di Fulvio Vassallo Paleologo

ABSTRACT

A partire dal 1° luglio le autorità italiane sono tenute ad applicare ai richiedenti asilo che attraversano le frontiere interne dell’area Schengen il nuovo Regolamento europeo 2024/1351 del 14 maggio 2024, sulla gestione dell’asilo e della migrazione, che abroga il regolamento (UE) 2013/604 (Dublino III). Prevalgono gli aspetti punitivi per tutti coloro che si sono resi responsabili di un movimento secondario, di un passaggio non autorizzato in un paese UE diverso da quello di primo ingresso. Nei loro confronti, oltre a vari ostacoli procedurali che rendono poco probabile il riconoscimento di uno status di protezione, come confermato dai primi provedimenti di diniego adottati dalle Commissioni territoriali in Italia, oltre all’ampliamento dei casi di trattenimento amministrativo camuffati da obbligo di dimora, si prospettano difficoltà di accesso alla procedura ed un abbattimento delle misure di assistenza e accoglienza fin qui vigenti, a partire dall’assistenza sanitaria ridotta ai casi di emergenza, con una gravissima lesione del principio di uguaglianza nell’esercizio effettivo di diritti fondamentali come il diritto alla salute.

Con l’abrogazione del Regolamento Dublino III del 2013, nel nuovo Regolamento europeo 2024/1351 sulla gestione dell’asilo e della migrazione, malgrado una minuziosa disciplina da integrare con il Regolamento procedure 2024/1348, le procedure di frontiera, spesso in modalità “accelerata”, rimangono affidate a provvedimenti discrezionali delle autorità di polizia, e le possibilità di ricorso effettivo sono drasticamente ridotte. La situazione, come era facilmente prevedibile dopo anni di prassi abusive e disumane, appare particolarmente critica al confine tra Italia e Slovenia, dove le procedure in frontiera e le modalità di presa in carico di richiedenti asilo provenienti dalla rotta balcanica non appaiono conformi alle prescrizioni vincolanti dettate dai regolamenti europei. Si applica infatti la “procedura accelerata” di frontiera, che comporta l’applicazione di un regime di “non autorizzazione” all’ingresso nel territorio dello Stato membro, e la cd. finzione di non ingresso, a persone che sono di fatto, e da tempo entrate nel territorio nazionale, e non certo “in occasione dell’attraversamento” del confine, come previsto dai regolamenti europei sullo screening e sulle procedure. Eppure a Trieste, uno dei principali punti di arrivo della rotta balcanica, l’accesso alla procedura di asilo può richiedere settimane nelle quali i richiedenti asilo, che poi verranno sottoposti ad una “procedura accelerata” di frontiera, vengono lasciati in una condizione di abbandono.

Al richiedente asilo non vengono consegnati in copia tutti i documenti che lo riguardano, e questo limita la possibilità di contestare l’adozione di una procedura accelerata ed in generale svuota i diritti di difesa, mentre sembra non esserci più il vecchio modello C 3 che su un modulo prestampato, con poche caselle da segnare, indicava le ragioni dell’ingresso nel territorio nazionale, modulo che in passato costituiva la prima fase della richiesta di protezione. In molti casi, nelle prassi applicate ancora oggi, non ci sono tracce documentali del completo assolvimento degli obblighi di informazione a carico delle autorità nazionali, anche sui possibili mezzi di impugnazione, e non sembra comunicato neppure il diritto di chiedere un orientamento legale gratuito, circostanza che comprime del tutto i diritti di difesa e limita persino l’accesso effettivo alla procedura, a fronte dei tempi rapidissimi adottati per lo screening, che spesso si esaurisce in una sola giornata, e poi, dopo la formalizzazione della domanda, per le decisioni di diniego o di inammissibilità da parte della Commissione territoriale. A seguito dei dinieghi sempre più frequenti per inammissibilità o “manifesta infondatezza” scattano le misure di espulsione e di trattenimento amministrativo, che adesso, dopo le procedure accelerate, dovrebbero essere disciplinate dal nuovo Regolamento (UE) 2024/1349 sui rimpatri alla frontiera.

In base al Considerando 87, del Regolamento sulla “gestione” delle frontiere interne (UE) 2024/1351 “Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi garantiti dal diritto dell’Unione e internazionale, inclusa la Carta. In particolare, il presente regolamento intende assicurare il pieno rispetto del diritto d’asilo garantito dall’articolo 18 della Carta, nonché dei diritti riconosciuti ai sensi degli articoli 1, 4, 7, 24 e 47 della stessa. Gli Stati membri dovrebbero pertanto applicare di conseguenza il presente regolamento, nel pieno rispetto di tali diritti fondamentali”. Questi principi sembrano però smentiti sul piano procedurale, e su quello sostanziale, sia da diverse prescrizioni dello stesso regolamento, che dalle prassi e dalle normative adottate dall’Italia in questa prima fase di attuazione del Patto UE del 2024 sulla migrazione e l’asilo.

L’orientamento della giurisprudenza italiana è chiarissimo e non ammette, per effetto di ritardi amministrativi, la violazione dei diritti fondamentali di chi manifesta la volontà di chiedere protezione. Il richiedente asilo deve essere considerato tale e presente nel territorio nazionale fin dalla sua prima manifestazione della volontà di richiedere protezione e dunque non può essere trattato, sia che venga abbandonato sul territorio, sia nei casi di confinamento con obbligo di dimora, come se non avesse mai fatto ingresso nello Stato. La Corte di Cassazione, sez. I civile, con l’ordinanza n. 14851 del 18 maggio 2026, ha affermato che la domanda di asilo può assumere rilievo già dal momento in cui il richiedente esprime la volontà di ottenere protezione, anche se non è ancora formalmente registrata.

La cd. finzione di non ingresso non può creare zone di sospensione dello Stato di diritto, seppure nei confronti di persone che hanno fatto ingresso irregolare, ma che hanno diritto a presentare una domanda di protezione. L’accesso alla procedura per il riconoscimento di uno status di protezione può avvenire con modalità diverse a secondo delle diverse zone geografiche, ma sempre nel rispetto dei diritti fondamentali che spettano a qualunque persona (art.2 del Testo Unico immigrazione 286/98).

La situazione alle frontiere meridionali appare diversa da quella che si sta verificando ai confini orientali tra l’Italia e la Slovenia, anche per le modalità di ingresso, i tempi di presentazione delle domande, le varie modalità procedurali di elaborazione e trattazione delle richieste di protezione, la gestione del sistema di accoglienza e le misure di confinamento. Ed ancora diverse risultano le procedure applicate (SOP) alle persone che sono state soccorse in mare, e che vengono sbarcate in porti italiani, anche a notevole distanza dal luogo nel quale si sono svolte le attività di ricerca e salvataggio, come nei casi di Savona, La Spezia e Livorno. Ma per quanto riguarda le regole degli accertamenti in frontiera (screening) e l’accesso alle procedure di protezione, come per l’adozione delle misure di accoglienza, non sono consentite prassi applicate dalle autorità che discriminano tra i richiedenti, magari per una mera questione geografica, o per carenze strutturali degli apparati amministrativi.

Non si può ritenere che persone che sono state considerate già presenti nel territorio nazonale, dopo il loro ingresso irregolare, siano sottoposte a norme derogatrici rispetto alle procedure ordinarie di protezione, in base all’applicazione di una serie di “finzioni giuridiche” che ampliano a dismisura i poteri discrezionali delle autorità amministrative, tanto da ridurre le garanzie costituzionali della libertà personale e la portata effettiva del diritto alla protezione previsto dall’art.18 della Carta dei diritti fondamentali UE e dall’art.10 della Costituzione italiana. Ed è la Corte costituzionale, con una serie di pronunce, dalla sentenza n. 105 del 2001 alla sentenza n. 96 del 2025 che ricorda, con riferimento alle misure di trattenimento amministrativo in vista del rimpatrio forzato, come “Gli interessi pubblici incidenti sulla materia dell’immigrazione non possono, infatti, scalfire il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani”.

Si può attendere che appena le nuove norme europee sugli accertamenti (screening) e sulle procedure accelerate in frontiera saranno completamente operative con provvedimenti notificati ai richiedenti asilo, e non solo sulla base di prassi informali, si arriverà a molteplici decisioni dei tribunali nazionali ed a nuove questioni pregiudiziali che porranno il problema della compatibilità della nuova normativa italiana ed europea con il diritto dei trattati e con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

1. I casi di presentazione spontanea di richiedenti asilo per la formalizzazione della domanda di protezione non si riscontrano soltanto in Friuli Venezia Giulia, ma qui dopo l’attraversamento della frontiera, si registrano prassi che non trovano riscontro in altre regioni italiane. La situazione, come era facilmente prevedibile dopo anni di prassi abusive e disumane, appare particolarmente critica al confine tra Italia e Slovenia, dove le procedure accelerate in frontiera e le modalità di presa in carico di richiedenti asilo provenienti dalla rotta balcanica non appaiono conformi alle prescrizioni vincolanti dettate dai regolamenti europei. Si applica infatti, ma con gravi ritardi iniziali, una procedura di frontiera “differita”, che comporta l’applicazione di un regime di “non autorizzazione” all’ingresso nel territorio dello Stato membro, con la cd. finzione di non ingresso, a persone che sono di fatto, e da tempo entrate nel territorio nazionale, e non certo “in occasione dell’attraversamento” della frontiera, come previsto dai regolamenti europei sullo screening e sulle procedure. A Trieste, uno dei principali punti di arrivo della rotta balcanica, l’accesso alla procedura di asilo può richiedere settimane nelle quali i richiedenti asilo, che poi verranno sottoposti ad una “procedura accelerata” di frontiera, vengono lasciati in una condizione di abbandono.

2. Il richiedente asilo è tenuto a fare domanda nello Stato membro competente, che rimane nella maggior parte dei casi il paese di primo ingresso, ai sensi del Regolamento “gestione” 2024/1351 ed è tenuto a rimanervi per tutta la durata della procedura (art.9). All’art. 18 par. 1 dello stesso Regolamento si prevede che: “A condizione che sia stato informato dei propri obblighi e delle conseguenze della relativa inosservanza […], il richiedente non ha diritto di beneficiare delle condizioni di accoglienza […] in alcuno Stato membro diverso da quello in cui è tenuto ad essere presente […] dal momento in cui gli è stata notificata la decisione di trasferimento verso lo Stato membro competente”, salvo il rispetto dei diritti fondamentali e degli obblighi derivanti da Convenzioni internazionali. In molti casi però, le procedure di riammissione sono precedute da un esame sommario delle richieste di protezione, e da un diniego per inammissibilità della domanda, con conseguente espulsione, che trasforma in pochi giorni il richiedente asilo in un immigrato irregolare esposto al rischio di un respingimento differito o di una espulsione, con conseguente possibilità di un trattenimento amministrativo, sempre che i centri di detenzione offrano posti disponibili. Più remote e limitate a poche nazionalità, Tunisia ed Egitto soprattutto, le possibilità di un rimpatrio forzato effettivo. Sempre più ridotta la possibilità di una sospensiva del diniego e della conseguente misura di espulsione.

Per il Considerando 13 del Regolamento “procedure” (UE) 2024/1348, “Ai fini di una corretta individuazione delle persone bisognose di protezione in quanto rifugiati ai sensi dell’articolo 1 della convenzione di Ginevra ovvero persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, è opportuno che ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alla procedura e l’opportunità di cooperare pienamente e comunicare correttamente con le autorità competenti, in particolare per presentare gli elementi rilevanti della sua situazione, nonché disponga di sufficienti garanzie procedurali per far valere i propri diritti in ciascuna fase della procedura. Come impone il Considerando 20 dello stesso Regolamento, “È opportuno fornire ai richiedenti individuati come persone che necessitano di garanzie procedurali particolari un sostegno adeguato così da creare i presupposti necessari affinché accedano in modo reale ed effettivo alle procedure. Il richiedente che necessita di garanzie procedurali particolari dovrebbe essere esentato dalla procedura d’esame accelerata e dalla procedura di frontiera nei casi in cui queste procedure non gli consentano di ricevere sostegno adeguato”. Si tratta di circostanze che devono formare oggetto di una specifica valutazione quando si decide l’adozione di una procedura accelerata in frontiera, anche in presenza dei relativi presupposti, con adeguate capacità di difesa da riconoscere ai richiedenti asilo, in caso di decisioni sfavorevoli, che ne mettano a rischio i diritti fondamentali.

In base al Considerando 62 del Regolamento “gestione” (UE) 2024/1351, comunque, “Al fine di assicurare la protezione efficace dei diritti fondamentali dei richiedenti al rispetto della vita privata e familiare, dei diritti del minore e della protezione dai trattamenti inumani e degradanti a causa di un trasferimento, i richiedenti dovrebbero avere il diritto a un ricorso effettivo, limitatamente a tali diritti, ai sensi, in particolare, dell’articolo 47 della Carta e della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea”.

Secondo l’ art.21 dello stesso Regolamento (UE) 1351/2024, è sancito il Diritto all’orientamento legale. “I richiedenti hanno il diritto di consultare in maniera effettiva un consulente legale o altro consulente, ammessi o autorizzati a norma del diritto nazionale, su questioni relative all’applicazione dei criteri …. in tutte le fasi della procedura di determinazione dello Stato membro competente prevista dal presente regolamento. Fatto salvo il diritto di scegliere un proprio consulente legale o altro consulente a proprie spese, il richiedente può chiedere un orientamento legale gratuito nel corso della procedura di determinazione dello Stato membro competente. L’orientamento legale gratuito è prestato da consulenti legali o altri consulenti, ammessi o autorizzati a norma del diritto nazionale ai fini della prestazione di consulenza, assistenza o rappresentanza ai richiedenti, o da organizzazioni non governative abilitate a norma del diritto nazionale a prestare servizi legali o di rappresentanza ai richiedenti”. Non sembra che gli opuscoli informativi redatti dal ministero dell’interno, e soprattutto le peculiari modalità di comunicazione agli interessati, che si riducono alla consultazione tramite terminali informatici, assolvano a quei doveri di informazione imposti alle autorità nazionali dai Regolamenti attuativi del Patto UE sulla migrazione e l’asilo.

L’informativa, e le decisioni in merito all’adozione di una procedura accelerata, anche nel caso di persone provenienti da paesi ritenuti “sicuri” o per i quali si riscontri una quota inferiore al 20 per cento di casi di riconoscimento della protezione internazionale, non possono prescindere dalla possibilità di riconoscere una forma di protezione complementare. Nello specifico caso italiano, non si può trascurare la mancata menzione della protezione complementare che, in base all’art.10 della Costituzione italiana e dell’art.19 del Testo unico n.286/98 in materia di immigrazione, le Commissioni territoriali sarebbero tenute a riconoscere su base nazionale anche in assenza dei requisiti individuali richiesti per il riconoscimento dell’asilo o della protezione sussidiaria. Del resto anche la vigente normativa europea prevede la possibilità che gli Stati membri adottino strumenti di protezione complementare o umanitaria, che l’Italia è comunque tenuta a riconoscere per effetto di una precisa garanzia costituzionale.Già in passato la Corte costituzionale ha affermato che il diritto d’asilo”nell’ordinamento costituzionale italiano copre uno spettro più ampio rispetto al diritto dei rifugiati di cui alla Convenzione di Ginevra del 1951. Per la definizione del contenuto di tale materia, infatti, ci si deve riferire all’art. 10, terzo comma, Cost., che appunto riconosce il “diritto d’asilo nel territorio della Repubblica” come diritto fondamentale dello straniero “al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana” (Corte. cost., 24 luglio 2019, n. 194). La successiva abrogazione dell’istituto della “protezione umanitaria” non ha intaccato la possibilità del riconoscimento di forme diverse di “protezione complementare” come diretta attuazione del precetto costituzionale fissato dall’art. 10 comma 3 della Costituzione. Dopo il decreto legge n.113/2018 che abrogava la protezione umanitaria, la Corte di Cassazione a sezioni unite (Cass., sez. unite, 9 settembre 2021, n. 24413), ha stabilito che “la reintroduzione, nell’art. 5 T.U. Imm., della clausola di salvaguardia del rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato il decreto legge n. 130/2020 ha [solo] rinforzato l’attuazione del diritto costituzionale di asilo di cui all’art. 10, comma 3, Cost.; posto che gli obblighi costituzionali o internazionali gravanti sullo Stato sono ovviamente cogenti a prescindere dal loro richiamo nel decreto legge“. Considerazione che rimane assai rilevante ancora oggi, mentre il Parlamento sta approvando l’ennesimo decreto legge che, nell’adeguare la normativa interna ai Regolamenti previsti dal Patto UE del 2024 sulla migrazione e l’asilo, riduce ulteriormente la portata effettiva del diritto di asilo e introduce limitazioni procedurali che rischiano di comprometterne l’esercizio effettivo.

3. Mentre l’esame del Disegno di legge 1869/2026 presentato lo scorso aprile, che avrebbe dovuto dare attuazione ai Regolamenti previsti dal Patto europeo sulla migrazione e l’asilo del 2024 langue al Senato, il governo ha adottato un decreto legge d’urgenza, il D.L. 100/2026 del 12 giugno 2026, attualmente all’esame in diverse Commissioni, sempre al Senato, che contiene norme alquanto eterogenee in materia di procedure di frontiera e “gestione” della migrazione e dell’asilo alle frontiere interne tra gli Stati membri dell’Unione europea. Una disciplina che si sta rivelando inattuabile, se si dovessero mantenere i rigidi parametri dettati dai regolamenti europei, che nella pratica viene applicata sulla base di circolari ministeriali e di provvedimenti di polizia, che si basano sui margini di discrezionalità molto ampi ancora riconosciuti alle autorità nazionali, in contrasto con la riserva di legge stabilita a livello europeo e ribadita, in materia di asilo e protezione complementare dall’art.10 della Costituzione italiana.

In base al Considerando 65 del Regolamento procedure (UE) 2024/1348, “Quando applica la procedura di esame alla frontiera della domanda di protezione internazionale, lo Stato membro dovrebbe provvedere alla predisposizione delle condizioni necessarie per accogliere il richiedente alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito, come regola generale, conformemente alla direttiva (UE) 2024/1346. Lo Stato membro può esaminare la domanda in un punto della frontiera esterna diverso da quello in cui è fatta domanda d’asilo, trasferendo il richiedente in uno specifico luogo sito alla frontiera esterna ovvero in prossimità della frontiera dello Stato membro interessato, o in altri luoghi designati sul proprio territorio nei quali vi sono strutture adeguate. È opportuno lasciare agli Stati membri la libertà di scegliere gli specifici luoghi nei quali intendono approntare tali strutture. Nondimeno gli Stati membri dovrebbero limitare la necessità di trasferire i richiedenti a questo fine, approntando quindi strutture dotate di capacità sufficiente ai valichi di frontiera
o nelle sezioni di frontiera esterna in cui è fatta la maggior parte delle domande di protezione internazionale, anche in considerazione della lunghezza della frontiera esterna e del numero di valichi di frontiera o di zone di transito. Gli Stati membri dovrebbero comunicare alla Commissione gli specifici luoghi in cui saranno espletate le procedure di frontiera.”

La situazione, come era facilmente prevedibile dopo anni di prassi abusive e disumane, appare particolarmente critica al confine tra Italia e Slovenia, dove le procedure accelerate in frontiera e le modalità di presa in carico di richiedenti asilo provenienti dalla rotta balcanica non appaiono conformi alle prescrizioni vincolanti dettate dai regolamenti europei. Si applica infatti la procedura di frontiera, che comporta l’applicazione di un regime di “non autorizzazione” all’ingresso nel territorio dello Stato membro, e la cd. finzione di non ingresso, a persone che sono di fatto, e da tempo entrate nel territorio nazionale, e non certo “in occasione dell’attraversamento” della frontiera, come previsto dai regolamenti europei sullo screening e sulle procedure. Eppure a Trieste, uno dei principali punti di arrivo della rotta balcanica, l’accesso alla procedura di asilo può richiedere settimane nelle quali i richiedenti asilo, che poi verranno sottoposti ad una “procedura accelerata” di frontiera, vengono lasciati in una condizione di abbandono.

Secondo le più recenti notizie pervenute in questa materia, sembra che negli ultimi mesi il ministero dell’interno abbia disposto il trasferimento in centri di accoglienza in Sardegna di richiedenti asilo che avevano formalizzato la loro richiesta di protezione presso la questura di Trieste. La distribuzione capillare sull’intero territorio nazionale di centri PAF (per le procedure accelerate in frontiera) ricavati con la riconversione di vecchi centri di acoglienza straordinaria (CAS) gestiti da tempo da enti privati in convenzione con le prefetture, lascia presagire una polverizzazione del concetto stesso di frontiera, ed al tempo stesso del quadro di garanzie che hanno finora assistito la posizione dei richiedenti asilo.

Con la moltiplicazione delle cd. zone di frontiera, si assiste alla generalizzazione delle procedure accelerate, anche se si svolgono in luoghi assai distanti dai confini nazionali. L’equiparazione delle zone di frontiera alle “zone di transito”, già contenuta nel decreto Salvini del 2019, permette tuttavia di richiamare la giurisprudenza della Corte di giustizia UE che si è formata nel tempo con particolare riferomento alle cd. “zone di transito”. La Corte di giustizia UE, con sentenza del 14 maggio 2020, cause riunite C-924/19 e C-925/19, ha affermato che la privazione della libertà personale nel corso delle procedure in frontiera, come ad esempio nelle cd. zone di transito, deve ritenersi sussistente non soltanto nei centri di detenzione come i CPR (centri per i rimpatri), bensì anche in ogni altro luogo dal quale il richiedente asilo non è libero di allontanarsi, e dunque si deve ritenere anche nei centri Hotspot in frontiera, nei centri prefettizi per le procedure di frontiera, se ricorre il divieto di allontanamento, e negli altri luoghi assimilati. L’elemento dirimente per la qualificazione del trattenimento è stato individuato, piuttosto che nelle definizioni nominalistiche delle strutture, nell’impossibilità di lasciare “legalmente” la zona di transito, dunque senza incorrere in quelle sanzioni che invece vengono prefigurate sia nei regolamenti europei che nella più recente normativa italiana.

A fronte del numero di arrivi di richiedenti asilo si può dubitare che il sistema italiano di accoglienza/detenzione e le procedure accelerate in frontiera possano essere sostenibili nel medio-lungo periodo. Secondo il Decreto legge 100/2026, l’Italia “dovrà esaminare con procedura di frontiera, nel primo periodo di applicazione compreso tra il 12 giugno 2026 e il 12 giugno 2027, fino a 16.032 domande annue”. Le procedure di frontiera “devono concludersi entro il termine massimo complessivo di dodici settimane. Di qui la necessità per l’ordinamento nazionale di fissare: i termini della fase amministrativa e quelli della fase processuale in modo coerente con tale limite massimo; apprestare i necessari rafforzamenti per gli uffici amministrativi e giudiziari che saranno impegnati nella suddetta attività”. Si stabilisce che “per la durata della procedura di frontiera, il richiedente sia tenuto, di regola, a soggiornare alla frontiera esterna o in prossimità della stessa, in una zona di transito oppure in altri luoghi designati dallo Stato membro, senza che ciò comporti autorizzazione all’ingresso nel territorio nazionale, fatta salva la ricorrenza delle condizioni per il trattenimento. Ciò comporta la necessità di individuare i luoghi nei quali il richiedente deve permanere durante tale procedura“. Per questa ragione, “è necessario introdurre nell’ordinamento interno le disposizioni che consentono l’adozione di decisioni di rigetto di maggiore rigore (quelle per le quali non opera l’effetto sospensivo automatico della presentazione del ricorso giurisdizionale), con specifico riguardo alle ipotesi di inammissibilità, manifesta infondatezza e ritiro implicito della domanda”. Si prevede quindi, prima della formalizzazione della richiesta di asilo il confinamento, come obbligo di risiedere in un luogo specifico che sarebbe disposto dal prefetto, che però di fatto può assumere il carattere di trattenimento amministrativo.

Si applica anche in questo caso, disciplinato dal nuovo articolo 10 del Decreto legge 100/2026, che recepisce la direttiva UE 2024/1346 recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, una interpretazione particolarmente estensiva del “rischio di fuga”, pure quando sono esibiti documenti di identità, forse per il mero attraversamento irregolare della frontiera. La nuova normativa sembrerebbe legittimare questa prassi applicata, ma manca qualsiasi valutazione individuale di tale rischio, che diventa uno strumento generalizzato per imporre di fatto in tutti i casi un obbligo di dimora che può sfociare di fatto in una vera e propria limitazione della libertà personale. Ma in base ai Regolamenti europei le procedure di frontiera con l’applicazione estesa del concetto di rischio di fuga non dovrebbero essere applicate a persone che si presentano spontaneamente alle competenti autorità per fare richiesta di protezione, seppure dopo avere fatto ingresso irregolare nel territorio nazionale.

4. In passato la Corte di giustizia UE ha adottato una interpretazione restrittiva del concetto spaziale di frontiera, richiedendo la sussistenza di “uno stretto legame temporale e spaziale con tale attraversamento della frontiera” e la connessione con il “momento stesso dell’irregolare attraversamento della frontiera esterna o, successivamente all’attraversamento, in prossimità della frontiera stessa”, (Corte giust. 7 giugno 2016, C-47/15, Affum, p. 72; 19 marzo 2019, C-444/17, Arib e a., p. 46). Secondo questa giurisprudenza, in particolare, la frontiera interna di uno Stato membro sulla quale sono stati ripristinati controlli di frontiera di dubbia legittimità, come quella tra Italia e Slovenia, non può essere equiparata ad una frontiera esterna ai sensi della direttiva rimpatri 2008/115/CE. Questa frontiera è da tempo sotto osservazione da parte dell’Unione europea e le prassi amministrative che si stanno configurando in questa prima fase di applicazione dei Regolamenti previsti dal Patto UE sulla migrazione e l’asilo potrebbero comportare l’apertura di una procedura di infrazione da parte di Bruxelles.

In totale assenza di un monitoraggio indipendente, sopratutto nei casi di “rintraccio” sul territorio di persone provenienti dalla Slovenia, che spesso si presentano spontaneamente per fare domanda di protezione, le procedure di accertamento (screening) in frontiera previste dal Regolamento (UE) 2024/1356 risultano del tutto opache, prive di riscontro documentale, e senza la comunicazione agli interessati dei moduli consuntivi, che dovrebbero essere approvati e controfirmati. Il regime transitorio stabilito fino al 31 ottobre 2026, a fronte del mancato completamento da parte dell’Italia delle procedure organizzative richieste per le interconnessioni tra i sistemi telematici, crea una enorme discrezionalità di polizia nel gestire le tre diverse fasi della manifestazione di volontà, della registrazione della domanda e della sua successiva (o contestuale) formalizzazione.

Secondo l’art.8 del Regolamento procedure (UE) 2024/1348, “Nel corso della procedura amministrativa di cui al capo III i richiedenti godono delle garanzie previste ai paragrafi da 2 a 6. L’autorità accertante o, se del caso, altre autorità competenti o organizzazioni che gli Stati membri hanno incaricato in tal senso, informano i richiedenti in una lingua che comprendono o che ragionevolmente si suppone a loro comprensibile: a) del diritto di formalizzare la domanda a titolo individuale; b) dei termini e delle fasi della procedura da seguire; c) dei diritti e obblighi che incombono loro nel corso della procedura, compresi quelli previsti dal regolamento (UE) 2024/1351, e delle conseguenze in caso di mancato rispetto di tali obblighi, in particolare per quanto riguarda il ritiro esplicito o implicito della domanda; d) del diritto all’orientamento legale gratuito per la formalizzazione della singola domanda e all’assistenza e alla rappresentanza legali in tutte le fasi della procedura a norma della sezione III del presente capo e conformemente agli articoli 15, 16, 17, 18 e 19; e) dei mezzi con cui possono adempiere l’obbligo di produrre gli elementi di cui all’articolo 4 del regolamento (UE) 2024/1347; f) della decisione dell’autorità accertante in conformità dell’articolo 36. Tutte le informazioni previste al presente paragrafo sono fornite quanto prima per consentire ai richiedenti di esercitare i diritti garantiti dal presente regolamento e di assolvere adeguatamente gli obblighi indicati all’articolo 9. Le informazioni di cui al primo comma, lettere da a) a e), sono fornite al richiedente al più tardi al momento della registrazione della domanda di protezione internazionale. Le informazioni sono fornite per mezzo dell’opuscolo di cui al paragrafo 7, fisicamente o elettronicamente, e, se necessario, oralmente. Le informazioni sono fornite ai minori in modo congruente e con il coinvolgimento del rappresentante o della persona di cui all’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del presente regolamento. Al richiedente è data la possibilità di confermare di aver ricevuto le informazioni. Tale conferma è documentata nel fascicolo del richiedente. Se il richiedente rifiuta di confermare di aver ricevuto le informazioni, nel suo fascicolo è inserita una nota in tal senso”.

Ai sensi dell’art.28 par. 6 del Regolamento procedure (UE) 2024/1348, “All’atto della formalizzazione della domanda il richiedente è tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi e i documenti a sua disposizione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2024/1347 necessari per motivarla. Una volta formalizzata la domanda, in particolare durante il colloquio personale, il richiedente ha la possibilità di trasmettere ulteriori elementi pertinenti al relativo esame, fino all’adozione di una decisione sulla domanda nel quadro della
procedura amministrativa”.

In base all’art. 28 par. 7 dello stesso Regolamento procedure (UE) 2024/1348, “Gli Stati membri possono organizzare l’accesso alla procedura in modo tale che la domanda sia fatta, registrata o formalizzata contemporaneamente. In questi casi gli Stati membri provvedono affinché tutti i richiedenti beneficino delle garanzie di cui all’articolo 8, paragrafi da 2 a 6. Ove la domanda è fatta, registrata o formalizzata contemporaneamente, i richiedenti hanno la possibilità di trasmettere, al fine di motivare la loro domanda durante il colloquio personale, tutti gli elementi e i documenti a loro disposizione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2024/1347 recante norme sull’attribuzione a cittadini di paesi terzi o apolidi della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria e sul contenuto della protezione riconosciuta. Quando questa posibilità non viene riconosciuta, con evidente lesione dei diritti di difesa dei richiedenti asilo, si deve ipotizzare il passaggio dalla procedura accelerata alla procedura ordinaria, da fare valere in sede di ricorso giurisdizionale.

Se l’art. 51 del Regolamento procedure (UE) 2024/1348 sembrebbe escludere il passaggio dalla procedura accelerata di frontiera alla procedura ordinaria quando si verifica il mancato rispetto del termine di cinque giorni per la formalizzazione della domanda di protezione, si può ritenere che il superamento del periodo di dodici settimane stabilito per l’intera procedura accelerata, comporti il passaggio alla procedura ordinaria. Ma occorre stabilire con certezza il termine iniziale del decorso di questo termine, che non può essere bloccato dalla ritardata formalizzazione della domanda. In ogni caso l’art. 11 della Direttiva accoglienza (UE) 2024/1346 prevede che i ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento del trattenimento. In questa materia dovrà ancora intervenire il legislatore nazionale che, oltre a rispettare i contenuti vincolanti dei regolamenti europei, non potrà trascurare i rigidi parametri imposti dagli articoli 3, 10, 13, 24 e 32 della Costituzione.

Si dovrà verificare il rispetto non solo dei termini (una settimana, o tre giorni, nel caso di rintracci sul territorio nazionale) ma anche delle formalità prescritte per la redazione dei documenti consuntivi al termine delle procedure di screening, che adesso non potranno ridursi alla compilazione di un modulo prestampato (modello C 3). In ogni caso, sempre in base all’art.51 del nuovo Regolamento procedure, dopo la richiesta di asilo “la procedura di frontiera è il più possibile breve, senza tuttavia pregiudicare la completezza e l’equità dell’esame della domanda“. Nella prassi stiamo assistendo a procedure di screening che si risolvono in “accertamenti” lampo, incentrati soprattutto sulle condizioni sanitarie, tanto rapidi che sembrano eludere gli obblighi di comunicazione all’autorità giudiziaria per le procedure di convalida. E si può dubitare che nel tempo di una giornata, con interviste della durata di qualche decina di minuti, ed informative verbali collettive, si possano soddisfare tutte le condizioni procedurali imposte dal Regolamento sullo screening (UE) 2024/1356. Ma poi i tempi per la formalizzazione della domanda di protezione, nel caso di persone già presenti nel territorio italiano, che non sono state rintracciate “alla frontiera” si allungano a dismisura e si può essere trasferiti da un centro PAF (per le procedure di frontiera) ad un altro, anche a centinaia di chilometri di distanza.

5. In base al Considerando 87, del Regolamento sulla “gestione”(UE) 2024/1351 “Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi garantiti dal diritto dell’Unione e internazionale, inclusa la Carta. In particolare, il presente regolamento intende assicurare il pieno rispetto del diritto d’asilo garantito dall’articolo 18 della Carta, nonché dei diritti riconosciuti ai sensi degli articoli 1, 4, 7, 24 e 47 della stessa. Gli Stati membri dovrebbero pertanto applicare di conseguenza il presente regolamento, nel pieno rispetto di tali diritti fondamentali”. Questi principi sembrano però smentiti sul piano procedurale, e su quello sostanziale, sia da diverse prescrizioni dello stesso regolamento, che dalle prassi e dalle normative adottate dall’Italia in questa prima fase di attuazione del Patto UE del 2024 sulla migrazione e l’asilo.

L‘attestazione di manifestazione protezione internazionale, come si definisce la registrazione della domanda di protezione internazionale ai sensi dell’art.27 del Regolamento procedure (UE) 2024/1348, lascia tuttavia nel limbo il richiedente asilo che disporrà di 21 giorni “per formalizzare la domanda presso l’autorità competente” ai sensi dell’art. 28 dello stesso Regolamento procedure. Non si vede come in questo tempo, nelle condizioni di abbandono in cui vengono lasciati i richiedenti asilo sotto il profilo dell’assistenza legale, con trasferimenti da una regione all’altra, si possano raccogliere gli elementi probatori che dovrebbero essere esaminati dalla Commissione territoriale prima della sua decisione. Su questo punto una circolare ministeriale pur confermando la scissione tra il momento della prima espressione di volontà di richiedere protezione, la successiva fase della attestazione definita come “manifestazione protezione internazionale”, e la formalizzazione effettiva della domanda presso l’autorità competente, ha introdotto un regime transitorio che sembra unificare le diverse fasi in modo da considerare la persona sottoposta alla procedura di frontiera come se si trovasse al di fuori del territorio nazionale. Circostanza che in caso di diniego, e di avvio della procedura di rimpatrio in frontiera, prevista dal Regolamento (UE) 2024/1349, dovrebbe rendere più facile il rimpatrio effettivo. Ma evidentemente non si considera che gli ostacoli reali ai rimpatri forzati non sono frapposti dalla “mancata collaborazione” dei diretti interessati o dai loro rappresentatnti legali, ma sono costituiti dai paesi terzi di origine, che, anche in presenza di accordi bilaterali di riammissione, non forniscono la cooperazione operativa e la documentazione idonea per l’esecuzione effettiva della misura di accompagnamento in frontiera. Il sistema delle procedure accelerate in frontiera finirà così per deflagrare rapidamente e diventare un fattore moltiplicatore della presenza di richiedenti asilo denegati irregolarmente presenti sul territorio nazionale, oggetto delle pratiche di sfruttamento note da decenni, e adesso utile target per quelle formazioni politiche che si presentano all’elettorato con la promessa di espellere tutti gli immigrati irregolarmente presenti, senza alcuna possibilità di regolarizzazione successiva.

6. Il richiedente asilo deve essere considerato tale e presente nel territorio nazionale fin dalla sua prima manifestazione della volontà di richiedere protezione e dunque non può essere trattato come se non avesse mai fatto ingresso nello Stato. La Corte di Cassazione, sez. I civile, con l’ordinanza n. 14851 del 18 maggio 2026, ha affermato che la domanda può assumere rilievo già dal momento in cui il richiedente esprime la volontà di ottenere protezione, anche se non è ancora formalmente registrata. Sul punto però la Cassazione ha espresso principi di diritto che, se considerati in astratto, potrebbero risultare fuorvianti ed accrescere l’area della discrezionalità amministrativa. Secondo la Corte,“in materia di protezione internazionale, la domanda di asilo, intesa quale manifestazione significativa di volontà del richiedente riconducibile al modello legale, non si identifica con ogni mera esternazione, ma rileva solo ove, seppure priva di forme tipiche, sia indirizzata a un’autorità riconducibile all’apparato statale e presenti un minimo grado di idoneità funzionale ad attivare il procedimento mediante la sua ricezione e trasmissione agli organi competenti”; in ogni caso tuttavia, secondo la stessa decisione della Corte,“il principio secondo cui assume rilievo la manifestazione di volontà di richiedere protezione internazionale, anche non formalizzata, opera quale criterio di individuazione della disciplina applicabile nel tempo, determinando, a tali fini, il momento genetico della domanda e il regime dei relativi presupposti ed effetti”.

Gli stessi principi sono affermati da tempo dalla Corte di giustizia UE, e dall’UNHCR, secondo cui la qualità di richiedente protezione internazionale non può essere subordinata né alla registrazione né all’inoltro della domanda all’organo decidente, in Italia, la commissione territoriale. Dunque deve assumere rilievo già la mera manifestazione di volontà di chiedere protezione, comunque comunicata ad una qualsiasi autorità di polizia o ad operatori dell’ente gestore del centro convenzionato con la prefettura.

7. Con un’ordinanza del 18 gennaio 2021, il Tribunale di Roma dichiarava illegittimo il respingimento in Slovenia attuato dalle autorità italiane ai danni di un cittadino pakistano, riconoscendo il diritto di quest’ultimo a presentare domanda di protezione internazionale in Italia e ordinando il suo immediato ingresso nel territorio dello Stato. A dicembre del 2022 però il ministro Piantedosi diramava “una direttiva alla Polizia di frontiera e ai Prefetti per riutilizzare i meccanismi di riammissione già considerati dagli accordi italo-sloveni”. Ma quando non si possono eseguire i respingimenti, spesso collettivi, i richiedenti asilo che, dopo essere entrati dalla Slovenia, riescono a rimanere in territorio italiano, sono destinati ad un limbo senza fine, con il passaggio da situazioni di vero e proprio abbandono, a condizioni di accoglienza con obbligo di dimora, che nella prassi può assumere i contorni di un trattenimento informale. In ogni caso gli accordi bilaterali tra Stati membri, come nel caso degli accordi tra Italia e Slovenia, non possono contrastare quanto previsto dai Regolamenti europeo e dalle decisioni della Corte di giustizia UE.

Secondo le prassi amministrative riscontrate ancora di recente dopo l’attraversamento della frontiera italo-slovena, il decreto del Prefetto che, magari dopo giorni di abbandono in strada, obbliga il richiedente asilo a risiedere in un determinato centro di accoglienza si può rivelare ben presto una misura di trattenimento amministrativo camuffata da obbligo di dimora, quando, dopo l’accompagnamento di polizia, che comunque costituisce già una misura limitativa della libertà personale, il richiedente asilo riceve l’intimazione, magari soltanto verbale, di non uscire dalla struttura. In caso di allontanamento si prevede infatti la cessazione delle misure di accoglienza, il ritiro implicito della domanda di protezione internazionale, ed il provvedimento di trattenimento in un CPR con l’avvio di una procedura di rimpatrio con accompagnamento forzato. Sanzioni che configurano l’obbligo di dimora come una limitazione della libertà personale.

In assenza di contatti esterni, salvo che con i rappresentanti dell’ente gestore convenzionato con la prefettura, il rischio è che la persona arrivi al momento dell’esame della domanda in commissione senza la possiblità di rappresentare le ragioni alla base della domanda di protezione. Dunque con la certezza di un diniego da parte della Comissione territoriale, al quale si accompagnerà il provvedimento di espulsione dal territorio nazionale. Nel caso H.I.D. e B.A. la Corte di giustizia dell’Unione europea, con sentenza del 31 gennaio 2012, aveva stabilito che, per evitare casi di discriminazione tra richiedenti asilo ai quali si applicano diversi tipi di procedure, la procedura accelerata, che pure viene ritenuta ammissibile, non deve privare i richiedenti dei principi fondamentali e delle garanzie stabiliti nella precedente direttiva procedure 2005/85/CE. Secondo la Corte di Lussemburgo, il richiedente asilo proveniente da un paese di origine designato come sicuro, anche se inserito in una procedura accelerata, “deve disporre di un periodo di tempo sufficiente entro il quale raccogliere e presentare la documentazione necessaria a sostegno della propria domanda, consentendo così all’autorità accertante di effettuare un esame equo e completo di tali domande e di garantire che i richiedenti siano non esposti ad alcun pericolo nel paese di origine”. Un principio che la Corte di Lussemburgo dovrebbe ribadire anche con riferimento ai tempi ancora più brevi consentiti agli Stati membri dai nuovi regolamenti in materia di screening e di procedure accelerate in frontiera. Una “frontiera” che ormai gli Stati membri espandono, a discrezione delle autorità di polizia, sull’intero territorio nazionale, per ridurre la portata effettiva del riconoscimento dei diritti fondamentali della persona che spettano anche a coloro che si trovano in una situazione di irregolarità. Al di là di poche occasioni di ingresso attraverso i cd. corridoi umanitari, o per protezione umanitaria, per la quasi totalità dei richiedenti asilo che raggiungono il territorio italiano non esistono canali legali di ingresso, e la Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951, richiamata dall’art.18 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dovrebbe impedire la criminalizzazione di chi è costretto all’ingresso irregolare per richiedere protezione. Nello stesso senso l’art.10 della Costituzione italiana, nelle interpretazioni che ne hanno fornito la Corte di Cassazione e la Corte costituzionale.

8. La decisione di esecuzione (UE) 2024/2150 della Commissione, del 5 agosto 2024, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) 2024/1348 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda la
capacità adeguata degli Stati membri e il numero massimo di domande che uno Stato membro è tenuto a esaminare con procedura di frontiera ogni anno. Per le procedure accelerate applicate a chi arriva dalla rotta balcanica sono previsti per quest’anno 1.140 posti tra Gorizia e Udine, 427 nell’area di Trieste, province nelle quali sono ubicate “zone di frontiera” o “di transito” già dal decreto Salvini del 2019. Si tratta di una zona di frontiera nella quale già in passato si sono registrati diversi abusi, anche per effetto dei peculiari accordi tra Italia e Slovenia che prevedono forme semplificate di respingimento immediato in frontiera sotto forma di un mero procedimento di “riammissione”.

Secondo l’art. 9 della Direttiva (UE) 2024/1346, in materia di accoglienza, se necessario, gli Stati membri possono stabilire che un richiedente sia autorizzato a risiedere soltanto in un luogo specifico adatto ad ospitare i richiedenti, per motivi di ordine pubblico o per prevenire efficacemente che il richiedente si renda irreperibile, ove vi sia un rischio di fuga, in particolare nel caso in cui: a) il richiedente sia tenuto ad essere presente in un altro Stato membro a norma dell’articolo 17, paragrafo 4, del Regolamento “gestione” (UE) 2024/1351; o b) il richiedente sia stato trasferito nello Stato membro in cui è tenuto ad essere presente a norma dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2024/1351 dopo essere fuggito in un altro Stato membro”. Il trattenimento amministrativo del richiedente asilo, invece, ai fini del nuovo Regolamento (UE) sulla gestione (Dublino), sembrerebbe previsto soltanto nei casi più gravi, ove sussista un rischio di fuga o qualora lo impongano motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico. In questi casi gli Stati membri possono trattenere l’interessato al fine di assicurare le procedure di trasferimento in conformità del regolamento, sulla base di una valutazione caso per caso della situazione dell’interessato e solo se il trattenimento è proporzionato e se non possono essere applicate efficacemente misure alternative meno coercitive.

Per la Corte di Giustizia dell’Unione europea una normativa nazionale che non garantisce un effettivo controllo giurisdizionale sulla legittimità della decisione amministrativa che dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale, viola il contenuto essenziale del diritto di difesa enunciato dall’art. 47 della Carta UE dei diritti fondamentali. Principio ormai consolidato, e confermato nel caso di persone provenienti da paesi di origine designati come “sicuri”, da una ulteriore decisione della Corte di giustizia del primo agosto 2025, Cause riunite C-758/24 (Alace) e C-759/24 (Canpelli).

Sull’intero territorio nazionale, ed anche nei centri in Albania sottoposti alla giurisdizione italiana, il giudice può comunque concedere la sospensione degli effetti del provvedimento di diniego, che comporta l’espulsione, perché l’art. 68, par. 4, del Regolamento procedure prevede che il giudice competente possa decidere, sulla base degli elementi di fatto e di diritto del caso concreto, se autorizzare il richiedente a rimanere nel territorio degli Stati membri nelle more della decisione sul ricorso, provvedendo d’ufficio qualora il diritto nazionale gli attribuisca tale potere.

Il prossimo 13 luglio il Tribunale di Palermo si dovrà pronunciare in camera di consiglio, dopo che una miisura di obbligo di dimora in un centro di accoglienza destinato a procedure accelerate in frontiera (PAF) era stata sospesa in via cautelare dallo stesso tribunale, in composizione monocratica, accogliendo il reclamo che aveva dedotto “plurimi profili di illegittimità del provvedimento, quali: violazione degli obblighi informativi, nullità dell’atto presupposto (determina del Presidente della Commissione territoriale sulla applicazione della procedura di frontiera), mancata valutazione della vulnerabilità del richiedente (indicatori di tratta), difetto di notifica e compressione illegittima della libertà personale, nonché questione di legittimità costituzionale dell’art. 5-ter d.lgs. 142/2015”. Si deve comunque ricordare che in base all’articolo 2, del Testo Unico immigrazione, decreto legislativo n. 286/1998, è espressamente sancito che agli stranieri comunque presenti alla frontiera, anche se privi di documenti di ingresso o di soggiorno, debbano essere riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalla legislazione nazionale, dai trattati internazionali vigenti e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti.

9. La finzione di non ingresso non può creare zone di sospensione dello Stato di diritto, seppure nei confronti di persone che hanno fatto ingresso irregolare, ma che possono presentare una domanda di protezione. L’accesso alla procedura di protezione può avvenire con modalità diverse a secondo delle diverse zone geografiche, ma sempre nel rispetto dei diritti fondamentali che spettano a qualunque persona. La situazione alle frontiere meridionali appare infatti diversa da quella che si sta verificando ai confini orientali tra l’Italia e la Slovenia, anche per le modalità di ingresso, i tempi di presentazione delle domande, le varie modalità procedurali di elaborazione e trattazione delle richieste di protezione, la gestione del sistema di accoglienza e le misure di confinamento. Ed ancora diverse risultano le procedure applicate (SOP) alle persone che sono state soccorse in mare, e che vengono sbarcate in porti italiani, anche a notevole distanza dal luogo nel quale si sono svolte le attività di ricerca e salvataggio, come nei casi di Savona, La Spezia e Livorno. Ma per quanto riguarda le regole degli accertamenti in frontiera (screening) e l’accesso alle procedure di protezione, come per l’adozione delle misure di accoglienza, non sono consentite procedure che discriminano tra i richiedenti, magari per una mera questione geografica, o per carenze strutturali degli apparati amministrativi.

In base al Regolamento procedure (UE) 2024/1348, art. 41, par.1, lettera h, le procedure accelerate in frontiera sono applicabili, tra gli altri casi, nel caso” del richiedente asilo entrato illegalmente nel territorio di uno Stato membro o che vi ha prolungato illegalmente il soggiorno e senza un valido motivo non si è presentato alle autorità e non ha fatto domanda di protezione internazionale quanto prima possibile rispetto alle circostanze del suo ingresso”. Non sembra possibile, invece, applicare le procedure di frontiera a persone in possesso di documenti di identità, che si trovano già, seppure irregolarmente, sul territorio nazionale, e che, come nel caso di Trieste, si presentano spontaneamente alle autorità competenti per presentare una richiesta di protezione. Ma anche in assenza di documenti identificativi il ricorso alle procedure accelerate “in frontiera” non appare affatto scontato, quando il richiedente asilo si sia presentato spontaneamente alle autorità di polizia per manifestare la propria volontà di richiedere protezione.

In occasione delle modifiche restrittive introdotte con il Decreto Cutro (Legge n.50/2023) l’UNHCR aveva già rilevato che ” il mancato possesso dei documenti, non è di per sé e in assenza di altri indizi di non cooperazione con le autorità, una indicazione univoca nel senso della sussistenza di un rischio di fuga”. Oggi non si può non rilevare un preoccupante atteggiamento dell’UNHCR, anche in sede di audizione parlamentare, che esprime una linea di condivisione, anche operativa, delle procedure di frontiera e delle prassi di polizia introdotte con il Decreto legge 100/2026, attualmente in corso di conversione, che appaiono in netta contrapposizione rispetto agli indirizzi espressi dall’Agenzia ONU appena tre anni fa, dopo il decreto Cutro (poi convertito nella legge 50/2023). Se si deve riconoscere il ruolo dell’UNHCR che fornisce consulenza al ministero dell’interno in materia di protezione internazionale, dovrebbero restare salde le linee guida che negli anni sono state elaborate da questa organizzazione con riferimento allo screening in frontiera, alle procedure accelerate, ed alla tutela dei diritti dei richiedenti asilo, ed in particolare dei soggetti più vulnerabili, che possono emergere soltanto con un esame equo e completo delle richieste di protezione.

Soprattutto con riferimento ai richiedenti asilo già presenti in territorio italiano, che non rientrano tra coloro i quali vengono fermati ai controlli in frontiera, non si può utilizzare la cd. finzione di non ingresso, che costituisce il perno dei nuovi regolamenti sugli accertamenti, sulle procedure di asilo e sui rimpatri in frontiera, moltiplicando per effetto di meri provvedimenti amministrativi il ricorso alle aree di transito o alle zone di frontiera, estese su tutto il territorio nazionale, ma considerate quasi come zone “extraterritoriali”, come spazi di sospensione dei diritti fondamentali. Secondo la Corte di giustizia dell’Unione europea, (El Dakkak e Intercontinental SARL c. Administration des douanes et de droits indirects), gli articoli 52 del Trattato sull’Unione europea (TUE) e 355 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) non escludono le zone di transito aeroportuali dall’applicazione territoriale dei Trattati né prevedono alcuna eccezione rispetto all’applicazione del diritto dell’Unione europea e della relativa giurisdizione. Quanto viene riconosciuto per le zone di transito può valere anche per i centri per le procedure accelerate in frontiera (PAF), nei quali pure dovrebbe valere una “finzione di non ingresso nel territorio nazionale”.

10. A seguito dei dinieghi sempre più frequenti per unammissibilità o “manifesta infondatezza” scattano poi le misure di espulsione e di trattenimento amministrativo, che adesso, dopo le procedure accelerate, dovrebbero essere disciplinate dal nuovo Regolamento (UE) 2024/1349 sui rimpatri alla frontiera, secondo cui (Cons.7) “L’ingresso nel territorio non è autorizzato quando il richiedente non ha diritto di rimanere, quando non ha chiesto di essere autorizzato a rimanere ai fini della procedura d’impugnazione contemplata dal regolamento (UE) 2024/1348 ovvero quando il giudice ha deciso che non dovrebbe essere autorizzato a rimanere nelle more dell’esito di tale procedura di impugnazione. Ai fini della continuità tra la procedura di asilo e la procedura di rimpatrio, in tali casi è opportuno espletare alla frontiera anche la procedura di rimpatrio, entro un termine non superiore a 12 settimane. Tale termine dovrebbe decorrere dal momento in cui il richiedente, il cittadino di paese terzo o l’apolide non ha più diritto di rimanere o non è più autorizzato a rimanere.” Tuttavia, (Cons.9) “Quando è seguita la procedura di rimpatrio alla frontiera, è opportuno applicare talune disposizioni della direttiva 2008/115/CE che disciplinano elementi della procedura di rimpatrio alla frontiera che non sono contemplati dal presente regolamento, in particolare: definizioni, disposizioni più favorevoli, principio di non respingimento (non-refoulement), interesse superiore del minore, vita familiare e stato di salute, pericolo di fuga, obbligo di cooperare, termine per la partenza volontaria, decisione di rimpatrio, allontanamento, rinvio dell’allontanamento,
rimpatrio e allontanamento di minori non accompagnati, divieti d’ingresso, garanzie in attesa di rimpatrio,
trattenimento, condizioni di trattenimento, trattenimento di minori e di famiglie, situazioni di emergenza. Per
ridurre il rischio di ingresso e di spostamenti non autorizzati di cittadini di paesi terzi e di apolidi in soggiorno
irregolare sottoposti alla procedura di rimpatrio alla frontiera, al cittadino di paese terzo in soggiorno irregolare
dovrebbe essere concesso un termine per la partenza volontaria. Tale termine per la partenza volontaria dovrebbe
essere concesso solo su richiesta e non dovrebbe superare i 15 giorni, né conferire il diritto di ingresso nel territorio dello Stato membro interessato. Le persone interessate dovrebbero consegnare alle autorità competenti qualsiasi documento di viaggio valido in loro possesso per il tempo necessario al fine di evitare la loro fuga. Le disposizioni in materia di rimpatrio di cui al presente regolamento lasciano impregiudicata la possibilità discrezionale per gli Stati membri di decidere in qualsiasi momento di rilasciare un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare per motivi caritatevoli, umanitari o di altro tipo a un cittadino di paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare”. Anche i nuovi Regolamenti europei, dunque, riconoscono i regimi di protezione complementare adottati in Italia, e rendono di fatto una mera dichiarazione di principio la cd. “finzione di non ingresso” che si vorrebbe applicare nelle procedure accelerate di frontiera.

La finzione giuridica di non ingresso non può tradursi nell’abbattimento delle garanzie costituzionali di diritti fondamentali. Se si può ritenere che il respingimento “immediato” in frontiera sia un provvedimento di natura vincolata che limita la libertà di circolazione in un momento in cui non vi è ancora stato l’ingresso nel territorio nazionale, il respingimento “differito”, come il provvedimento di espulsione connesso al diniego sulla richiesta di protezione è un provvedimento discrezionale che costituisce presupposto di misure che limitano la libertà personale, al fine di una riammissione nel paese di transito, se non di un rimpatrio nel paese di origine. ma che presuppone ineludibilmente l’ingresso nel territorio nazionale. Non si può ritenere che persone che sono state considerate già presenti nel territorio nazonale, dopo il loro ingresso irregolare, siano sottoposte a norme derogatrici rispetto alle procedure ordinarie di protezione, in base all’applicazione di una serie di “finzioni giuridiche” che ampliano a dismisura i poteri discrezionali delle autorità amministrative, tanto da ridurre le garanzie costituzionali della libertà personale e la portata effettiva del diritto alla protezione previsto dall’art.18 della Carta dei diritti fondamentali UE e dall’art.10 della Costituzione italiana. Ed è la Corte costituzionale, con una serie di pronunce, dalla sentenza n. 105 del 2001 alla sentenza n. 96 del 2025 che ricorda, con riferimento alle misure di trattenimento amministrativo in vista del rimpatrio forzato, come “Gli interessi pubblici incidenti sulla materia dell’immigrazione non possono, infatti, scalfire il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani”.

Malgrado le solenni dichiarazioni di principio nel Regolamento “gestione” 2024/1351/UE e più in generale in tutti i regolamenti previsti dal Patto UE sulla migrazione e l’asilo del 2024, manca un vero equilibrio fra le esigenze di governo della mobilità (che possano conciliare sicurezza e solidarietà fra Stati) e la tutela dei diritti dei richiedenti asilo che sarebbero da intendere come persone comunque in cerca di protezione (con pari diritti e responsabilità) e già al momento del loro arrivo in territorio dell’Unione europea titolari di un diritto ad una procedura equa e trasparente, tanto in frontiera, che nei successivi trasferimenti, soprattutto nei casi di procedure accelerate di asilo, di detenzione amministrativa e di accompagnamento forzato. Si può attendere che appena le nuove norme europee sugli accertamenti (screening) e sulle procedure accelerate in frontiera saranno completamente operative con provvedimenti notificati ai richiedenti asilo, e non solo sulla base di prassi informali, si arriverà a molteplici decisioni dei tribunali nazionali ed a nuove questioni pregiudiziali che porranno il problema della compatibilità della nuova normativa italiana ed europea con il diritto dei trattati e con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

FRA – Agenzia europea per i diritti fondamentali

09 June 2026

Updated FRA-ECtHR handbook on European law relating to asylum, borders and immigration reflects major legal developments

The European Union (EU) Agency for Fundamental Rights (FRA), the Council of Europe (CoE) and the European Court of Human Rights (ECtHR) have published handbooks on various fields of European law since 2011. A new edition of the FRA-ECtHR Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration is now available.

This 2026 update of the handbook: 

• reflects key legal developments since the previous edition in 2020 and provides clear, accessible guidance on EU law and the European Convention on Human Rights (ECHR), alongside other Council of Europe (CoE) standards; 
• takes into account major changes across the European legal landscape, including the adoption of the 2024 EU Pact on Migration and Asylum, which introduces wide-ranging reforms to EU asylum and migration rules. It also reflects recent developments in EU legislation on legal migration and border management; 
• incorporates important case law from Europe’s two apex courts. The Court of Justice of the European Union – in its ever-expanding case law – has further clarified how EU rules on asylum, borders and migration should be interpreted and applied in practice. In parallel, the ECtHR has likewise delivered key judgments shaping the scope of rights protection under the ECHR in the migration context. 

The FRA-ECtHR handbook provides an overview of the European legal standards relevant to asylum, borders and immigration. It ensures more consistent application of EU and CoE legal standards at national level and supports the effective protection of fundamental rights in the implementation of migration and asylum policies across Europe. 

The handbook is intended for lawyers, judges, prosecutors, border guards, immigration officials and others working with national authorities, as well as national human rights institutions and non-governmental organisations. 

The 2026 edition of the handbook is currently available in English. Versions in Greek, German, French and Italian will become available in the coming months. All EU languages will be covered in due course.

UNHCR – ITALIA

Maggio 2023 e oggi ?

Nota-tecnica-di-commento-legge-Legge-5-maggio-2023-n.-50 (Decreto Cutro)

Legge 5 maggio 2023, n. 50 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 10 marzo 2023, n. 20, recante disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare

…”L’UNHCR conviene sulla opportunità di istituire procedure di frontiera efficienti e, al contempo, rispettose delle necessarie garanzie procedurali. Ritiene, in particolare, che possano essere esaminate in tempi più ristretti e in frontiera quelle domande di protezione internazionale che, in una fase iniziale di raccolta delle informazioni e registrazione, appaiano manifestamente infondate (ovvero chiaramente non riconducibili ai criteri per il riconoscimento della protezione internazionale o proposte con il solo fine di trarre in inganno le autorità). Il trattenimento sarà, pertanto, ammissibile nel caso di domande manifestamente infondate, per un periodo limitato, e in ogni caso non eccedente le quattro settimane, allo scopo di concludere l’esame della domanda, fatta salva
l’applicabilità delle previste garanzie legali e procedurali”…

…”L’UNHCR sottolinea, inoltre, che le procedure accelerate collegate alla provenienza da un Paese di origine sicuro dovranno essere applicate soltanto ai richiedenti che non abbiano invocato, fin dalla presentazione della propria domanda o nelle fasi successive della procedura, gravi motivi per ritenere che, nelle loro specifiche circostanze, il Paese non sia sicuro (ciò anche in base ad una lettura congiunta degli art. 31.8(b) e 36 della Direttiva procedure). In caso di allegazione di un motivo individuale di rischio, l’esame della domanda dovrà proseguire al di fuori della procedura di frontiera, o di altre procedure accelerate”…

…”In base alle posizioni dell’UNHCR, elaborate in riferimento al sistema comune di asilo dell’UE, al di fuori dei casi che appaiano manifestamente infondati, il trattenimento – escluso in ogni caso per i minori e per le persone vulnerabili, con specifiche esigenze procedurali – potrà ritenersi giustificato soltanto: (i) per il tempo strettamente necessario a verificare l’identità; (ii) per accertati motivi di sicurezza; (iii) e/o per assicurare un’adeguata determinazione della procedura più appropriata tramite attività di screening e triaging. Appare, quindi, ingiustificato, collegare i presupposti per un trattenimento di quattro settimane, volto a completare l’esame della domanda di protezione, nell’ambito della procedura di frontiera, a criteri quali la mancanza di documenti o di mezzi finanziari, combinati con la provenienza da un Paese di origine designato come sicuro, senza alcuna
valutazione preliminare sulla fondatezza o meno della domanda”…

…”Dal punto di vista della sua attuazione pratica, la procedura di frontiera richiede:
– strutture con una capacità adeguata per due funzioni: accogliere tutti i richiedenti che giungono in frontiera, per la durata delle operazioni di screening e triaging; ospitare fino a quattro settimane coloro che risulteranno incanalati nella procedura di frontiera;
– locali idonei a garantire riservatezza e uno spazio sicuro per le operazioni di screening, le attività di registrazione delle domande e per l’eventuale svolgimento dei colloqui per la protezione internazionale;
– prestazione di servizi necessari alla garanzia dei diritti fondamentali delle persone, quali l’accesso all’assistenza legale e alle necessarie prestazioni sanitarie e psicologiche”.

…”L’UNHCR osserva che il mancato possesso dei documenti, non è di per sé e in assenza di altri indizi di non cooperazione con le autorità, una indicazione univoca nel senso della sussistenza di un rischio di fuga. È noto, infatti, come l’assenza di documenti all’arrivo – come pure, in taluni casi, l’impiego di documenti falsi in uscita dal Paese persecutore – possano essere circostanze connaturate alla condizione stessa di pericolo, che ha determinato la fuga, o connesse al viaggio”…

…”Le modifiche introdotte in materia di esame preliminare di ammissibilità per le domande reiterate sono volte a rendere più stringente il controllo sulla esistenza di elementi o risultanze nuove. L’UNHCR condivide la necessità di proteggere l’integrità del sistema di asilo, anche rispetto alla reiterazione di domande identiche. Tuttavia, l’adozione di misure volte a limitare tale fenomeno non deve tradursi in ostacoli insormontabili nell’accesso alla procedura di asilo per persone con bisogni di protezione internazionale. Un vaglio preliminare sull’ammissibilità della domanda ha l’unico scopo di stabilire la presenza di nuovi elementi, i quali, ove,
richiedono un esame nel merito della domanda. Secondo l’UNHCR, inoltre, le domande presentate dopo una decisione adottata in assenza di un esame completo di merito (dopo una rinuncia, o il cd. “ritiro implicito”, ovvero allontanamentoingiustificato dal centro ed estinzione del procedimento) non dovrebbero essere trattate come domande reiterate o, per lo meno, non dovrebbero essere decise senza una intervista personale”…

…”Una nuova disposizione prevede, in caso di esito negativo della procedura di prima istanza, l’emanazione di un provvedimento unificato di diniego della protezione internazionale, il quale rechi, altresì, “l’attestazione dell’ordine di rimpatrio e divieto di reingresso”. La decisione così emessa potrà essere impugnata in Tribunale con un ricorso unitario.
L’UNHCR riconosce che le procedure di rimpatrio inefficienti sono fonte di preoccupazione, in quanto possono portare a un grave appesantimento del sistema asilo a discapito della sua integrità, e comprende che in alcune situazioni specifiche potrebbe essere consigliabile unire le decisioni in materia di asilo e di rimpatrio. Questo può, infatti, essere il caso delle decisioni adottate nel contesto di procedure accelerate, incluse le procedure di frontiera, quando una domanda è già risultata manifestamente infondata, essendo chiaramente fraudolenta o non correlata ai criteri per la concessione della protezione internazionale”…

…”Stanti le potenziali conseguenze dell’unificazione del procedimento giurisdizionale di controllo sulle
due decisioni, che interverrà sugli obblighi di non refoulement, UNHCR raccomanda alle competenti
autorità di assicurare le necessarie garanzie procedurali tra le quali, in primis, l’accesso
all’assistenza legale e ad un ricorso effettivo nell’ambito del quale tutti gli aspetti rilevanti vengano
adeguatamente presi in considerazione, comprese le valutazioni sul refoulement”…

…”Le nuove disposizioni relative alla protezione speciale eliminano il riferimento alla vita privata e familiare all’interno della relativa norma. Benché si tratti di situazioni che non rientrano nel proprio mandato, l’UNHCR sottolinea come esistano circostanze in cui una persona, pur non avendo le caratteristiche per essere riconosciuta rifugiata o beneficiaria di protezione sussidiaria, non possa comunque essere rinviata verso il proprio Paese di origine, in quanto tale rinvio comporterebbe una violazione dei suoi diritti fondamentali, in contrasto con gli obblighi internazionali e regionali dell’Italia in materia di diritti umani. Adeguata tutela deve essere, pertanto, assicurata alle persone che si trovino in tale situazione”…

…”L’UNHCR ribadisce la necessità di garantire una forma di protezione complementare alle persone che, in caso di rientro nel proprio Paese, rischino una violazione dei propri diritti fondamentali, così come tutelati dal sistema di protezione dei diritti umani internazionale e regionale”…