Discriminazione indiretta, rimedio formalmente garantito e sostanzialmente negato, responsabilità legale scaricata sulla vittima.

di Sara Zuffardi

Un caso emblematico

Il 24 ottobre 2024 un lavoratore del Bangladesh arriva in Italia. Ha in mano un visto regolare rilasciato dall’Ambasciata italiana a Dhaka e un contratto di lavoro. Ha fatto tutto quello che lo Stato italiano gli aveva chiesto di fare.

Il 26 settembre 2025, esattamente un anno dopo il suo ingresso, la Questura di Roma rifiuta la sua richiesta di permesso di soggiorno. Il TAR Lazio, con sentenza n. 01357/2026 (r.g. 15893/2025), respinge il suo ricorso e lo condanna a pagare le spese legali.

La società edile che lo aveva assunto aveva presentato 104 domande di nulla osta nel quadro dei decreti flussi. La Prefettura di Roma aveva concesso tutti i 104 nulla osta e solo dopo, quando i lavoratori erano già in Italia da almeno un anno, ha scoperto che la società non presentava dichiarazioni fiscali dal 2021.

Lo Stato ha rilasciato 104 autorizzazioni a un’azienda fantasma. Ha fatto entrare 104 persone. Poi le ha espulse per una colpa che ricadeva sull’aziendale e sui mancati controlli istituzionali, ma il TAR non nomina questa responsabilità e la sentenza punisce il lavoratore.

Quella che segue non è la storia di un caso isolato. È l’analisi di un meccanismo sistematico documentato da più sentenze del TAR Lazio, che produce tre effetti ricorrenti e prevedibili: discrimina indirettamente il lavoratore straniero, gli nega nella pratica un rimedio che esiste solo sulla carta e trasferisce su di lui la responsabilità giuridica di chi aveva il potere e il dovere di controllare.

Tre problemi strutturali

Il sistema non produce queste conseguenze per negligenza o per errori occasionali di singoli funzionari. Le produce strutturalmente, attraverso tre meccanismi che si combinano e si rinforzano a vicenda.

• La responsabilità personale violata. Il lavoratore viene espulso per condotte del datore di lavoro sulle quali non aveva alcun controllo.
• La discriminazione indiretta. Requisiti formalmente neutri come l’idoneità alloggiativa colpiscono sistematicamente e sproporzionatamente i lavoratori stranieri.
• Il rimedio è formalmente garantito ma sostanzialmente inaccessibile. Chi vuole difendersi ha uno strumento, il rito del silenzio, ma richiede un avvocato e denaro che quasi nessuno ha.

Ogni meccanismo preso singolarmente potrebbe essere giustificato, ma insieme producono un risultato che non è giustizia, rendono irreversibile l’espulsione a prescindere dalla condotta del lavoratore.

I. La responsabilità del lavoratore per condotte altrui

Il fatto

L’art. 24-bis del Testo Unico sull’Immigrazione (d.lgs. 286/1998) prevede che il datore di lavoro, per poter assumere un lavoratore straniero, abbia una capacità economica sufficiente.

Ma nei casi in cui non è necessario presentare la documentazione che dimostri questi requisiti o nei casi in cui i controlli su quanto dichiarato vengano svolti in ritardo, il lavoratore può scoprire di essere stato assunto da una persona senza requisiti quando si trova già in Italia da mesi o anni. Il lavoratore, che nel frattempo aveva lavorato regolarmente, pagato le tasse, affittato una casa, non aveva fatto nulla di illecito, si ritrova comunque a pagare le conseguenze di una cosa su cui non poteva avere controllo.

Le sentenze

Il TAR Lazio, in varie sentenze tra cui n. 00131/2025, n. 03350/2025 e n. 01357/2026 ha confermato la legittimità delle revoche con motivazione simili:

“L’asseverazione non sarebbe conforme al modello richiesto”, “la società non ha presentato dichiarazioni fiscali dall’anno d’imposta 2021”, “le parti non hanno dimostrato il requisito economico” …

In nessuna di queste sentenze si discute se il lavoratore sapeva o poteva sapere della situazione economica del datore di lavoro. Non si discute se poteva fare qualcosa per impedirla. Si applica la revoca come conseguenza automatica di una colpa altrui.

Il problema giuridico

La revoca del nulla osta non è formalmente una misura sanzionatoria ma ripristinatoria. Non serve a punire, ma a ristabilire una situazione di legalità per cui non c’era mai stato titolo, in questo caso per colpa del datore di lavoro. L’art. 27 della Costituzione italiana e l’art. 3 della Legge 689/1981 stabiliscono che la responsabilità è sempre personale, ma si applicano rispettivamente al diritto penale e alle sanzioni amministrative. La Corte EDU ha affermato, a partire dalla sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi (1976), che la sostanza prevale sulla forma. Se una misura ha effetti troppo gravosi può essere riqualificata come sostanzialmente punitiva indipendentemente dalla sua denominazione formale. Ma l’estensione di questo principio al diritto dell’immigrazione non è consolidata e il ricorso all’ assenza di coscienza e volontà da parte del lavoratore rimane un percorso giuridicamente incerto.

Il problema però non dipende solo dalla qualificazione formale. Il principio di proporzionalità, impone che anche le misure ripristinatorie colpiscano chi ha creato l’illegittimità, non chi ne è vittima. Nel caso in esame, l’illegittimità è interamente nella sfera del datore di lavoro e della Prefettura che avrebbe dovuto verificarne i requisiti prima di rilasciare il nulla osta. Il lavoratore non aveva né gli strumenti né il potere per accedere alla situazione fiscale del proprio datore. Ha fatto tutto ciò che lo Stato gli aveva chiesto di fare.

Quando lo Stato rilascia un nulla osta, concede un visto e autorizza l’ingresso, crea un legittimo affidamento, perché il lavoratore ha il diritto di fidarsi degli atti che riceve da una pubblica amministrazione e di costruirci sopra la propria vita.

Il Consiglio di Stato con le sentenze n. 4392/2020 e n. 6881/2022, ha chiarito che questo affidamento va tutelato e che la revoca non può basarsi su automatismi. La tutela del scatta quando l’atto è stato rilasciato dall’amministrazione, è trascorso tempo sufficiente a consolidarlo e il destinatario è in buona fede. Nel caso in esame tutti e tre i requisiti ricorrono: il nulla osta era stato rilasciato, il visto concesso, l’ingresso autorizzato, il lavoro svolto regolarmente per un anno. La Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 8236/2020 ha confermato che si tratta di una situazione giuridica autonoma e tutelata in sé e lo Stato non può contraddire i propri atti a danno di chi vi aveva fatto affidamento in buona fede.

Revocare il nulla osta a chi ha fatto tutto in regola, per una colpa che era interamente nella sfera del datore di lavoro e della Prefettura, significa che la pubblica amministrazione invoca la propria negligenza per giustificare una misura che ricade su chi non ne ha alcuna responsabilità. È una forma di venire contra factum proprium incompatibile con i principi di coerenza e buona fede dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 97 della costituzione e  dall’art. 1 della L. 241/1990.

II. Il requisito alloggiativo come discriminazione indiretta

Il fatto: l’idoneità alloggiativa

Tra i requisiti necessari per il completamento della procedura di ingresso per lavoro subordinato, l’art. 22, comma 2, del T.U. Immigrazione richiede che il datore di lavoro presenti un certificato di idoneità alloggiativa: una dichiarazione comunale che attesti che l’abitazione dove il lavoratore andrà a vivere è adeguata dal punto di vista igienico-sanitario e dimensionale.

Questo requisito non esiste per i lavoratori italiani. Nessun cittadino italiano deve dimostrare all’amministrazione dove vivrà prima di iniziare un lavoro. Il certificato di idoneità alloggiativa è richiesto esclusivamente per i lavoratori stranieri.

Il problema pratico è grave. Al momento della domanda di nulla osta, che viene presentata quando il lavoratore è ancora all’estero, il datore di lavoro deve già indicare un alloggio idoneo. Spesso il lavoratore non conosce la città, non ha ancora una rete di contatti, non ha garanzie reddituali sufficienti per affittare un appartamento sul mercato regolare. È noto che nelle grandi città italiane i proprietari di casa praticano sistematicamente discriminazioni nei confronti dei lavoratori stranieri: richiedono garanzie sproporzionate, chiedono affitti in nero o arrivano ad estorcere cifre esorbitanti per la sola registrazione di una residenza.

Il risultato è che molti lavoratori vengono alloggiati dal datore di lavoro spesso nello stesso luogo di lavoro o si rivolgono a intermediari che affittano abitazioni sovraffollate e inidonee. In entrambi i casi, se l’idoneità alloggiativa non arriva, la responsabilità ricade sul lavoratore.

La discriminazione indiretta

L’art. 3 della Costituzione vieta non solo la discriminazione diretta (trattare diversamente persone uguali), ma anche quella indiretta: applicare una regola formalmente uguale per tutti che produce, nella pratica, un effetto sproporzionatamente sfavorevole su un gruppo specifico. Questa interpretazione è consolidata nella giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell’UE.

L’art. 14 della CEDU proibisce la discriminazione nell’accesso ai diritti convenzionali. La Corte EDU ha riconosciuto, nella sentenza D.H. e altri c. Repubblica Ceca (2007, Grande Camera), che una misura apparentemente neutrale può essere discriminatoria se colpisce in modo sproporzionato un gruppo etnico o nazionale.

Il requisito dell’idoneità alloggiativa soddisfa questa definizione. È formalmente neutro (si applica a tutti i lavoratori stranieri in ingresso), ma nella pratica:

• colpisce esclusivamente i lavoratori stranieri, non quelli italiani;
• è più difficile da soddisfare per chi non ha reti sociali preesistenti nel paese di destinazione;
• non esiste un meccanismo di esonero o di sostituzione per i casi in cui il mercato abitativo sia discriminatorio;
• viene applicato anche quando la sua mancanza è conseguenza di una una truffa o di una colpa dell’intermediario o del datore di lavoro.

Il certificato di idoneità alloggiativa genera inoltre un costo diretto: il lavoratore straniero (o il suo datore) deve pagare una tassa comunale per la certificazione che un lavoratore italiano non pagherebbe mai. È una barriera economica che si aggiunge a quelle strutturali.

III. L’inaccessibilità pratica del rimedio giurisdizionale

Il fatto: la mancata convocazione

Una volta arrivato in Italia il lavoratore deve chiedere appuntamento per la firma del contratto di soggiorno entro 8 giorni. Senza quella firma la Questura non può rilasciare il permesso. Senza convocazione il lavoratore non può firmare. Ma le convocazioni nelle grandi città, Roma in particolare, accumulano ritardi di mesi, spesso di anni.

Di fronte a questi ritardi, molti lavoratori e i loro avvocati hanno adottato una prassi alternativa: inviare una PEC allo Sportello e spedire direttamente un kit postale senza passare per la convocazione formale. La Questura inizialmente sembrava aver accettato le richieste e in alcuni casi ha anche rilasciato il permesso di soggiorno, ma poi sono iniziate ad arrivare le revoche dei nulla osta e dei permessi per mancanza del contratto di soggiorno.

Le sentenze

Il TAR Lazio ha ripetutamente respinto i ricorsi fondati su questa prassi. Nelle sentenze n. 02551/2026, n. 03452/2026, n. 02550/2026 e in numerosi altri casi analoghi il Tribunale ha stabilito che “A fronte di una eventuale inerzia della Prefettura, lo strumento da attivare è rappresentato dal rito del silenzio (artt. 31, comma 1 e 2 e 117 c.pa) e non dalla diretta formalizzazione dell’istanza presso la Questura di Roma.”

In altre parole, se la Prefettura non convoca si deve ricorrere al TAR per costringerla ad agire. Non si può in alcun modo aggirare la procedura e la via informale tramite PEC o kit postale non ha valore.

Il rito del silenzio ha effettivamente funzionato in almeno un caso documentato: la sentenza n. 03266/2026 (r.g. 15867/2025). Ma non è un caso che l’avvocato che aveva seguito quel ricorso si era dichiarato antistatario e aveva quindi anticipato le spese legali.

Il problema giuridico

Il rito del silenzio è teoricamente disponibile. Ma richiede:

• un avvocato;
• il pagamento del contributo unificato e delle spese legali;
• documenti di soggiorno validi (senza i quali molti lavoratori non possono aprire un conto corrente, firmare un contratto o ottenere il gratuito patrocinio);
• il tempo di attendere la pronuncia del TAR, durante il quale i documenti restano sospesi e il lavoro spesso è interrotto ma deve permanere il requisito di idoneità alloggiativa.

Il gratuito patrocinio, la possibilità di avere un avvocato pagato dallo Stato, è teoricamente disponibile anche per i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti, ma chi riceve la revoca dopo 1 o 2 anni di lavoro regolare rischia di superare di poco il limite per accedervi ma di non potersi comunque permettere di pagare le spese legali e l’affitto senza lavorare per tutto quel tempo.

Il risultato è che chi ha perso i documenti per un’inerzia della Prefettura si trova a dover finanziare da solo un contenzioso amministrativo mentre non può lavorare regolarmente. Il rimedio esiste ma non è accessibile.

L’art. 6 § 1 della CEDU garantisce il diritto a un processo equo e a un giudice indipendente. La Corte EDU ha chiarito, a partire da Airey c. Irlanda (1979), che un rimedio teoricamente disponibile ma praticamente inaccessibile per ragioni economiche non soddisfa le garanzie convenzionali.

L’art. 13 della CEDU garantisce il diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale per ogni violazione dei diritti convenzionali. Un rimedio che richiede risorse economiche che il richiedente non ha proprio perché i suoi diritti sono stati violati non è un rimedio effettivo.

L’art. 24 della Costituzione garantisce il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

L’art. 3 della Costituzione impone che questo diritto sia uguale per tutti, non solo formalmente ma sostanzialmente. Un sistema in cui il diritto alla difesa dipende dalla disponibilità economica del ricorrente nel momento in cui la violazione lo ha privato del reddito è strutturalmente incompatibile con questo principio.

Conclusione: una macchina, non tre errori

I tre meccanismi descritti non sono anomalie isolate. Non sono il risultato di funzionari distratti o di casi sfortunati. Sono il prodotto prevedibile e ricorrente di un sistema che:

• affida la regolarità del soggiorno del lavoratore a requisiti che dipendono da terzi (il datore di lavoro, il proprietario di casa, la Prefettura) sui quali il lavoratore non ha controllo;
• non distingue tra chi viola la legge e chi ne subisce le conseguenze;
• prevede rimedi giurisdizionali accessibili sulla carta ma non nella pratica per chi è già in una condizione di vulnerabilità;
• produce, attraverso norme formalmente neutrali, effetti sproporzionatamente sfavorevoli sulle persone straniere.

Le sentenze del TAR Lazio citate in questo articolo non sono errori giudiziari. E’ stata applicata alla lettera la legge vigente. Il problema è proprio la legge vigente.

La questione non è stata finora sottoposta alla Corte Costituzionale italiana né alla Corte EDU in questi termini. Fino ad allora, sono i più fragili a pagarne il costo.

Sentenze citate

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 01357/2026, r.g. 15893/2025

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 00131/2025, r.g  05574/2024

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 03350/2025, r.g. 00414/2025

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 02551/2026, r.g. 00194/2026

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 03452/2026, r.g. 01283/2026

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 02550/2026, r.g. 00190/2026

TAR Lazio, Sez. Prima Ter, sent. n. 03266/2026, r.g. 15867/2025

Corte EDU,,Engel e altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976

Corte EDU, Airey c. Irlanda, 9 ottobre 1979

Corte EDU, D.H. e altri c. Repubblica Ceca, 13 novembre 2007, Grande Camera

Cons. St., Sez. III, 8 luglio 2020 n. 4392

Cass. SS.UU., 28 aprile 2020 n. 8236

Cons. St., Sez. III, 4 agosto 2022 n. 6881

Riferimenti normativi

Costituzione italiana: artt. 3, 24

CEDU: artt. 6 § 1, 13, 14; Protocollo n. 1, art. 1

D.lgs. 286/1998 (T.U. Immigrazione): artt. 18, 21, 22, 23, 24, 24-bis

L. 7 agosto 1990 n. 241: artt. 1, 21-quinquies, 21-nonies

D.P.R. 394/1999: artt. 35, 36

D.l. 73/2022 (Decreto semplificazioni), art. 42, conv. in l. 122/2022

Cod. proc. amm.: artt. 31, 60, 117