Un passo indietro della Corte Costituzionale

di Fulvio Vassallo Paleologo

ABSTRACT

Mentre la sentenza della Consulta n.96/2025 pur dichiarando l’inammissibiltà della questione sollevata dal giudice di pace di Roma in merito alla legittimità costituzionale della detenzione amministrativa prevista dall’art. 14 comma 2 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98, affermava la violazione del principio di riserva di legge stabilito in materia di limitazioni della libertà personale dall’art.13 della Costituzione, con immediate conseguenze sull’applicazione della norma, nelle pronunce delle Corti di appello di Cagliari e Roma, la successiva sentenza della Corte costituzionale n.101/2025, ha dichiarato la ammissibilità della questione sollevata dal Tribunale di Brindisi, ma ha rigettato tutte le eccezioni di costituzionalità proposte da quel tribunale, con riferimento alla legittimità dei fermi amministrativi inflitti alle navi del soccorso civile che salvano vite nelle acque del Mediterraneo centrale.

Se si leggono le motivazioni addotte dai giudici della Corte costituzionale non possono sfuggire stridenti contraddizioni. Per un verso si condivide il rilievo del Tribunale di Brindisi che osserva come “il fermo determinerebbe una «rilevante lesione» della sfera giuridica del comandante e dell’armatore della nave e arrecherebbe un «rilevante danno economico al soggetto sanzionato», ledendo l’esercizio dei diritti costituzionali. Donde la natura «maggiormente afflittiva» della sanzione accessoria rispetto a quella pecuniaria principale”. Ma subito dopo si esclude a tale riguardo la violazione del principio di tipicità della sanzione penale, in quanto “La previsione censurata supera il vaglio di conformità all’art. 25, secondo comma, Cost. e si rivela coerente con la ratio che ispira il principio di determinatezza”. Infatti, secondo la Consulta, “È l’art. 1, comma 2-sexies, del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, a definire il disvalore dell’illecito nei suoi aspetti salienti, che attengono al rifiuto dell’imprescindibile collaborazione con l’autorità competente secondo la Convenzione di Amburgo. Non si ravvisa quella delega in bianco all’autorità di uno Stato estero, che il rimettente e le parti costituite paventano. Il disvalore dell’illecito non solo è definito dal legislatore, che non rinuncia al suo compito di orientare la condotta dei consociati, ma può anche essere agevolmente inteso dai soggetti attivi, il comandante e l’armatore, in virtù delle cognizioni tecniche che a tali funzioni si accompagnano” . Per la Corte, al punto 13.3. “Né si può ritenere evanescente il richiamo alla richiesta di informazioni e alle indicazioni dell’autorità competente, in quanto tali riferimenti si riconnettono alla Convenzione SAR e, in quest’orizzonte, acquistano un significato univoco per il comandante e l’armatore. La disciplina nazionale si inserisce armonicamente nella trama di regole e di procedure condivise che tale Convenzione istituisce, anche nelle sue interrelazioni con le altre normative internazionali pertinenti. Anche le fonti internazionali possono concorrere a definire i presupposti applicativi del precetto assistito da sanzione. Quest’opera di integrazione e di osmosi non soltanto non lede il principio di legalità sancito dall’art. 25 Cost., ma ne salvaguarda l’essenziale funzione di garanzia, quando la stessa disciplina nazionale per sua natura interagisce con gli obblighi internazionali consuetudinari e pattizi”.

Con riferimento alle diverse entità militari e politiche che si dividono il territorio libico appare davvero impervio il percorso argomentativo seguito dalla Corte costituzionale, secondo cui “ Lo Stato responsabile di un’area SAR deve farsi carico del coordinamento delle operazioni di soccorso, mediante il Rescue Coordination Centre o mediante i Rescue sub Centre che siano eventualmente designati, e deve approntare appositi piani operativi per le diverse tipologie di emergenza. La mancata attivazione dello Stato competente non elide la responsabilità degli altri Stati che fanno parte della Convenzione, chiamati a collaborare per far fronte alle impellenti necessità dei naufraghi, nella maniera più tempestiva ed efficace. Gli Stati aderenti sono obbligati a coordinare tra loro i diversi servizi, in modo da assicurarne l’efficacia. La disciplina dettata dall’art. 1, comma 2-sexies, del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, si situa in questo quadro di irrinunciabile cooperazione, che ne rappresenta il fondamento e ne circoscrive, in pari tempo, i limiti, fugando il rischio di un’applicazione arbitraria e imprevedibile.” Le modalità di collaborazione con le diverse autorità libiche possono fugare davero “il rischio di un applicazione arbitraria e imprevedibile” ? In ogni caso il richiamo agli “obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo”, contenuto nel decreto Lamorgese (legge n.130/2020), veniva di fatto svuotato dal tenore del successivo Decreto Piantedosi (legge n.15/2023) che sottoponeva a sanzione ed alla pena accessoria del fermo amministrativo il comandante della nave che trovandosi in una zona SAR di competenza di un paese terzo non obbediva alle indicazioni provenienti dalle “competenti autorita”. E su questo punto numerosi Tribunali, a fronte del comportanento delle autorità libiche hanno stabilito la nullità di diversi provvedimenti di fermo amministrativo, motivati magari sulla base della “disobbedienza” agli “ordini” provenienti da quelle autorità, “ordini” in qualche caso accompagnati anche dal ricorso all’uso delle armi.

Si dovrebbe quindi affermare espressamente che” la competente autorità nazionale” per il coordinamento dei soccorsi, e quindi per l’assegnazione di un porto di sbarco sicuro, è soltanto l’autorità SAR ( dunque la Centrale di coordinamento- MRCC della Guardia costiera) di un paese che può garantire porti di sbarco sicuri. Per “ competenti autorità nazionali” dalle quali si dovrebbe attendere il coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio, fino alla indicazione del porto di sbarco sicuro, non si possono intendere le autorità marittime o di polizia di paesi che non possono garantire place of safety (POS) o si rifiutano di offrire porti di sbarco sicuri. Ma su questi profili la Corte costituzionale non si pronuncia in modo conseguente con i principi affermati nelle Convenzioni internazionali che pure richiama con dovizia di riferimenti. Non si coglie in sostanza il contrasto ricorrente tra gli obblighi di ricerca e soccorso imposti ai comandanti delle navi, di tutte le navi, dal diritto internazionale del mare, e l’ampia delega concessa alle autorità che controllano zone SAR e che non garantiscono nè il rispetto dei doveri di soccorso, né i diritti fondamentali dei naufraghi, anche dopo lo sbarco a terra.

La sentenza della Corte costituzionale n.101/2005 fornisce una interpretazione della normativa vigente che dovrebbe fugare i dubbi di costituzionalità sollevati dal Tribunale di Brindisi. Per la Corte, “Spetta al giudice la valutazione delle peculiarità della singola vicenda, senza vanificare le finalità della Convenzione di Amburgo, volta a salvaguardare un efficiente sistema di salvataggio e di soccorso, e la necessaria discrezionalità dello Stato che opera e coordina le operazioni di salvataggio nella necessaria cooperazione con gli altri Stati interessati”. Come chiarisce il punto 32 della sentenza, nessuna sanzione“in defintiva si può irrogare quando l’osservanza del precetto si ponga in contrasto con i princìpi sovraordinati evocati dal rimettente, in base a dati specifici che il prudente apprezzamento del giudice dovrà soppesare, nel quadro di un giudizio che fa gravare pur sempre sull’amministrazione l’allegazione e la prova degli elementi costitutivi dell’illecito e della legittimità dei provvedimenti emessi (in termini generali, sull’illecito amministrativo, già Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 30 settembre 2009, n. 20930)”.

Malgrado questa decisione della Corte costituzionale, che pure sembra proporre una interpretazione costituzionalmente orientata, le sanzioni previste dal decreto Piantedosi, che rimane interamente in vigore, rimangono del tutto generiche circa la individuazione dei presupposti, sostanzialmente rimesse alla discrezionalità delle autorità aministrative, richiamando gli istituti del “fermo amministrativo”, del “sequestro” e della “confisca della nave,” a fronte di provvedimenti di incerta natura provenienti da autorità straniere o di divieto di ingresso o sosta, che dovrebbero essere assunti dalle autorità italiane nei confronti dei comandanti delle navi oggetto delle sanzioni. Cosa si intende per violazione delle regole, di quali regole si parla esattamente per ciascun tipo di sanzione? I relativi provvedimenti amministrativi rimangono indefiniti nei contenuti e nelle competenze (cosa si può intendere per “contestazione della violazione”?). Gli stessi provvedimenti amministrativi che dovrebbero essere assunti prima della adozione delle sanzioni, e il fermo amministrativo come pena accessoria, sfuggono così al principio di legalità (tipicità della sanzione) e non risultano in alcun modo prevedibili.

In realtà il governo italiano con le modifiche normative introdotte per effetto del decreto Piantedosi al precedente Decreto Lamorgese n. 130 del 2020 , ha creato una vera e propria trappola a tempo, che non è stata avvertita per tempo dalle ONG che per anni, fino al 2021, hanno avuto incontri al Viminale su sollecitazione della ex ministro Lamorgese. A totale discrezione delle autorità marittime italiane, l’assunzione del coordinamento dei soccorsi da parte di IMRCC, la centrale di oordinamento della Guardia costiera italiana, in alcuni casi costretta a coordinare attività di ricerca e salvataggio anche al di fuori della zona SAR di competenza italiana, o il mero rimbalzo alle autorità libiche o maltesi, ha creato, sulla base, di scelte politiche ed elettorali, i presupposti per fare applicare dai prefetti, con una ulteriore sfera di discrezionalità, le sanzioni pecuniarie ed i fermi amministrativi previsti dal Decreto legge “Piantedosi” (legge n.15/2023). Sanzioni amministrative, di impatto anche maggiore rispetto alle sanzioni penali previste in precedenza, tanto che possono arrivare anche al sequestro ed alla confisca della nave soccorritrice, indipendentemente dalla tutela del valore primario della vita umana in mare, e dagli obblighi di sbarco in un porto sicuro (POS) a cui si attengono le Convenzioni internazionali e le scelte obbligate dei comandanti delle navi umanitarie. Sanzioni atipiche dunque di natura penale-amministrativa, che dovrevvero essere soggette al principio di legalità (tipicità).

Il richiamo contenuto nel Decreto legge Piantedosi ( n.1/2023), e quindi nella Legge n.15 del 2023, a potenziali rischi determinati “a bordo”, evidentemente, della nave soccorritrice, e non certo in acqua o a bordo dei natanti siccorsi, già tutti in condizione di distress, ha accresciuto i poteri discrezionali delle autorità di polizia e dei prefetti di sanzionare attività di ricerca e salvataggio delle ONG nelle quali ulteriori rischi, oltre alla situazione di pericolo grave (distress) nella quale si trovano in acque internazionali tutte le imbarcazioni che partono dalla Libia ( e dalla Tunisia), sono prodotti dalle modalità di intervento delle motovedette libiche e tunisine allertate da Frontex, mezzi che in diverse occasioni hanno provocato panico a bordo delle imbarcazioni intercettate, per la violenza delle modalità di avvicinamento in alto mare, con armi in pugno, con persone che sono cadute in acqua e annegate proprio a seguito dell’intervento delle motovedette libiche. Se si rileggono le motivazioni del mandato di arresto di Almasri emesso dalla Corte Penale internazionale si ricava la conferma che in Libia, ammesso che si possa ancora parlare di una unica entità statale, e nella zona SAR “libica”, permane la situazione denunciata per anni dalle Nazioni Unite e riconosciuta in diverse sentenze dei Tribunali italiani e della Corte di Cassazione che hanno archiviato tutti i procedimenti penali intentati contro le ONG. Si rileva dunque con maggiore evidenza l’arbitrarietà e la incostituzionalità del decreto Piantedosi del 2023 (legge n.15 del 2023) e la illegittimità di tutte le diverse decisioni di fermo amministrativo che continuano a bersagliare le ONG, sulla base della mancata collaborazione delle navi umanitarie con le motovedette della sedicente Guardia costiera libica.

Dopo questa decisione della Corte costituzionale si potrebbe verificare una nuova raffica di provvedimenti di fermo amministrativo nei confronti delle navi umanitarie che operano attività di ricerca e salvataggio nelle acque internazionali ricadenti nella cd. zona SAR “libica”. Anche se è difficile parlare di una sola entità statale “Libia” dopo “l’incidente diplomatico” occorso alla delegazione europea , composta anche dal Ministro dell’interno Piantedosi, che dopo una tappa a Tripoli, era atterrata a Bengasi per definire nuove modalità di collaborazione e diblocco delle partenze da quel paese. Le operazioni di ricerca e soccorso in acque internazionali non dovrebbero essere coordinate da una autorità marittima di un paese che non può garantire porti sicuri di sbarco. Sono i paesi che possono garantire “porti sicuri di sbarco” che quando ricevono richieste di soccorso rimangono obbligati ad interventi di ricerca e salvataggio anche al di fuori delle proprie zone SAR. Non si può ammettere che per il gioco incrociato del riconoscimento di enormi zone SAR (di ricerca e soccorso) attribuite per ragioni politiche ed economiche alla Libia (ed a Malta), con gli accordi bilaterali che legano questi paesi tra loro ed all’Italia, sotto l’occhio vigile di Frontex, ci siano persone abbandonate in acque internazionali su imbarcazioni fatiscenti prive di bandiera, in situazione di grave pericolo (distress), ma che siano sottratte a qualsiasi giurisdizone, e poi abbandonate a milizie che nessuna autorità statale riesce a controllare, dunque persone i cui diritti fondamentali, a partire dal diritto alla vita, non potrebbero trovare tutela davanti a nessuna giurisdizione.

In ogni caso, se si vuole ancora attribuire effettività alle fonti normative sovranazionali richiamate dall’art.117 della Costituzione, per effetto dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, “ È nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale. Ai fini della presente convenzione, per norma imperativa di diritto internazionale generale si intende una norma che sia stata accettata e riconosciuta dalla Comunità internazionale degli Stati nel suo insieme in quanto norma alla quale non è permessa alcuna deroga e che non può essere modificata che da una nuova norma di diritto internazionale generale avente lo stesso carattere”. Le norme interne che siano direttamente collegate ad accordi bilaterali tra Stati , che non rispettano le norme cogenti stabilite nelle Convenzioni internazionali, o nei Regolamenti europei, non appaiono dunque coerenti con il richiamo al sistema gerarchico delle fonti imposto dagli articoli 10,11 e117 della Costituzione.

La limitazione di un diritto fondamentale, come il diritto al soccorso in mare, funzionale alla salvaguardia del diritto alla vita, diritti garantiti da principi costituzionali ed internazionali cogenti, dovrebbe risultare ammissibile solo “in ragione dell’inderogabile soddisfacimento di un interesse pubblico primario costituzionalmente rilevante”, sicché la norma limitativa deve superare un vaglio positivo di ragionevolezza, non essendo sufficiente, ai fini del controllo sul rispetto dell’art. 3 Cost., l’accertamento della sua non manifesta irragionevolezza. Nel caso dei soccorsi in mare, e dunque del diritto alla vita o del divieto di trattamenti inumani o degradanti, nessuna valutazione comparativa può essere ammessa e la discrezionalità del legislatore nazionale, o del decisore politico, come delle autorità di polizia di frontiera e marittima, si arresta di fronte alla salvaguardia dei diritti assoluti della persona. Pur nel rispetto dei principi di sovranità statale riconosciuti dalla Corte costituzionale, appare irragionevole una scelta legislativa che assegna di fatto ad autorità di un paese terzo che non rispetta i diritti fondamentali della persona umana e gli obblighi di salvataggio in mare, fino allo sbarco in un porto sicuro, il potere di qualificare come antigiuridico, e dunque sanzionabile in territorio italiano, il comportamento del comandante della nave che in acque internazionali adempie ad obblighi inderogabili di ricerca e salvataggio. Ma appaiono ancora una volta in contrasto con gli stessi principi costituzionali appena richiamati, a partire dal’art.117 Cost., accordi internazionali che, per quanto ratificati dal Parlamento nazionale, permettono violazioni dei vincoli derivanti dall’ordinamento euro-unitario e dagli obblighi internazionali in materia di soccorso in mare e di salvaguardia dei diritti fondamentali della persona.

Rimane forte il dubbio su quanto importi agli italiani la violazione sistematica di norme costituzionali e internazionali a tutela dei diritti umani quando ovunque sembra crescere il consenso verso governi che strappano impunemente i principi stabiliti a tutela dei diritti fondamentali della persona. Soltanto questa indifferenza può garantire impunità ai personaggi politici responsabili di queste violazioni, e nel breve periodo non si vedono segnali per una inversione di tendenza, ma questa stessa indifferenza si risolve in un continuo degrado della democrazia che non si limiterà solo allo svuotamento delle garanzie costituzionali dello Stato di diritto, ma si ripercuoterà negativamente, con la fine della coesione sociale, sulle prospettive di vita di tutti, italiani e stranieri, nessuno escluso. Il ruolo di garanzia, della Corte costituzionale, che di fronte a questi processi non può essere soltanto formale, dovrebbe costituire un argine contro un ribaltamento di valori che sembra ormai irreversibile.

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1. Mentre la sentenza della Consulta n.96/2025 pur dichiarando l’inammissibiltà della questione sollevata dal giudice di pace di Roma in merito alla legittimità costituzionale della detenzione amministrativa prevista dall’art. 14 comma 2 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98, affermava la violazione del principio di riserva di legge stabilito in materia di limitazioni della libertà personale dall’art.13 della Costituzione, con immediate conseguenze sull’applicazione della norma, nelle pronunce delle Corti di appello di Cagliari e Roma, la successiva sentenza della Corte costituzionale n.101/2025, ha dichiarato la ammissibilità della questione sollevata dal Tribunale di Brindisi, ma ha rigettato tutte le eccezioni di costituzionalità proposte da quel tribunale, con riferimento alla legittimità dei fermi amministrativi inflitti alle navi del soccorso civile che salvano vite nelle acque del Mediterraneo centrale. Si tratta dunque di una pronuncia che, senza uno specifico riferimento al Decreto Piantedosi (convertito nella legge n.15/2023) modificativo della originaria disciplina dei fermi amministrativi delle navi umanitarie introdotta con il Decreto Lamorgese (decreto legge n.130/2020) in piena emergenza Covid, malgrado aluni isolati spunti che sono stati interpretati in senso favorevole ai soccorsi in acque internazionali operati dalle ONG, potrà avere effetti regressivi sul piano della tutela del diritto al soccorso e del principio di non respingimento, che pure vengono richiamati con dovizia di riferimenti alle Convenzioni internazionali, secondo l’ordine gerarchico delle fonti normative imposto dagli articoli 10 e 117 della Costituzione. Le motivazioni della sentenza della Consulta sembrano richiamare più il Decreto Lamorgese n.130 del 2020, che peraltro era stato sottoposto ad una severa critica dalla Corte di Giustizia Ue , proprio circa i presupposti dei fermi amministrativi, che il successivo Decreto Piantedosi adottato nel 2023, come atto normativo “esemplare” del governo Meloni, subito dopo il suo insediamento. Ma era sul testo più articolato di quest’ultimo decreto che puntavano i dubbi di costituzionalità sollevati dal Tribunale di Brindisi.

Giova innazitutto ricordare la portata delle modificazioni apportate dal Decreto Piantedosi (legge n.15/2023) al precedente Decreto Lamorgese che introduceva la possibilità di applicare la misura del fermo amministrativo nei confronti delle navi delle ONG che operavano attività di soccorso in acque internazionali.

Il Decreto legge n.1 del 2023, poi convertito nella legge n.15/2023) abrogava alcune norme contenute nel Decreto immigrazione n.130 del 2020, che già recepiva buona parte del Decreto sicurezza bis (Salvini) n.53 del 2019, e aggiungeva con una serie di disposizioni, all’articolo 1 comma 2 del Decreto, una sorta di Codice di condotta imposto per legge alle Organizzazioni non governative che operano soccorsi in acque internazionali. Si stabiliva innazitutto che i divieti di ingresso nelle acque territoriali, trasformati nel 2020 in divieti di transito e sosta, dalla legge di conversione del Decreto legge 130/2020, non fossero applicabili “nelle ipotesi di operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo nella cui area di responsabilità si svolge l’evento e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni delle predette autorità, emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo, fermo restando quanto previsto dal Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata per combattere il traffico illecito di migranti via terra, via mare e via aria, reso esecutivo dalla legge 16 marzo 2006, n. 146″.

Come si legge nel decreto Piantedosi n.1/2023, poi convertito nella legge n.15/2025, nel caso di navi che effettuano «in via sistematica attività di ricerca e soccorso in mare per autorizzare il transito nelle acque territoriali devono ricorrere congiuntamente le seguenti condizioni:
a) la nave che effettua in via sistematica attività di ricerca e soccorso in mare opera in conformità alle certificazioni e ai documenti rilasciati dalle competenti autorità dello Stato di bandiera e «mantenuta conforme agli stessi ai fini della sicurezza della navigazione, della prevenzione dell’inquinamento, della certificazione e dell’addestramento del personale marittimo nonché delle condizioni di vita e di lavoro a bordo»
b) sono state avviate tempestivamente iniziative volte a informare le persone prese a bordo della possibilità di richiedere la protezione internazionale e, in caso di interesse, a raccogliere i dati rilevanti da mettere a disposizione delle autorità;
c) è stata richiesta, nell’immediatezza dell’evento, l’assegnazione del porto di sbarco;
d) il porto di sbarco assegnato dalle competenti autorità è raggiunto senza ritardo per il completamento dell’intervento di soccorso;
e) sono fornite alle autorità per la ricerca e il soccorso in mare italiane, ovvero, nel caso di assegnazionedel porto di sbarco, alle autorità di pubblica sicurezza, le informazioni richieste ai fini dell’acquisizione di elementi relativi alla ricostruzione dettagliata dell’operazione di
soccorso posta in essere;
f) le modalità di ricerca e soccorso in mare da parte della nave non hanno concorso a creare situazioni di pericolo a bordo né impedito di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco.

Secondo il decreto Piantedosi, quando il comandante della nave o l’armatore non fornisce le informazioni richieste dalla competente autorita’ nazionale per la ricerca e il soccorso in mare, «nonché dalla struttura nazionale preposta al coordinamento delle attività di polizia di frontiera e di contrasto dell’immigrazione clandestina o non si uniforma alle loro indicazioni»; si applica la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 2.000 a euro 10.000. Alla contestazione della violazione consegue l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo per venti giorni della nave utilizzata per commettere la violazione. In caso di reiterazione della violazione, la sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo e’ di due mesi e trova applicazione il comma 2-quater, secondo, quarto, quinto e sesto periodo. In caso di ulteriore reiterazione della violazione, si applica quanto previsto dal comma 2-quinquies e si può arrivare dunque al sequestro ed alla confisca della nave”.

2. Se si leggono le motivazioni addotte dai giudici della Corte costituzionale non possono sfuggire stridenti contraddizioni. Per un verso si condivide il rilievo del Tribunale di Brindisi che osserva come “il fermo determinerebbe una «rilevante lesione» della sfera giuridica del comandante e dell’armatore della nave e arrecherebbe un «rilevante danno economico al soggetto sanzionato», ledendo l’esercizio dei diritti costituzionali. Donde la natura «maggiormente afflittiva» della sanzione accessoria rispetto a quella pecuniaria principale”. Ma subito dopo si esclude a tale riguardo la violazione del principio di tipicità della sanzione penale, in quanto “La previsione censurata supera il vaglio di conformità all’art. 25, secondo comma, Cost. e si rivela coerente con la ratio che ispira il principio di determinatezza”. Infatti, secondo la Consulta, “È l’art. 1, comma 2-sexies, del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, a definire il disvalore dell’illecito nei suoi aspetti salienti, che attengono al rifiuto dell’imprescindibile collaborazione con l’autorità competente secondo la Convenzione di Amburgo. Non si ravvisa quella delega in bianco all’autorità di uno Stato estero, che il rimettente e le parti costituite paventano. Il disvalore dell’illecito non solo è definito dal legislatore, che non rinuncia al suo compito di orientare la condotta dei consociati, ma può anche essere agevolmente inteso dai soggetti attivi, il comandante e l’armatore, in virtù delle cognizioni tecniche che a tali funzioni si accompagnano” . Per la Corte, al punto 13.3. “Né si può ritenere evanescente il richiamo alla richiesta di informazioni e alle indicazioni dell’autorità competente, in quanto tali riferimenti si riconnettono alla Convenzione SAR e, in quest’orizzonte, acquistano un significato univoco per il comandante e l’armatore. La disciplina nazionale si inserisce armonicamente nella trama di regole e di procedure condivise che tale Convenzione istituisce, anche nelle sue interrelazioni con le altre normative internazionali pertinenti. Anche le fonti internazionali possono concorrere a definire i presupposti applicativi del precetto assistito da sanzione. Quest’opera di integrazione e di osmosi non soltanto non lede il principio di legalità sancito dall’art. 25 Cost., ma ne salvaguarda l’essenziale funzione di garanzia, quando la stessa disciplina nazionale per sua natura interagisce con gli obblighi internazionali consuetudinari e pattizi”.

3. Gli aspetti più critici della sentenza della Corte costituzionale n.101/2025 in materia di fermi amministrativi delle navi umanitarie riguardano il riconoscimento di un sistema integrato dei soccorsi in cui tutte le autorità titolari di aree Sar farebbero parte, in conformità agli obblighi drivanti dal diritto internazionale, e la esclusione della giurisdizione italiana quando la nave soccorritrice battente bandiera straniera opera in acque internazionali, salvo il caso in cui questa faccia rotta verso le nostre acque territoriali, chiaramente in una fase successiva alla realizzazione degli interventi di soccorso. Criterio questo che, nella sentenza della Corte, rimane estremamente vago. Qui probabilmente i giudici costituzionali tengono conto della portata recessiva della recente sentenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo nel caso S.S., Others/Italy, che ha fortemente ridimensionato la portata degli obblighi di soccorso degli Stati diversi da quello titolare della zona SAR nella quale si verifica l’evento, per quanto informati tempestivamente e titolari di zone SAR contigue. Ma per la Corte costituzionale la giurusdizione italiana si dovrebbe affermare non appena risulti che la nave soccorritrice dirige verso l’Italia. Criterio questo che nei termini esposti nella sentenza appare molto vago. Si chiarisce tuttavia che le sone SAR sono aree di responsabilità e non spazi di giurisdizione nazionale.

Anche in questo caso, il percorso argomentativo seguito dalla Consulta appare denso di contraddizioni. La Corte riconosce innanzitutto che “La delimitazione delle zone SAR, lungi dall’essere mera estrinsecazione della sovranità dello Stato costiero, è funzionalmente e teleologicamente collegata alla più fruttuosa attuazione delle operazioni di ricerca e di soccorso, che non è rimessa in via esclusiva alla iniziativa spontanea ed episodica, e perciò inevitabilmente aleatoria, dei singoli. È proprio la finalità ultima della Convenzione di Amburgo che impone di interpretarla in coerenza con gli obblighi di soccorso enunciati dalla Convenzione UNCLOS e dalla Convenzione SOLAS.” Si deve ricordare come in base all’articolo 98 della Convenzione di Montego Bay (UNCLOS), ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera “presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo“. La Convezione SOLAS (Capitolo 5, Reg. 33) prevede che il comandante “debba procedere quanto più velocemente possibile in soccorso” [is bound to proceed with all speed to their assistance] di persone in pericolo.

Dopo avere richiamato i principi fondanti di queste Convenzioni, ed avere esplicitato il concetto di porto sicuro di sbarco e l’obbligo del comandante della nave di procedere quanto più rapidamente all’intervento di salvataggio, non appena avuta notizia, o avendo comunque appreso di un evento di soccorso, la Corte costituzionale afferma che “Caposaldo della Convenzione di Amburgo, difatti, è l’individuazione del porto sicuro, idoneo a garantire, allo sbarco, il rispetto dei diritti umani fondamentali, anche in relazione al divieto di respingimento, quando si ravvisi un rischio reale per l’integrità psico-fisica dei naufraghi: il porto sicuro è quello che salvaguarda il rispetto della vita, dei bisogni essenziali, della libertà, dei diritti assoluti (il divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti)”. Per la stessa Corte, “Non è vincolante, pertanto, un ordine che conduca a violare il primario obbligo di salvataggio della vita umana e che sia idoneo a metterla a repentaglio e non ne può essere sanzionata l’inosservanza”.

Si dovrebbe quindi affermare espressamente che” la competente autorità nazionale” per il coordinamento dei soccorsi, e quindi per l’assegnazione di un porto di sbarco sicuro, è soltanto l’autorità SAR ( dunque la Centrale di coordinamento- MRCC della Guardia costiera) di un paese che può garantire porti di sbarco sicuri. Per “ competenti autorità nazionali” dalle quali si dovrebbe attendere il coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio, fino alla indicazione del porto di sbarco sicuro, non si possono intendere le autorità marittime o di polizia di paesi che non possono garantire place of safety (POS) o si rifiutano di offrire porti di sbarco sicuri. Ma su questi profili la Corte costituzionale non si pronuncia in modo conseguente con i principi affermati nelle Convenzioni internazionali che pure richiama con dovizia di riferimenti. Non si coglie in sostanza il contrasto ricorrente tra gli obblighi di ricerca e soccorso imposti ai comandanti delle navi, di tutte le navi, dal diritto internazionale del mare, e l’ampia delega concessa alle autorità che controllano zone SAR e che non garantiscono nè il rispetto dei doveri di soccorso, nè i diritti fondamentali dei naufraghi dopo lo sbarco a terra.

4. Si rimette sostanzialmente all’apprezzamento del giudice di merito, ed in ultima istanza della Cassazione, ma pur sempre sulla scorta degli elementi di fatto e delle valutazioni discrezionali addotti dall’amministrazione procedente, la applicazione della norma relativa ai fermi amministrativi delle navi umanitarie, con il duplice rischio di una persistente violazione del principio di tipicità della sanzione, e al contempo di una valutazione che riconosca legittimo il comportamto delle autorità libiche nelle operazioni di soccorso, nella zona SAR di loro competenza, come puntualmente avvenuto in tutti i casi nei quali sono stati disposti fermi amministrativ inei confronti di navi umanitarie che avevano operato in acue internazionali, nella zona che si ricnosce alla “Libia” , anche se il paese risulta ancora privo di una unica centrale di coordinamento SAR, in base alle più recenti modificazioni introdotte nel Decreto Lamorgese (legge n.130/2020) dal Decreto Piantedosi (legge n.15/2023).

5. La sentenza della Corte costituzionale fornisce una interpretazione della normativa vigente che dovrebbe fugare i dubbi di costituzionalità sollevati dal Tribunale di Brindisi. Per la Corte, “Spetta al giudice la valutazione delle peculiarità della singola vicenda, senza vanificare le finalità della Convenzione di Amburgo, volta a salvaguardare un efficiente sistema di salvataggio e di soccorso, e la necessaria discrezionalità dello Stato che opera e coordina le operazioni di salvataggio nella necessaria cooperazione con gli altri Stati interessati. In tale àmbito, occorre coordinare «le esigenze correlate alla sicurezza della navigazione con quelle di ordine pubblico, frutto del doveroso confronto tra le Autorità preposte alle relative competenze istituzionali» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 25 febbraio 2025, n. 1615, punto 37), valutando tutte le caratteristiche del caso concreto, il numero, il sesso, le condizioni psico-fisiche dei migranti da assistere, la necessità di somministrare cure mediche adeguate (Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 6 marzo 2025, n. 5992, punto 9 delle Ragioni della decisione). E ancora al punto 31 si aggiunge “Nessuna antinomia, pertanto, si ravvisa tra gli obblighi di soccorso del comandante e gli obblighi degli Stati, che le convenzioni internazionali potenziano per assicurare il completo perseguimento degli obiettivi di salvaguardia della vita in pericolo”. Per la Consulta, “Il complesso operato del comandante, nell’adempimento dell’inderogabile obbligo di soccorso, non può non inserirsi in un sistema di cooperazione, che presuppone, in vista di una tutela più efficace della vita in mare, un mutuo riconoscimento e una vicendevole fiducia. Fiducia che solo elementi desumibili da fonti ufficiali, attuali, basate su dati oggettivi e riconosciute dalla Repubblica italiana, possono scalfire”. Ma di quale “sistema di cooperazione” e di quale “vicendevole fiducia” si può parlare nei rapporti tra Stati titolari di zone SAR contigue, che non hanno sottoscritto le stesse Convenzioni internazionali, come nel caso della Convenzione di Ginevra sui rifugiati, che la Libia non ha ratificato, Stati che comunicano spesso con i comandanti delle navi con ordini accompagnati da colpi di arma da fuoco, o con atti amministrativi d’imperio che preludono all’innesco di procedimenti di natura penale o all’applicazione di sanzioni amministrative ?

Nessuna sanzione, come chiarisce il punto 32 della sentenza, “in defintiva si può irrogare quando l’osservanza del precetto si ponga in contrasto con i princìpi sovraordinati evocati dal rimettente, in base a dati specifici che il prudente apprezzamento del giudice dovrà soppesare, nel quadro di un giudizio che fa gravare pur sempre sull’amministrazione l’allegazione e la prova degli elementi costitutivi dell’illecito e della legittimità dei provvedimenti emessi (in termini generali, sull’illecito amministrativo, già Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 30 settembre 2009, n. 20930)”.

Secondo la Consulta (punto 34.2) “La previsione censurata non sanziona una qualsiasi inosservanza, ma una inosservanza connotata in senso pregnante, nell’interpretazione che la lettera della legge e l’adeguamento ai princìpi costituzionali impongono. La sanzione riguarda la violazione consapevole degli obblighi di cooperazione imposti dal sistema della Convenzione SAR e degli atti legalmente dati dall’autorità competente. La previsione in esame, dunque, ha riguardo a quelle trasgressioni che pregiudichino la stessa finalità di salvaguardia della vita umana in mare, insita nella Convenzione SAR, e si rivelino idonee a compromettere, in carenza di motivi legittimi, il sistema di cooperazione che tale Convenzione ha istituito”. Si può ritenere allora che il “sistema di cooperazione” istituito dalle Convenzioni internazionali per gli eventi di soccorso in mare comprenda anche paesi che non riescono a garantire una cooperazione tra le autorità preposte agli interventi di salvataggio, Marina militare e Guardie costiere, neppure al loro interno, come nel caso della Libia ? E la formulazione adottata nel Decreto Piantedosi quanto garantisce che quelle “trasgressioni” che comprometterebbero il “sistema di cooperazione” previsto per i casi SAR, piuttosto che dai comandanti delle navi soccorritrici, non siano direttamente compiute dalle unità libiche, cedute,o assistite dall’Italia, e coordinate anche, e spesso soltanto, da assetti aerei di Frontex e da centrali operative(MRCC) italiane ed europee ?

Secondo le Convenzioni internazionali gli Stati costieri hanno l’obbligo di organizzare e mantenere un “servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima” (articolo 92.2 UNCLOS) e l’autorità marittima che abbia notizia di una nave in pericolo ovvero di un naufragio “deve immediatamente provvedere al soccorso” o, se non può intervenire direttamente, coordinando le unità più vicine all’evento di soccorso, deve “darne avviso ad altre autorità che possano utilmente intervenire”. Ma nel caso delle autorità libiche questo “avviso” esclude del tutto la giurisdizione delle autorità italiane come prima centrale di coordinamento (RCC) contattata ?

Per la Corte costituzionale, (punto 34.3),con rifrimento alla norma ogetto di impugantiva, “La disposizione, così ricostruita, non include nel suo spettro applicativo condotte tra loro non comparabili, contraddistinte da un disvalore eterogeneo. Il suo tratto qualificante, che accomuna le condotte tipizzate dal legislatore, risiede nel rifiuto di collaborazione con le autorità competenti. Rispetto a tale rifiuto, per le conseguenze pregiudizievoli che implica, l’obbligatorietà dell’applicazione del fermo non rappresenta una risposta sanzionatoria irragionevole e sproporzionata”. Dunque una volta accertato il rifiuto del comandante della nave a collaborare “con le autorità competenti” si osserva che “ l’obbligatorietà dell’applicazione del fermo non rappresenta una risposta sanzionatoria irragionevole e sproporzionata”. Ancora una volta tutto sembra dipendere prima dalla discrezionalità amministrativa nell’adozione del fermo e poi nella “ valutazione “individualizzata”, aderente alla particolarità del caso concreto” rimessa al giudice. E qui la Consulta sembra fare un passo indietro, rinviando alle decisioni dei Tribunali, delle Corti di Appello, della Corte di Cassazione.

Secondo la Corte costituzionale, in definitiva,“Si deve escludere, pertanto, che il legislatore abbia equiparato quoad poenam condotte disparate e che, nel sancire l’obbligo di applicare il fermo, abbia violato i princìpi sanciti dagli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost. (sentenze n. 194 del 2023 e n. 212 del 2019)”. E invece, proprio alla luce della vasta casistica dei casi di annullamento dei fermi amministrativi sui quali si sono pronunciati diversi Tribunali italiani, e tenendo conto della più recente disciplina introdotta con il Decreto Piantedosi (legge n.15/2023) qualche dubbio rimane.

La Corte costituzionale conclude quindi affermando che “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2-sexies, secondo periodo, del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost., nella parte in cui prevede come obbligatoria l’applicazione del fermo amministrativo e così impedisce al giudice ogni valutazione “individualizzata”, aderente alla particolarità del caso concreto.” Sfugge la ragione per cui il riferimento normativo sia centrato sul Decreto Lamorgese del 2020 e non sul Decreto Piantedosi del 2023 (legge n.15/2023) che lo modificava profondamente. Con conseguenze diverse sul piano applicativo, e con una sfilza di sentenze di annullamento dei provvedimenti di fermo amministrativo.

6. In base all’art.9.1 del Regolamento n.656/2014, “Gli Stati membri osservano l’obbligo di prestare assistenza a qualunque natante o persona in pericolo in mare e durante un’operazione marittima assicurano che le rispettive unità partecipanti si attengano a tale obbligo, conformemente al diritto internazionale e nel rispetto dei diritti fondamentali, indipendentemente dalla cittadinanza o dalla situazione giuridica dell’interessato o dalle circostanze in cui si trova”.

Secondo il Considerando 13 dello stesso Regolamento “L’eventuale esistenza di un accordo tra uno Stato membro e un paese terzo non esime gli Stati membri dai loro obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e internazionale, in particolare per quanto riguarda l’osservanza del principio di non respingimento, quando gli stessi Stati sono a conoscenza, o dovrebbero esserlo, del fatto che lacune sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo in quel paese terzo equivalgono a sostanziali motivi per ritenere che il richiedente asilo rischi concretamente di subire trattamenti inumani o degradanti, o quando tali Stati sanno o dovrebbero sapere che quel paese terzo mette in atto com portamenti in violazione del principio di non respingimento”. Ed al Conisiderando 15 si stablisce che “Gli Stati membri dovrebbero ottemperare all’obbligo di prestare assistenza alle persone in pericolo conformemente alle pertinenti disposizioni degli strumenti internazionali che disciplinano le situazioni di ricerca e soccorso e ai requisiti relativi al rispetto dei diritti fondamentali. Il presente regolamento non dovrebbe pregiudicare gli obblighi delle autorità preposte alla ricerca e al soccorso, compreso quello di assicurare che il coordinamento e la coo perazione siano effettuati secondo modalità che consentono alle persone tratte in salvo di essere trasferite in un luogo sicuro”

A differenza di quanto previsto dal Decreto Piantedosi, ed in precedenza dal Decreto Lamorgese, il coordinamento nello svolgimento delle attività di ricerca e salvataggio deve essere effettuato, non necessariamente dalle “autorità competenti” esclusivamente in quanto titolari di una determinata zona SAR, ma “secondo modalità che consentono alle persone tratte in salvo di essere trasferite in un luogo sicuro“. La previsione contenuta in un Regolamento europeo costituisce diritto cogente che si impone al legislatore italiano e che la Corte Costituzionale non può ignorare, non solo come principio generale che pure richiama, ma per le conseguenze pratiche che riverbera sulla legislazione interna e sulle prassi amministrative. Si poteva dunque dichiarare la contrarietà alle norme costituzionali richiamate dal Tribunale di Brindisi per quelle previsioni del Decreto Piantedosi in cui si stabilisce che si possa imporre il fermo aministrativo alle navi umanitarie sulle quali i libici, meglio, la sedicente Guardia costiera libica, “autorità competente”, abbiano inviato alle autorità italiane un rapporto di “non collaborazione”, o con accuse in ordine a presunte “situazioni di pericolo” che avrebbero creato durante attività di soccorso in acque internazionali ricadenti nella zona SAR “libica”. Le ragioni di incostituzionalità del Decreto Piantedosi (legge n.15/2023), sembrano rafforzate dall’ ordinanza a Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che affermando la responsabilità civile delle autorità di governo italiane nel caso Diciotti, per quanto risalente, ha affermato principi di diritto che pure la Consulta richiama, senza però trarne alcuna conseguenza sul piano della illeggittimità della norma concernente il fermo amministrativo, sulla quale il Tribunale di Brindisi aveva sollevato una questione di costituzionalità.

Le determinazioni di un organo amministrativo interno, come il Prefetto, che adotta un fermo amministrativo di una nave umanitaria, su non meglio precisate segnalazioni provenienti da paesi terzi, non dovrebbero mai prevalere sulle regole generali sui soccorsi in mare, sancite dalle Convenzioni internazionali ( per le quali si rinvia al Manuale IAMSAR) e dai Regolamenti europei, ai quali ocorrebbe invece fare diretto richiamo, in base all’art.117 della Costituzione italiana.

7. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n.101 del 2025 rimane in vigore l’art. 1 del Decreto n.130 del 2020, secondo cui “per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero quando si concretizzano le condizioni di cui all’articolo 19, paragrafo 2, lettera g), della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, resa esecutiva dalla legge 2 dicembre 1994, n. 689, limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti,il Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, e previa informazione al Presidente del Consiglio dei ministri, puo’ limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale”. Appare evidente come si continuino ad associare i soccorsi in mare operati in modo “non occasionale” e dunque quelli operati dalle ONG, come attività in violazione delle leggi in materia di immigrazione, anche se questa prospettazione non ha ancora trovato riscontro in una sola sentenza passata in giudicato, ed anzi sono numerosi i procedimenti penali intentati contro le Organizzazioni non governative per le attività di ricerca e salvataggio operate in acque internazionali, che si sono chiusi con una serie di archiviazioni. Sul piano amministrativo sono sempre più numerosi i provvedimenti dei tribunali che annullano i fermi delle navi umanitarie disposti dai prefetti.

Ad aprile del 2024 il Tribunale civile di Crotone ha sospeso il fermo amministrativo della Sos Huamnity, che “non può ritenersi che l’attività perpetrata dalla guardia costiera libica sia qualificabile come attività di soccorso per le modalità stesse con cui tale attività è stata esplicata. Costituisce infatti circostanza incontestata e documentalmente provata che il personale libico fosse armato e che, in occasione di tali attività, avesse altresì esploso colpi di arma da fuoco; parimenti, costituisce circostanza evincibile dalla corrispondenza in atti che nessun luogo sicuro risulta essere stato reso noto dalle stesse autorità libiche intervenute per coordinare sul posto le operazioni di recupero dei migranti”. Il giudice del Tribunale di Crotone, richiamando la Convenzione sui soccorsi in mare (SAR) di Amburgo, il Memorandum tra il governo italiano e il governo provvisorio di Tripoli del 2 febbraio 2017, ed i rapporti ONU del 2021, afferma che “allo stato attuale non è possibile considerare la Libia un posto sicuro ai sensi della Convenzione di Amburgo, essendo il contesto libico caratterizzato da violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani e non essendo stata mai ratificata la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati da parte della Libia”. Dunque, “stante l’insussistenza di una operazione di salvataggio concomitante perpetrata dalla guardia costiera libica, nessun ordine di allontanamento è giustificabile nei confronti dell’unica imbarcazione che ha posto in essere condotte in adempimento del dovere assoluto di soccorso in mare”.

Il Tribunale di Vibo Valentia, con una sentenza pronunciata il 4 dicembre 2024 ha annullato definitivamente il fermo amministrativo comminato dagli organi di polizia il 30 ottobre 2023 alla nave di soccorso ONG Sea Eye 4, secondo i ‘dettami’ vessatori del c.d. decreto Piantedosi. Anche in questo caso per il tribunale di Vibo Valentia, gli organi di polizia, ‘enti accertatori’, non sono stati in grado di produrre prove e documenti a sostegno degli assunti accusatori contro le ONG: “l’amministrazione non ha allegato alcuna documentazione volta a comprovare la pericolosità dell’operazione di salvataggio posta in essere dalla SE4 ” a sostegno della – improvvida – accusa secondo cui la ONG avrebbe messo in pericolo i Naufraghi nel non aver seguito le indicazioni della c.d. ‘autorità libica’. Non solo. Nell’aver accertato la genuinità operativa della nave ONG Sea Eye 4 – aderente alle leggi internazionali – il tribunale in sentenza contempla come non si possa sostenere altrettanto per la cosiddetta guardia costiera libica che “iniziava una pericolosa manovra, interponendosi tra la SE4 e l’imbarcazione con a bordo i naufraghi, circumnavigando quest’ultima, e creando onde pericolose per il gommone, che iniziava ad imbarcare acqua” fino al gommone “giunto in avaria nei pressi della SE4” con le Persone che “cadevano in mare e cercavano di salire sulla stessa”. Il tribunale ha anche rilevato come “le indicazioni dei Libici non possono considerarsi emesse nel rispetto della normativa internazionale. Costituisce circostanza incontestata che la Guardia Costiera Libica non ha coordinato alcun intervento ma si è limitata a chiedere alla ONG di abbandonare l’area di soccorso senza fornire alcuna indicazione in ordine alle modalità di svolgimento delle operazioni di salvataggio. Dalla documentazione in atti non risulta che le stesse autorità libiche intervenute per coordinare sul posto le operazioni di recupero dei migranti abbiano reso noto nessun luogo sicuro dove trasportare i sopravvissuti”.

8. Malgrado la sentenza 101/2025 della Corte costituzionale, che pure sembra proporre una interpretazione costituzionalmente orientata, le sanzioni previste dal decreto Piantedosi rimangono pienamente applicabili anche se del tutto generiche circa la individuazione dei presupposti, sostanzialmente rimesse alla discrezionalità delle autorità aministrative, richiamando gli istituti del “fermo amministrativo”, del “sequestro” e della “confisca della nave,” a fronte di provvedimenti di incerta natura provenienti da autorità straniere o di divieto di ingresso o sosta, che dovrebbero essere assunti dalle autorità italiane nei confronti dei comandanti delle navi oggetto delle sanzioni. Cosa si intende per violazione delle regole, di quali regole si parla esattamente per ciascun tipo di sanzione? I relativi provvedimenti amministrativi rimangono indefiniti nei contenuti e nelle competenze (cosa si può intendere per “contestazione della violazione”?). Gli stessi provvedimenti amministrativi che dovrebbero essere assunti prima della adozione delle sanzioni, e il fermo amministrativo come pena accessoria, sfuggono così al principio di legalità (tipicità della sanzione) e non risultano in alcun modo prevedibili.

Non sembra dunque superato il motivo principale di incostituzionalià sollevato dal Tribunale di Brindisi che osservava come “, il sistema sanzionatorio previsto dalla disposizione in esame nei confronti dell’imbarcazione approdata sul territorio nazionale, si traduce nel rinvio in bianco all’ordine impartito da tale autorità, diversa da quella italiana, competente secondo il sistema SAR , ancorchè esso non sia stato formalizzato in un atto amministrativo (nel caso di specie l’amministrazione ha fondato l’emissione del verbale di contestazione su una comunicazione via e-mail ricevuta dalla Libyan Coast Guard); quell’ordine, condizionato dalla contingenza del caso singolo di volta in volta occorso, difetta del tutto del requisito della prevedibilità, proprio della legge, invece generale e astratta, impedendo di verificarne la conformità ai limiti di legge e costituzionali vigenti nell’ordinamento nazionale”. Su questo profilo la Consulta tace, pur richiamando tutte le Convenzioni internazionali di diritto del mare e la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati. Come osservavano i giudici brindisini, “il principio di determinatezza impone che ogni disposizione legislativa descriva tassativamente in tutti i suoi elementi costitutivi la condotta criminosa, spettando pertanto al giudice investito della questione indagare, volta per volta, se la legge dello Stato che rinvii a un provvedimento della pubblica autorità abbia a monte determinato “con sufficiente specificazione” le condizioni e l’ambito di applicazione del provvedimento se esso sia stato poi emesso nell’esercizio di un potere-dovere previsto dalla legge e (principio in particolare espresso dalla Corte in materia di art. 650 c.p.c.: ex multis, C.Cost. 58 del 1975, come già n. 26 del 1966, e n. 61 del 1969, n. 168 del 1971 e n. 11 del 1977). Ebbene, non sembra che nel caso dell’art. 1, comma 2-sexies, in esame, la “materialità della contravvenzione sia stata descritta in tutti i suoi elementi costitutivi”, atteso che la descrizione della condotta sanzionata è affidata al rinvio in bianco alle determinazioni di altra autorità, senza alcuna indicazione dei criteri di offensività e punibilità rilevanti ed al fine perseguito da quelle prescrizioni poi disattese”.

9. In realtà il governo italiano con le modifiche normative introdotte per effetto del decreto Piantedosi al precedente Decreto Lamorgese n. 130 del 2020 , ha creato una vera e propria trappola a tempo, che non è stata avvertita per tempo dalle ONG che per anni, fino al 2021, hanno avuto incontri al Viminale su sollecitazione della ex ministro Lamorgese. A totale discrezione delle autorità marittime italiane, l’assunzione del coordinamento dei soccorsi da parte di IMRCC, la centrale di oordinamento della Guardia costiera italiana, in alcuni casi costretta a coordinare attività di ricerca e salvataggio anche al di fuori della zona SAR di competenza italiana, o il mero rimbalzo alle autorità libiche o maltesi, ha creato, sulla base, di scelte politiche ed elettorali, i presupposti per fare applicare dai prefetti, con una ulteriore sfera di discrezionalità, le sanzioni pecuniarie ed i fermi amministrativi previsti dal Decreto legge “Piantedosi” (legge n.15/2023). Sanzioni amministrative, di impatto anche maggiore rispetto alle sanzioni penali previste in precedenza, tanto che possono arrivare anche al sequestro ed alla confisca della nave soccorritrice, indipendentemente dalla tutela del valore primario della vita umana in mare, e dagli obblighi di sbarco in un porto sicuro (POS) a cui si attengono le Convenzioni internazionali e le scelte obbligate dei comandanti delle navi umanitarie. Sanzioni atipiche dunque di natura penale-amministrativa, che dovrevvero essere soggette al principio di legalità (tipicità).

Il richiamo contenuto nel Decreto legge Piantedosi ( n.1/2023), e quindi nella Legge n.15 del 2023, a potenziali rischi determinati “a bordo”, evidentemente, della nave soccorritrice, e non certo in acqua o a bordo dei natanti siccorsi, già tutti in condizione di distress, ha accresciuto i poteri discrezionali delle autorità di polizia e dei prefetti di sanzionare attività di ricerca e salvataggio delle ONG nelle quali ulteriori rischi, oltre alla situazione di pericolo grave (distress) nella quale si trovano in acque internazionali tutte le imbarcazioni che partono dalla Libia ( e dalla Tunisia), sono prodotti dalle modalità di intervento delle motovedette libiche e tunisine allertate da Frontex, mezzi che in diverse occasioni hanno provocato panico a bordo delle imbarcazioni intercettate, per la violenza delle modalità di avvicinamento in alto mare, con armi in pugno, con persone che sono cadute in acqua e annegate proprio a seguito dell’intervento delle motovedette libiche. Se si rileggono le motivazioni del mandato di arresto di Almasri emesso dalla Corte Penale internazionale si ricava la conferma che in Libia, e nella zona SAR “libica”, ancora oggi permane la situazione denunciata per anni dalle Nazioni Unite e riconosciuta in diverse sentenze dei Tribunali italiani e della Corte di Cassazione che hanno archiviato tutti i procedimenti intentati contro le ONG. Si rileva dunque con maggiore evidenza l’arbitrarietà e la incostituzionalità del decreto Piantedosi del 2023 (legge n.15 del 2023) e la illegittimità di tutte le diverse decisioni di fermo amministrativo che continuano a bersagliare le ONG, sulla base della mancata collaborazione delle navi umanitarie con le motovedette della sedicente Guardia costiera libica.

10. Dopo questa decisione della Corte costituzionale si potrebbe verificare una nuova raffica di provvedimenti di fermo amministrativo nei confronti delle navi umanitarie che operano attività di ricerca e salvataggio nelle acque internazionali ricadenti nella cd. zona SAR “libica”. Anche se è difficile parlare di una sola entità statale “Libia” dopo “l’incidente diplomatico” occorso alla delegazione europea , composta anche dal Ministro dell’interno Piantedosi, che dopo una tappa a Tripoli, era atterrata a Bengasi per definire nuove modalità di collaborazione e diblocco delle partenze da quel paese. Le operazioni di ricerca e soccorso in acque internazionali non dovrebbero essere coordinate da una autorità marittima di un paese che non può garantire porti sicuri di sbarco. Sono i paesi che possono garantire “porti sicuri di sbarco” che quando ricevono richieste di soccorso rimangono obbligati ad interventi di ricerca e salvataggio anche al di fuori delle proprie zone SAR. Non si può ammettere che per il gioco incrociato del riconoscimento di enormi zone SAR (di ricerca e soccorso) attribuite per ragioni politiche ed economiche alla Libia (ed a Malta), con gli accordi bilaterali che legano questi paesi tra loro ed all’Italia, sotto l’occhio vigile di Frontex, ci siano persone abbandonate in acque internazionali su imbarcazioni fatiscenti prive di bandiera, in situazione di grave pericolo (distress), ma che siano sottratte a qualsiasi giurisdizone, e poi abbandonate a milizie che nessuna autorità statale riesce a controllare, dunque persone i cui diritti fondamentali, a partire dal diritto alla vita, non potrebbero trovare tutela davanti a nessuna giurisdizione.

In ogni caso, se si vuole ancora attribuire effettività alle fonti normative sovranazionali richiamate dall’art.117 della Costituzione, per effetto dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, “ È nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale. Ai fini della presente convenzione, per norma imperativa di diritto internazionale generale si intende una norma che sia stata accettata e riconosciuta dalla Comunità internazionale degli Stati nel suo insieme in quanto norma alla quale non è permessa alcuna deroga e che non può essere modificata che da una nuova norma di diritto internazionale generale avente lo stesso carattere”. Le norme interne che siano direttamente collegate ad accordi bilaterali tra Stati ,che non rispettano le norme cogenti stabilite nelle Convenzioni internazionali, o nei Regolamenti europei, non appaiono dunque coerenti con il richiamo al sistema gerarchico delle fonti imposto dagli articoli 10,11 e117 della Costituzione.

ADIF

Un passo indietro della Corte Costituzionale

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