di Fulvio Vassallo Paleologo

Abstract

A partire dal 12 giugno 2026 la vigente disciplina euro-unionale in materia di protezione internazionale dovrebbe essere sostituita dai nuovi Regolamenti approvati in seguito all’adozione del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo del 2024. Nella maggior parte dei casi i nuovi Regolamenti comporteranno l’abrogazione immediata delle precedenti Direttive, ma gli Stati membri dovranno adottare una serie di provvedimenti legislativi per adeguare la normativa nazionale, tenendo conto dell’efficacia normativa diretta e vincolante dei Regolamenti UE, a differenza delle Direttive che lasciavano un certo ambito di discrezionalità al legislatore interno. Al momento risulta appena presentato all’esame del Senato, in prima lettura, un articolato disegno di legge(DDL 1869/2026) contenente disposizioni assai eterogenee in materia di trattenimento amministrativo, interdizione dell’ingresso nelle acque territoriali ed allontanamento forzato, che dovrebbe anche dare al governo, attraverso lo strumento della delega legislativa, il potere di attuare con decreti legislativi i Regolamenti di fonte euro-unionale.

Le procedure accelerate in frontiera e la riduzione dei tempi per proporre ricorso, peraltro generalmente privo di effetto sospensivo, potrebbero comportare la violazione sistematica dei diritti di difesa in materie tanto sensibili come la limitazione della libertà personale e successive prassi di respingimento in violazione dell’art.33 della Convenzione di Ginevra sui rifugiati. La materia è stata, e rimane oggetto di diverse questioni pregiudiziali ex art.267 del TFUE da parte dei giudici nazionali davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione europea con sede a Lussemburgo.

Per la Corte di Lussemburgo una normativa nazionale che non garantisce alcun controllo giurisdizionale della legittimità della decisione amministrativa che dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale, viola il contenuto essenziale del diritto di difesa enunciato dall’art. 47 della Carta UE dei diritti fondamentali. Principio ormai consolidato, e confermato anche nel caso di persone provenienti da paesi di origine designati come “sicuri”, da una ulteriore decisione della Corte di giustizia del primo agosto 2025, Cause riunite C-758/24 [Alace] e C-759/24 [Canpelli].

In base ai nuovi Regolamenti UE, nel corso dello screening in frontiera, che può protrarsi fino a un massimo di sette giorni, le persone sottoposte agli accertamenti non saranno autorizzate ad entrare nel territorio (cosiddetta “finzione di non ingresso”) e potranno essere trattenute in luoghi diversi individuati dal ministero dell’interno, e poi dai prefetti, in frontiera o in aree diverse del territorio nazionale. Secondo l’art.2 del Regolamento sullo screening, il trattenimento è definito come “il confinamento di una persona da parte di uno Stato membro in un determinato luogo, dove tale persona è privata della libertà di circolazione”. Il mancato riferimento al diverso concetto di limitazione della libertà personale sembrerebbe escludere la necessità di una convalida giurisdizionale, ma sul punto occorre verificare la vera natura di questa peculiare misura restrittiva, e la sua compatibilità con l’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo e con l’art.13 della Costituzione italiana.

Molti richiedenti asilo si ritroveranno trattenuti nel corso delle procedure accelerate di frontiera, mentre in base alla finzione giuridica di “non ingresso” non saranno considerati presenti sul territorio dell’UE, come se si trovassero in una zona di transito aeroportuale, consentendo così l’applicazione di standard inferiori di riconoscimento dei diritti fondamentali, a partire dal diritto di chiedere asilo e aumentando il rischio di violazioni dei diritti umani e di respingimenti alla frontiera. Persino i minori non accompagnati potrebbero essere trattenuti durante queste procedure di frontiera se considerati una “minaccia alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico”.

Malgrado i Regolamenti UE approvati nel 2024 con il Patto europeo sulla migrazione e l’asilo intaccassero la posizione dei richiedenti asilo sul piano del riconoscimento delle qualifiche di protezione e delle procedure per il riconoscimento del diritto alla protezione, limitando la portata dei sistemi di accoglienza e la libertà di circolazione, alla nuova maggioranza che si è formata su questa materia nel Parlamento europeo, composta da popolari e partiti di estrema destra, è apparsa necessaria, e possibile, quest’anno, l’approvazione di altri due Regolamenti che introducessero norme ancora più restrittive, in vista di una esternalizzazione delle procedure di frontiera e della detenzione amministrativa dei richiedenti asilo in paesi terzi definiti “sicuri”, anche indipendentemente dal transito precedente o da legami specifici di natura personale. Si è creato così un quadro normativo europeo del tutto frastagliato, che non può essere compreso, ed applicato, con una lettura verticale dei singoli testi, ma che richiede una ricomposizione orizzontale delle relazioni intercorrenti tra i diversi Regolamenti che a vario titolo appaiono particolarmente mirati più che sulle qualifiche, sulle procedure accelerate per il riconoscimento della protezione internazionale e sullo status di detenzione, piuttosto che di accoglienza, dei richiedenti asilo.

Il modello Albania, con il suo ineluttabile fallimento, costituisce la cartina di tornasole di una crisi di sistema che non si potrà risolvere riducendo i poteri istruttori dei giudici. Non è affatto scontato che i futuri Regolamenti europei sullo screening e sulle procedure di asilo in frontiera, che diventeranno esecutivi nel giugno 2026, diano copertura alle norme interne sulle procedure accelerate in frontiera attualmente in vigore, e rendano in questo modo possibile l’attuazione del Protocollo Italia-Albania, che presuppone tra l’altro il ricorso automatico alle contestate categorie dei paesi terzi e dei paesi di origine “sicuri”. Categorie che sono in corso di ridefinizione a livello europeo e che dovranno essere valutate dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Valutare da parte di un giudice, in sede di ricorso individuale dunque, la sicurezza di un paese di origine designato come “sicuro”, o la legittimità di una procedura di frontiera, non significa interferire con politiche della sicurezza o addirittura con “relazioni internazionali”, in quanto la disapplicazione nel singolo caso della norma interna in contrasto con altra norma di rango superiore stabilita a livello europeo, e per riflesso costituzionale (art.117 Cost.), non implica alcuna conseguenza sulla validità della norma generale, a meno che non intervenga la Corte di Giustizia dell’Unione europea o su un ricorso di legittimità, la Corte Costituzionale.

Al di là dei tentativi, finora falliti, di manomettere l’indipendenza dei magistrati ed il ruolo autonomo degli avvocati difensori, abortito con il famigerato articolo 30 bis dell’ultimo decreto legge sicurezza convertito in legge il 24 aprile scorso, in contemporanea con un ulteriore decreto legge che lo modifica nella norma sui compensi economici in caso di rimpatrio volontario, rimangono dunque centrali l’indipendenza degli organi giurisdizionali ed il ruolo degli avvocati e delle associazioni che difendono i diritti dei richiedenti asilo, ed in genere degli immigrati irregolari. Alla propaganda sui nuovi provvedimenti legislativi si dovrà rispondere con una informazione trasparente e con una serie di iniziative di difesa legale a rete, che impediscano lo svuotamento sostanziale del diritto di asilo e degli altri diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione, dalla normativa dell’Unione europea e dalle Carte internazionali a tutela dei diritti umani.

1. Il diritto di asilo previsto dall’art.10 comma 3 della Costituzione italiana va riconosciuto al cittadino straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana. In base alla stessa norma la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità alle norme e ai trattati internazionali (riserva di legge) e l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. In base all’art.117 della Costituzione, la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

L’art. 10, co. 3 della Costituzione rientra tra i diritti fondamentali del nostro ordinamento, peraltro non soggetti a revisione costituzionale, costituisce norma immediatamente precettiva (Cass. SU n. 4674/1997) e il diritto soggettivo, non un mero interesse legittimo, sorge quando si verifica la condizione di vulnerabilità (Cass. SU n. 29459/2019). Ne deriva la giurisdizione del giudice ordinario, e la natura ricognitiva dell’accertamento giurisdizionale.

Nella maggior parte dei casi i richiedenti asilo sono costretti a fare ingresso attraverso canali irregolari. Di particolare rilievo oggi la possibilità di un ingresso attraverso un visto per motivi umanitari, oggetto di recente di numerosi provvedimenti giudiziari d’urgenza su istanze presentate a vario titolo da persone abitanti nella striscia di Gaza.

Una importante ordinanza della Corte d’appello di Roma, del 20 luglio 2020, conferma il diritto al reingresso nel territorio nazionale del richiedente asilo illeggittimamente respinto alla frontiera, anche dopo l’esecuzione della misura di allontanamento forzato verso un paese terzo.

2. A livello internazionale il diritto di asilo è garantito dalla Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati (e dei richiedenti asilo), che vieta la criminalizzazione dell’ingresso irregolare (art.31) e afferma il principio di non refoulement stabilendo il divieto di respingere una persona verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della sua appartenenza ad una determinata categoria sociale o delle sue opinioni politiche (art.33). La Convenzione europea a salvaguardia dei diriti dell’Uomo non richiama espressamente il diritto di asilo, ma alcune sue norme sono applicabili alle persone che chiedono protezione internazionale, come il divieto di trattamenti unumani o degradanti (art.3), il principio di legalità in materia di detenzione (art.5) e il diritto di difesa (art.6 e 13). In base all’art.13 della CEDU “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”.

3. Nella legislazione dell’Unione europea il diritto alla protezione internazionale è disciplinato dal Regolamento Eurodac 603/2013, dal Regolamento Dublino 604/2013, e più specificamente dalla Direttiva Procedure 2013/32 e dalla Direttiva Accoglienza 2013/33.

Secondo il “considerando 25” della Direttiva 2013/32 UE (direttiva procedure),“Ai fini di una corretta individuazione delle persone bisognose di protezione in quanto rifugiati a norma dell’articolo 1 della convenzione di Ginevra ovvero persone ammissibili alla protezione sussidiaria, è opportuno che ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alle procedure, l’opportunità di cooperare e comunicare correttamente con le autorità competenti per presentare gli elementi rilevanti della sua situazione, nonché disponga di sufficienti garanzie procedurali per far valere i propri diritti in ciascuna fase della procedura. Inoltre, è opportuno che la procedura di esame di una domanda di protezione internazionale contempli di norma per il richiedente almeno: il diritto di rimanere in attesa della decisione dell’autorità accertante; e che nel considerando 30 che “Qualora un sostegno adeguato non possa essere fornito a un richiedente che necessita di garanzie procedurali speciali nell’ambito di procedure accelerate o di frontiera, tale richiedente dovrebbe essere esonerato da tali procedure. L’esigenza di garanzie procedurali particolari che potrebbero evitare l’applicazione di procedure accelerate o di frontiera dovrebbero significare altresì che al richiedente siano fornite garanzie supplementari nei casi in cui il suo ricorso non abbia un effetto sospensivo automatico, al fine di renderlo effettivo in circostanze specifiche”.

Secondo l’art. 9 della Direttiva procedure richiedenti asilo “sono autorizzati a rimanere nello Stato membro, ai fini esclusivi della procedura, fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione secondo le procedure di primo grado di cui al capo III” della stessa direttiva. Si aggiunge che “Il diritto a rimanere non dà diritto a un titolo di soggiorno”. Per la stessa norma, “Gli Stati membri possono derogare a questa disposizione solo se l’interessato presenta una domanda reiterata ai sensi dell’articolo 41, o se essi intendono consegnare o estradare, ove opportuno, una persona in altro Stato membro in virtù
degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo o altro, o in un paese terzo, o presso un giudice o un tribunale penale internazionale”. Il mancato riferimento ad una decisione definitiva ha spinto gli Stati membri ad adottare, e ad eseguire, misure di allontanamento forzato, dopo decisioni di diniego assunte in un primo grado di giudizio secondo normative nazionali che hanno progressivamente abbreviato la durata dei procedimenti.

In base all’art.12 della Direttiva procedure, “il richiedente è informato, in una lingua che capisce o che è ragionevole supporre possa capire, della procedura da seguire e dei suoi diritti e obblighi durante il procedimento, nonché delle eventuali conseguenze di un mancato adempimento degli obblighi e della mancata cooperazione con le autorità.
È informato in merito ai tempi e ai mezzi a sua disposizione per adempiere all’obbligo di addurre gli elementi di cui al l’articolo 4 della direttiva 2011/95/UE, nonché delle conse guenze di un ritiro esplicito o implicito della domanda. Tali informazioni sono fornite in tempo utile affinché il richie dente asilo possa far valere i diritti sanciti dalla presente
direttiva e conformarsi agli obblighi descritti nell’articolo 13″.

L’art. 31, paragrafo 8 della Direttiva procedure individua le varie ipotesi nelle quali «Gli Stati membri possono prevedere che una procedura d’esame sia accelerata e/o svolta alla frontiera o in zone di transito a norma dell’articolo 43» tra cui, alla lettera b), è indicata la provenienza del richiedente da un paese designato di origine sicura. Secondo l’art.32 comma 2, “nei casi di domande infondate cui si applichi una qualsiasi delle circostanze elencate nell’articolo 31, paragrafo 8, gli Stati membri possono altresì ritenere una domanda manifestamente infondata, se così definita dal diritto nazionale”. I casi previsti dall’art.31, paragrafo 8, riguardano, tra gli altri, la provenienza da un paese di origine sicuro, la malafede del richiedente, dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie, palesemente false o evidentementeimprobabili che contraddicono informazioni sufficiente
mente verificate sul paese di origine, rendendo così chiaramente non convincente la sua asserzione di avere diritto alla qualifica di beneficiario di protezione internazionale, la presentazione della domanda al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione anteriore o imminente che ne comporterebbe l’allontanamento, oppure ancora quando il richiedente è entrato illegalmente nel territorio dello Stato membro o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno e, senza un valido motivo, non si è presentato alle autorità o non ha presentato la domanda di protezione internazionale quanto prima possibile rispetto alle circostanze del suo ingresso, si rifiuta di rilasciare le impronte digitali, o infine quando il richiedente può, per gravi ragioni, essere considerato un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico dello Stato membro o il richiedente è stato espulso con efficacia esecutiva per gravi motivi di sicurezza o di ordine pubblico a norma del diritto nazionale.

La vastissima pletora di casi nei quali gli stati membri possono ricorrere alle procedure accelerate anche al di fuori dei luoghi definiti “di frontiera”, ha generalizzato il ricorso a questo tipo di procedura che cancellava l’effetto sospensivo del ricorso contro il diniego, magari soltanto sulla base della “manifesta infondatezza” della domanda di protezione. In base all’art.33 della stessa Direttiva, inoltre, una domanda di asilo può essere dichiarata inammissibile, tra gli altri casi, quando è una domanda reiterata, qualora non siano emersi o non siano stati presentati dal richiedente elementi o risultanze nuovi ai fini dell’esame volto ad accertare se al richiedente possa essere attribuita la qualifica di beneficiario di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE.

L’ articolo 46 della Direttiva procedure 2013/32/UE, stabilisce comunque che, in caso di diniego o di inammissibilità della domanda di protezione, gli Stati membri dispongano che il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, che“il ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE, quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado”. Secondo la stessa Direttiva, “Gli Stati membri prevedono termini ragionevoli e le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un ricorso effettivo di cui al paragrafo 1. I termini prescritti non rendono impossibile o eccessivamente difficile tale accesso”.

La Direttiva accoglienza 2013/33/UE, in particolare al considerando 35 stabilisce che il trattenimento è regolato In conformità al principio fondamentale per cui nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di chiedere protezione internazionale. In base al considerando 20 della direttiva, è opportuno che il ricorso al trattenimento sia l’ultima risorsa e possa essere applicato solo dopo che tutte le misure non detentive alternative al trattenimento siano state debitamente prese in considerazione. Gli stessi principi vengono ribaditi dall’articolo 8 della direttiva secondo cui gli Stati membri non trattengono una persona per il solo fatto di essere un richiedente asilo e che le misure di trattenimento vanno adottate caso per caso e non in modo generalizzato, quando non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive. In particolare il richiedente asilo può essere trattenuto per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, o se sussiste il rischio di fuga, se non nei casi più rari quando venga imposto per motivi di sicurezza nazionale, di ordine pubblico, o quando la domanda appaia manifestamente pretestuosa, ma sempre dopo una valutazione caso per caso ed una congrua motivazione. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha applicato questi principi con la sentenza del 15 febbraio 2016 affermando specificamente che è possibile far ricorso al trattenimento dei richiedenti asilo esclusivamente in ultima istanza, soltanto quando si ritenga necessario ragionevole e proporzionato rispetto ad uno scopo legittimo.

La Direttiva rimpatri 2008/115 prevede forme di protezione complementare che singoli Stati membri possono prevedere nel loro ordinamento interno ( art.6 comma 4) per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura, in favore di cittadini stranieri in condizioni di soggiorno irregolare. Nella sua attuale formulazione letterale la Direttiva 2008/115/CE sembra ostare a una normativa nazionale che preveda il trasferimento di cittadini di paesi terzi soggetti a procedure di rimpatrio in centri ubicati nel territorio di uno Stato terzo. Recenti interpretazioni dell’Avvocato generale della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che vanno invece nella direzione dell’applicabilità anche con il transito temporaneo verso paesi terzi, sia pure a condizione che la tutela dei richiedenti asilo non venga scalfita rispetto alla situazione in cui si troverebbero se si trovassero ancora all’interno del territorio nazionale, risultano evidentemente contro il principio di realtà, eludono la questione centrale della giurisdizione e contraddicono l’effetto utile che la stessa direttiva si prefiggeva, con una grave violazione del principio di parità di trattamento e della riserva rinforzata di legge in materia di limitazioni della libertà personale. Si tratta comunque di una questione sulla quale si dovrà ancora pronunciare la Corte di giustizia UE, e che si riproporrà in termini diversi quando il nuovo Regolamento rimpatri, che dovrà essere ancora approvato dal Consiglio UE diventerà atto legislativo direttamente vincolante tutti gli Stati membri.

Esiste anche, ma è stata applicata soltanto una volta, in favore di persone provenienti dall’Ucraina, la Direttiva 2001/55 per la protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di profughi.

A partire dal 12 giugno 2026 la vigente disciplina euro-unionale in materia di protezione internazionale dovrebbe essere sostituita dai nuovi Regolamenti approvati in seguito all’adozione del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo del 2024. Nella maggior parte dei casi i nuovi Regolamenti comporteranno l’abrogazione immediata delle precedenti Direttive, ma gli Stati membri dovranno adottare una serie di provvedimenti legislativi per adeguare la normativa nazionale, tenendo conto dell’efficacia normativa diretta e vincolante dei Regolamenti UE, a differenza delle Direttive che lasciavano un certo ambito di discrezionalità al legislatore interno. Al momento risulta appena presentato all’esame del Senato, in prima lettura, un articolato disegno di legge(DDL 1869/2026) contenente disposizioni assai eterogenee in materia di tratenimento amministrativo, interdizione dell’ingresso nelle acque territoriali ed allontanamento forzato, che dovrebbe anche dare al governo, attraverso lo strumento della delega legislativa, il potere di attuare con decreti legislativi i Regolamenti di fonte euro-unionale.

4. Il Patto europeo su migrazione e asilo comprende 10 misure legislative (9 regolamenti e 1 direttiva) che, al di là di poche disposizioni in materia di migrazione economica e di rimpatri, comportano una riforma radicale dell’intero sistema europeo di asilo (CEAS) e precisamente:

– Direttiva UE sulle condizioni di accoglienza (UE 2024/1346) sulle condizioni di accoglienza dei rifugiati e dei richiedenti asilo

–Regolamento (UE) 2024/1347 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, recante norme per la qualificazione dei cittadini di paesi terzi o degli apolidi come beneficiari di protezione internazionale, per uno status uniforme dei rifugiati o delle persone ammissibili alla protezione sussidiaria e per il contenuto della protezione concessa, che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio e abroga la direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio

A seguito dell’entrata in vigore dei nuovi Regolamenti europei in materia di qualifiche di protezione internazionale, si verificherà la riduzione della portata della cd. protezione complementare, con un ulteriore incremento dei soggetti potenzialmente destinatari di decreti di diniego/espulsione, e quindi in stato di trattenimento prolungato fino a 18-24 mesi nei centri per il rimpatrio (CPR).

–Regolamento (UE) 2024/1348 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che istituisce una procedura comune per la protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE.

Secondo il Considerando 8 del Regolamento UE 2024/1348 ,“Il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutte le domande di protezione internazionale fatte nel territorio degli Stati membri, compreso alle frontiere esterne, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, e alla revoca della protezione internazionale. È opportuno che le persone in cerca di protezione internazionale che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro siano sbarcate sulla terraferma e che ne sia esaminata la domanda di protezione a norma del presente regolamento”. In base al Considerando 58 del nuovo Regolamento,“gli Stati membri dovrebbero poter imporre ai richiedenti protezione internazionale di risiedere in prossimità della frontiera esterna o in una zona di transito in generale, o in altro sedi designate  all’interno del proprio territorio, al fine di valutare l’ammissibilità delle richieste”.

In base all’art.10 dello stesso Regolamento (UE) 2024/1348, “I richiedenti hanno il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro in cui sono tenuti a essere presenti in conformità dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2024/1351 fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione sulla domanda”. Gli Stati membri possono prevedere un’eccezione al diritto del richiedente di rimanere nel loro territorio durante la procedura amministrativa in caso di domanda reiterata o se lo stesso richiedente sia soggetto all’esercizio di un’azione penale o all’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà; oppure ancora se “costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale, fatti salvi gli articoli 12 e 17 del regolamento (UE) 2024/1347, a condizione che l’applicazione di tale eccezione non comporti l’allontanamento del richiedente verso un paese terzo in violazione del principio di non respingimento”.

L’art. 54 del nuovo Regolamento (2024/1348/UE) prevede i “Luoghi per l’espletamento della procedura di asilo alla frontiera. Per la durata dell’esame delle domande con procedura di frontiera, uno Stato membro esige, a norma dell’articolo 9 della direttiva (UE) 2024/1346 e fatto salvo l’articolo 10 della stessa, che, come regola generale, i richiedenti soggiornino alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito, o in altri luoghi designati sul proprio territorio, tenendo pienamente conto delle specificità geografiche di tale Stato membro”. Non si prevede in alcun modo l’espletamento di una procedura accelerata in frontiera in un paese terzo esterno all’Unione europea, come si vorrebbe fare credere da parte del governo italiano nel caso del Protocollo Italia-Albania.

La cd. finzione di non ingresso, secondo la quale le zone di frontiera sono considerate come non facenti parte del territorio degli Stati membri, pure prevista dal nuovo Regolamento in materia di accertamenti (screening) in frontiera, non è ancora entrata in vigore, e si riferisce alle cd. zone di transito ubicate nel territorio nazionale, come potrebbe riferirsi ai centri Hotspot nei punti di frontiera italiani, ma non consente l’applicazione di un regime differenziale tra persone richiedenti asilo sbarcate in Italia e persone trasferite in Albania, anche dopo l’eventuale diniego dell’istanza di protezione. Il ricorso alla finzione di non ingresso trova una base legale soltanto con riferimento a persone che si trovano di fatto in territorio italiano, e che dal territorio italiano possono essere allontanate qualora non venga accolta una richiesta di protezione, fatti salvi i mezzi di ricorso effettivo. La stessa “finzione di non ingresso”, in base alla quale i richiedenti asilo sono considerati “non presenti nel territorio dell’UE”, non si può riferire a persone che si trovano nel territorio di un paese terzo, seppure in una area concessa in uso alle autorità italiane nella quale si esercita una giurisdizione concorrente con quella albanese. Area che rimane comunque territorio albanese, come ha stabilito anche la Corte costituzionale albanese.

Secondo il nuovo Regolamento europeo sulle procedure (2024/1348/UE), un paese terzo è considerato in grado di garantire protezione effettiva non soltanto quando abbia ratificato e rispetti la Convenzione di Ginevra, pur nei limiti di eventuali riserve o restrizioni, ma anche quando, pur non essendone parte o applicando limitazioni geografiche, consenta comunque la permanenza sul territorio, assicuri mezzi di sussistenza, accesso all’assistenza sanitaria e all’istruzione, e mantenga tale protezione fino all’individuazione di una soluzione durevole (art 57). Si può dire il suggello finale alle politiche di esternalizzazione delle frontiere praticate dall’Unione europea a partire dal 2015.

Le procedure accelerate in frontiera e la riduzione dei tempi per proporre ricorso, peraltro generalmente privo di effetto sospensivo, potrebbero tuttavia comportare la violazione sistematica dei diritti di difesa in materie tanto sensibili come la limitazione della libertà personale e successive prassi di respingimento in violazione dell’art.33 della Convenzione di Ginevra sui rifugiati. La materia è stata, e rimane oggetto di diverse questioni pregiudiziali ex art.267 del TFUE da parte dei giudici nazionali davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione europea con sede a Lussemburgo.

La Corte di giustizia UE, con sentenza del 14 maggio 2020, cause riunite C-924/19 e C-925/19, ha affermato che la privazione della libertà personale nel corso delle procedure in frontiera, nelle cd. zone di transito, deve ritenersi sussistente non soltanto nei centri di detenzione come i CPR (centri per i rimpatri), bensì anche in ogni altro luogo dal quale il richiedente asilo non è libero di allontanarsi, dunque anche nei centri Hotspot in frontiera e negli altri luoghi assimilati.

Secondo la sentenza dalla Corte di Giustizia UE del 4 ottobre 2024 “ il giudice nazionale chiamato a verificare la legittimità di una decisione amministrativa in materia di protezione internazionale deve rilevare d’ufficio, nell’ambito dell’esame completo ad esso incombente, una violazione delle norme del diritto dell’Unione relative alla designazione di paesi di origine sicuri”. In particolare, “L’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che: quando un giudice è investito di un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate da richiedenti provenienti da paesi terzi designati, ai sensi dell’articolo 37 di tale direttiva, come paesi di origine sicuri, tale giudice deve, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dall articolo 46, comma 3, rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati alla sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso pendente, la mancata conoscenza delle condizioni materiali di tale designazione, enunciate nell’allegato I di detta direttiva, anche se tale mancanza di conoscenza non è espressamente invocata a sostegno del ricorso”.

Per la Corte di Lussemburgo una normativa nazionale che non garantisce alcun controllo giurisdizionale della legittimità della decisione amministrativa che dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale, viola il contenuto essenziale del diritto di difesa enunciato dall’art. 47 della Carta UE dei diritti fondamentali. Principio ormai consolidato, e confermato anche nel caso di persone provenienti da paesi di origine designati come “sicuri”, da una ulteriore decisione della Corte di giustizia del primo agosto 2025, Cause riunite C-758/24 [Alace] e C-759/24 [Canpelli].

La Corte di giustizia dell’Unione europea ha ribadito in diverse occasioni la necessità di contemperare una gestione efficace dei rimpatri con il rispetto della dignità dei migranti nonché dei diritti fondamentali loro riconosciuti, come nel caso El Dridi (sentenza del 28 aprile 2011, Hassen El Dridi, causa C-61/11 PPU, ECLI:EU:C:2011:268). Nello stesso senso in Italia la Corte costituzionale, già a partire dalla storica sentenza n.105 del 2001, fino alla più recente sentenza del 2 luglio 2025, n. 96/2025.

Nel caso H.I.D. e B.A. la Corte di Lussemburgo aveva stabilito in precedenza che, per evitare casi di discriminazione tra richiedenti asilo ai quali si applicano diversi tipi di procedure, la procedura accelerata, che pure viene ritenuta ammissibile, non deve privare i richiedenti dei principi fondamentali e delle garanzie stabiliti nella precedente direttiva procedure 2005/85/CE . Secondo la Corte di Lussemburgo, il richiedente asilo proveniente da un paese di origine designato come sicuro, anche se inserito in una procedura accelerata, “deve disporre di un periodo di tempo sufficiente entro il quale raccogliere e presentare la documentazione necessaria a sostegno della propria domanda, consentendo così all’autorità accertante di effettuare un esame equo e completo di tali domande e di garantire che i richiedenti siano non esposti ad alcun pericolo nel paese di origine”.

–Regolamento (UE) 2024/1349 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che istituisce una procedura di rimpatrio alle frontiere e modifica il regolamento (UE) 2021/1148. In base al nuovo Regolamento UE 2024/1349 sulle procedure di rimpatrio alla frontiera, da non confondere con il più ampio Regolamento sui rimpatri ancora oggetto di discussione a Bruxelles, che dovrebbe sostituire la vigente Direttiva “Rimpatri” 2008/115/CE, “il cittadino di paese terzo o l’apolide la cui domanda è stata respinta nell’ambito della procedura di asilo alla frontiera non è autorizzato a entrare nel territorio dello Stato membro interessato”. Gli Stati membri possono quindi imporre al richiedente asilo denegato il trattenimento per un periodo non superiore a 12 settimane “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito. Qualora non sia in grado di accogliere la persona in uno di tali luoghi, lo Stato membro può ricorrere ad altri luoghi sul proprio territorio”. Se una decisione di rimpatrio non può essere eseguita entro questo termine massimo, gli Stati membri continuano le procedure di rimpatrio a norma della vigente direttiva rimpatri 2008/115/CE” dunque con tempi più lunghi e con il trattenimento amministrativo in un centro per i rimpatri (CPR), che è stato recentemente prolungato fino a 24 mesi.

–Regolamento (UE) 2024/1350 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che istituisce un quadro dell’Unione per il reinsediamento e l’ammissione umanitaria e modifica il regolamento (UE) 2021/1147.

– Regolamento (UE) 2024/1351 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, sulla gestione dell’asilo e della migrazione, che modifica i regolamenti (UE) 2021/1147 e (UE) 2021/1060 e abroga il regolamento (UE) n. 604/2013 (Dublino III)

Regolamento (UE) 2024/1352 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, recante modifica dei regolamenti (UE) 2019/816 e (UE) 2019/818, allo scopo di introdurre accertamenti nei confronti dei cittadini di paesi terzi alle frontiere esterne

–Regolamento (UE) 2024/1356 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che introduce lo screening dei cittadini di paesi terzi alle frontiere esterne e modifica i regolamenti (CE) n. 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/817.

Nel corso dello screening in frontiera, che può protrarsi fino a un massimo di sette giorni, le persone sottoposte agli accertamenti non sono autorizzate ad entrare nel territorio (cosiddetta “finzione di non ingresso”) e possono essere trattenute in luoghi diversi individuati dal ministero dell’interno, e poi dai prefetti, in frontiera o in aree diverse del territorio nazionale. Secondo l’art.2 del Regolamento sullo screening, il trattenimento è definito come “il confinamento di una persona da parte di uno Stato membro in un determinato luogo, dove tale persona è privata della libertà di circolazione”. Il mancato riferimento al diverso concetto di limitazione della libertà personale sembrerebbe escludere la necessità di una convalida giurisdizionale, ma sul punto occorre verificare la vera natura di questa peculiare misura restrittiva, e la sua compatibilità con l’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo e con l’art.13 della Costituzione italiana.

Molti richiedenti asilo si ritroveranno trattenuti nel corso delle procedure accelerate di frontiera, mentre in base alla finzione giuridica del “non ingresso” non saranno considerati presenti sul territorio dell’UE, come se si trovassero in una zona di transito aeroportuale, consentendo così l’applicazione di standard inferiori di riconoscimento dei diritti fondamentali, a partire dal diritto di chiedere asilo e aumentando il rischio di violazioni dei diritti umani e di respingimenti alla frontiera. Persino i minori non accompagnati potrebbero essere trattenuti durante queste procedure di frontiera se considerati una “minaccia alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico”.

–Regolamento (UE) 2024/1358 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che istituisce il sistema Eurodac per il confronto dei dati biometrici al fine di applicare efficacemente i Regolamenti (UE) 2024/1351 e (UE) 2024/1350 del Parlamento europeo e del Consiglio e la Direttiva 2001/55/del Consiglio CE e identificare i cittadini di paesi terzi e gli apolidi il cui soggiorno è irregolare e sulle richieste di confronto con i dati Eurodac da parte delle autorità di contrasto degli Stati membri’ e di Europol a fini di contrasto, che modifica i regolamenti (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/818 del Parlamento europeo e del Consiglio e abroga il regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio

–Regolamento (UE) 2024/1359 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che affronta le situazioni di crisi e di forza maggiore nel settore della migrazione e dell’asilo e modifica il regolamento (UE) 2021/1147

5. Malgrado tutti questi Regolamenti approvati nel 2024 intaccassero notevolmente la posizione dei richiedenti asilo sul piano del riconoscimento delle qualifiche di protezione e delle procedure per il riconoscimento del diritto alla protezione, limitando considerevolmente la portata dei sistemi di accoglienza e la libertà di circolazione, alla nuova maggioranza che si è formata su questa materia nel Parlamento europeo a Bruxelles, composta da popolari e partiti di estrema destra, è apparsa necessaria, e possibile, quest’anno, l’approvazione di altri due Regolamenti che introducessero norme ancora più restrittive, in vista di una esternalizzazione delle procedure di frontiera e della detenzione amministrativa dei richiedenti asilo in paesi terzi definiti “sicuri”, anche indipendentemente dal transito precedente o da legami specifici di natura personale.

Sono stati quindi approvati il Regolamento UE 463/2026 che modifica il precedente Regolamento (UE) 2024/1348 per quanto riguarda l’applicazione del concetto di paese terzo sicuro nelle procedure di asilo, allentando i vincoli di “collegamento personale” tra il richiedente ed il paese terzo previsti in precedenza, con il rinvio ad accordi bilaterali con i paesi terzi, e il Regolamento UE 464/2026 che prevede l’istituzione di un elenco di paesi di origine sicuri a livello dell’Unione europea. Nei casi di applicazione del concetto di paese terzo sicuro, si ribadisce la cancellazione dell’effetto sospensivo automatico del ricorso, salvo che per i minori non accompagnati sottoposti alla procedura di frontiera.

Al centro dei nuovi regolamenti l’istituzione di un elenco comune europeo di paesi di origine sicuri, che include espressamente Bangladesh, Colombia, Egitto, India, Kosovo, Marocco e Tunisia, mentre la Direttiva procedure 2013/32/UE stabiliva che l’elenco dei paesi di origine sicuro fosse elaborato dai singoli Stati membri. Il nuovo elenco “minimo” adottato a livello europeo è comunque più limitato dell’elenco dei paesi di origine sicuri adottato dal legislatore italiano, che in base al Decreto 7 maggio 2024 aggiorna la lista dei Paesi di origine sicuri prevista dall’articolo 2-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 e ad oggi comprende Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Camerun, Capo Verde, Colombia, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Nigeria, Peru’, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia. Ciascuno Stato membro conserva infatti la possibilità di adottare una propria lista di paesi di origine designati come “sicuri”.

Si è creato così un quadro normativo europeo del tutto frastagliato, che non può essere compreso, ed applicato, con una lettura verticale dei singoli testi, ma che richiede una ricomposizione orizzontale delle relazioni intercorrenti tra i diversi Regolmenti che a vario titolo appaiono particolarmente mirati più che sulle qualifiche, sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale e sullo status di detenzione, piuttosto che di accoglienza, dei richiedenti asilo.

6. Lo scorso 9 marzo la Commissione LIBE (Libertà civili) del Parlamento Europeo, con una seduta lampo, ha approvato con numerosi emendamenti la proposta della Commissione di un Regolamento sui rimpatri presentata nel marzo 2025. Adesso, quanto deciso dalla Commissione LIBE è stato confermato dalla nuova maggioranza del Parlamento, e sono in corso i negoziati con il Consiglio UE per la definitiva approvazione dell’atto legislativo. Mary Khan, portavoce per gli affari interni di Alternativa per la Germania (AfD) al Parlamento europeo e relatrice ombra del gruppo ESN, ha commentato: “Oggi è una giornata storica per l’AfD e un punto di svolta nella politica migratoria europea. La precedente politica di frontiere aperte è fallita. Questo voto dimostra chiaramente che ora esiste una maggioranza di destra a favore di un vero cambiamento nella politica migratoria in Europa”.

Nel nuovo Regolamento rimpatri si stabilisce che “un accordo o un’intesa stabilisce le procedure applicabili al trasferimento di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente dal territorio degli Stati membri al paese terzo ; le condizioni di soggiorno del cittadino di paese terzo nel paese terzo compresi i rispettivi obblighi e responsabilità dello Stato membro e di tale paese terzo; ove applicabile, le modalità di rimpatrio nel paese di origine o in un altro paese in cui il cittadino di un paese terzo decide volontariamente di rimpatriare, e le conseguenze nel caso in cui ciò non sia possibile; le conseguenze in caso di violazioni o cambiamenti significativi che incidano negativamente sulla situazione nel paese terzo“.

7. La Corte di cassazione ha affermato che i tre status: status di rifugiato, protezione sussidiaria e protezione umanitaria, sono in grado di attuare in maniera organica quanto previsto dall’articolo 10, comma 3 della Costituzione. Cfr. Cass., sez. VI, ord. n. 10686/2012; e Cass., sez. I, sent. n. 4455/2018. Malgrado i riconoscimenti da parte della giurisprudenza, l’opera di demolizione del diritto alla protezione da parte del legislatore nazionale è stata incessante e sempre più articolata. Il tema dell’asilo è stato ricondotto alla gestione dei flussi migratori ed al contrasto dell’immigrazione illegale, ed è stato costantemente inserito in provvedimenti che proclamavano come fine la sicurezza pubblica, piuttosto che la protezione dei diritti fondamentali della persona.

La sterilizzazione del diritto di asilo costituzionale nella legislazione italiana ha preceduto lo svuotamento del diritto alla protezione internazionale a livello europeo. Si sono prima attaccate le qualifiche sostanziali che permettevano l’accesso alla procedura e l’esito favorevole della richiesta di asilo, si sono generalizzati i casi di limitazione della libertà personale dei richiedenti, e quindi si sono limitati i diritti procedurali, fino allo svuotamento sostanziale dei diritti di difesa nelle procedure accelerate in frontiera ed alla loro (tentata) esternalizzazione nei centri ubicati in Albania.

Già nel 2005 entrava in vigore il regolamento d’attuazione della legge Bossi Fini n.189 del 2002, con procedure per accedere al riconoscimento dello status di rifugiato che prevedevano la detenzione amministrativa dei richiedenti asilo, rinchiusi in “centri di identificazione” (CIE) ubicati di fatto all’interno di quelli che allora si chiamavano centri di permanenza temporanea (CPT), nella terminologia introdotta dalla prima legge che li aveva previsti, la legge Turco-Napolitano n.40 del 1998.

Molto spesso, in quel periodo, dopo lo sbarco o l’ingresso nel territorio italiano le persone restavano in un limbo giuridico per effetto di scelte discrezionali delle autorità di polizia, e venivano considerate tutte genericamente come migranti irregolari. La richiesta di asilo non veniva formalizzata tempestivamente, ed addirittura nel 2004 e nel 2005 si procedeva a voli di deportazione da Lampedusa verso la Libia che configuravano veri e propri respingimenti collettivi, vietati dalla CEDU (Art.4 del Quarto protocollo allegato) e dalla Carta dei diritti fondamentali UE (art.19) verso paesi terzi come la Libia che non rispettavano i diritti fondamentali delle persone. Prassi di polizia che, su precisi indirizzi ministeriali, nel corso degli anni, fino al 2016, si ripetevano anche verso paesi come l’Egitto ed il Sudan.

Il Decreto Legislativo 19 novembre 2007, n. 251 dava attuazione alla direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonchè norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. Veniva introdotta allora in conformità con la corrispondente Direttiva europea la qualifica di protezione sussidiaria, riconosciuta dalla Commissione qualora non sussistano i requisiti per il riconoscimento della qualifica di rifugiato, e caratterizzata da essere uno status, come la qualifica di rifugiato, che comportava la possibilità del ricongiungimento familiare e l’accesso ai diritti sociali.

L’articolo 2 del d.lgs. 142/2015, sulle procedure di accoglienza, attuativo delle Direttive 2013/33/UE e 2013/32/UE, che modificava sia i sistemi di accoglienza che le procedure, affermava successivamente che deve essere considerata richiedente asilo non solo la persona che ha presentato la domanda, ma anche colui che ha manifestato questa intenzione. E le autorità competenti avrebbero il dovere di fornire anche a chi non fa richiesta di asilo le informazioni necessarie e agevolare l’accesso alle relative procedure (cfr. Cass. civ., sez. VI, n. 5926 del 2015 e Cass. civ., sez. VI, n. 10743 del 2017).

L’art. 6 dello stesso d.lgs. n. 142 del 2015 che, al comma 6, dispone: “il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame della domanda ai sensi dell’art. 28-bis, commi 1 e 2 del decreto legislativo 28 gennaio 2008 n. 25, salvo che sussistano ulteriori motivi di trattenimento ai sensi dell’art. 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Eventuali ritardi nell’espletamento delle procedure amministrative preordinate all’esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento”.

Secondo la Corte di Cassazione, “il trattenimento dello straniero presso un centro di permanenza costituisce una misura di privazione della libertà personale legittimamente realizzabile soltanto in presenza delle condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata. Ne consegue che, in virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall’art. 13 Cost., l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale e negli stessi limiti opera anche il controllo giurisdizionale, non potendo essere autorizzate proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e a condizioni legislativamente imposte, con l’ulteriore corollario che la motivazione del provvedimento giudiziale di convalida della proroga del trattenimento deve contenere l’accertamento della sussistenza dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonchè la loro congruenza rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio” ( Cass. sent. n. 13611/2021, conforme sent. n. 6064/2019).

8. A seguito della riforma intervenuta nel 2017, che istituiva presso i Tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d’appello, le Sezioni specializzate in materia di immigrazione e asilo (Decreto Legge 13/2017, convertito nella legge 46/2017),dal governo Gentiloni, con Minniti ministro dell’interno, sono state apportate alcune modifiche restrittive alla disciplina relativa all’impugnazione della decisione di diniego della protezione internazionale adottata dalla Commissione territoriale. In particolare, a seguito dell’abrogazione dell’art. 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011, con l’intento di assicurare l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale,il legislatore ha abolito il grado di appello, escludendo altresì, espressamente, l’effetto sospensivo automatico del ricorso. In particolare, l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa dal tribunale, su istanza di parte, solo quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni, con decreto motivato, assunte, ove occorra, sommarie informazioni. Il decreto è pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell’istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione dell’autorità…. L’istanza di sospensione deve essere proposta, a pena di inammissibilità, con il ricorso introduttivo

L’art. 26, comma 2-bis del Decreto legislativo 25/2008 prevede che la formalizzazione della domanda deve avvenire “entro tre giorni lavorativi dalla manifestazione della volontà di chiedere la protezione ovvero entro sei giorni lavorativi nel caso in cui la volontà è manifestata all’Ufficio di polizia di frontiera. I termini sono prorogati di dieci giorni lavorativi in presenza di un elevato numero di domande in conseguenza di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti”.

L’art. 32 D.lgs 25/2008 comma 1 lettera b-bis richiama le ipotesi di cui all’articolo 28-ter del medesimo decreto che elenca i casi in cui può essere dichiarata manifestamente infondata la domanda di protezione internazionale. Tra di essi le più frequenti sono le le ipotesi di cui alle lettere: “a) il richiedente ha sollevato esclusivamente questioni che non hanno
alcuna attinenza con i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale ai sensi del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251”; e “b) il richiedente proviene da un Paese designato di origine sicuro ai sensi dell’articolo 2-bis”. Quando la Commissione Territoriale intende emettere un provvedimento di “manifesta infondatezza” deve seguire una procedura definita “accelerata” i cui presupposti operativi sono delineati dall’art. 28 bis comma 2 Dlgs 25/2008. Ed è sul terreno delle procedure accelerate in frontiera e sul ricorso alla categoria dei paesi di origine sicuri che si è verificato nel corso degli anni il progressivo svuotamento della portata effettiva del diritto alla protezione.

I casi di procedure accelerate in frontieraa sono molteplici ed eterogeni tra loro, nella lunga elencazione contenuta nell’art. 28 bis comma 2 Dlgs 25/2008, secondo cui La Questura provvede senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che adotta la decisione entro cinque giorni nei casi di: domanda reiterata ai sensi dell’articolo 29, comma 1, lettera b); b) domanda presentata da richiedente sottoposto a procedimento penale per uno dei reati di cui agli articoli 12, comma 1, lettera c), e 16, comma 1, lettera d-bis), del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, e quando ricorrono le condizioni di cui all’articolo 6, comma 2, lettere a), b) e c), del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, o il richiedente è stato condannato anche con sentenza non definitiva per uno dei predetti reati, previa audizione del richiedente.

Nell’ambito della procedura accelerata la Questura provvede senza ritardo alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all’audizione e decide entro i successivi due giorni, nei seguenti casi: a) richiedente per il quale è stato disposto il trattenimento nelle strutture di cui all’articolo 10-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ovvero nei centri di cui all’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, qualora non ricorrano le condizioni di cui al comma 1, lettera b); b) domanda di protezione internazionale presentata da un richiedente direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 4, dopo essere stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i relativi controlli; b-bis) domanda di protezione internazionale presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 4 da un richiedente proveniente da un Paese designato di origine sicuro ai sensi dell’articolo 2-bis; c) richiedente proveniente da un Paese designato di origine sicura, ai sensi dell’articolo 2-bis, fatto salvo quanto previsto alla lettera b-bis); d) domanda manifestamente infondata, ai sensi dell’articolo 28-ter; e) richiedente che presenti la domanda, dopo essere stato fermato in condizioni di soggiorno irregolare, al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di un provvedimento di espulsione o respingimento; e-bis) richiedente che è entrato o si è trattenuto irregolarmente in Italia e ha presentato domanda di protezione internazionale, senza giustificato motivo, oltre il termine di novanta giorni dal suo ingresso in Italia.
2-bis.

La decisione di manifesta infondatezza della domanda può essere adottata sulla base di una “procedura accelerata” ex art. 28 bis d. l.gs. n. 25 del 2008 solamente quando il presidente della Commissione territoriale, a seguito della trasmissione degli atti da parte della questura, abbia deciso in tal senso e l’iter processuale abbia rispettato i termini di cui all’art. 28 bis, c. 1, previsti per l’audizione del richiedente e per l’adozione della decisione finale, non potendo la qualificazione peculiare della procedura come “accelerata” discendere dalla mera formula di manifesta infondatezza contenuta nel provvedimento di rigetto della Commissione territoriale. Conseguentemente, solo nel primo caso sarà applicabile il termine dimezzato di quindici giorni per l’impugnazione del provvedimento della Commissione territoriale previsto dall’art. 28 bis c. 3 del d.lgs., dovendosi applicare in tutti gli altri casi il termine ordinario, pena la violazione del diritto di difesa del richiedente, che ha il diritto di conoscere preventivamente il modello procedimentale con il quale verrà esaminata la sua domanda ( Cfr. Cass. sez I civ. 7520/2020, 25 marzo 2020, Cass. Sez. 1 – , Ordinanza n. 6745 del 10/03/2021, Cass. sez. II Civile, ordinanza 19 febbraio – 30 giugno 2021, n. 18518.

In base all’art. 35 bis comma 4 del Decreto legislativo 25 del 2008, l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può essere sospesa, su istanza di parte, con decreto motivato, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni.
L’istanza di sospensione deve essere proposta, a pena di inammissibilità, con il ricorso introduttivo. Il ricorso è notificato, a cura della cancelleria, ai soggetti e con le modalità di cui al comma 6. Il Ministero dell’interno può depositare note difensive entro tre giorni dalla notificazione. Se il Ministero dell’interno deposita note difensive la parte ricorrente può depositare note di replica entro i successivi tre giorni. Il giudice decide sull’istanza di sospensione entro i successivi cinque giorni.

9. Nel corpo dei decreti legislativi 25/2008 (che attuava la Direttiva procedure 2005/85/UE) e 142/2015, si sono poi inserite norme contenute in decreti legge “sicurezza e immigrazione” che soprattutto a partire dal 2018, con il decreto legge 113/2028, convertito con legge 132/2018, l’abolizione dell’istituto della protezione umanitaria, hanno progressivamente eroso la portata effettiva delle tre diverse forme di protezione che, secondo una consolidata giurisprudenza, davano attuazione all’art.10 della Costituzione italiana (Asilo- Protezione sussidiaria- Protezione speciale o complementare).

L’abrogazione della protezione umanitaria ha quindi comportato un aumento della percentuale di “denegati” (cioè coloro ai quali viene negato il riconoscimento di una forma di protezione internazionale), saliti dal 67% del 2018 all’80% del 2019 rispetto alle domande esaminate, con decine di migliaia di persone estromesse dal sistema di accoglienza e destinate, in gran parte, ad aggiungersi agli irregolari. Mentre le persone effettivamente rimpatriate restavano sempre qualche migliaio all’anno, a fronte di una presenza costante annua di oltre 500.000 immigrati irregolari.

Non era comunque prevista una deroga integrale all’art. 19 del Testo Unico Immigrazione 286/98 (fatto salvo quanto previsto dall’articolo 19 del testo unico), che rinvia all’art. 5 comma 6 dello stesso Testo Unico, secondo cui “il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. Si tratta di una norma che rinviando alla Costituzione e alle Convenzioni internazionali, proprio per effetto del sistema gerarchico delle fonti normative fissato dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, non poteva essere modificata dal legislatore ordinario. La protezione complementare (definita in passato come protezione speciale o umanitaria) costituiva, allora come oggi, piena attuazione del diritto d’asilo sancito dall’articolo 10 terzo comma della Costituzione (Corte Cassazione sez. 6-1, ord. n. 10686/12) ed il legislatore può intervenire nei limiti di questo riconoscimento, senza però svuotarlo del tutto. Come invece si sta tentando di fare ancora oggi, dopo una serie innumerevole di “decreti sicurezza” che hanno trattato, spesso a fini di propaganda elettorale, la materia relativa ai diversi regimi di protezione, ritenuta centrale per il contrasto dell’immigrazione irregolare e la “difesa” dei confini nazionali.

Il successivo Decreto “Lamorgese” 130/2020 convertito nella legge 173/2020 ripristinava una nuova forma di protezione umanitaria, basata sugli articoli 5 comma 6 e 19 del Testo Unico Immigrazione (TUI) 286/1998 e tentava il rilancio di un sistema di accoglienza diffuso. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari che previsto dal tuttora vigente Testo Unico sull’immigrazione del1998, ed abrogato dal Decreto sicurezza Salvini nel 2018, veniva riqualificato come «protezione speciale» da concedersi agli stranieri a cui non può essere rifiutato o revocato il permesso di soggiorno in virtù del rispetto «degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano».

Non appena insediato il governo Meloni, e sull’onda di una tragedia che avrebbe dovuto comportare una svolta nelle politiche dell’asilo e del soccorso in mare, la strage di Cutro, il governo faceva approvare dal Parlamento l’ennesimo decreto legge, n.20/2023, poi convertito nella legge n.50/2023, che oltre a restringere la portata sostanziale dei regimi di protezione, ampliava ulteriormente i casi di detenzione amministrativa nelle zone di frontiera, con le procedure accelerate nei centri Hotspot, e riduceva notevolmente tempi dei procedimenti in frontiera e le garanzie di difesa dei richiedenti asilo. Ne seguiva una esplosione del contenzioso davanti agli organi giurisdizionali, con sentenze che, a partire dai Tribunali di Catania e di Firenze, fino alla Corte di Cassazione, in casi di richiedenti asilo provenienti da paesi di origine designati come sicuri, nonostante violenti ed immotivati attacchi personali verso i giudici, rilevavano la inapplicabilità della nuova normativa anche per i contrasto la vigente disciplina dell’asilo a livello dell’Unione europea. Materie sulle quali ci sono state, e si attendono ancora, importanti decisioni da parte della Corte di Giustizia UE.

Non mancavano neppure interventi della Corte europea dei diritti dell’Uomo, in casi di trattenimento di minori, per trattamenti inumani o degradanti in frontiera, o quando si rischiava l’allontanamento del richiedente asilo verso un paese che non ne garantiva la sicurezza, in violazione degli articoli 3,5 e 8 della Convenzione EDU. Le sentenze della Corte europea dei diritti dell’Uomo sono importanti perchè contengono principi di diritto che vengono generalmente richiamati anche dalla Corte di Giustizia UE e dalle corti nazionali.

Si innescava allora una rincorsa del legislatore, e prima ancora del governo, tendente a sterilizzare tutti gli interventi della giurisprudenza, e persino delle Corti internazionali, una vera e propria “fuga dalla giurisdizione”, con interventi normativi frammentari, che avrebbero dovuto avere il ruolo di rendere più energico il contrasto delle domande di asilo “strumentali”, limitando più generalmente gli ingressi irregolari di falsi richiedenti asilo, e facilitando i rimpatri dei richiedenti asilo “denegati”, in molti casi anche prima che sui loro ricorsi intervenisse una decisione definitiva. A cadenza annuale seguivano i decreti legge sicurezza e immigrazione 145/2024, e subito dopo 158/2024, poi trasformato in emendamenti al primo e convertiti nella legge 187/2024. Nella legge 187/2024 sono dunque confluiti i precedenti decreti legge n.145 e 158 del 2024. Con questa legge, la designazione del paese di origine come sicuro determina la scelta iniziale del tipo di procedura (accelerata), che il richiedente può superare soltanto allegando i gravi motivi richiesti dall’art. 2-bis del d. lgs. 25/2008.

Dopo un burrascoso iter parlamentare, venivano approvati i decreti legge 37/25 (sui trasferimenti dai CPR italiani nei centri in Albania), e 23/2026, adesso convertito nella legge 54/2026 (con norme sul trattenimento amministrativo e gli incentivi per i rimpatri volontari). Il modello Albania, con il suo ineluttabile fallimento, costituisce la cartina di tornasole di una crisi di sistema che non si potrà risolvere riducendo i poteri istruttori dei giudici. Non è affatto scontato che i futuri Regolamenti europei sullo screening e sulle procedure di asilo in frontiera, che diventeranno esecutivi nel giugno 2026, diano copertura alle norme interne sulle procedure accelerate in frontiera attualmente in vigore, e rendano in questo modo possibile l’attuazione del Protocollo Italia-Albania, che presuppone tra l’altro il ricorso automatico alle contestate categorie dei paesi terzi e dei paesi di origine sicuri.

10. ll ricorso ex artt. 35 bis d.lgs. 25/2008 e 737 c.p.c. rimane l’atto fondamentale per impugnare il diniego di protezione internazionale (rifugiato, protezione sussidiaria o speciale) emesso dalla Commissione Territoriale. In base all’art. 35bis del D.Lvo n. 25/2008, nel caso delle procedure accelerate in frontiera non si applica il principio della c.d. sospensiva automatica (la proposizione del ricorso giurisdizionale, cioè, non paralizza l’efficacia esecutiva della decisione). Nel caso delle procedure accelerate in frontiera e di trattenimento amministrativo i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale sono abbreviati (15 giorni invece che 30), ma quando non vengono rispettati si ripristinano automaticamente i termini delle procedure ordinarie e scatta l’effetto sospensivo dei ricorsi contro i dinieghi dello status di protezione.

Le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione con la sentenza n. 11399 pubblicata il 9 aprile 2024, adite con il nuovo strumento del rinvio pregiudiziale ex art. 363bis c.p.c. sollevato dal Tribunale di Bologna con ordinanza del 11 giugno 2023, hanno affermato il principio secondo cui «in caso di ricorso giurisdizionale avente ad oggetto il provvedimento di manifesta infondatezza emesso dalla Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale nei confronti di soggetto proveniente da Paese sicuro vi è deroga al principio generale di sospensione automatica del provvedimento impugnato solo nel caso in cui la commissione territoriale abbia applicato una corretta procedura accelerata, utilizzabile quando ricorra ipotesi di manifesta infondatezza della richiesta protezione. In ipotesi contraria, quando la procedura accelerata non sia stata rispettata nelle sue articolazioni procedimentali, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della Commissione Territoriale».

11. La Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, con la sentenza del 4 ottobre 2024, Causa C-406/22, nell’affermare che l’articolo 37 della direttiva procedure 2013/32 deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un paese terzo possa essere designato come paese di origine sicuro «allorché talune parti del suo territorio non soddisfano le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva», aveva altresì affermato che l’art. 46, par. 3, della direttiva 2013/32/Ue impone ai giudici nazionali, chiamati a esercitare il proprio sindacato giurisdizionale sul rigetto della domanda di protezione internazionale causata dalla circostanza che il paese d’origine del migrante sia considerato sicuro, «nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto previsto all’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta», di «verificare d’ufficio l’eventuale violazione dei requisiti che l’allegato I alla direttiva richiede perché le autorità di uno Stato membro possano qualificare uno Stato terzo come sicuro», quindi anche se tale violazione non è espressamente invocata a sostegno di detto ricorso.

La Corte di Giustizia, nella sentenza del 1° agosto 2025, sulla nozione di paese di origine sicuro, ha espressamente affermato che l’articolo 37 della direttiva 2013/32, letto in combinato disposto con l’allegato I a tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che: “esso osta a che uno Stato membro designi come paese di origine sicuro un paese terzo che non soddisfi, per talune categorie di persone, le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva”.

Secondo la Corte di Cassazione italiana, “il giudice, a fronte del corretto adempimento degli oneri di allegazione, mantiene il potere-dovere di acquisire con ogni mezzo tutti gli elementi utili ad indagare sulla sussistenza dei presupposti della protezione internazionale, anche in relazione alla situazione generale del paese di origine” (Cass. n. 33398/2024)

12. Con la successiva ordinanza 1421/2026 del 22 gennaio 2026 la Corte di Cassazione, nel caso di una grave menomazione fisica del richiedente protezione, in ordine alla asserita violazione dei requisiti che l’allegato I alla direttiva 2013/32/UE richiede perché le autorità di uno Stato membro possano qualificare uno Stato terzo d’origine come sicuro, ha deciso che “In sede di esame di un ricorso avverso convalida di un trattenimento disposto, ai sensi dell’art.6 bis D.lgs. n. 142 del 18 agosto 2015, durante lo svolgimento della procedura di frontiera di cui all’art.28 bis del D.lgs. 28 gennaio 2008 n. 25, non qualunque differenziazione personale rispetto alla generalità della popolazione di un Paese terzo rientra nella condizione di esenzione soggettiva idonea a integrare- alla luce della sentenza della Grande Sezione della Corte di Giustizia pubblicata in data 1° agosto 2025, nelle cause riunite C758/24 e C-759/24, vincolante, nei principi affermati, per il giudice nazionale sino all’entrata in vigore del nuovo Regolamento UE n. 2024/1348- i gravi motivi per ritenere non «generalmente» sicuro un Paese terzo d’origine, designato come tale dallo Stato membro UE, ove tale Paese non offra garanzie di protezione contro il rischio di persecuzioni o violazioni gravi a determinate categorie di persone”.

In ogni caso non si può impedire però ad un giudice nazionale di operare accertamenti istruttori anche d’ufficio secondo i criteri stabiliti nell’Allegato I della Direttiva Procedure 2013/32, ad esempio, analizzando l’applicazione effettiva della legge e il rispetto dei diritti umani o l’assenza di persecuzioni, e soprattutto la mancata protezione dello Stato di origine rispetto a queste violazioni dei diritti umani, tra i motivi che determinano, prima ancora che il riconoscimento di uno status di protezione, l’accesso ad una procedura che non si risolva in tempi tanto abbreviati da impedire l’esercizio effettivo dei diritti di difesa, in assenza di un effetto sospensivo dei ricorsi (come si verifica con le procedure accelerate in frontiera). Valutare da parte di un giudice, nel corso di un procedimento giurisdizionale dunque, la sicurezza di un paese di origine designato come “sicuro” non significa interferire con politiche della sicurezza o addirittura con “relazioni internazionali”, in quanto la disapplicazione nel singolo caso della norma interna in contrasto con altra norma di rango superiore stabilita a livello europeo, e per riflesso costituzionale (art.117 Cost.), non implica alcuna conseguenza sulla validità della norma generale che contiene un elenco di paesi di origine sicuri, a meno che non intervenga la Corte di Giustizia dell’Unione europea o su un ricorso di legittimità, la Corte Costituzionale. In altri termini, il “giudizio concreto sulla posizione del richiedente” tale rimane, anche se è frutto dell’accertamento istruttorio del giudice e non si riferisce ad allegazioni specifiche, o ad una documentazione che non potrà certo essere fornita dal richiedente asilo nei tempi ristrettissimi dela convalida del trattenimento, ammesso che possa essere comunque acquisita nei termini pure assai ridotti delle procedure accelerate in frontiera. Ed è su questo versante che la questione dei paesi di origine sicuri si amplia fino a ricomprendere la legittimità dell’intera procedura accelerata in frontiera, sotto il profilo dei passaggi procedurali che devono caratterizzarla e della completa motivazione dei provvedimenti che nelle sue diverse fasi vengono adottati dalle autorità amministrative.

13. La giurisprudenza ha reagito ad ogni intervento del legislatore puntualizzando l’esigenza di rispettare l’ordine gerarchico delle fonti normative, sollevando diverse questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia dell’Unione europea, annullando numerosi provvedimenti di diniego degli status di protezione adottati dalle Commissioni territoriali, e rimettendo in libertà richiedenti asilo illeggittimanente detenuti nei Centri Hotspot o nei centri per i rimpatri (CPR). Di importanza fondamentale in questa fase il diritto di accesso degli avvocati nelle strutture detentive, la possibilità di comunicazione dei detenuti con l’esterno, l’accesso di associazioni e parlamentari, le denunce sulla presenza di minori e di soggetti vulnerabili all’interno dei CPR, oltre che sul trattenimento senza titolo di richiedenti asilo che venivano mantenuti all’interno dei centri senza una nuova convalida giurisdizionale, ma sulla base dell’originario provvedimento di convalida del giudice di pace. Mentre invece la richiesta di asilo di una persona già trattenuta all’interno di un CPR imporrebbe che a pronunciarsi sulla prosecuzione del trattenimento sia la Corte di Appello competente.

Si consolida dunque il tentativo di privare le persone migranti del diritto di ricorrere ad una giurisdizione effettiva, diritto di difesa che sarebbe garantito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE nella interpretazione vincolante fornita dalla Corte di Giustizia UE. Quando questo tentativo non riesce nelle procedure di frontiera, sempre più veloci, o con la cd. finzione di non ingresso, si tenta di deportare le persone al di fuori dei confini europei, lontano da sedi giudiziarie che possano riconoscere loro, oltre al diritto alla protezione, i diritti fondamentali che spettano a qualunque persona, anche se in condizioni di soggiorno irregolare (art.2 Testo Unico Immigrazione n.286/98).

Il Tribunale di Palermo  in data 2 gennaio 2025 ha adottato un articolato provvedimento in materia di procedure accelerate in frontiera per richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri, in cui non convalida un decreto di tratttenimento amministrativo emesso dal questore di Agrigento, nei confronti di un cittadino straniero richiedente asilo proveniente dal Bangladesh, dunque da un paese di origine definito come “sicuro”. La decisione del Tribunale di Palermo è importante perchè non richiama la questione ancora aperta della designazione dei paesi di origine come”sicuri”, che sarà all’esame della Corte di Giustizia dell’Unione europea, ma si basa sul doveroso controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi, e sul richiamo alle garanzie procedurali previste dalla normativa euro-unionale tuttora vigente, in favore dei richiedenti asilo che vengono trattenuti subito dopo il loro ingresso in frontiera, spesso prima ancora che abbiano potuto formalizzare la loro richiesta di protezione. Il Tribunale ribadisce l’obbligo di motivazione delle misure di trattenimento adottate dai questori, e il principio gerarchico delle fonti normative, secondo cui la legge, e ancor di più le fonti normative euro-unionali prevalgono sulle determinazioni delle autorità amministrative nazionali. Una ricostruzione che potrebbe apparire ovvia, ma che giunge puntuale in un momento in cui sembra che la finalità di “difesa dei confini”, o l’esigenza di restituire effettività ai provvedimenti di rimpatrio, possa prevalere sul più scrupoloso rispetto delle garanzie dei diritti fondamentali della persona, stabilite, oltre che dalla Costituzione (al riguardo si rinvia a Corte Costituzionale n.105/2001), dalle Direttive dell’Unione europea (non solo la Direttiva accoglienza 2013/33/UE, ma anche la Direttiva procedure 2013/32/UE, e la Direttiva rimpatri 2008/115/CE), e quindi dalla disciplina nazionale che le attua. 

Con la sentenza n. 29593 del 10 novembre 2025 la Corte di cassazione, su una questione
pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Venezia in ordine alla perdurante operatività, nel
sistema d’asilo italiano, della tutela del diritto alla vita privata e familiare ex art.8 della CEDU, fonisce una interpretazione sistematica dell’art. 19, co. 1.1., d.lgs. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione, TUI), dopo l’abrogazione del terzo e quarto periodo della norma, disposta dal decreto legge Cutro 20/2023, dell’11 marzo 2023, convertito con legge 50/2023. La Corte, pronunciandosi sul ricorso di un cittadino senegalese avverso la
decisione di manifesta infondatezza sulla domanda di protezione internazionale adottata nei suoi confronti dalla Commissione territoriale, afferma di «effettuare una valutazione
“sistemica e non frazionata” dei diritti fondamentali, in modo da assicurare la “massima espansione delle garanzie” esistenti di tutti i diritti e i principi rilevanti, costituzionali e sovranazionali, complessivamente considerati, che sempre si trovano in rapporto di integrazione reciproca». Alla luce di questa considerazione di metodo, la Corte afferma
che. «La rivisitazione … dell’istituto della protezione complementare non ha determinato il venire meno della tutela della vita privata e familiare dello straniero che si trova in Italia, tanto più che il tessuto normativo continua a richiedere il rispetto degli obblighi costituzionali e convenzionali. Ne deriva che la protezione complementare può essere accordata in presenza di un radicamento del cittadino straniero sul territorio nazionale sufficientemente forte da far ritenere che un suo allontanamento, che non sia imposto da prevalenti ragioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, determini una violazione del suo diritto alla vita familiare o alla vita privata. Nessun rilievo ostativo assume il fatto che il radicamento sia avvenuto nel tempo necessario ad esaminare le domande del cittadino straniero di accesso alle protezioni maggiori.
La tutela della vita privata e familiare esige una valutazione di proporzionalità e di bilanciamento nel caso concreto, secondo i criteri elaborati dalla Corte EDU e dalla pronuncia delle Sezioni Unite n. 24413/2021, tenendo conto dei legami familiari sviluppati in Italia, delle relazioni sociali intessute, del grado di integrazione lavorativa realizzato e del legame con la comunità anche sotto il profilo del necessario rispetto delle sue regole.»

Secondo la Corte di Cassazione,“il giudice nazionale, al cospetto del caso al suo esame, è tenuto a far vivere i criteri dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, e ribaditi dalla Corte di legittimità, rivolti a valorizzare i legami familiari, la durata della presenza della persona sul territorio nazionale, le relazioni sociali intessute, il grado di integrazione lavorativa realizzato (….) non si richiede, soprattutto ove venga in rilievo l’integrazione sociale, un percorso interamente compiuto; occorrono però segni univoci, chiari, precisi e concordanti, nella direzione intrapresa” (Corte di Cassazione, prima sez. civile, sentenza n. 13309/2025).

14. Mentre sembrano destinati a proseguire anche in futuro i contrasti tra le decisioni degli organi giurisdizionali e gli interventi correttivi del legislatore nazionale, tutti diretti ad un contenimento degli ingressi, sia pure per motivi di protezione internazionale, desta particolari preoccupazioni la prossima fase legislativa ( con il nuovo disegno di legge su immigrazione e sicurezza) che dovrebbe tradursi nel conferimento al governo di un ampio potere di decretazione delegata, che potrebbe andare ben oltre la mera applicazione dei Regolamenti e della Direttiva imposti dal Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, fino a comportare una totale riscrittura dei testi di legge in materia di protezione internazionale e complementare. Alla luce dei più recenti interventi normativi, e delle posizioni strenuamente difese dall’avvocatura dello Stato per conto del governo, davanti ai giudici nazionali e persino davanti la Corte di Giustizia dell’Unione europea, potrebbe essere l’occasione, forse definitiva, per espungere di fatto il diritto di asilo costituzionale dall’ordinamento italiano, approfittando in questa direzione dei venti regressivi che spirano a Bruxelles ed in altre grandi nazioni europee, soprattutto in Germania ed in Francia.

Secondo quanto previsto dal Disegno di legge 1896/2026, i decreti legislativi di attuazione dovrebbero essere adottati dal governo nazionale nel rispetto dei princìpi costituzionali, dell’ordinamento dell’Unione europea e del diritto internazionale, sulla base dei princìpi e criteri direttivi specifici contenuti negli articoli 9, 10, 11, 12, 13 e 14 del Disegno di legge, nonché dei seguenti princìpi e criteri direttivi generali:
a) razionalizzare la normativa in materia, organizzando le disposizioni per settori omogenei o per specifiche attività o gruppi di attività e, ove necessario, intervenendo mediante la novellazione e l’aggiornamento dei compendi normativi di settore già esistenti;
b) mantenere le norme vigenti coerenti e non incompatibili con la normativa unionale;
c) indicare esplicitamente le norme da abrogare, fatta salva comunque l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile. L’art. 15 delle Disposizioni sulla legge in generale (Preleggi) disciplina l’abrogazione delle norme, stabilendo che una legge è abrogata solo da una successiva per dichiarazione espressa, incompatibilità, o perché la nuova disciplina regola l’intera materia.

L’art.11 del Disegno di legge 1896/2026 fissa i criteri generali per l’attuazione della delega legislativa conferita al governo stabilendo procedure che in diversi punti non appaiono compatibili con la disciplina vincolante introdotta dai Regolamenti europei in materia di accertamenti e procedure accelerate in frontiera, riducendo significativamente le garanzie procedurali previste in favore dei richiedenti asio. L’attacco finale al diritto di asilo si concretizza sia sul piano procedurale, che sul terreno delle qualifiche da riconoscere, o da negare, ai richiedenti protezione.

In particolare, in materia di procedure, si prevede “nel rispetto dell’articolo 37 del regolamento procedure, che la decisione di rimpatrio, conseguente al rigetto della domanda per inammissibilità, infondatezza o manifesta infondatezza ovvero al ritiro implicito o esplicito, o alla decisione di revoca della protezione internazionale, sia adottata contestualmente al provvedimento che conclude il procedimento per il riconoscimento o la revoca della protezione internazionale e che tale decisione unica rechi gli effetti del provvedimento di respingimento o di espulsione amministrativa di cui agli articoli 10 e 13 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, consentendo al questore di procedere ai sensi degli articoli 13, comma 4, e 14 del medesimo testo unico, e contenga, rispettivamente, il divieto di ingresso senza speciale autorizzazione del Ministro dell’interno o di reingresso per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque e che, salvi gli effetti dell’impugnazione, la predetta decisione possa essere immediatamente eseguita dall’autorità amministrativa competente”. Si agiunge poi che “nella determinazione delle
domande da esaminare con procedura accelerata di frontiera, sia data priorità all’esame delle domande dei richiedenti che, in caso di decisione sfavorevole, abbiano maggiori possibilità di essere rimpatriati, se del caso, nel Paese di origine, nel Paese in cui avevano precedentemente la dimora abituale, in un Paese terzo sicuro o in un Paese di primo asilo”. Si stabilisce infine che “, in caso di reiterazione della domanda, il richiedente non abbia diritto di rimanere neanche fino alla decisione del giudice sull’istanza di sospensiva, se presentata, fermo restando il rispetto del principio di non respingimento, se si ritenga che l’impugnazione sia stata presentata esclusivamente per ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione di rimpatrio che comporterebbe l’imminente allontanamento del richiedente dallo Stato membro”. Come al solito, piuttosto che da giudici, sembra che la decisione finale sull’allontanamento forzato, e dunque su una misura limitativa della libertà personale, venga assunta da organi dell’amministrazione dell’interno, dopo avere già previsto che “la decisione di primo grado sia ricorribile esclusivamente per motivi di legittimità, in un termine ragionevole”.

15. Con il disegno di legge 1869/2026 si prevedono due nuovi articoli (art.18 bis e 18 ter) da inserire nel Decreto legislativo 10 novembre n.251 (sulle qualifiche della protezione), per restringere la portata della protezione complementare (che in passato si definiva protezione speciale), al fine dichiarato di contrastare le cd. domande strumentali di asilo. Per il nuovo art.18 bis, introdotto dal Disegno di legge 1869/2026 nel Decreto legislativo 10 novembre n.251, “nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento unionale e degli obblighi internazionali, di cui all’articolo 117 della Costituzione, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto1955, n. 848, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 19 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286″, ove la competente Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale accerti i nuovi requisiti introdotti dal DDL, al richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per protezione complementare secondo quanto previsto dall’articolo 32, comma 3, del Decreto legislativo n. 25 del 2008 relativo alla cd. “protezione speciale”. A tal fine “si tiene conto della natura e della effettività dei vincoli familiari, delle relazioni sociali e culturali dell’interessato nel territorio nazionale, del rispetto delle regole fondamentali dello Stato, della durata del suo soggiorno, nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese d’origine, nei limiti di quanto previsto dal successivo articolo 18-ter”. Spetta comunque al richiedente fornire la prova dei requisiti previsti dalla legge per il riconoscimento della protezione complementare. Con il nuovo articolo 18 tersi precisa che tali requisiti sono provati “in presenza delle seguenti condizioni, da intendersi come cumulative”:
a) periodo di soggiorno regolare di almeno cinque anni;
b) conoscenza certificata della lingua italiana non inferiore al livello B1 del Quadro comuneeuropeo di riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER);
c) disponibilità di un alloggio conforme ai vigenti requisiti igienico-sanitari o comunque
idoneo alle finalità abitative ai sensi dell’articolo 29, comma 3, lettera a) del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;
d) percezione, nell’ultimo triennio, del reddito di cui all’articolo 29, comma 3, lett. b), del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Nel caso in cui la durata del soggiorno regolare sia inferiore a cinque anni questi requisiti sono ritenuti insussistenti, fatta salva la prova contraria, a carico dello straniero, che deve dimostrare un livello di integrazione sociale particolarmente elevato sotto il profilo linguistico, lavorativo, abitativo ed economico, sulla base dei requisiti sopraindicati, “che devono essere presenti cumulativamente”.

E’ evidente lo scopo di restringere al minimo lo spazio di applicabilità della protezione complementare. La nuova disciplina della protezione complementare si pone in netto contrasto con le più recenti sentenze della magistratura civile che avevano riconosciuto nel nostro ordinamento una più ampia valenza dell’art.8 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, dando rilevanza, oltre ai legami di natura familiare, anche al livello di integrazione sociale ed al rischio di una negazione di standard minimi di vita nei paesi di origine. Dalla sentenza della Cassazione n. 4455/2018 fino alla pronuncia delle Sezioni Unite n. 24413/2021, si è consolidato un orientamento giurisprudenziale secondo cui il riconoscimento della protezione complementare si basa su una valutazione comparativa tra la condizione del richiedente in Italia e quella in cui si troverebbe nel Paese d’origine. L’inserimento sociale e lavorativo, la durata del soggiorno, e l’effettiva integrazione, anche al di là dei rapporti familiari, costituiscono indicatori significativi di una “vita privata e familiare” meritevole di tutela, quando la loro compromissione, in caso di rimpatrio, possa determinare la negazione dei diritti fondamentali della persona, e non solo una situazione di mero disagio economico.

In base a Cass. Sez. Un., 9 settembre 2021, n. 24413, si riconosce come, “ai fini del riconoscimento della protezione, occorra operare una valutazione comparativa della situazione del richiedente che abbia realizzato un grado adeguato di integrazione sociale in Italia con la situazione soggettiva ed oggettiva in cui il medesimo si troverebbe rientrando nel Paese d’origine, senza che abbia rilievo l’esame del livello di integrazione raggiunto in Italia, isolatamente ed astrattamente considerato. I seri motivi di carattere umanitario che giustificano il riconoscimento della protezione possono, infatti, riscontrarsi nel caso in cui, all’esito di tale giudizio comparativo, risulti un’effettiva ed incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una vita dignitosa”.

Secondo la Corte di Cassazione (Ordinanza n. 465 del 2022)“il riconoscimento della protezione complementare si può fondare sulla “constatazione che il ritorno nel paese d’origine renda probabile un significativo scadimento delle sue condizioni di vita privata e/o familiare, tale da recare un “vulnus” al diritto riconosciuto dall’art. 8 della Convenzione EDU” a fronte di “un apprezzabile grado di integrazione socio lavorativa”.

Con la sentenza n. 29593, del 10 novembre 2025 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che “la rivisitazione, a opera del d.l. n. 20 del 2023, conv. nella l. n. 50 del 2023, dell’istituto della protezione complementare non ha determinato il venir meno della tutela della vita privata e familiare dello straniero che si trova in Italia, tanto più che il tessuto normativo continua a richiedere il rispetto degli obblighi costituzionali e convenzionali. Ne deriva che la protezione complementare può essere accordata in presenza di un radicamento del cittadino straniero sul territorio nazionale sufficientemente forte da far ritenere che un suo allontanamento, che non sia imposto da prevalenti ragioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, determini una violazione del suo diritto alla vita familiare o alla vita privata. Nessun rilievo ostativo assume il fatto che il radicamento sia avvenuto nel tempo necessario ad esaminare le domande del cittadino straniero di accesso alle protezioni maggiori. La tutela della vita privata e familiare esige una valutazione di proporzionalità e di bilanciamento nel caso concreto, secondo i criteri elaborati dalla Corte Edu e dalla pronuncia a Sezioni Unite n. 24413 del 9 settembre 2021, tenendo conto dei legami familiari sviluppati in Italia, della durata della presenza della persona sul territorio nazionale, delle relazioni sociali intessute, del grado di integrazione lavorativa realizzato e del legame con la comunità anche sotto il profilo del necessario rispetto delle sue regole”.

16. L’attuazione della delega legislativa conferita al governo per dare esecuzione vincolata ai Regolamenti europei derivanti dal Patto europeo sulla migrazione e l’asilo non può tradursi nel sovvertimento del principio gerarchico delle fonti e nella sostanziale cancellazione di principi fondamentali afermati nella Carta dei diritti fondamentali UE e nella Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, per non parlare dei possibili contrasti tra la nuova disciplina proveniente dai Regolamenti UE con norme inderogabili della Costituzione itaiana, a partire dagli articoli 10, 13 e 24 Cost. Si può dunque ribadire, anche con riferimento al nuovo disegno di legge “immigrazione” 1869/2026 proposto dal governo, quanto affermato dalla Corte di Cassazione quando si tentò con il Decreto Cutro (legge 50/2023) di abolire la protezione umanitaria. Secondo la Corte, “Deve, pertanto, escludersi che il decreto-legge n. 20 del 2023 abbia la forza e rivesta il significato di precludere l’applicazione di norme e principi di valore sovraordinato – che avevano cittadinanza nell’ordinamento a prescindere dalla formale vigenza delle norme soppresse – e quindi di limitare l’incondizionata osservanza, nel diritto interno, degli obblighi nascenti dall’art. 8 della Cedu”.

Per la Corte di Cassazione (sent. 13309/2025), in ogni caso, “Ai sensi del considerando (9) del regolamento n. 1348 del 2024 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 maggio 2024, che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione, è possibile per gli Stati membri riconoscere, oltre alla protezione internazionale, altri status umanitari nazionali secondo il loro diritto interno a favore di chi non possiede i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria”.

Si può ritenere dunque che in sede di ricorso giurisdizionale rimanga un relativo margine per il riconoscimento della protezione complementare anche al di fuori della rigida casistica fissata adesso con il disegno di legge 1869/2026, ma è certo che qualsiasi riconoscimento in questo senso produrrà altri attacchi da parte di rappresentanti dell’attuale governo nei confronti dei magistrati che garantiranno comunque uno status di protezione dopo il diniego della Commissione territoriale.

Al di là dei tentativi, finora falliti, di minare l’indipendenza dei magistrati ed il ruolo autonomo degli avvocati difensori, abortito con il famigerato articolo 30 bis dell’ultimo decreto legge sicurezza convertito in legge il 24 aprile scorso, in contemporanea con un ulteriore decreto legge che lo modifica nella norma che richiamava i compensi agli avvocati in caso di rimpatrio volontario degli assistito, rimane centrale il ruolo degli avvocati e delle associazioni che difendono i diritti dei richiedenti asilo, ed in genere degli immigrati irregolari. Tutti costretti all’ingresso irregolare, anche a rischio della vita, dall’assenza di canali legali di ingresso, in un paese che dinostra ogni giorno di più, anche a fronte dei più recenti venti di crisi energetica globale, di non potere fare a meno dei lavoratori immigrati, qui e subito, anche senza chiamare in causa complesse proiezioni demografiche sul sistema pensionistico. Certo, ci sarebbe anche di parlare di questioni di solidarietà, di accoglienza, di rispetto dei valori costituzionali. Temi cruciali che attraversano l’intero Disegno di legge in materia di immigrazione ed asilo attualmente all’esame del Senato, per rispondere ai rilievi della Corte costituzionale (sentenza n.96/2015) sulla mancata disciplina delle modalità del trattenimento amministrativo, e per dare attuazione ai Regolamenti previsti dal Patto UE sulla migrazione e l’asilo del 2024.

Ma sono purtroppo argomenti che non sembrano avere più la maggioranza dei sostenitori nel corpo elettorale, dopo anni di costruzione mediatica del nemico interno individuato negli immigrati, anche se richiedenti protezione internazionale, e in chi li soccorrre e poi li assiste sul piano della tutela legale. Sarà, con l’aggravarsi della crisi economica, frutto delle guerre permanenti, soltanto la brutale logica dei fatti a ripristinare nel discorso comune il principio di realtà, e forse allora sarà tempo per comprendere che il binomio immigrazione e sicurezza non stabilisce i termini di una serie di scontri, ma può trovare nuova linfa nel riconoscimento del diritto alla protezione e nel ripristino di procedure e sistemi di accoglienza che rispettino i diritti umani. Fino ad allora, ed anche oltre, il ruolo autonomo della difesa legale e l’indipendenza della giurisdizione saranno baluardo non solo per i diritti delle persone richiedenti protezione, ma per la garanzia dello Stato di diritto, per tutti, cittadini e migranti.