a. c. Armenia, CE:ECHR: 2015:0616 JUD 001321605, § 167)”. E’ un principio analogo a quello affermato dalla Corte di Strasburgo nel caso Hirsi, nel quale l’Italia nel 2012 veniva condannata dalla Corte EDU per i respingimenti collettivi in Libia, operati nel 2009 dalla motovedetta Bovienzo della guardia di finanza, ma la giurisprudenza richiamata ribadisce il carattere territoriale della giurisdizione nazionale, ed afferma la giurisdizione extraterritoriale solo in casi determinati nei quali si tratta di dare applicazione alla Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, e ai suoi Protocolli allegati, senza riguardare dunque l’applicazione del diritto dell’Unione europea al di fuori del territorio degli Stati membri, come sembra invece suggerire il parere dell’Avvocato generale. Nella sentenza Hirsi si precisa che l’esercizio extraterritoriale della giurisdizione, sempre ai fini dell’applicazione della CEDU, presuppone un controllo esclusivo delle autorità statali sulla persona che si trova al di fuori dei loro confini, e dunque non ricorre nei casi di giurisdizione concorrente sulle persone trasferite nei centri di Gjader e di Schengjin, come si verifica nel caso del Protocollo Italia-Albania.

La Corte di Lussemburgo dovrà verificare soprattutto se il riparto di giurisdizione tra autorità italiane ed albanesi nella applicazione del Protocollo Meloni-Rama del 2023 e delle leggi attuative, sia conforme alle regole vincolanti fissate dalla vigente legislazione UE, e se le procedure accelerate in frontiera, previste anche dai nuovi Regolamenti attuativi del Patto sulla migrazione e l’asilo del 2024, in particolare quandola Direttiva procedure (UE) 2013/32 ad oggi vigente sarà sostituita dal Regolamento (UE) 2024/1348, a partire dal 12 giugno 2026, siano applicabili al di fuori dei confini esterni dell’Unione europea.

Secondo il Considerando 8 del Regolamento UE 2024/1348 ,“Il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutte le domande di protezione internazionale fatte nel territorio degli Stati membri, compreso alle frontiere esterne, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, e alla revoca della protezione internazionale. È opportuno che le persone in cerca di protezione internazionale che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro siano sbarcate sulla terraferma e che ne sia esaminata la domanda di protezione a norma del presente regolamento”. In base al Considerando 58 del nuovo Regolamento,“gli Stati membri dovrebbero poter imporre ai richiedenti protezione internazionale di risiedere in prossimità della frontiera esterna o in una zona di transito in generale, o in altro sedi designate  all’interno del proprio territorio, al fine di valutare l’ammissibilità delle richieste”.

Anche se la Corte di Giustizia non sanzionasse le distorsioni riscontrabili nelle prassi attuative del cd. modello Albania come una violazione del diritto euro-unionale, si potrebbe sempre fare opposizione ai decreti di trattenimento ed ai provedimenti di diniego della protezione internazionale, davanti i tribunali nazionali, fino ad arrivare di nuovo davanti alla Corte Costituzionale, facendo valere gli articoli 3,10,13 e 24 della nostra Costituzione, che riaffermano la valenza dei controlli giurisdizionali e l’effettività dei diritti di difesa, come del diritto di asilo. Si dovrà tenere conto anche del sistema gerarchico delle fonti normative imposto dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, un sistema che impone il rispetto del principio di legalità, e che non può essere scardinato sulla base di accordi bilaterali. Altre possibili eccezioni di costituzionalità potrebbero riguardare la compatibilità del Protocollo Italia-Albania e della normativa interna in materia di procedure accelerate “in frontiera” con i principi costituzionali in materia di asilo, libertà personale, diritti di difesa, giusto processo, pur tenendo conto del sistema gerarchico delle fonti e dunque del ruolo sovraordinato della legislazione dell’Unione europea, che comunque non cancella i principi costituzionali. Per non parlare, nei casi di trattenimento arbitrario, della possibilità di ricorsi individuali alla Corte europea dei diritti dell’Uomo o di successivi ricorsi interni in sede civile.

TESTO ESTESO

1. Il parere dell’Avvocato generale della Corte di giustizia dell’Unione europea appare come un mero atto politico di solidarietà con il governo Meloni. Non è una sentenza, non conferisce alcuna base legale nel diritto euro-unionale al Protocollo Italia-Albania ed alle norme interne che ne hanno dato attuazione, in quanto la Corte di giustizia UE non ha ancora deciso ed anzi, se dovesse applicare le condizioni operative minime dei centri proposte nel parere, con riferimento alle concrete modalità attuative del Protocollo, non potrebbe che esprimersi negativamente. Nel parere, vantato come un successo da Giorgia Meloni, non vi è neppure un accenno ai Regolamenti europei che in attuazione del Patto sulla migrazione e l’asilo entreranno in vigore il 12 giugno prossimo, con una congerie di previsioni che disciplineranno diversamente le procedure di protezione internazionale, i rimpatri, e il trattenimento amministrativo nei centri di detenzione ubicati nel territorio nazionale o in paesi terzi (comeHub di rimpatrio). Ad esempio, il nuovo Regolamento “rimpatri”richiama la possibilità di rimpatriare cittadini di paesi terzi che hanno ricevuto una decisione di rimpatrio in un paese terzo con cui esiste un accordo o un’intesa per il rimpatrio (cd. “Hub di rimpatrio”), ma presuppone un trasferimento pieno della giurisdizione dal paese membro allo stato terzo sicuro che sulla base di accordi bilaterali o con l’Unione europea, accetta di collaborare al rimpatrio di una persona destinataria di un provvedimento di respingimento o di espulsione. Nel parere che il governo Meloni sbandiera come un successo si afferma invece, in diversi punti cruciali, che la giurisdizione sui centri in Albania rimane interamente italiana, anche se in territorio albanese.

La Corte di cassazione, con ordinanza 29 maggio-20 giugno 2025, n. 23105, aveva effettuato rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, chiedendo alla Corte di giustizia se la direttiva 2008/115/CE e in particolare i suoi artt. 3, 6, 8, 15 e 16 ostino a una disciplina, come quella recata dall’art. 3, comma 2, della legge 21 febbraio 2024, n. 14 (Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno), che consente di condurre nelle aree di cui all’art. 1, paragrafo 1, lettera c), di detto Protocollo, persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998; e, in caso di risposta negativa a tale quesito, se l’art. 9, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2013/32 (del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale) osti a una disciplina come quella prevista dalla legge n. 14 del 2024, che consente di disporre, in ragione del ritenuto carattere strumentale della domanda di protezione, il trattenimento, in una delle aree predette, del migrante destinatario di un provvedimento di espulsione, che, condotto in queste ultime, abbia presentato una domanda di protezione internazionale.

2. Il parere dell’avvocato generale della Corte di giustizia dell’Unione europea si limita a valutare la compatibilità del Protocollo, e delle sue leggi di attuazione, con le direttive 2008/115 (rimpatri) e 2013/32 (procedure), che dovrebbero essere applicate “in base al diritto nazionale e pienamente”. Con riferimento all’ambito di applicazione della direttiva 2008/115, nel parere si ricorda come la Corte ha sempre dichiarato che“[il suo ambito di applicazione] è definito con riferimento alla sola situazione di soggiorno irregolare in cui si trova il cittadino di un paese terzo, indipendentemente dai motivi all’origine di tale situazione o dalle misure che possono essere adottate nei confronti di tale cittadino” , aggiungendo che la direttiva “stabilisce con precisione la procedura che ciascuno Stato membro deve applicare al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi, il cui soggiorno sia irregolare, e fissa l’ordine di svolgimento delle varie fasi che tale procedura comporta in successione”. La direttiva rimpatri salvaguarda espressamente la posizione dei richiedenti asilo. Nel parere si ricorda quindi che “Le autorità di uno Stato membro non possono pregiudicare l’applicazione delle norme comuni in materia di procedure di asilo mediante il trasferimento dei cittadini di paesi terzi entrati nell’Unione europea in strutture ubicate al di fuori del loro territorio. Né esse possono trattare determinati cittadini di paesi terzi in maniera diversa rispetto ad altri che si trovano in una situazione comparabile, in tal modo potenzialmente limitando o indebolendo il loro diritto di cercare – e, se del caso, di godere – di protezione internazionale attraverso una procedura equa ed efficace” (par.40). Rimane da dimostrare che il governo italiano applichi “pienamente” la Direttiva rimpatri 2008/115/CE anche nei centri di detenzione ubicati in Albania.

3. Per l’Avvocato generale della Corte di Giustizia UE, “In effetti, a prima vista, la direttiva 2013/32 potrebbe sembrare inapplicabile nel procedimento principale poiché le persone interessate hanno presentato le loro domande di protezione internazionale solo dopo essere state trasferite in una struttura situata nel territorio albanese”. L’articolo 3, paragrafo 1, di detta direttiva prevede che essa si applica “a tutte le domande di protezione internazionale presentate nel territorio, compreso alla frontiera, nelle acque territoriali o nelle zone di transito degli Stati membri, nonché alla revoca della protezione internazionale” (par.40). Tuttavia, secondo il parere dell’avvocato generale, “l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 non può essere interpretato in maniera strettamente letterale in una situazione, come quella oggetto del procedimento principale, in cui le persone interessate erano inizialmente presenti sul territorio dello Stato membro e sono state poi temporaneamente trasferite, mediante decisione delle autorità nazionali, in una località al di fuori di detto territorio. In tali circostanze, sarebbe proprio l’atto delle autorità nazionali a comportare l’inapplicabilità della direttiva 2013/32. Un siffatto risultato contrasterebbe con l’obiettivo della direttiva di «garantire un accesso effettivo, ossia un accesso più facile possibile, alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale», come sottolineato dalla Corte nella sua giurisprudenza”.

4. L’Avvocato generale ritiene quindi, “che la direttiva 2008/115 e la direttiva 2013/32 si applichino – e si applichino nella loro interezza – alle persone trasferite nei centri di permanenza temporanea ubicati nel territorio albanese. Tale conclusione deriva non soltanto dai renvois contenuti nella normativa nazionale di cui trattasi, ma anche direttamente dal diritto dell’Unione” (par.48). Si aggiunge però che, “se la direttiva 2008/115 e la direttiva 2013/32 sono applicabili a persone trasferite in centri di permanenza temporanea situati nel territorio albanese, lo è anche la Carta. Tali persone devono, pertanto, essere nella posizione di potersi avvalere, di fronte alle autorità italiane, dei diritti individuali ivi garantiti. La conclusione di un accordo bilaterale con uno Stato terzo non può liberare uno Stato membro dal suo obbligo di garantire il rispetto di detti diritti” (par.50).

Secondo il parere dell’Avvocato generale, “particolare importanza assume, in situazioni che comportano la privazione della libertà, l’articolo 47 della Carta, che sancisce il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale. Ne consegue che restano pienamente utilizzabili gli strumenti procedurali previsti dal diritto dell’Unione che consentono agli interessati di impugnare dinanzi agli organi amministrativi e/o alle autorità giurisdizionali gli atti recanti loro pregiudizio. La giurisdizione resta, a tal riguardo, in capo alle competenti autorità italiane, sia amministrative che giurisdizionali. Aggiungo, per completezza, che i giudici italiani restano competenti a conoscere altresì delle azioni per risarcimento dei danni proposte, sulla base dei principi che governano la responsabilità dello Stato, da cittadini di paesi terzi che deducono una violazione dei diritti loro riconosciuti dal diritto dell’Unione”. Eppure proprio in questi giorni la Corte europea dei diritti dell’Uomo (Sezione I, 9 aprile 2026, H.D. c. Italia), ha rilevato come i mezzi di tutela garantiti agli immigrati trattenuti nei centri di detenzione non soddisfano gli standard minimi imposti dalle Convenzioni internazionali e in particolare dalla Convenzione europea a salvaguardia dei diritti fondamentali dell’Uomo. Si pensa che in Albania potranno essere garantiti standard di tutela dei diritti fondamentali superiori rispetto a quelli infimi che caratterizzano i centri per i rimpatri in Italia ?

5. L’Avvocato generale ricorda poi l’articolo 20 della Carta dei diriti fondamentali UE, “che garantisce l’eguaglianza dinanzi alla legge, impone che le persone trasferite nei centri di permanenza temporanea situati in Albania non siano, sotto il profilo giuridico, trattate diversamente da quelle trattenute sul territorio italiano”, concludendo che “Alla luce di quanto precede, la normativa nazionale di cui trattasi sembra, prima facie, conforme ai principi chiave illustrati supra. Se non dovesse essere così – aspetto, questo, che compete al giudice del rinvio verificare – la valutazione della compatibilità compiuta infra sarebbe necessariamente diversa” (par.55). Quindi il parere ha una portata meramente interlocutoria che non può essere considerato in alcun modo come una anticipazione della sentenza che la Corte di giustizia UE dovrà adottare nei prossimi mesi.

6. Secondo il parere,“la direttiva 2008/115 non osta, in linea di principio, a una normativa di questo tipo (1), sottolineando nel contempo come, ciò nondimeno, determinate condizioni debbano essere soddisfatte per garantire il pieno rispetto di detta direttiva”(par.57). Dunque, “Nessuna disposizione della direttiva 2008/115 preclude espressamente agli Stati membri di gestire centri di permanenza temporanea ubicati al di fuori del loro territorio al fine di trattenervi persone soggette a procedure di rimpatrio (par.58) e “un trasferimento temporaneo come quello di cui trattasi non può essere considerato come un «rimpatrio» ai sensi del punto 3 dell’articolo 3 della direttiva 2008/115. L’interessato non è rimandato nel suo paese di origine, in un paese di transito in conformità di accordi di riammissione o intese simili, o in un altro paese terzo di sua scelta. E un siffatto trasferimento non conclude nemmeno la procedura di rimpatrio; esso costituisce, piuttosto, un passaggio intermedio nell’ambito di una procedura in corso” (par.60). Un “passaggio intermedio” della procedura di rimpatrio che si applica indistintamente anche ai richiedenti asilo che sono ancora in corso di procedura, dopo un primo diniego, ma con un ricorso ancora da esaminare da parte di un organismo giurisdizionale italiano, e dunque con il diritto ad esplicare pienamente i diritti di difesa riconosciuti dall’art.47 della Carta dei diritti fondamentali UE e dall’art.46 della Direttiva procedure 2013/32/UE (diritto ad un ricorso effettivo). La asserita irrilevanza del trasferimento in Albania di persone già trattenute in un CPR in territorio italiano non supera la necessità di valutare il trattenimento amministrativo del richiedente asilo alla stregua del rinvio alle norme sul trattenimento amministrativo dettate dalla Direttiva accoglienza 2013/33/UE, che il parere trascura. In base all’art.26 della Direttiva procedure 2013/32/UE, gli Stati membri non trattengono una persona per il solo motivo
che si tratta di un richiedente. I motivi e le condizioni del trattenimento e le garanzie per i richiedenti trattenuti devono essere conformi alla direttiva 2013/33/UE che prevede casi specifici per le misure limitative della libertà personale, che non possono essere applicate in assenza di una specifica previsione legale, anche per non infrangere la riserva di legge imposta dall’art.5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. Anche la Corte costituzionale italiana con la sentenza n.96 del 2015 ha affermato che “Dal punto di vista della normativa unionale, deve rilevarsi che la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea chiarisce che la nozione di «trattenimento» di un cittadino di un paese terzo – che avvenga in forza della direttiva 2008/115/CE, nell’ambito di una procedura di rimpatrio a seguito di soggiorno irregolare, sulla base della direttiva 2013/33/UE nell’ambito del trattamento di una domanda di protezione internazionale, oppure in forza del regolamento (UE) 2013/604 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide –implica il confinamento dello straniero in un luogo determinato, che lo priva della libertà personale”. Come ricorda la Consulta, “La giurisprudenza di questa Corte ha affermato più volte che la misura del trattenimento dello straniero presso centri di permanenza e assistenza comporta una situazione di «assoggettamento fisico all’altrui potere». Tale condizione «è indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale» (sentenze n. 212 del 2023, n. 127 del 2022 e n. 105 del 2001)”. In base all’art.5 della CEDU e dell’art.13 della Costituzione italiana una fonte primaria di legge deve prevedere “non solo i «casi», ma anche i «modi» con cui il trattenimento può restringere la libertà personale del soggetto che vi sia sottoposto. Il “passaggio intermedio” del trasferimento in Albania di una persona già trattenuta in un centro di detenzione in territorio italiano comporta modalità di trattenimento fissate discrezionalmente dalle autorità di polizia, senza garantire i limiti temporali ed i diritti di difesa stabiliti per la detenzione amministrativa in territorio italiano e dunque in ambito dell’Unione europea non solo dall’art.13 della Costituzione, ma anche dall’art.5 della CEDU e dalle Direttive europee in materia di rimpatri, di accoglienza e di procedure di asilo.

7. Si registra a questo punto una stridente contraddizione tra le diverse parti del parere. Se da una parte si richiamano le Direttive 2008/115/CE in materia di rimpatri, e la Direttiva 2013/32/UE in materia di procedure di protezione internazionale, riconoscendone una efficacia normativa diretta, si osserva poi, con riguardo alla compatibilità dei centri in Albania con il diritto dell’Unione europea, “come in linea con la ben nota massima «ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit»  – che la questione esula dalla normativa dell’Unione e resta, di conseguenza, nella competenza degli Stati membri . Detta conclusione sembrerebbe, a prima vista, del tutto coerente con la consolidata giurisprudenza della Corte secondo cui, ai sensi del terzo comma dell’articolo 288 TFUE, gli Stati membri mantengono, in sede di recepimento di una direttiva, un margine di discrezionalità in ordine alla scelta delle modalità e dei mezzi”. Un margine di discrezionalità che però, nelle previsioni delle Direttive europee che si richiamano, non appare tanto ampio da legittimare i trasferimenti di persone già trattenute in un centro di detenzione ubicato in Italia verso una analoga struttura ubicata in un paese terzo, come l’Albania, che comunque ricade seppure parzialmente sotto la giurisdizione di quest’ultimo paese. Si tratta evidentemente di una linea interpretativa che non potrà essere più sostenuta con l’entrata in vigore dei nuovi Regolamenti europei in materia di procedure, trattenimento e rimpatri, che dal 12 giugno prossimo avranno quella portata vincolante per il legislatore nazionale che non si poteva riconoscere alle Direttive.

7. Per l’avvocato generale della Corte di Giustizia, “la questione decisiva diventa se una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale sia idonea, in concreto, a precludere l’efficacia della procedura di rimpatrio oppure a pregiudicare la protezione dei diritti e delle garanzie riconosciuti ai cittadini di paesi terzi” (67). A questo punto il parere introduce considerazioni di natura geografica e logistica che ben poco hanno a che fare con il problema della compatibilità del Protocollo Italia-Albania con il diritto del’Unione europea. Secondo il parere, “Prima di esaminare questi due aspetti in maniera più dettagliata, devo svolgere una considerazione preliminare. La normativa nazionale di cui trattasi nel presente procedimento attua un accordo tra la Repubblica italiana e la Repubblica d’Albania. Non è privo di rilievo sottolineare, anzitutto, che l’Albania è un paese limitrofo all’Italia, giacché i confini tra i due Stati distano meno di 100 chilometri e sono separati soltanto dal Mare Adriatico. L’Albania è, inoltre, parte contraente della CEDU e, dal 2014, paese ufficialmente candidato all’adesione all’Unione con negoziati di adesione avviati formalmente nel luglio 2022 . Dopo questa considerazione, si afferma che“La compatibilità di una normativa nazionale come quella di cui trattasi con la direttiva 2008/115 dipende, in definitiva, da come essa è applicata dalle competenti autorità nazionali. Qualsiasi valutazione che resti confinata alla formulazione della legge sarebbe, quindi, incompleta. Considerazione rilevante, ma che contrasta con il dato normativo. In base all’art. 14, comma 1 del Testo unico immigrazione 286/1998, il Questore dispone il trattenimento dello straniero da espellere per il tempo strettamente necessario nel CPR “più
vicino” e “può disporre anche il trasferimento dello straniero in altro centro”, senza che sia necessaria l’adozione di un provvedimento formale, ma senza alcuna menzione alla possibilità che detto centro sia ubicato al di fuori del territorio nazionale. In ogni caso, l’assenza di un provvedimento di trasferimento (“temporaneo”) e la mancanza di un obbligo di motivazione, costituiscono una violazione del principio di riserva di legge, affermato dall’art.13 della Costituzione italiana, dall’art.5 della CEDU, e richiamato nelle Direttive e nei Regolamenti europei in materia di procedure di asilo, di accoglienza e trattenimento, e di rimpatri.

8. Nel parere si rileva a questo punto come “Il mero fatto che i cittadini di paesi terzi di cui trattasi possano essere trattenuti in strutture ubicate al di fuori del territorio dello Stato membro non sembra integrare, di per sé, un ostacolo insormontabile al rispetto di tali disposizioni. Tuttavia, difficoltà pratiche possono insorgere per il fatto che tali strutture potrebbero non essere agevolmente raggiungibili da persone diverse dal personale autorizzato, non soltanto in ragione della loro distanza geografica, ma anche perché le visite in loco richiedono di superare un confine internazionale. Ne consegue che le autorità competenti potrebbero aver bisogno di attuare specifici accordi logistici per assicurare il pieno rispetto delle condizioni di cui all’articolo 13, paragrafo 3, e all’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2008/115” (par.80). Si può ritenere davvero che la compatibilità del Protocollo Italia-Albania dipenda da “specifici accordi logistici” stabiliti tra le parti ? E quali sarebbero gli accordi logistici esibiti dal governo italiano nel giudizio davanti alla Corte di Lussemburgo ? Nel parere dell’Avvocato generale non se ne rinviene traccia.

9. L’Avvocato generale osserva poi come In secondo luogo, l’articolo 15, paragrafo 2, quarto comma, della direttiva 2008/115 stabilisce che «[i]l cittadino di un paese terzo interessato è liberato immediatamente se il trattenimento non è legittimo». Analogamente, l’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 dispone che, «[q]uando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento (…) il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata». Si tratta di norme che vengono frequentemente violate dalle autorità italiane, come è stato rilevato in molteplici occasioni non solo dalle corti nazionali, ma fino agli ultimi mesi anche dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo e dalla Corte di giustizia UE. Non si può certo sostenere che le autorità italiane abbiano dato “piena attuazione” a quanto disposto dalla Direttiva rimpatri 2008/115/CE e dalla Direttiva Procedure 2013/32/UE, quando hanno adottato la legislazione interna che ha dato attuazione al Protocollo Italia-Albania, e poi con un successivo provvedimento di legge ne hanno stravolto la portata equiparando il CPR di Gjader ai CPR ubicati in territorio italiano e prevedendo (legge n.37/2025 del 28 marzo 2025), il trasferimento forzato in Albania di persone già trattenute nei CPR italiani, senza alcuna convalida da parte del giudice di pace. Come ha rilevato l’ASGI, “l D.L. 37/2025 (come l’art 14 TU d.lgs. 286/98) non prevede né un provvedimento con cui si dispone il trasferimento da un CPR all’altro, né, ancor prima, i presupposti e i criteri sulla base dei quali esso viene adottato. Il trasferimento dunque è comportamento materiale della P.A.
che si traduce in un provvedimento amministrativo non formalizzato e dunque non motivato”. Ricorrono dunque una serie di violazioni eclatanti, non solo dell’art.10 comma 2 della Costituzione italiana (riserva di legge rafforzata), ma anche degli articoli 5 e 13 della Convenzione EDU e dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Le persone oggetto del “trasporto” in Albania in assenza di una convalida giurisdizionale saranno in condizioni e modalità di trattenimento determinate discrezionalmente dalle autorità di polizia e non potranno esercitare effettivamente i diritti di difesa come le persone che rimangono trattenute nei CPR in territorio italiano, con una ulteriore violazione del principio di parità di trattamento, sancito dalla Costituzione italiana e dalla normativa euro-unionale.

10. Il parere dell’Avvocato generale sottovaluta dati di fatto che sono già stati oggetto di un giudizio critico da parte della Corte di Giustizia, da ultimo con la sentenza del 1 agosto 2025. Lo stesso avvocato generale è tuttavia costretto a riconoscere “il fatto che il rilascio dell’interessato possa richiedere il suo ritrasferimento nel territorio dello Stato membro – il che può comportare, ad esempio, un viaggio aereo o per mare di varie ore – non può essere ignorato. Sia chiaro, il termine «immediatamente» non dovrebbe essere interpretato in maniera eccessivamente letterale o rigida, come se consentisse unicamente un lasso di tempo trascurabile tra il verificarsi dell’evento che giustifica il rilascio e l’effettivo rilascio. Ciò detto, è altresì pacifico, che, per conformarsi all’articolo 15, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2008/115, le autorità competenti devono essere in grado di organizzare, in un breve lasso di tempo, il trasporto necessario per dare attuazione a detto rilascio. Desta un grande rammarico la terminologia adottata, che si riferisce al “trasporto” di persone, e non al diverso termine più opportuno di trasferimento, ed il lasso di tempo di privazione della libertà personale senza un titolo giustificativo appare comunque una corcostanza grave da valutare alla luce dell’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, e dell’art. 13 della Costituzione italiana.

Sulla base di queste considerazioni l’Avvocato generale propone alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale sollevata dalla Corte di Cassazione italiana “nel senso che le disposizioni della direttiva 2008/115 non ostano, in linea di principio, a una normativa nazionale che consente il trasferimento di cittadini di paesi terzi soggetti a procedure di rimpatrio in centri di trattenimento ubicati nel territorio di uno Stato terzo, a condizione che dette strutture restino soggette alla giurisdizione dello Stato membro interessato e che le procedure di cui trattasi continuino ad essere disciplinate dalle norme nazionali e dell’UE applicabili. Tuttavia, una siffatta normativa è compatibile con il diritto dell’Unione unicamente a condizione di essere applicata con modalità tali da i) assicurare il rispetto dei diritti riconosciuti ai cittadini di Paesi terzi a norma dell’articolo 13, paragrafo 3, e dell’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2008/115; ii) rendere possibile l’attuazione, senza indebito ritardo, dell’obbligo di immediato rilascio ai sensi dell’articolo 15, paragrafi 2 e 4, della medesima direttiva, e iii) garantire il rispetto delle specifiche tutele riconosciute ai minori e alle persone vulnerabili ai sensi dell’articolo 16 paragrafo 3, e dell’articolo 17, paragrafi 3 e 4, della medesima direttiva”(par.89).

11. Con la seconda questione pregiudiziale sollevata dalla Corte di Cassazione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale che consente il trattenimento di un cittadino di un paese terzo soggetto a procedure di rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo allorché detta persona ha presentato una domanda di protezione internazionale mentre era trattenuta in dette strutture (par.91). Secondo l’Avvocato generale,l’articolo 9 paragrafo 1, della direttiva 2013/32 non osta, in linea di principio, a una normativa in tal senso. Tuttavia, come nel caso della direttiva 2008/115, tale conclusione è valida solo qualora siano soddisfatte determinate condizioni che garantiscono il pieno rispetto dell’impianto sistematico e degli obiettivi della direttiva 2013/32 (par.92). Al successivo paragrafo 93 l’Avvocato generale riconosce che “Un’interpretazione letterale dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 potrebbe in effetti suggerire che, in una situazione come quella oggetto del procedimento principale, le autorità nazionali siano tenute a riportare sul territorio nazionale i cittadini di paesi terzi che hanno presentato domanda di protezione internazionale mentre erano trattenuti all’estero”.

12. L’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 – che sancisce il «[d]iritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda» – prevede, infatti, che i «richiedenti sono autorizzati a rimanere nello Stato membro, ai fini esclusivi della procedura, fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione secondo le procedure di primo grado di cui al capo III». Tuttavia, al paragrafo 95 l’avvocato generale “osserva che una siffatta interpretazione non può, a mio avviso, essere accolta ove detta disposizione sia letta nel suo corretto contesto e alla luce del suo obiettivo e della sua finalità”. Il parere si avvita qui in una contorta ricostruzione del concetto di zona di transito, come se questa potesse individuarsi anche all’esterno del territorio degli Stati membri. A tale riguardo si osserva quanto segue: “Anzitutto, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 deve essere letto in combinato disposto con il punto p) dell’articolo 2 della medesima, il quale definisce l’espressione «rimanere nello Stato membro» come indicante il fatto di rimanere nel territorio, compreso alla frontiera o in zone di transito, dello Stato membro in cui la domanda di protezione internazionale è stata presentata o è oggetto d’esame” (par.96). Ma subito dopo si aggiunge “Tuttavia, una serie di considerazioni depone in un senso diverso. Come ho spiegato sopra, in primo luogo, né il diritto dell’Unione, né – per quanto mi è dato sapere – il diritto internazionale impongono agli Stati membri di attuare le procedure di frontiera o di rimpatrio esclusivamente nel proprio territorio. In secondo luogo, sia la Corte di giustizia che la Corte europea dei diritti dell’uomo hanno avallato una lettura relativamente ampia della nozione di frontiera e di zone di transito. In terzo luogo, è plausibile che, nell’adottare le direttive 2008/115 e 2013/32, il legislatore dell’Unione non abbia preso in considerazione situazioni come quelle previste nella normativa nazionale di cui trattasi. In quarto luogo, e soprattutto, gli Stati membri non possono sottrarsi agli obblighi previsti dal diritto dell’Unione attraverso il concreto «ricollocamento» dei centri di trattenimento in Stati terzi (par.98). Subito dopo si interpreta l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 “nel senso che comprende tutte le frontiere e le zone di transito che ricadono nella giurisdizione dello Stato membro interessato, a prescindere dalla loro collocazione geografica”(par.99). Ma non si può certo ritenere che i centri di Schengjin e di Gjader ricadano sotto la giurisdizione esclusiva delle autorità italiana, in quanto questo assunto è smentito dalla previsione letterale del Protocollo Italia-Albania e dalla pronuncia della Corte costituzionale albanese, che ha riconosciuto una giurisdizone concorrente delle autorità albanesi sui centri concessi in uso alle autorità italiane.

13. L’avvocato generale richiama poi la consolidata giurisprudenza della Corte secondo cui “la Convenzione di Ginevra sancisc[e], a beneficio di un richiedente la protezione internazionale, il diritto di restare nello Stato di presentazione della domanda di protezione fintanto che questa è pendente“, ricordando che detto passaggio “deve essere inteso come un’espressione particolare del principio di non respingimento, il quale vieta che un richiedente la protezione internazionale venga espulso verso uno Stato terzo fino a che non sia intervenuta una decisione sulla sua domanda” (par.102). Secondo il parere dell’avvocato generale, “la stessa logica si applica, a mio parere, alla direttiva 2013/32. Il requisito secondo cui i richiedenti devono essere autorizzati a «restare negli Stati membri» non può essere equiparato – in tutti i casi – a un diritto a restare o ad essere riportato nel territorio di detto Stato membro. Una siffatta lettura andrebbe al di là di quanto necessario per conseguire l’obiettivo perseguito dall’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32. È significativo, a questo proposito, che l’ultima frase di tale disposizione stabilisce che «[i]l diritto a rimanere non dà diritto a un titolo di soggiorno». In una situazione come quella in causa nel procedimento principale, in cui le disposizioni della direttiva 2013/32 sono pienamente applicabili e in cui la normativa nazionale non sembra comportare alcun rischio di allontanamento, tale obiettivo è preservato”. Sembrano sfuggire i profili di forte criticità dei casi di domanda reiterata di protezione internazionale presentata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento, per la particolare situazione di fatto, ma anche di diritto, nella quale si trovano le persone trattenute nel centro per i rimpatri di Gjader in Albania.

14. L’Avvocato generale della Corte di giustizia UE afferma di ritenere che l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale (par.104), aggiungendo che ” Ciò detto, devo aggiungere che l’esame delle altre disposizioni della direttiva 2013/32 mostra come – per le ragioni già affrontate in precedenza – lo Stato membro interessato potrebbe essere tenuto ad adottate talune misure organizzative o logistiche per garantire che la normativa nazionale non sia applicata con modalità incompatibili con il diritto dell’Unione (par.104). Si osserva come“In particolare, l’articolo 8 («Informazione e consulenza nei centri di trattenimento e ai valichi di frontiera»), l’articolo 12 («Garanzie per i richiedenti»), l’articolo 20 («Assistenza e rappresentanza legali gratuite nelle procedure di impugnazione»), l’articolo 22 («Diritto all’assistenza e alla rappresentanza legali in ogni fase della procedura»), l’articolo 23 («Ambito di applicazione dell’assistenza e della rappresentanza legali»), l’articolo 24 («Richiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari») e l’articolo 25 («Garanzie per i minori non accompagnati») della direttiva 2013/32 elencano una serie di diritti e di garanzie a beneficio di tutti i richiedenti, di quelli trattenuti o di specifiche categorie di richiedenti, quali i minori e altre persone vulnerabili”. Sembra a questo punto che l’Avvocato generale rinvii al collegio giudicante l’accertamento delle condizioni di fatto che potrebbero rendere il Protocollo Italia- Albania e le due leggi nazionali di attuazione conformi al diritto dell’Unione europea, ma al tempo stesso, è costretto ad ammettere, probabilmente anche in vista della prossima entrata in vigore dei nuovi Regolamenti UE in materia di procedure di asilo, di rimpatri in frontiera e di trattenimento amministrativo, la superiore valenza normativa, sul piano della gerarchia delle fonti, di altre norme sovraordinate che sono il fulcro della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La cd. finzione di non ingresso non si può estendere al punto di considerare l’Albania come una “zona di transito o frontiera” solo perché l’Italia l’ha ritenuta tale. In ogni caso la cd. finzione di non ingresso è prevista entro limiti ben determinati dai nuovi Regolamenti UE he entreranno in vigore il 12 giugno prossimo, e non trova alcuna base legale nelle Direttive sui rimpatri 2008/115/CE ed in materia di accoglienza 2013/32/UE, alle quali si limita il parere formulato dall’avvocato generale. In nessun caso, dunque, i centri di detenzione ubicati in Albania possono essere designati come “centri di transito” come quelli previsti dalla normativa italiana nel territorio nazionale.

15. Al paragrafo 107 del parere si ricorda come le disposizioni delle vigenti Direttive UE “non mirano semplicemente a strutturare una procedura conforme agli articoli 18 e 19 della Carta, da un lato, e all’articolo 47 della medesima, dall’altro. Esse danno anche concreta espressione ai valori e ai principi sanciti, in particolare, nell’articolo 6 («Diritto alla libertà e alla sicurezza»), nell’articolo 7 («Rispetto della vita privata e della vita familiare»), nell’articolo 21 («Non discriminazione») e nell’articolo 24 («Diritti del bambini») della Carta. L’avvocato generale è costretto a questo punto ad ammettere che “talune disposizioni della direttiva 2013/32 impongono o consentono ai richiedenti di comparire, di persona o da remoto, dinanzi alle competenti autorità amministrative o giurisdizionali. Se agli individui trattenuti in strutture ubicate nel territorio di uno Stato terzo fosse impedito di farlo – o di farlo efficacemente – ciò non solo violerebbe i diritti di detti individui, ma comprometterebbe anche l’efficacia delle procedure previste dalla direttiva 2013/32. In tali circostanze possono essere richieste, al fine di garantire la conformità con la direttiva 2013/32, misure che rendano detta partecipazione non solo possibile, ma anche non eccessivamente gravosa o inefficace”. Siamo quindi sul terreno della verifica dell’effetto utile delle Direttive già vigenti, e rimane del tutto impregiudicata la conformità del Protocollo Italia-Albania, e della normativa nazionale derivata, ai nuovi Regolamenti che entreranno in vigore il 12 giugno prossimo, con l’abrogazione della Direttiva procedure 2013/23/UE al centro della decisione.

L’equiparazione che si propone tra il trattenimento nei CPR in Albania e il trattenimento nei CPR ubicati in territorio italiano è smentita da circostanze di fatto che non appaiono superabili sotto il profilo meramente organizzativo. Nei centri in Albania i contatti con gli
avvocati difensori avvengono solo a distanza e da remoto, tramite collegamento riservato in videoconferenza, ed è puramente teorica la possibilità che gli avvocati possano avere accesso diretto ed immediato nel centro per preparare le loro difese. Inoltre al di là delle
difficoltà logistiche, che non sono superabili per la vicinanza dell’Albania al territorio italiano, criterio di prosimità geografica che non può assumere alcun rilievo giuridico, rimane il fatto che sarà impedito alle persone trattenute a Gjader la possibilità di raccogliere documentazione in loro favore e di avere contatti e colloqui con organizzazioni umanitarie ed enti di tutela, oltre che con i loro familiari provenienti da territori fuori dei confini albanesi, per quanto formalmente si garantiscano gli stessi diritti riconosciuti alle persone trattenute nei centri di detenzione ubicati in Italia. Anche i malati e le persone in condizioni di grave vulnerabilità non possono avere accesso in Albania alle medesime cure ed ai trattamenti di cui potrebbero godere in territorio italiano.

Rimane poi impregiudicata la compatibilità del Protocollo Italia-Albania e delle leggi di attuazione, con riferimento all’entrata in vigore, ancora più lontana, del nuovo Regolamento sui rimpatri, per il quale si attende il completamento della procedura legislativa trilaterale (Commissione-Consiglio-Parlamento). Con l’entrata in vigore del nuovo Regolamento sui rimpatri sarà completamente abrogata tanto la Direttiva 2008/115/CE, che la Direttiva procedure 2013/32/UE, che l’Avvocato generale mette al centro del suo parere.

16. Al paragrafo 112 l’Avvocato generale ritiene poi che la Corte dovrebbe rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32 non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che consente il trattenimento di un cittadino di un paese terzo soggetto a procedure di rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo, allorché detta persona ha presentato una domanda di protezione internazionale mentre era trattenuta in dette strutture. Ciò vale, tuttavia, a condizione che la normativa nazionale sia applicata con modalità tali da i) rispettare i diritti e le garanzie riconosciuti ai richiedenti protezione internazionale ai sensi degli articoli 8, 12, 20 e da 22 a 25 della direttiva 2013/32; ii) mettere detti richiedenti in grado di comparire di persona, quando ciò sia richiesto o consentito, dinanzi alle competenti autorità amministrative o giurisdizionali, e iii) soddisfare i requisiti stabiliti nell’articolo 26, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2013/32.

17. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, l’Avvocato generale propone alla Corte di rispondere come segue alle questioni sollevate dalla Corte suprema di cassazione (Italia):

–        le disposizioni della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, non ostano, in linea di principio, a una normativa nazionale che consente il trasferimento di cittadini di paesi terzi soggetti a procedure di rimpatrio in centri di permanenza temporanea ubicati nel territorio di uno Stato terzo, a condizione che dette strutture restino soggette alla giurisdizione dello Stato membro interessato e che le disposizioni della normativa nazionale e dell’UE applicabili continuino a disciplinare le procedure in questione. Tuttavia, una siffatta normativa è compatibile con il diritto UE unicamente a condizione di essere applicata con modalità tali da i) assicurare il rispetto dei diritti riconosciuti ai cittadini di Paesi terzi a norma dell’articolo 13, paragrafo 3, e dell’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2008/115; ii) consentire il loro immediato rilascio ove non siano più soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 15, paragrafi 2 e 4, della direttiva 2008/115, e iii) garantire il rispetto delle specifiche tutele riconosciute ai minori e alle altre persone vulnerabili ai sensi dell’articolo 16 paragrafo 3, e dell’articolo 17, paragrafi 3 e 4, della medesima;

–        l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che consente il trattenimento di un cittadino di un paese terzo soggetto a procedure di rimpatrio in strutture ubicate in uno Stato terzo, allorché detta persona ha presentato una domanda di protezione internazionale mentre era trattenuta in dette strutture. Ciò vale, tuttavia, a condizione che la normativa nazionale sia applicata con modalità tali da i) rispettare i diritti e le garanzie riconosciute ai richiedenti protezione internazionale ai sensi degli articoli 8, 12, 20 e da 22 a 25 della direttiva 2013/32; ii) mettere detti richiedenti in grado di comparire di persona, quando ciò sia richiesto o consentito, dinanzi alle competenti autorità amministrative o giurisdizionali, e iii) soddisfare i requisiti stabiliti nell’articolo 26, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2013/32.

18. In una nota del parere si richiama quanto “dichiarato costantemente dalla Corte EDU”, secondo cui, “mentre la competenza giurisdizionale di uno Stato ha carattere primariamente territoriale, la nozione di giurisdizione ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione non è circoscritta al territorio nazionale dell’Alta Parte contraente» (v., in particolare, Corte EDU, 16 giugno 2015, Chiragov e a. c. Armenia, CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, § 167)”. E’ un principio analogo a quello affermato dalla Corte di Strasburgo nel caso Hirsi, nel quale l’Italia veniva condannata dalla Corte EDU per i respingimenti collettivi in Libia, operati nel 2009 dalla motovedetta Bovienzo della guardia di finanza, ma la giurisprudenza rchiamata ribadisce il carattere territoriale della giurisdizione nazionale, ed afferma la giurisdizione extrateritoriale solo in casi determinati nei quali si tratta di dare applicazione alla Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, e ai suoi Protocolli allegati, senza riguardare dunque l’applicazione del diritto dell’Unione europea al di fuori del territorio degli Stati membri, come sembra invece suggerire il parere dell’Avvocato generale.

Il tema della giurisdizione è dirimente. La Corte di Lussemburgo dovrà verificare soprattutto se il riparto di giurisdizione tra autorità italiane ed albanesi nella applicazione del Protocollo Meloni-Rama del 2023 e delle leggi attuative, sia conforme alle regole vincolanti fissate dalla vigente legislazione UE, e se le procedure accelerate in frontiera, previste anche dai nuovi Regolamenti attuativi del Patto sulla migrazione e l’asilo del 2024, in particolare quando il Regolamento (UE) 2013/32 ad oggi vigente sarà sostituito dal Regolamento (UE) 2024/1348, a partire dal 12 giugno 2026, siano applicabili al di fuori dei confini esterni dell’Unione europea.

19. Sorprende come il parere dell’Avvocato generale della Corte di giustizia non consideri affatto la vigente (fino al 12 giugno 2026) Direttiva accoglienza 2013/33/UE, quanto alle misure limitative della libertà personale di quanti richiedono protezione internazionale, che detta modalità e limiti precisi il trattenimento amministrativo all’interno del territorio nazionale. Quest’ultima Direttiva non era direttamente oggetto del rinvio pregiudiziale, ma la sua disciplina appare rilevante per stabilire la possibilità del trattenimento di un richiedente protezione internazionale al di fuori del territorio nazionale.

L’art. 8 della direttiva 2013/33/UE (accoglienza), dopo avere stabilito, al paragrafo 1, che il
trattenimento non può essere disposto per il solo fatto che l’interessato abbia presentato
domanda di protezione internazionale, prevede al paragrafo 2 che una tale misura possa
essere disposta «[o]ve necessario e sulla base di una valutazione caso per caso», e comunque «salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive». Il paragrafo 3 elenca poi specificamente i (tassativi) motivi per i quali il richiedente protezione internazionale può essere trattenuto, tra i quali – segnatamente – le ipotesi di cui alle lettere b) («per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente») ed e) («quando lo impongano motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico»). La lettera d) del medesimo art. 8, paragrafo 3, disciplina la peculiare ipotesi in cui il richiedente protezione internazionale sia già trattenuto nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della direttiva 2008/115/CE. In tal caso, l’ulteriore trattenimento durante la procedura di riconoscimento della protezione internazionale è consentito se «lo Stato membro interessato può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio».

Per la Corte di giustizia Ue la direttiva 2008/115/CE non è (più) applicabile a un cittadino di un Paese terzo che ha presentato una domanda di protezione internazionale durante il periodo che intercorre tra la presentazione di tale domanda e l’adozione della decisione dell’autorità di primo grado che si pronuncia su detta domanda o, eventualmente, fino all’esito del ricorso che sia stato proposto avverso tale decisione (CGUE, sentenza 4 ottobre 2024, causa C-387/24, PPU, Bouskoura, paragrafo 49, e ivi ulteriori riferimenti). Pertanto, il richiedente asilo non può essere trattenuto durante la relativa procedura ai sensi dell’art. 15 della direttiva “rimpatri”, ma soltanto in forza delle disposizioni specifiche del diritto dell’Unione concernenti la procedura di asilo, e in particolare dell’art. 8 della direttiva accoglienza 2013/33/UE. La medesima sentenza ha chiarito che la procedura di rimpatrio resta solo «temporaneamente inapplicabile durante lo svolgimento del procedimento d’esame della domanda d’asilo», e dunque prosegue una volta che la domanda d’asilo venga respinta. La successiva ripresa del trattenimento amministrativo, dopo il diniego sulla richiesta di protezione, sia pure in pendenza di ricorso, assume evidentemente cadenze temporali ben diverse, anhe sotto il profilo dei procedimenti giurisdizionali di convalida, a seconda che la persona si trovi in un centro di detenzione in Albania, piuttosto che in un CPR in territorio italiano, con ricadute sulle possibilità effettive di esercitare i diritti di difesa. E dunque sembra davvero ardua l’equiparazione completa proposta dall’Avvocato generale della Corte di Giustizia tra chi è detenuto in un CPR in territorio italiano, e chi finisce oggetto del “trasporto” in un centro ubicato al di fuori dei confini nazionali e dell’Unione europea.

20. Secondo il Considerando 8 del nuovo Regolamento UE 2024/1348 sulle procedure,“Il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutte le domande di protezione internazionale fatte nel territorio degli Stati membri, compreso alle frontiere esterne, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, e alla revoca della protezione internazionale. È opportuno che le persone in cerca di protezione internazionale che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro siano sbarcate sulla terraferma e che ne sia esaminata la domanda di protezione a norma del presente regolamento”. In base al Considerando 58 del nuovo Regolamento,“gli Stati membri dovrebbero poter imporre ai richiedenti protezione internazionale di risiedere in prossimità della frontiera esterna o in una zona di transito in generale, o in altro sedi designate  all’interno del proprio territorio, al fine di valutare l’ammissibilità delle richieste”.

In base all’art.10 dello stesso Regolamento (UE) 2024/1348, “I richiedenti hanno il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro in cui sono tenuti a essere presenti in conformità dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2024/1351 fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione sulla domanda”. Gli Stati membri possono prevedere un’eccezione al diritto del richiedente di rimanere nel loro territorio durante la procedura amministrativa in caso di domanda reiterata o se lo stesso richiedente sia soggetto all’esercizio di un’azione penale o all’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà; oppure ancora se “costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale, fatti salvi gli articoli 12 e 17 del regolamento (UE) 2024/1347, a condizione che l’applicazione di tale eccezione non comporti l’allontanamento del richiedente verso un paese terzo in violazione del principio di non respingimento”.

21.Le procedure accelerate in frontiera applicate dalle autorità italiane in Albania, per effetto di previsioni normative interne, che sfuggono al controllo giurisdizionale, o che prevedono ostacoli procedurali o termini tanto brevi che limitano tale controllo giurisdizionale, risultano in violazione dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che garantisce il diritto a un ricorso effettivo. Un aspetto che è già stato affrontato dalla CGUE nella sentenza del 4 ottobre 2024, e che è pure contenuto all’interno dei rinvii per ulteriori questioni pregiudiziali proposte alla Corte di giustizia UE, sulle quali i giudici di Lussemburgo saranno costretti a pronunciarsi. E non sarebbe la prima volta che le conclusioni della Corte di giustizia UE divergono frontalmente con i pareri dell’Avvocato generale.

La Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata, con la sentenza della Grande Sezione del 1° agosto 2025, sul ricorso pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Roma,con ordinanze del 31 ottobre 2024 e del 4 novembre 2024, sulla distinzione dei poteri del governo e dei giudici nella designazione dei paesi di origine sicuri, da prevedere con una apposita lista adottata per legge, affermando che “Nell’elenco devono esserci solo Stati che offrano una protezione sufficiente a tutta la sua popolazione”. Secondo questa sentenza della Corte di Lussemburgo, uno Stato europeo “può designare Paesi d’origine sicuri mediante atto legislativo, a patto che tale designazione possa essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo”. Regola che rimane anche quando verranno previste per i singoli Stati terzi designati come “sicuri” eccezioni di carattere territoriale. Si deve aggiungere che in materia di libertà personale, un ulteriore sistema di garanzia è apprestato dagli articoli 5 e 6 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, che ribadiscono per tutti, inclusi gli stranieri irregolari, il principio di legalità, ed i principi del giusto processo e del giudice naturale precostituito per legge. Principi che sono alla base dello Stato democratico (Rule of law) e della separazione dei poteri, nella effettiva salvaguardia della indipendenza della magistratura.

22. Il nuovo Regolamento 1348/2024/UE sulle procedure di asilo non fornisce alcuna copertura al Protocollo Italia-Albania. In base al futuro Regolamento, la procedura di frontiera può svolgersi “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito” ma in assenza di disponibilità in tali luoghi, “lo Stato membro può ricorrere ad altre sedi sul proprio territorio”. Sedi che evidentemente non si possono trovare sul territorio di un paese terzo, come l’Albania.

L’art. 54 del nuovo Regolamento (1348/2024/UE) prevede i “Luoghi per l’espletamento della procedura di asilo alla frontiera. Per la durata dell’esame delle domande con procedura di frontiera, uno Stato membro esige, a norma dell’articolo 9 della direttiva (UE) 2024/1346 e fatto salvo l’articolo 10 della stessa, che, come regola generale, i richiedenti soggiornino alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito, o in altri luoghi designati sul proprio territorio, tenendo pienamente conto delle specificità geografiche di tale Stato membro”. Non si prevede in alcun modo l’espletamento di una procedura accelerata in frontiera in un paese terzo esterno all’Unione europea, come si vorrebbe fare credere da parte del governo italiano nel caso del Protocollo Italia-Albania.

La cd. finzione di non ingresso, secondo la quale le zone di frontiera sono considerate come non facenti parte del territorio degli Stati membri, pure prevista dal nuovo Regolamento in materia di accertamenti (screening) in frontiera, non è ancora entrata in vigore, e si riferisce alle cd. zone di transito ubicate nel territorio nazionale, come potrebbe riferirsi ai centri Hotspot nei punti di frontiera italiani, ma non consente l’applicazione di un regime differenziale tra persone richiedenti asilo sbarcate in Italia e persone trasferite in Albania, anche dopo l’eventuale diniego dell’istanza di protezione. Il ricorso alla finzione di non ingresso trova una base legale soltanto con riferimento a persone che si trovano di fatto in territorio italiano, e che dal territorio italiano possono essere allontanate qualora non venga accolta una richiesta di protezione, fatti salvi i mezzi di ricorso effettivo. La stessa “finzione di non ingresso”, in base alla quale i richiedenti asilo sono considerati “non presenti nel territorio dell’UE”, non si può riferire a persone che si trovano nel territorio di un paese terzo, seppure in una area concessa in uso alle autorità italiane nella quale si esercita una giurisdizione concorrente con quella albanese. Area che rimane comunque territorio albanese, come ha stabilito anche la Corte costituzionale albanese.

23. La conformazione delle modalità di trattenimento, che secondo la Corte costituzionale (sentenza n.96/2025) avrebbero dovuto essere definite per legge, nel caso delle persone trattenute in Albania è rimasta totalmente rimessa alla discrezionalità delle autorità di polizia, in ordine ai contatti con l’esterno e con la famiglia, alle comunicazioni telefoniche, ai contatti con i difensori, alle ispezioni parlamentari. Soprattutto mancano mezzi effettivi di reclamo all’autorità giurisdizionale in caso di abusi od omissioni commessi da parte delle stesse autorità all’interno del centro. Si tratta delle stesse modalità del trattenimento e dei mezzi di reclamo previsti adesso per tutti i casi di trattenimento amministrativo nei CPR dalla bozza del recente Disegno di legge immigrazione, approvato dal Consiglio dei ministri l’11 febbraio scorso, ma che dopo la cd. “bollinatura” non risulta ancora all’esame delle Camere.