di Fulvio Vassallo Paleologo
1. L’articolo 10 del Regolamento sugli accertamenti (Regolamento (UE) 2024/1356) e l’articolo 43, paragrafo 4, del Regolamento sulle procedure di asilo (Regolamento (UE) 2024/1348) impongono agli Stati membri di prevedere un meccanismo indipendente per monitorare il rispetto dei diritti fondamentali durante gli accertamenti dei nuovi arrivi e nella valutazione delle domande di asilo alle frontiere esterne.
Il Regolamento (UE) 2024/1356 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, regola lo screening dei cittadini di paesi terzi alle frontiere esterne. Per il Considerando 10, “È opportuno che gli accertamenti siano effettuati in un luogo adeguato e opportuno designato da ciascuno Stato membro, generalmente ubicato presso le frontiere esterne o nelle loro vicinanze o, in alternativa, in altri luoghi all’interno del territorio, tenendo conto della geografia e delle infrastrutture esistenti, garantendo che gli accertamenti possano essere effettuati senza indugio. Gli accertamenti nei confronti dei cittadini di paesi terzi che soggiornano illegalmente nel territorio degli Stati membri, che vi sono entrati in modo non autorizzato attraverso una frontiera esterna e che non sono già stati sottoposti ad accertamenti in uno Stato membro dovrebbero essere effettuati in luoghi adeguati e opportuni designati da ciascuno Stato membro nel suo territorio”. Per il Considerando 11, “Durante gli accertamenti i cittadini di paesi terzi sottoposti agli stessi dovrebbero rimanere a disposizione delle autorità preposte agli accertamenti. È opportuno che gli Stati membri stabiliscano nel loro diritto nazionale disposizioni volte a garantire la presenza dei cittadini di paesi terzi interessati durante gli accertamenti, al fine di impedirne la fuga. Ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, gli Stati membri possono trattenere una persona sottoposta agli accertamenti, salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive. Il trattenimento dovrebbe essere applicato solo come misura di ultima istanza conformemente ai principi di necessità e proporzionalità e dovrebbe essere soggetto a un ricorso effettivo, in linea con il diritto nazionale, dell’Unione e internazionale. Durante gli accertamenti dovrebbero applicarsi le pertinenti disposizioni della direttiva (UE) 2024/1346 del Parlamento europeo e del Consiglio, per i richiedenti protezione internazionale, e le pertinenti norme sul trattenimento di cui alla direttiva 2008/115/CE, per i cittadini di paesi terzi che non hanno fatto domanda di protezione internazionale”. Per il Considerando 22, “È opportuno che gli accertamenti al confine esterno siano completati il prima possibile e che non durino più di sette giorni. È opportuno che gli accertamenti dopo il “rintraccio” nel territorio, (ma anche nel caso di spontanea presentazione “davanti all’autorità competente”), siano completati il prima possibile e che non durino più di tre giorni”.
In base all’art.6 del Regolamento screening, “Durante gli accertamenti, le persone di cui all’articolo 5, paragrafi 1 e 2, non sono autorizzate ad entrare nel territorio di uno Stato membro. Gli Stati membri stabiliscono nelle rispettive legislazioni nazionali disposizioni intese a garantire che le persone di cui all’articolo 5, paragrafi 1 e 2, rimangano a disposizione delle autorità competenti a svolgere gli accertamenti nei luoghi di cui all’articolo 8 per la durata degli accertamenti al fine di prevenire qualsiasi rischio di fuga nonché le minacce potenziali alla sicurezza interna derivanti da tale fuga, o i rischi potenziali per la salute pubblica che potrebbero derivare da tale fuga”. E’ questa la norma che configura la cd. finzione di non ingresso, anche se nella successiva disposizione si fa riferimento al territorio nazionale, dato testuale che comunque preclude l’applicazione della normativa in esame al di fuori dei confini dello Stato membro, e dunque dell’Unione europea. Di solito questo concetto viene applicato nelle zone di transito negli aeroporti internazionali tra i gate di arrivo e il controllo dei passaporti, a significare che le persone che sono arrivate non sono ancora entrate nel territorio del paese di destinazione. Sebbene fisicamente presenti, non sono considerati legalmente entrati nel territorio ufficiale del paese fino a quando non hanno ricevuto l’autorizzazione necessaria. Si tratta di una previsione che, a seconda della sua attuazione nel diritto nazionale, potrebbe risultare in contrasto con la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati che prevede comunque, in favore dei richiedenti asilo, il diritto di accedere al territorio al fine di presentare una istanza di protezione ed afferma il divieto di respingimento (art.33), verso luoghi dove vita o libertà sono minacciate per motivi di razza, religione, nazionalità, gruppo sociale o opinioni politiche. La finzione di non ingresso non si applica, comunque, ai cittadini di Paesi terzi richiamati nell’art. 7 del regolamento, ossia quelli sottoposti ad accertamenti dopo il rintraccio”all’interno del
territorio”.
In base all’art.8 del Regolamento screening, “gli accertamenti sono effettuati in qualsiasi luogo adeguato e opportuno designato da ciascuno Stato membro, generalmente ubicato presso le frontiere esterne o nelle loro vicinanze o, in alternativa, in altri luoghi all’interno del suo territorio”. Secondo la stessa norma, “gli accertamenti sono effettuati senza indugio e sono completati in ogni caso entro sette giorni dal rintraccio nella zona di frontiera esterna, dallo sbarco sul territorio dello Stato membro interessato o dalla presentazione al valico di frontiera”. Nel caso di accertamenti su persone rintracciate all’interno del territorio nazionale, “Gli accertamenti sono effettuati senza indugio e sono completati entro tre giorni dal rintraccio del cittadino del paese terzo”. Le persone che si trovano sottoposte alla procedura di accertamento (screening) si trovano dunque nel territorio nazionale, ma vengono considerate come se si trovassero al di fuori di un immaginario limite di frontiera. Previsione che andrà considerata anche alla luce dell’art.10 della Costituzione italiana, e dunque le procedure di accertamento in frontiera si dovranno svolgere “secondo le condizioni stabilite dalla legge” ma “in conformità con i trattati internazionali”. Un impegno che il ministero dell’interno ha già tradito con la circolare del 9 giugno (Protocollo n. 0022024) che detta i “protocolli operativi” per l’attuazione del Regolamento screening (UE) 2024/1356, prevedendo ad esempio in materia di controlli preliminari di salute che questi si svolgano “preferibilmente presso le strutture di polizia”. Strutture che evidentemente non sono dotate delle attrezzature e dei sistemi di prima assistenza e accertamento delle vulnerabilità, basti pensare all’accertamento dell’età o dello stato di gravidanza, per non parlare delle vittime di tortura, richiesti per attività che devono essere svolte da personale medico specializzato, in luoghi idonei per questo tipo di accertamenti e non certo in un ufficio di questura.
Le autorità amministrative sono tenute a rispettare una tempistica precisa ed hanno anche oneri di informazione e documentazione, che risultano determinanti, se correttamente assolti, nelle fasi successive delle procedure in frontiera. Per l’art.17 del Regolamento screening deve essere compilato un modulo consuntivo. Dunque, “le autorità preposte agli accertamenti compilano, per quanto riguarda le persone di cui agli articoli 5 e 7, un modulo contenente le informazioni seguenti: a) nome, data e luogo di nascita e genere; b) indicazione delle cittadinanze o dell’apolidia, paesi di residenza prima dell’arrivo e lingue parlate; c) motivo per cui sono stati effettuati gli accertamenti; d) informazioni sul controllo preliminare dello stato di salute effettuato a norma dell’articolo 12, paragrafo 1, anche qualora, sulla base delle circostanze relative allo stato generale di ciascun cittadino di paese terzo, non sia stato necessario un ulteriore controllo dello stato di salute; e) informazioni pertinenti sul controllo preliminare delle vulnerabilità effettuato in conformità dell’articolo 12, paragrafo 3, in particolare le vulnerabilità o le esigenze di accoglienza o procedurali particolari individuate; f) informazioni indicanti se il cittadino di paese terzo interessato abbia fatto una domanda di protezione internazionale; g) informazioni fornite dal cittadino di paese terzo interessato sull’eventuale presenza di familiari sul territorio di uno degli Stati membri; h) se la consultazione delle banche dati pertinenti a norma dell’articolo 15 abbia dato luogo a un riscontro positivo; i) se il cittadino di paese terzo interessato abbia ottemperato all’obbligo di cooperare a norma dell’articolo 9”.
Il Regolamento (UE) 2024/1349 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, istituisce una procedura di rimpatrio alle frontiere e modifica il regolamento (UE) 2021/1148. In base al nuovo Regolamento UE 2024/1349 sulle procedure di rimpatrio alla frontiera, da non confondere con il più ampio Regolamento sui rimpatri ancora oggetto di discussione a Bruxelles, che dovrebbe sostituire la vigente Direttiva “Rimpatri” 2008/115/CE, “il cittadino di paese terzo o l’apolide la cui domanda è stata respinta nell’ambito della procedura di asilo alla frontiera non è autorizzato a entrare nel territorio dello Stato membro interessato”. Gli Stati membri possono quindi imporre al richiedente asilo denegato il trattenimento per un periodo non superiore a 12 settimane “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito. Qualora non sia in grado di accogliere la persona in uno di tali luoghi, lo Stato membro può ricorrere ad altri luoghi sul proprio territorio”. Se una decisione di rimpatrio non può essere eseguita entro questo termine massimo, gli Stati membri continuano le procedure di rimpatrio a norma della vigente direttiva rimpatri 2008/115/CE” dunque con tempi più lunghi e con il trattenimento amministrativo in un centro per i rimpatri (CPR), che è stato recentemente prolungato fino a 24 mesi. Il diritto eurounitario in materia d’asilo esige comunque che sia dimostrata la necessità e la proporzionalità del trattenimento rispetto a tutte le diverse finalità/motivazioni previste dalla normativa interna o sovranazionale. Gli articoli 6, 52, paragrafo 3, e 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE impongono agli Stati membri di applicare i principi di necessità e proporzionalità e pertanto di garantire alternative effettive alle misure di trattenimento. Un indirizzo che il legislatore italiano non ha ancora accolto malgrado la crisi sistemica dei centri per i rimpatri (Cpr).
La Corte di giustizia UE, con sentenza del 14 maggio 2020, cause riunite C-924/19 e C-925/19, ha affermato che la privazione della libertà personale nel corso delle procedure in frontiera, come ad esempio nelle cd. zone di transito, deve ritenersi sussistente non soltanto nei centri di detenzione come i CPR (centri per i rimpatri), bensì anche in ogni altro luogo dal quale il richiedente asilo non è libero di allontanarsi, e dunque si deve ritenere anche nei centri Hotspot in frontiera e negli altri luoghi assimilati.
Le procedure di screening in frontiera, e nelle aree assimilate, non possono essere piegate ad una generica funzione di trattenimento o di fermo amministrativo, in quanto in un termine molto breve (7 giorni alla frontiera, o 3 giorni per i rintracci sul territorio) devono permettere di indirizzare la persona migrante verso la procedura di protezione, verso la ricollocazione o il trasferimento “Dublino” in un altro paese membro, o verso la procedura di rimpatrio in frontiera, che prevede un ulteriore termine di trattenimento fino a tre mesi. Se questi canali “in uscita” si inceppano, perchè non funzionano i trasferimenti “Dublino”, o si restringono le maglie per il riconoscimento della protezione internazionale o complementare, anche attraverso il ricorso automatico alla categoria dei “paesi di origine sicuri”, o non si riesce anche in questi casi ad eseguire le operazioni di rimpatrio con accompagnamento forzato, ovvero mancano posti nei CPR, come è facilmente prevedibile, l’intero sistema di accoglienza/detenzione prefigurato dai Regolamenti europei si inceppa, e si produrrà una crescita esponenziale di persone straniere irregolari, censite, inserite in tutti i sistemi di controllo informatico, ma ormai prive di qualsiasi prospettiva di regolarizzazione successiva, con un ulteriore aumento dei cd. movimenti secondari verso altri Stati membri. Con la fine scontata dei già timidi tentativi di avvio dei meccanismi di solidarietà. Il fallimento definitivo di una politica europea che da anni tende allo svuotamento del diritto di asilo ed alla chiusura delle frontiere per i migranti economici, altrimenti bene accetti se lavoratori “clandestini” ed esposti alle forme più bieche di sfruttamento.
2. Una Comunicazione (COM(2026) 196 final) della Commissione al Consiglio, al Parlamento UE, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni dell’8 maggio scorso, anche a seguito di una visita in Italia ed in particolare a Lampedusa, rilevava ancora preoccupanti criticità che mettevano a rischio l’effettiva implementazione uniforme dei nuovi Regolamenti europei nei termini previsti dal Patto sulla migrazione e l’asilo del 2024. Secondo la Commissione europea, occorreva verificare la messa in atto del nuovo sistema Eurodac con la banca dati biometrica centrale che supporta il Patto. Si rilevavano ritardi nella organizzazione delle strutture per lo screening e nelle procedure di frontiera. Dovevano essere ancora implementate misure per prevenire efficacemente la fuga e i movimenti secondari ed occorrevano nuove norme in materia di responsabilità e di trasferimenti. Si dovevano configurare i nuovi meccanismi di solidarietà tra Stati membri. Infine andava reso operativo il sistema delle garanzie, compreso il meccanismo di monitoraggio dei diritti fondamentali, che dunque, fino a quella data, non era ritenuto “operativo” neppure dalla Commissione. In un mese non sembra che nei luoghi o nelle procedure di frontiera ci siano state le risposte auspicate dalla Commissione, a parte l’ennesimo decreto legge “estivo” che almeno sulla carta dovrebbe dare attuazione ai nove Regolamenti previsti dal Patto europeo sulla migrazione e l’asilo del 2024.
Il decreto legge n.100/2026 pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 12 giugno, ed in vigore dallo stesso giorno, adegua solo in parte, e nella parte peggiore, la normativa interna ai nuovi Regolamenti europei senza prevedere la istituzione di un organismo di monitoraggio indipendente. Si introduce un nuovo tipo di fermo amministrativo per tre giorni (72 ore), durante il cd. screening (accertamento) in frontiera, e poi si prevede “l’applicazione obbligatoria delle procedure di asilo alla frontiera, e nelle zone assimilate, che devono essere espletate entro il termine massimo di 12 settimane, con la possibilità che il richiedente protezione internazionale sia autorizzato a risiedere soltanto in un luogo specifico” in quasi tutti i casi. Infatti, “il richiedente può essere autorizzato a risiedere soltanto in un luogo specifico per motivi di ordine pubblico oppure per prevenire efficacemente che si renda irreperibile ove vi sia un rischio di fuga”. Questo nuovo tipo di confinamento sarà obbligatorio per chi verrà sottoposto alle procedure accelerate di frontiera e anche in tutti i casi nei quali le autorità di polizia potranno stabilire il “rischio di fuga“. Tra i nuovi criteri per accertare il rischio di fuga anche la volontà di non restare a disposizione delle autorità e di raggiungere i territori di altri Stati membri desumibile da comportamenti concretamente assunti (art.12.8.6), comportamenti che ovviamente saranno valutati dalle autorità di polizia.
Praticamente tutti i migranti che in futuro faranno ingresso irregolare in Italia, inclusi minori, soggetti vulnerabili, donne e richiedenti asilo, si troveranno nelle condizioni che legittimano l’accertamento del “rischio di fuga”. Sulle conseguenti misure amministrative di limitazione della libertà personale si deciderà soltanto in base alla discrezionalità di polizia, in violazione degli articoli 3, 10, 13, 16, 24 e 32 della Costituzione, oltre che delle corrispondenti norme che, anche nei casi di ingresso e soggiorno irregolare, tutelano i diritti fondamentali della persona in base alle Convenzioni internazionali e alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Le vecchie procedure operative standard prevedevano invece che “… la persona può uscire dall’hotspot solo dopo essere stata foto- segnalata concordemente con quanto previsto dalle norme vigenti, se sono state completate tutte le verifiche di sicurezza nei database, nazionali ed internazionali, di polizia”. La circolare del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione prot. n. 14106 del 6 ottobre 2015 indicava un arco temporale di 24/ 48 ore per lo svolgimento dei primi accertamenti presso gli hotspot. Il Decreto legge sicurezza n. 113 del 2018 (articolo 3) introduceva la possibilità di disporre il trattenimento dei richiedenti asilo in appositi locali degli hotspot per il tempo strettamente necessario, e comunque per un periodo massimo di 30 giorni, per la determinazione o la verifica dell’identità o della cittadinanza. Lo stesso decreto prevedeva l’inserimento dei punti di crisi – allora individuati dall’articolo 10- ter, comma 1, del Testo unico sull’immigrazione 286/98 come centri di prima accoglienza (con quattro “aree Hotspot” a Lampedusa, Trapani, Pozzallo e Taranto allestite per consentire le operazioni di prima assistenza, identificazione e somministrazione di informative in merito alle modalità di richiesta della protezione internazionale o di partecipazione al programma di relocation) tra i luoghi in cui il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale avrebbe potuto condurre la verifica del rispetto dei diritti fondamentali e delle procedure di trattenimento. Il decreto “Cutro” convertito nella legge n. 50/2023, introduceva nell’ordinamento italiano il trattenimento nel corso delle nuove procedure di frontiera riservate ai richiedenti protezione, in particolare se provenienti da “paesi di origine sicuri”.
Dopo che nel 2016, la Corte europea dei diritti dell’Uomo aveva condannato l’Italia nel caso Khlaifia per la detenzione arbitraria di cittadini stranieri nel Centro di soccorso e prima accoglienza (Cspa) di Contrada Imbriacola a Lampedusa per l‘assenza di mezzi di ricorso effettivo contro tale trattenimento e le sue condizioni, malgrado le attività di monitoraggio previste dalla legge, diverse condanne della Corte europea dei diritti dell’Uomo sancivano il mancato rispetto della CEDU da parte delle autorità italiane, in particolare per la detenzione informale nei luoghi di frontiera e la violazione degli articoli 3, 5, 6 e 13 della Convenzione.
Secondo la precedente versione delle Procedure operative standard (POS) da applicare nei casi di identificazione ed accertamento delle vulnerabilità nelle aree di frontiera, che non faceva espresso richiamo a casi di trattenimento amministrativo nei centri hotspot ed assimilati, “Sulla base dei risultati delle attività di screening gli individui adulti che non hanno manifestato la volontà di chiedere protezione internazionale o che non intendono avanzare domanda di protezione internazionale riceveranno un decreto di respingimento o espulsione e potranno essere trasferiti, nei casi in cui ciò sia possibile secondo la normativa vigente, nei Centri di Identificazione e Espulsione. Questi trasferimenti interni avverranno attraverso l’uso di bus o aeroplani con operatori di polizia con funzioni di scorta. I trasferimenti possono avvenire anche tramite trasporto navale (questo sarebbe il caso delle persone trasferite da Lampedusa). L’accesso alla procedura di protezione internazionale deve essere sempre garantita all’interno dei CIE”. Si aggiungeva inoltre che, “Ferma restando l’applicazione dell’art. 19 del TUI, i migranti giunti negli hotspot che non hanno richiesto protezione internazionale e che non si trovino in altre condizioni che ne giustifichino la legittima permanenza nel territorio italiano (ad esempio, minori, soggetti autorizzati a permanere per motivi di giustizia, etc.) devono essere espulsi attraverso il provvedimento del respingimento del Questore, di cui all’art. 10, commi 1 e 2, del d.lgs. 286/98 o, quando non vi siano più le condizioni giuridiche, se del caso, mediante il provvedimento di espulsione amministrativa del Prefetto, di cui all’art. 13, comma 2, dello stesso decreto legislativo.
Una volta notificata l’espulsione o il respingimento è necessario accertarsi che le persone siano debitamente informate delle conseguenze del provvedimento e della possibilità di beneficiare del rimpatrio volontario assistito. È necessario anche valutare se sussistano le condizioni per concedere un periodo di partenza volontaria o se debba essere disposto il trattenimento in CIE ai fini dell’esecuzione del rimpatrio forzato.
Quando viene notificata l’espulsione o il respingimento è necessario assicurarsi che i migranti abbiano compreso le conseguenze di tali provvedimenti, attraverso i mediatori culturali della polizia”.
In base all’art.12 del Decreto legge 100/2026 si modifica il precedente articolo 10 ter del Testo Unico Immigrazione 286/98, prevedendosi (c.6) che lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera esterna o a seguito di operazioni di salvataggio in mare è condotto per le esigenze di soccorso e di prima assistenza, nonchè per le valutazioni sullo stato di salute e sulle vulnerabilità presso appositi punti di crisi allestiti, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2024/1356, nell’ambito delle strutture di cui al decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563 (centri di prima accoglienza- CPA ex legge Puglia) e delle strutture di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (centri governativi di accoglienza– CAS) istituiti con decreto del Ministro dell’interno,ubicati nei luoghi individuati ai sensi dell’articolo 54, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2024/1348 (centri hotspot e centri di prima identificazione e rimpatrio in frontiera, come i centri di Pozzallo e Porto Empedocle). In attuazione dell’articolo 5, paragrafi 1 e 2, dello stesso regolamento, presso i medesimi punti di crisi sono altresì effettuati gli accertamenti di cui agli articoli 14, 15 e 16 del medesimo regolamento, a proposito di prima identificazione e verifiche di sicurezza, sulla base delle procedure operative (POS) elaborate dal Ministero dell’interno. E’ assicurata l’informazione sugli obblighi di fornire i dati biometrici e il passaporto o altro documento, se disponibili, nonché sull’obbligo di collaborazione ai fini dell’identificazione e sulle relative conseguenze. É inoltre assicurata l’informazione sulla procedura di accertamento alla frontiera, sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell’Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito. A completare il procedimento di identificazione e l’accertamento delle vulnerabilità sono previste verifiche di sicurezza che vanno effettuate dal personale di polizia con un collegamento diretto alle banche dati nazionali ed internazionali.
Nello stesso articolo 12 del Decreto legge n.100/2026, si prevede altresì che “Gli accertamenti di cui agli articoli 14, 15 e 16 del regolamento (UE) 2024/1356, nonchè le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico sono compiuti senza ritardo e avviati immediatamente, a decorrere dal momento in cui lo straniero è posto a disposizione delle autorità di pubblica sicurezza o di frontiera. Per queste finalità sono raccolte le generalità della persona ed elementi sintetici relativi al rintraccio. Per le medesime finalità o per verificare che tali attività non siano state già avviate in un altro Stato membro, l’autorità di pubblica sicurezza o l’autorità di frontiera procede al fermo per compiere gli accertamenti necessari all’adempimento degli obblighi previsti dal regolamento (UE) 2024/1356 finalizzati all’esecuzione delle verifiche dell’identità e al controllo di sicurezza, nonché al rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico e alla trasmissione al sistema Eurodac di cui al regolamento (UE) 2024/1358.
L’autorità che procede dà immediata comunicazione scritta del fermo al procuratore della Repubblica. La comunicazione contiene la sommaria indicazione delle motivazioni che rendono necessario il fermo per l’esecuzione degli adempimenti prescritti dai citati regolamenti, nonché l’ora di inizio delle operazioni. Il procuratore della Repubblica può richiedere integrazioni documentali all’autorità procedente e, se ritiene che non ricorrano le condizioni per disporre il fermo, ordina il rilascio della persona fermata. L’autorità procedente comunica immediatamente al procuratore della Repubblica la data e l’ora di conclusione delle operazioni e del rilascio. La medesima autorità, entro quarantotto ore decorrenti dal momento del fermo, chiede la convalida al giudice di pace, salvo che la persona fermata sia rilasciata prima del decorso del predetto termine. Le operazioni di accertamento di cui agli articoli 14, 15 e 16 del regolamento (UE) 2024/1356, nonchè quelle di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico e la conseguente trasmissione al sistema Eurodac si concludono comunque entro il termine massimo di settantadue ore. Le stesse disposizioni si applicano anche in caso di rintraccio dello straniero in posizione di irregolarità sul territorio nazionale oppure quando lo straniero è trasferito sul territorio nazionale a cura di un altro Stato membro.
La previsione di una convalida giurisdizionale del fermo (trattenimento) amministrativo nella fase dello screening in frontiera, e nei luoghi assimilati, non esclude tuttavia le finalità perseguite dall’Unione europea con la istituzione di organismi nazionali indipendenti di monitoraggio sul corretto svolgimento delle operazioni di screening e sulle procedure accelerate in frontiera, al centro delle quali si colloca l’esercizio effettivo dei diritti di difesa, sul quale proprio l’organismo di monitoraggio nazionale è chiamato a vigilare. Il mandato particolarmente ampio stabilito dai Regolamenti europei per i nuovi organismi di monitoraggio indipendente sullo screening e sulle procedure di frontiera esula con tutta evidenza dai compiti e dalle capacità operative dei preesistenti organi nazionali di garanzia.
3. Secondo l’Agenzia per i diritti fondamentali dell’Unione europea (FRA) nel monitoraggio a livello nazionale da affidare ad un organismo indipendente si dovrebbe prestare attenzione a tutti i diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il monitoraggio dovrebbe esaminare, ad esempio, se i singoli casi siano stati oggetto di esame individuale, se le persone sottoposte a tali procedure siano trattate con dignità, se sia prestata particolare attenzione alle persone in situazioni vulnerabili, se i minori sono adeguatamente protetti, se le condizioni di vita nelle strutture di prima accoglienza e nei centri di trattenimento per immigrati rispettino i diritti fondamentali e se le misure di salvaguardia procedurali sono debitamente rispettate e le persone hanno accesso a mezzi di ricorso efficaci. L’organismo di monitoraggio indipendente dovrebbe inoltre esaminare le implicazioni per i diritti fondamentali dell’attuazione dei piani di emergenza. Qualora rilevi accuse fondate di violazioni dei diritti fondamentali, lo stesso organismo dovrebbe avere il diritto di comunicare direttamente con le autorità investigative competenti, al fine di avviare indagini tempestive ed efficaci da parte degli organi disciplinari interni e/o dei pubblici ministeri. Tale possibilità dovrebbe riguardare anche le segnalazioni circostanziate di violazioni dei diritti che potrebbero essersi verificate al di fuori degli accertamenti e della procedura di asilo alla frontiera, in particolare quando riguardano comportamenti penalmente rilevanti.
Il governo italiano non ha istituito l’organismo di monitoraggio indipendente previsto dal Regolamento (Ue) 2024/1356 per gli accertamenti (screening) in frontiera. Appaiono anche assai nebulose le modalità del trattenimento (fermo) amministrativo durante la fase dello screening, e le cadenze della convalida e dei possibili ricorsi giurisdizionali. Si sta procedendo per atti amministrativi, come circolari, o con una nuova edizione delle procedure operative standard (POS) editate dal ministero dell’interno, in materia di “Controlli preliminari di salute e vulnerabilità“, senza alcun riferimento però ai “controlli di sicurezza”, in versione aggiornata in base ai nuovi regolamenti europei, con una completa delegificazione della materia, che pure riguarda principi e garanzie costituzionali che impongono la riserva di legge. Nelle nuove procedure operative standard si richiama il rispetto dei diritti fondamentali della persona, incluso il diritto all’informativa e l’accesso all’orientamento legale; lo svolgimento di un esame individuale della domanda; l’accesso a un ricorso effettivo dinanzi a un’autorità giurisdizionale, ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; il rispetto del principio di non-refoulement; condizioni di accoglienza appropriate, ai sensi della Direttiva 2024/1346, incluse le garanzie previste nel contesto dell’applicazione delle misure restrittive della libertà di circolazione…”. In molti casi però si tratterà di vera e propria restrizione della libertà personale, e su questo, come sul riconoscimento effettivo dei diritti di difesa, dovrebbero intervenire gli organismi di monitoraggio indipendente. Ma in nome della “flessibilità” si prospettano già regimi differenziati.
Secondo le ultime disposizioni amministrative impartite dal Viminale, con nuove POS (procedure operative standard) diffuse alle Regioni, “Lampedusa rappresenta un contesto operativo specifico, caratterizzato da elevata variabilità dei flussi e da condizioni logistiche peculiari. In tali situazioni, la gestione delle diverse attività richiede un approccio flessibile basato sull’alternanza tra un modello accentrato, applicabile in presenza di flussi ordinari, e un modello distribuito, attivabile nei casi di pressione significativa sul sistema (flussi ingenti), che prevede il trasferimento delle persone verso altre strutture operative per il completamento delle attività di screening. Negli altri luoghi di sbarco e nelle strutture operative diverse da Lampedusa e Pantelleria, le attività di norma si svolgono integralmente presso il luogo di arrivo, secondo una sequenza unitaria che consente di assicurare la continuità delle attività e la coerenza della presa in carico”. In questo contesto come sarà possibile rispettare i ristretti termini imposti dai Regolamenti europei senza ricorrere ancora una volta a trattenimenti informali ? Proprio su queste procedure dovrebbe vigilare in modo continuativo il nuovo sistema nazionale di monitoraggio indipendente, che al momento in Italia non è stato ancora reso operativo.
E adesso, in assenza del previsto organismo indipendente di monitoraggio, che si fa? Si impugnano davanti al giudice ordinario in via di urgenza, e poi fino alla Corte di giustizia UE, tutti i provvedimenti amministrativi adottati nel corso degli accertamenti in frontiera per violazione dei diritti di difesa garantiti dagli articoli 13 e 24 della Costituzione, dall’art.47 della Carta dei diritti fondamentali Ue, e dai Regolamenti europei che impongono agli Stati membri la costituzione di organismi di monitoraggio indipendente ? Il governo italiano non può eludere il problema assegnando questa competenza al Garante per la privacy o al Garante delle persone private della liberta’ personale, che non hanno personale e mezzi per svolgere effettivamente questi ulteriori compiti di monitoraggio. Rimane il ruolo di monitoraggio delle Organizzazioni non governative, malgrado tutti gli ostacoli che vengono frapposti nell’accesso ai documenti e nelle visite ispettive, ma come in passato su questo fronte, oltre alle attività ispettive dei parlamentari, continuerà ad esserci l’impegno dei cittadini solidali, anche per garantire il pieno rispetto del diritto di accesso alle procedure di protezione, la tutela nei casi di trattenimento amministrativo e di allontanamento forzato, la garanzia dei diritti fondamentali, dal diritto di difesa effettiva (art.24) al pieno rispetto del diritto alla salute (art.32 Cost.).
Regolamento (Ue) 2024/1356 per gli accertamenti (screening) in frontiera.
Articolo 1
[…]
«Il presente regolamento prevede inoltre un meccanismo indipendente in ciascuno Stato membro volto a monitorare il rispetto del diritto dell’Unione e del diritto internazionale, nonché della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (“Carta”), durante gli accertamenti».
[…]
Articolo 10
«1. Gli Stati membri adottano disposizioni pertinenti al fine di indagare sui presunti casi di violazione dei diritti fondamentali in relazione agli accertamenti.
Gli Stati membri assicurano, se del caso, l’avvio di un procedimento giudiziario civile o penale in caso di mancato rispetto o mancata applicazione dei diritti fondamentali, conformemente al diritto nazionale.
2. Ogni Stato membro prevede un meccanismo di monitoraggio indipendente, conformemente ai requisiti definiti al presente articolo, che:
a) monitora il rispetto del diritto dell’Unione e del diritto internazionale, compresa la Carta, in particolare per quanto riguarda l’accesso alla procedura di asilo, il principio di non respingimento, l’interesse superiore del minore e le norme pertinenti in materia di trattenimento, tra cui le pertinenti disposizioni del diritto nazionale in materia di trattenimento, durante gli accertamenti; e
b) garantisce un trattamento efficace e senza indebiti ritardi delle accuse comprovate di violazione dei diritti fondamentali in tutte le pertinenti attività in relazione agli accertamenti, al fine di avviare, ove necessario, indagini su tali accuse e monitorarne i progressi.
Il meccanismo di monitoraggio indipendente riguarda tutte le attività intraprese dagli Stati membri nell’attuazione del presente regolamento.
Il meccanismo di monitoraggio indipendente ha il potere di formulare raccomandazioni annuali agli Stati membri.
Gli Stati membri predispongono adeguate misure di salvaguardia intese a garantire l’indipendenza del meccanismo di monitoraggio indipendente. I difensori civici nazionali e le istituzioni nazionali per i diritti umani, compresi i meccanismi nazionali di prevenzione istituiti ai sensi dell’OPCAT, partecipano al funzionamento del meccanismo di monitoraggio indipendente e possono essere loro assegnati tutti o parte dei compiti del meccanismo di monitoraggio indipendente. Il meccanismo di monitoraggio indipendente può coinvolgere anche organizzazioni internazionali e non governative pertinenti e organismi pubblici indipendenti dalle autorità che effettuano gli accertamenti. Purché una o più di tali istituzioni, organizzazioni o organismi non siano direttamente coinvolte nel meccanismo di monitoraggio indipendente, il meccanismo di monitoraggio indipendente stabilisce e mantiene stretti legami con le autorità nazionali per la protezione dei dati e il Garante europeo della protezione dei dati.
Il meccanismo di monitoraggio indipendente espleta i suoi compiti sulla base di verifiche a campione e verifiche casuali senza preavviso. Gli Stati membri garantiscono al meccanismo di monitoraggio indipendente accesso a tutti i luoghi pertinenti, comprese le strutture di accoglienza e i centri di trattenimento, le persone e i documenti, nella misura in cui tale accesso sia necessario per consentire al meccanismo di monitoraggio indipendente di adempiere gli obblighi di cui al presente articolo. L’accesso ai luoghi o alle informazioni classificate pertinenti è concesso solo alle persone che agiscono per conto del meccanismo di monitoraggio indipendente e che hanno ricevuto l’idoneo nulla osta di sicurezza rilasciato da un’autorità competente conformemente al diritto nazionale.
L’Agenzia per i diritti fondamentali elabora orientamenti generali per gli Stati membri per quanto riguarda l’istituzione di un meccanismo di monitoraggio e il suo funzionamento indipendente. Gli Stati membri possono chiedere all’Agenzia per i diritti fondamentali di aiutarli a sviluppare il meccanismo di monitoraggio indipendente, comprese le misure di salvaguardia della sua indipendenza, nonché la metodologia di monitoraggio e programmi di formazione adeguati.
La Commissione tiene conto dei risultati dei meccanismi di monitoraggio indipendenti nella sua valutazione dell’effettiva applicazione e attuazione della Carta ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, e dell’allegato III del regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio.
3. Il meccanismo di monitoraggio indipendente di cui al paragrafo 2 del presente articolo non pregiudica il meccanismo di monitoraggio ai fini del monitoraggio dell’applicazione operativa e tecnica del sistema europeo comune di asilo di cui all’articolo 14 del regolamento (UE) 2021/2303 né il ruolo degli osservatori dei diritti fondamentali nel monitorare il rispetto dei diritti fondamentali in tutte le attività dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera di cui all’articolo 80 del regolamento (UE) 2019/1896.
4. Gli Stati membri dotano il meccanismo di monitoraggio indipendente di cui al paragrafo 2 di mezzi finanziari adeguati».
Articolo 43, paragrafo 4, del regolamento sulla procedura di asilo (regolamento (UE) 2024/1348)
Fatto salvo il meccanismo di monitoraggio stabilito all’articolo 14 del regolamento (UE) 2021/2303 e a integrazione dello stesso, ciascuno Stato membro prevede un meccanismo di monitoraggio dei diritti fondamentali in relazione alla procedura di frontiera che soddisfi i criteri di cui all’articolo 10 del regolamento (UE) 2024/1356.
FRA – EUROPEAN UNION AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS
2024
Monitoring compliance with fundamental rights in the context of state activities carried out at or in proximity of borders is a key fundamental rights protection tool.
An effective and independent fundamental rights monitoring system is preventative, as it reduces the risk of fundamental rights violations. It also enhances the protection of victims of fundamental rights violations, by strengthening the application of fundamental rights safeguards already in place and providing expert advice when needed. It also supports domestic investigations of allegations against public authorities by providing objective, evidence-based and unbiased analysis and reporting. This improves transparency and accountability, and thus enhances trust in public authorities.
Article 10 of the Screening Regulation (Regulation (EU) 2024/1356) and Article 43(4) of the Asylum Procedure Regulation (Regulation (EU) 2024/1348) require Member States to provide for an independent mechanism to monitor compliance with fundamental rights during the screening of new arrivals and when assessing asylum claims at external borders. They will enter into force in mid-2026 and their key provisions are shown in a box on the next pages.
The European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) prepared this guidance as required by Article 10(2) of the Screening Regulation.
FRA- EUROPEAN UNION AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS
14 April 2026
Operationalising the Pact on Migration and Asylum: Experiences from the hotspot approach
10. Monitoring fundamental rights
…The Ombudspersons in Cyprus and Greece and the National Authority for the rights of persons deprived of liberty in Italy regularly visited first reception facilities at borders, issuing reports and recommendations. Their experience can inform the work of future independent monitoring mechanisms, complementing FRA’s guidance (2024) under the Screening Regulation….
EUROPEAN COMMISSION
Brussels, 8.5.2026
COM(2026) 196 final
State of play on the implementation of the Pact on Migration and Asylum
CILD – Coalizione italiana libertà e diritti civili
Un’autorità indipendente per i diritti umani,non scorciatoie istituzionali
Andrea Oleandri 11 novembre 2025
Serve un’autorità indipendente per i diritti umani. Non scorciatoie istituzionali.
La decisione di affidare al Garante per la Protezione dei Dati Personali il ruolo di meccanismo nazionale indipendente di monitoraggio dei diritti fondamentali previsto dal Nuovo Patto europeo su migrazione e asilo solleva più di una perplessità.
Il Regolamento (UE) 2024/1356 e gli orientamenti dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA) stabiliscono che ogni Stato membro debba dotarsi di un organismo indipendente per monitorare il rispetto dei diritti umani nelle procedure di frontiera e di asilo.
Un compito delicato, che richiede competenze multidisciplinari — giuridiche, investigative, psicologiche, sociali — e la capacità di operare in piena autonomia.
Eppure, invece di creare un’istituzione ad hoc, l’Italia ha scelto di attribuire questo ruolo al Garante Privacy. Una scelta che, pur formalmente compatibile con l’obbligo europeo, tradisce la sostanza del mandato: il Garante è un’autorità indipendente, ma il suo campo d’azione è la tutela dei dati personali, non il monitoraggio sistematico dei diritti umani.
È un modo per aggirare una mancanza strutturale. L’Italia è uno dei pochi Paesi dell’Unione Europea a non avere ancora una vera Istituzione nazionale per i diritti umani, conforme ai Principi di Parigi del 1991. E invece di colmare questa lacuna, si preferisce una scorciatoia amministrativa.
I Principi di Parigi — adottati dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite più di trent’anni fa — indicano con chiarezza cosa serve perché un meccanismo di tutela dei diritti fondamentali sia davvero indipendente: un mandato ampio e permanente, autonomia operativa, risorse adeguate, pluralismo e capacità di agire su tutto lo spettro dei diritti umani.
Attribuire questa funzione a un’autorità con un mandato limitato e competenze settoriali rischia invece di svuotare di senso l’obiettivo europeo: garantire che chi arriva alle frontiere dell’Unione sia trattato nel pieno rispetto della dignità e del diritto.
La questione è più ampia del singolo provvedimento. In un contesto segnato da respingimenti informali, trattenimenti prolungati e violazioni diffuse dei diritti dei migranti, serve un’istituzione che non solo osservi, ma documenti, denunci e promuova riforme strutturali.
Il rispetto dei diritti fondamentali non può essere affidato a soluzioni temporanee o a organi non nati per questo scopo. L’Italia ha oggi un’occasione per rafforzare le proprie istituzioni democratiche e allinearsi agli standard internazionali: istituire finalmente un’autorità indipendente per i diritti umani, con poteri reali e un mandato chiaro. Non serve un’altra delega. Serve un’istituzione.