di Fulvio Vassallo Paleologo

ABSTRACT

Alla sentenza del Tribunale di Roma che ha condannato il ministero dell’interno al risarcimento del danno da ingiusta detenzione di un immigrato algerino trasferito nel centro per i rimpatri (CPR) di Gjader in Albania, il governo italiano sta rispondendo con una intensificazione dei trasferimenti di persone già trattenute nei CPR italiani in vista di un rimpatrio che nella maggior parte dei casi rimane impossibile. E dunque si verificano successivi ritrasferimenti in Italia, dopo un inutile spreco di risorse pubbliche. Tra queste vere e proprie deportazioni senza sbocco, effettuate con il ricorso ad aerei della Guardia di finanza, si è utilizzato il CPR di Gjader ancheper allontanare dal centro di detenzione di Bari uno dei testimoni della morte “per cause naturali” del giovane cittadino marocchino Simo Said. Negli ultimi dieci giorni sarebbero stati trasferiti dall’Italia circa sessantacinque migranti, che si sommano alle trenta persone già presenti nel centro di detenzione ubicato tra le montagne albanesi. La promessa di Giorgia Meloni che urlava a reti unificate F-U-N-Z-I-O-N-E-R-A-N-N-O sembra avverata, ma la realtà dei fatti smentisce la propaganda del governo, e i trasferimenti forzati in Albania rimangono ancora privi di basi legali.

Potrebbe pure ritenersi chei più recenti trasferimenti verso l’Albania di persone straniere già destinatarie di un provvedimento di espulsione e presenti magari da anni in Italia possano intensificarsi per effetto dei nuovi Regolamenti europei in materia di procedure di asilo, paesi terzi sicuri e detenzione amministrativa, che dovrebbero entrare in vigore tra qualche mese. Tuttavia questi Regolamenti non modificano la Direttiva rimpatri 2008/115/CE, che vieta i rimpatri da territori esterni agli Stati menbri, che resterà in vigore a lungo, fino a quando l’Unione Europea non adotterà un nuovo Regolamento in materia di rimpatri con accompagnamento forzato, ancora oggetto di discussione a Bruxelles. Per questa ragione la vigente legislazione italiana stabilisce che i rimpatri delle persone trasferite in Albania possono avvenire soltanto con il loro rientro in Italia, dunque con la partenza verso il paese il paese di origine esclusivamente dal territorio italiano. In ogni caso, senza il riconoscimento consolare con identificazione della persona da rimpatriare, da operare sulla base di un accordo bilaterale con i paesi di origine, le misure di accompagnamento forzato in frontiera non si possono eseguire. E dunque è assolutamente inutile utilizzare i CPR, e soprattutto il centro ubicato a Gjader in Albania, nel caso di immigrati irregolari da espellere verso paesi che non li riammettono, come nel caso dell’Algeria e di molti altri paesi di origine.

La Relazione illustrativa di accompagnamento del Decreto legge n.37/2025, conferma l’ampliamento della portata del Protocollo Italia-Albania, ma non risultano atti formali da parte del governo albanese che recepiscano le modifiche introdotte da parte italiana. Di certo il centro di detenzione (CPR) di Gjader in Albania non può essere assimilato in alcun modo ai centri (return hub) per i rimpatri ubicati in paesi terzi sicuri previsti dalla futura normativa introdotta a livello europeo con i Regolamenti attuativi del Patto sulla migrazione e l’asilo del 2014. In questi centri di detenzione, infatti, il trasferimento delle persone corrisponde all’assunzione della giurisdizione esclusiva nei loro confronti, per quanto riguarda la detenzione amministrativa ed i rimpatri forzati, da parte delle autorità del paese terzo, come non si verifica nel caso del Protocollo Italia- Albania e delle leggi che nei due paesi danno attuazione all’accordo.

Le modifiche legislative alla disciplina attuativa del Protocollo Italia-Albania, e poi le prassi operative che ne sono derivate, hanno svuotato, oltre i diritti di difesa (art.24 Cost.), il principio costituzionale dell’habeas corpus,(art.13 Cost.) che stabilisce garanzie precise in materia di libertà personale per tutti, anche per le persone trasferite nel centro per i rimpatri di Gjader in territorio albanese. La conformazione delle modalità di trattenimento, che secondo la Corte costituzionale (sentenza n.96/2025) avrebbero dovuto essere definite per legge, nel caso delle persone trattenute in Albania è rimasta totalmente rimessa alla discrezionalità delle autorità di polizia, in ordine ai contatti con l’esterno e con la famiglia, alle comunicazioni telefoniche, ai contatti con i difensori, alle ispezioni parlamentari, e soprattutto mancano mezzi effettivi di reclamo all’autorità giurisdizionale in caso di abusi od omissioni commessi da parte delle stesse autorità all’interno del centro. Si tratta delle stesse modalità del trattenimento e dei mezzi di reclamo previsti adesso per tutti i casi di trattenimento amministrativo nei CPR dalla bozza del recente Disegno di legge immigrazione, approvato dal Consiglio dei ministri l’11 febbraio scorso, che non risulta ancora presentato all’esame delle Camere. Quando si tratta di attuare un richiamo della Corte costituzionale, che aveva sollecitato la definizione per legge delle modalità del trattemimento amministrativo nei CPR, l’attuale governo si trova in difficoltà.

Per strumentalizzare le statistiche degli stranieri effettivamente allontanati dall’Italia, in realtà nel 2025 sarebbero meno di 5000 persone, non si può fare ricorso a procedure di finto “rimpatrio” esternalizzate in paesi terzi, in assenza di una base legale, sia a livello euro-unionale che nell’ordinamento interno. Nel quale non si possono introdurre, magari per decreto, disposizioni in materia di libertà personale, che, derogando alla riserva di legge imposta dall’art.13 Cost, rimettano di fatto alle autorità di polizia la concreta modulazione dei provvedimenti restrittivi, sottratti ad un effettivo controllo giurisdizionale, in contrasto con quanto previsto a tale riguardo da Convenzioni internazionali, come la CEDU, e dalla vigente legislazione nazionale ed europea, da applicare nel rispetto della Costituzione italiana (artt. 2, 3,10,13, 24, 32,117 Cost.).

In realtà, nel 2025, secondo dati diffusi dalla RAI, i rimpatri forzati effettivamente eseguiti dai CPR sarebbero stati soltanto 1.443, il maggior numero (271) dal CPR di Milano; a seguire Caltanissetta (245), Gorizia (187), Trapani (173), Potenza (150), Roma (142), Bari (106), Gjader-Albania (50), Torino(44), Nuoro (39) e Brindisi (36). Non si vede come il ministero dell’interno, per nascondere questo fallimento, nell’ottica degli annunci fatti da Giorgia Meloni, possa propagandare un aumento dei rimpatri conteggiando anche i rimpatri volontari o quelli su voli charter senza accompagnamento forzato.

Il 24 marzo prossimo il Protocollo Italia-Albania sarà di nuovo sottoposto al giudizio della Corte di giustizia dell’Unione europea. E’ prevedibile che in futuro, dopo le annunciate riforme legislative in materia di detenzione amministrativa, che non rispettano ancora i richiami costituzionali e la disciplina dell’Unione europea, ci siano ulteriori ricorsi, dai giudizi di convalida fino alla Corte costituzionale ed alle Corti internazionali.

Il numero degli immigrati irregolari presenti in territorio europeo può diminuire soltanto con estese procedure di regolarizzazione permanente, sul modello della Spagna, e con un pieno riconoscimento della protezione internazionale e dei regimi nazionali di protezione complementare. Utilizzare la possibilità di liberarsi dagli obblighi di rispetto delle garanzie dei diritti fondamentali sanciti dalle Convenzioni internazionali, dalla Carta dei diritti fondamentali UE, e dalla Costituzione italiana, con il trasferimento forzato degli immigrati irregolari soggetti a procedure di allontanamento forzato verso paesi al di fuori dell’Unione europea, con un ridimensionamento dei diritti di difesa e del ruolo della giurisdizione, corrisponde ad una sospensione dello Stato di diritto (Rule of Law).

1. Alla sentenza del Tribunale di Roma che ha condannato il ministero dell’interno al risrcimento del danno da ingiusta detenzione di un immigrato algerino trasferito nel centro per i rimpatri (CPR) di Gjader in Albania,il governo italiano sta rispondendo con una intensificazione dei trasferimenti aerei verso il centro albanese di persone già trattenute nei CPR italiani, in vista di un rimpatrio che nella maggior parte dei caso rimane impossibile. E dunque si verificano successivi ritrasferimenti in Italia, dopo un inutile spreco di risorse pubbliche. Tra queste vere e proprie deportazioni senza sbocco, effettuate con il ricorso ad aerei della Guardia di finanza, si è utilizzato il CPR di Gjader anche per allontanare dal centro di detenzione di Bari uno dei testimoni della morte “per cause naturali” del giovane cittadino marocchino Simo Said.

Sono già smentite dai fatti le più recenti dichiarazioni del ministro dell’interno Piantedosi, secondo cui “La struttura in Albania è tuttora in funzione ma, per alcuni pronunciamenti giudiziari, è attualmente solo parzialmente utilizzata soltanto come Centro per i migranti da rimpatriare. Adesso confidiamo al più presto di poter utilizzare la restante parte dei centri anche e soprattutto per le innovative “procedure accelerate di frontiera”, il punto di forza e la vera novità tra le misure di contrasto all’immigrazione irregolare”. Le “innovative procedure accelerate in frontiera” non hanno nulla in comune con i trasferimenti in Albania finalizzati al rimpatrio forzato di persone già detenute a vario titolo nei centri per i rimpatri in Italia, anche se in astratto potenziali richiedenti asilo. Il trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo nelle cd. procedure di frontiera non ha avuto alcun effetto sul funzionamento del sistema dei rimpatri, che riguarda una fascia molto più ampia dei destinatari di provvedimenti di espulsione. In molti casi le persone trasferite nel CPR di Gjader non sono richiedenti asilo denegati, a poca distanza di tempo dal loro ingresso nel territorio nazionale, ma immigrati irregolari già presenti da anni, magari con precedenti penali, ma anche con legami familiari o sociali nel nostro paese.

Mentre non si conosce ancora il testo definitivo del Disegno di legge immigrazione, che in risposta alla sentenza 96/2025 della Corte Costituzionale dovrebbe definire le modalità del trattenimento amministrativo, fissate ancora con provvedimenti discrezionali delle autorità di polizia e del ministero dell’interno, in violazione della riserva di legge imposta dall’art.13 della Costituzione, si può ritenere che questi trasferimenti in Albania avvengano sulla base della “Direttiva in materia di trattenimento presso i CPR di stranieri socialmente pericolosi” diffusa a gennaio dal ministro Piantedosi.

L’art. 14, co. 1 bis, T. U 286/98, prevede che il trattenimento sia disposto “con priorità” nei confronti di coloro che siano considerati una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica o che siano stati condannati, con sentenza anche non definitiva, per uno dei reati ostativi all’ingresso e al soggiorno in Italia, in sintesi quelli per i quali è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, come, tra gli altri, furto aggravato, rapina, violenza sessuale, traffico di stupefacenti. Si osserva (G. Savio) come “sia in sede di convalida che in sede di ricorso contro il decreto di espulsione occorrerà segnalare come la valutazione del prefetto sia meramente cartolare, mentre quella del giudice di sorveglianza sia frutto di approfondita valutazione basata sull’esito dell’adesione del detenuto ai programmi trattamentali, quindi assai più pregnante. Siccome la pericolosità sociale della stessa persona non può mutare a seconda dell’ambito – giudiziale o amministrativo – in cui è valutata, occorre riconoscere la primazia di quella giudiziale, che risponde anche alla finalità rieducativa della pena. 

Si potrebbe dunque verificare che il governo, tramite il ministro dell’interno, abbia scelto di utilizzare il centro di Gjader per inviare persone già trattenute in Italia in altri centri di detenzione e rientranti nella categoria dei soggetti ritenuti socialmente pericolosi. La pericolosità della persona può essere un presupposto per l’adozione di una misura espulsiva e del conseguente trattenimento amministrativo, ma non può costituire il presupposto per il trasferimento da un centro di detenzione ad un altro CPR, soprattutto se ubicato nel territorio di uno Stato terzo, quasi come se si trattasse di un CPR “di massima sicurezza”. In ogni caso rimangono da verificare in sede giurisdizionale i presupposti effettivi di questa qualificazione del soggetto e l’eventuale proposizione dellla domanda di protezione internazionale. In nessun caso la presunta pericolosità sociale può comportare la compressione dei diritti fondamentali della persona, dal diritto di chiedere asilo ai diritti di difesa, dal diritto alla salute al diritto di mantenere un legame con la famiglia, garantito anche dall’art. 8 della Convenzione europea a salvagurdia dei diritti dell’Uomo. Per effetto dell’articolo 5 della CEDU, e dell’art.13 della Costituzione, comunque, qualunque misura di trattenimento amministrativo in vista del rimpatrio deve essere adottata sulla base di una norma di legge (principio della riserva di legge) e deve essere convalidata da un giudice (riserva di giurisdizione).

2. Negli ultimi dieci giorni sarebbero stati trasferiti dall’Italia circa sessantacinque migranti, che si sommano alle trenta persone già presenti nel centro di detenzione di Gjader. Potrebbe pure ritenersi chei più recenti trasferimenti verso il CPR di Gjader di persone straniere già destinatarie di un provvedimento di espulsione e presenti in Italia possano intensificarsi per effetto dei nuovi Regolamenti europei in materia di procedure di asilo, paesi terzi sicuri e detenzione amministrativa, che dovrebbero entrare in vigore tra qualche mese. Ma va chiarito che questi Regolamenti non modificano la Direttiva rimpatri 2008/115/CE, che vieta i rimpatri da territori esterni agli Stati menbri, che resterà in vigore a lungo, fino a quando l’Unione Europea non adotterà un nuovo Regolamento in materia di rimpatri con accompagnamento forzato, ancora oggetto di discussione a Bruxelles. Ed è per questa ragione che la vigente legislazione italiana stabilisce che i rimpatri delle persone trasferite in Albania possono avvenire soltanto con il loro rientro in Italia, dunque con la partenza verso il paese di origine esclusivamente dal territorio italiano. Da questo doppio trasferimento deriva un aggravio economico che dovrebbe essere valutato dalla Corte dei conti per il possibile danno erariale, anche in considerazione della più limitata utilizzazione dei CPR ubicati in territorio italiano.

La previsione del centro di detenzione di Gjader per eseguire rimpatri forzati contrasta con quanto previsto n base all’art. 15 della direttiva 2008/115/CE secondo cui “il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio” e “quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato”.

Le menzogne sistematicamente diffuse per nascondere il fallimento del cd. modello Albania sono verificabili da chiunque abbia ancora un minimo senso critico, o un qualsiasi interesse per capire come a scopo di propaganda venga sprecato danaro pubblico che potrebbe essere destinato a risolvere questioni sociali di interesse generale.

I rimpatri con accompagnamento forzato nei paesi di origine, che il Viminale calcola attorno alle 6.000 persone nel corso del 2025, in realtà sarebbero stati meno di 5000 casi, e non sono significativamente aumentati rispetto agli anni precedenti, a fronte di diverse centinaia di migliaia di persone in condizione irregolare presenti nel nostro paese. Dietro le cifre si nascondono tragedie umane e inutilità della detenzione amministrativa negli attuali centri per i rimpatri. Nel 2025, secondo dati diffusi dalla RAI, i rimpatri forzati effettivamente eseguiti dai CPR sarebbero stati soltanto 1.443, il maggior numero (271) dal CPR di Milano; a seguire Caltanissetta (245), Gorizia (187), Trapani (173), Potenza (150), Roma (142), Bari (106), Gjader-Albania (50), Torino (44), Nuoro (39) e Brindisi (36). L’utilizzo dei 10 CPR attualmente operativi in Italia rimane praticamente dimezzato, e la maggior parte delle persone detenute in questi centri per periodi sempre più lunghi, in condizioni spesso disumane, alla fine dei termini del trattenimento, viene rimessa in libertà, con l’intimazione a lasciare il territorio nazionale: un passaporto per la clandestinità perchè in assenza di mezzi economici e di riconoscimento da parte del paese di origine non sarà possibile neppure il rimpatrio volontario. Non si vede come il ministero dell’interno per nascondere questo fallimento possa propagandare un aumento dei rimpatri conteggiando anche i rimpatri volontari o quelli su voli charter senza accompagnamento forzato.

3. Il “modello Albania”, nelle attuali prassi attuative, non è più conforme al contenuto del Protocollo d’intesa stipulato il 6 novembre 2023 tra Edy Rama e Giorgia Meloni, che riguardava esclusivamente naufraghi soccorsi in acque internazionali da navi militari italiane, richiedenti asilo, con esclusione di donne e minori, sempre a condizione che provenissero da paesi di origine sicuri.

Secondo l’art. 4 comma 3 del Protocollo Italia-Albania, nella sua versione originaria, che non risulta modificata ad oggi, “Le competenti autorità albanesi consentono l’ingresso e la permanenza nel territorio albanese dei migranti accolti nelle strutture di cui al paragrafo 1, al solo fine di effettuare le procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana ed europea e per il tempo strettamente necessario alle stesse. Nel caso in cui venga meno, per qualsiasi causa, il titolo della permanenza nelle strutture, la Parte italiana trasferisce immediatamente i migranti fuori dal territorio albanese. l trasferimenti da e per le strutture medesime sono a cura delle competenti autorità italiane”.

Dopo una sentenza della Corte Costituzionale albanese adottata nel gennaio del 2024, che è stata ignorata in Italia, e soprattutto dopo le risultanze di fatto emerse nel corso del trattenimento all’interno del centro di detenzione di Gjader, che hanno implicato numerosi trasferimenti in territorio albanese, anche verso strutture ospedaliere, è assodato che le persone prelevate dai CPR italiani e deportate in Albania rimangono sottoposte alla concorrente giurisdizione albanese. Con la conseguente necessità che la misura di trasferimento con accompagnamemto forzato verso un paese terzo, dunque all’esterno del territorio dell’Uniome europea, qualora si ritenga ammissibile, prima della sua esecuzione, sia oggetto di una nuova convalida giurisdizionale da parte di un giudice italiano.

Un modello fallito in partenza, dopo la legge di attuazione n.14 del 21 febbraio 2024,  anche per il ritiro delle navi della Guardia costiera all’interno delle acque territoriali, con le conseguenti stragi di sistema che si sono intensificate, con la guerra ai soccorsi umanitari operati dalle ONG, perchè si è fortemente ridotto il numero di persone salvate da navi militari italiane al di fuori della zona di ricerca e salvataggio (SAR) riconosciuta all’Italia. Non si può affermare oggi che i centri in Albania contribuiscano a ridurre il numero dei richiedenti asilo, o il costo economico dei centri di accoglienza in territorio italiano. Basta un esame oggettivo dei dati per smentire le bufale diffuse dal governo. Nel 2025 si sono quasi bloccati i trasferimenti di richiedenti asilo soccorsi in acque internazionali e soltanto 50 persone, forse 60, sono state effettivamente rimpatriate con l’utilizzo della struttura di detenzione di Gjader in Albania. Sembra che soltanto cinque migranti irregolari egiziani siano stati rimpatriati direttamente nel loro paese, una vicenda che è rimasta oscura, ma che presenta un forte contrasto con le garanzie previste in caso di rimpatrio. Sembra dunque fallito il tentativo di esternalizzazione delle procedure di asilo, che veniva addotto come giustificazione originaria del Protocollo Italia-Albania, con gravi rischi per i diritti fondamentali della persona.

La trasformazione del modello Albania avvenuta all’inizio dello scorso anno in funzione meramente repressiva, per estendere i casi di detenzione amministrativa nel CPR di Gjader e per facilitare i rimpatri con accompagnamento forzato di persone già presenti in Italia e destinatarie di una misura questorile di trattrenimento in un CPR, rimasto ineseguito dopo il provvedimento di espulsione, è derivata dal Decreto legge n.37/2025. Con questo decreto legge poi convertito con la legge 23 maggio 2025, n. 75, si prevedeva il trasferimento ed il tratenimento nel CPR di Gjader di persone “destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’articolo 14 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.”

4. La Relazione illustrativa di accompagnamento del Decreto legge n.37/2025, conferma l’ampliamento della portata del Protocollo Italia-Albania, ma non risultano atti formali da parte del governo albanese che recepiscano le modifiche introdotte da parte italiana. Di certo il centro detenzione (CPR) di Gjader in Albania non può essere assimilato in alcun modo ai centri (hub) per i rimpatri ubicati in paesi terzi sicuri previsti dalla futura normativa introdotta a livello europeo con i Regolamenti attuativi del Patto sulla migrazione e l’asilo del 2014. Nei cd. hub per i rimpatri infatti il trasferimento in un altro Stato delle persone corrisponde all’assunzione della giurisdizione esclusiva nei loro confronti, per quanto riguarda la detenzione amministrativa ed i rimpatri forzati, da parte delle autorità del paese terzo, come non si verifica nel caso del Protocollo Italia- Albania e delle leggi che nei due paesi danno attuazione all’accordo.

Secondo la nuova normativa, il trasferimento forzato in Albania non fa venire meno il titolo del trattenimento adottato in territorio italiano, né produce effetti sulla procedura amministrativa cui lo straniero è sottoposto. Con una ulteriore modifica all’art.14 del Testo Unico immigrazione n.286/98, si prevede che il trasferimento nel CPR di Gjader non fa venire meno il provvedimento di trattenimento amministrativo adottato dal questore in Italia e non è richiesta una nuova convalida da parte dell’autorità giurisdizionale. Il trasferimento forzato in Albania può avvenire dunque anche in assenza di un ulteriore provvedimento amministrativo, senza convalida del magistrato, all’improvviso, come si è verificato nel caso del cittadino algerino per il quale il Tribunale di Roma ha stabilito il risarcimento del danno, con una decisione che il ministro dell’interno ha immediatamente impugnato. Il trasferimento da un CPR ubicato i territorio italiano nel CPR di Gjader può comportare anche, sulla base di un mero comportamento fattuale delle autorità di polizia, e dunque in assenza di un provvedimento formale, la modifica della competenza del giudice della convalida, con una evidente violazione del principio del giudice naturale fissato dall’art.25 della Costituzione.

Dopo le sentenze che hanno negato la convalida del trattenimento nel centro di Gjader in Albania, è seguita una fase fortemente conflittuale tra autorità politica e organi giurisdizionali, culminata nel trasferimento delle competenze in materia di convalida dei trattenimenti, persino in Cassazione, dalla civile alla penale, con ricorrenti attacchi a quei giudici che si rifiutavano comunque di convalidare il trattenimento amministrativo di quanti venivano trasferiti in Albania. I tempi brevi, l’assenza di contatti con l’esterno, la difficoltà di raggiungere familiari e difensori hanno fortemente compresso i diritti di difesa, come verificato in occasione delle ispezioni parlamentari che sono state solo in parte occasione di chiarezza su quanto avveniva effettivamente nelle strutture detentive di Gjader (oltre al CPR anche una struttura più piccola destinata a carcere, messa in funzione di recente). Il 18 aprile dello scorso anno, il ministero dell’interno ha introdotto restrizioni all’accesso e ai poteri ispettivi nei CPR che, se confermate con il nuovo disegno di legge immigrazione, rischiano di limitare persino le attuali prerogative parlamentari.

Diverse decisioni dei giudici italiani hanno invece riconosciuto ai migranti detenuti nel CPR di Gjader il diritto di accedere ad una procedura di asilo, sebbene già destinatari di un provvedimento di espulsione. Da queste decisioni, ampiamente strumentalizzate da parte del governo e dei media di riferimento della maggioranza, è scaturita una violenta polemica contro l’intera magistratura, con ricorrenti attachi in nome della sicurezza e della difesa dei confini, di fronte ad una “immigrazione illegale di massa” che non esiste, con argomenti utilizzati anche nella propaganda elettorale per il SI nel referendum sulla riforma della giustizia.

5. Per la Corte Costituzionale, nella sentenza n.105 del 2001, “Per quanto gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani. Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina dell’istituto emerge del resto dallo stesso art. 14 censurato, là dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell’art. 13, terzo comma, della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in esso contenuta, si prevede che il provvedimento di trattenimento dell’autorità di pubblica sicurezza deve essere comunicato entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria e che, se questa non lo convalida nelle successive quarantotto ore, esso cessa di avere ogni effetto.

La Corte costituzionale nella sentenza 96/2025 ha ritenuto “sussistente” il “vulnus denunciato con riguardo alla riserva assoluta di legge”, in quanto, la disposizione censurata in tema di convalida del trattenimento nei CPR (Centri per i rimpatri) “reca una normativa del tutto inidonea a definire, con sufficiente precisione, quali siano i ‘modi’ della restrizione, ovvero quali siano i diritti delle persone trattenute nel periodo, che potrebbe anche essere non breve, in cui sono private della liberta’ personale, disciplina rimessa, quasi per intero, a norme regolamentari e a provvedimenti amministrativi discrezionali”. Tuttavia, le questioni sollevate dal Giudice di pace di Roma in riferimento agli articoli 13, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione sono state, dichiarate “inammissibili”: Secondo la Corte, “non e’ ad essa consentito porre rimedio al riscontrato difetto, ricadendo sul legislatore il dovere ineludibile di introdurre una normativa compiuta, la quale assicuri il rispetto dei diritti fondamentali e della dignita’ della persona trattenuta”. Non si può dire però che ad oggi il Parlamento abbia raccolto l’invito pressante della Consulta, e le procedure di trasferimento come le modalità di trattenimento amministrativo rimangono ancora rimesse alla discrezionalità politica, e degli organi di polizia, e dunque agli indirizzi di governo.

Le modifiche legislative alla disciplina attuativa del Protocollo Italia-Albania, e poi le prassi operative che ne sono derivate, hanno svuotato del tutto, oltre i diritti di difesa (art.24 Cost.), il principio costituzionale dell’habeas corpus,(art.13 Cost.) che stabilisce garanzie precise in materia di libertà personale anche per le persone trasferite nel centro per i rimpatri di Gjader in territorio albanese. La conformazione delle modalità di trattenimento, che secondo la Corte costituzionale (sentenza n.96/2025) avrebbero dovuto essere definite per legge, nel caso delle persone trattenute in Albania è rimasta totalmente rimessa alla discrezionalità delle autorità di polizia, in ordine ai contatti con l’esterno e con la famiglia, alle comunicazioni telefoniche, ai contatti con i difensori, alle ispezioni parlamentari, e soprattutto senza mezzi effettivi di reclamo all’autorità giurisdizionale in caso di abusi od omissioni da parte delle stesse autorità. Si tratta delle modalità del trattenimento e dei mezzi di reclamo previsti adesso per tutti i casi di trattenimento amministrativo nei CPR dalla bozza del recente Disegno di legge immigrazione, approvato dal Consiglio dei ministri l’11 febbraio scorso, che non risulta ancora presentato all’esame delle Camere. I contenuti del provvedimento che già si conoscono non richiamano specificamente il trattenimento in un CPR ubicato al di fuori dei confini nazionali, e dell’Unione Europea, e dunque la detenzione amministrativa nel CPR di Gjader, a fronte delle modalità fattuali dei trasferimenti, e quindi del trattenimento, rimane in aperta violazione del principio della riserva di legge (art.13 Cost.) in materia di libertà personale, sul quale la Corte Costituzionale aveva rivolto un pressante invito al Parlamento, e al governo. Richiamo che il nuovo Disegno di legge immigrazione non rispetta affatto, come si dovrà rilevare nel corso del suo iter di approvazione, sempre che la maggioranza parlamentare tenga conto delle questioni di costituzionalità già risolte dalla Consulta in questa materia.

Le previsioni sulle modalità del trattenimento amministrativo contenute nel Disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri, lo scorso 11 febbraio, che introduce nel Testo Unico sull’immigrazione n.286/98 un nuovo articolo 17 bis intitolato “Disposizioni in materia di trattenimento”, non rispettano queste indicazioni, che costituivano una condizione necessaria per evitare la pronuncia di incostituzionalità della norma che prevede i CPR (art.14 del Testo unico 286/98 sull’immigrazione).

I ricorsi contro la convalida delle misure di trattenimento, incisi da una serie di provvedimenti urgenti che ne hanno ristretto la portata con la quasi totale eliminazione di qualsiasi effetto sospensivo, possono essere presentati solo in termini brevisssimi, e non possono rivolgersi a trattenimenti che sono effetto di decisioni di polizia non formalizzate in provvedimenti autonomi. Ricorre dunque una gravissima lesione degli articoli 3, 13 e 24 della Costituzione per la totale violazione del diritto di difesa e per la evidente sperequazione tra quanti, già destinatari di un provvedimento questorile di trattenimento, riamangono nei CPR ubicati in territorio italiano e coloro che vengono selezionati per essere trasferiti in Albania senza un ulteriore provvedimento convalidato dal giudice.

6. In base all’art. 2 del Testo Unico in materia di immigrazione n.286/98, “Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti.” Norma che vale anche nel caso di persone con precedenti penali o ritenute “socialmente pericolose” che rimangono comunque titolari dei diritti di difesa accordati dalla Costituzione e dalle Convenzioni internazionali per tutte le persone private della libertà personale.

Secondo la Corte di Cassazione (Sez. 1, Ordinanza n. 24721 del 14/09/2021), ” In tema di immigrazione, è sempre consentita la domanda di riesame del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento dello straniero presso un Centro di permanenza per i rimpatri (CPR), in conformità all’art. 15, par. 4, direttiva 2008/115/CE (direttamente applicabile nel nostro ordinamento, quale disposizione “self-executing”), senza che abbia rilievo il precedente rigetto di analoga istanza o la mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del “ne bis in idem”, poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato, tant’è che le relative statuizioni sono ricorribili per cassazione, ai sensi dell’art. 111 Cost., non per la natura decisoria delle stesse ma perché si tratta di atti che incidono sulla libertà personale”. E’ prevedibile che in futuro, dopo le annunciate riforme legislative in materia di detenzione amministrativa, che non rispettano ancora i richiami costituzionali e la disciplina dell’Unione europea, ci siano ulteriori ricorsi, dai giudizi di convalida fino alla Corte costituzionale ed alle Corti internazionali.

Ormai qualsiasi intervento della giurisprudenza che non corrisponda agli indirizzi di governo ed ai provvedimenti amministrativi che ne sono diretta conseguenza, determina una polemica pubblica contro i giudici “responsabili” di intralciare l’azione della maggioranza contro l’immigrazione “illegale di massa”. Lo scorso anno, persino alcuni pareri dell’Ufficio Massimario della Corte di Cassazione sul trattenimento nei CPR sono stati considerati da esponenti della maggioranza come un attacco ai provvedimenti posti in essere dal governo, in materia di detenzione amministrativa, con ovvie ricadute sul fallimentare “modello Albania”.

7. Il rilancio del Protocollo Italia-Albania, con l’invio nel centro per i rimpatri di Gjader di decine di immigrati irregolari già detenuti nei CPR in territorio italiano non si può giustificare con la prossima entrata in vigore dei nuovi Regolamenti europei che danno attuazione al Patto sulla migrazione e l’asilo del 2024. Come appaiono privi di base legale tutti quei provvedimenti che fanno riferimento a norme euro-unionali che non sono ancora entrate in vigore.

Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 sulle procedure di asilo, come la vigente legislazione unionale, considerando anche la Direttiva rimpatri 2008/115/CE, non fornisce alcuna copertura al Protocollo Italia-Albania. In base al futuro Regolamento, la procedura di frontiera può svolgersi “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito” ma in assenza di disponibilità in tali luoghi, “lo Stato membro può ricorrere ad altre sedi sul proprio territorio”. Sedi che evidentemente non si possono trovare sul territorio di un paese terzo, come l’Albania, dal quale rimangono vietati rimpatri diretti verso i paesi di origine.

Il vero problema, che si cerca di nascondere dietro la proposta di espulsioni verso paesi terzi “hub di rimpatrio”, consiste nella mancanza di accordi di riammissione effettivamente operanti con i paesi di origine e nella conclamata incapacità dell’Unione europea di concludere accordi di portata multilaterale con i paesi dai quali più frequentemente partono i cd. migranti economici, che poi diventano irregolari da espellere, se non si possono più sfruttare come lavoratori “in nero”. Mentre stanno aumentando in modo esponenziale, non solo in Africa, i paesi dai quali provengono, se riescono a fare ingresso nell’Unione europea, persone meritevoli del riconoscimento di una qualche forma di protezione.  In ogni caso, senza il riconoscimento consolare con identificazione della persona da rimpatriare, da operare sulla base di un accordo bilaterale con i paesi di origine, le misure di accompagnamento forzato in frontiera non si possono eseguire. E dunque è assolutamente inutile utilizzare i CPR, e soprattutto il centro ubicato a Gjader in Albania, nel caso di immigrati irregolari da espellere verso paesi che non li riammettono, come nel caso dell’Algeria e di molti altri paesi di origine.

L’articolo 17 della proposta di Regolamento “rimpatri” dell’Unione europea richiama soltanto la possibilità di rimpatriare cittadini di paesi terzi che hanno ricevuto una decisione di rimpatrio in un paese terzo con cui esiste un accordo o un’intesa per il rimpatrio (cd. “hub di rimpatrio”). La possibilità di rimpatriare migranti irregolari in tali paesi dovrebbe essere subordinata a condizioni specifiche per garantire il rispetto dei diritti fondamentali delle persone interessate.

L’Agenzia per i diritti fondamentali dell’Unione europea ha messo in chiaro che, se gli Stati dovessero utilizzare fondi europei per coprire i costi dei centri di detenzione esternalizzati in paesi terzi, allora a tali fondi si applicherebbero le garanzie specifiche per i diritti fondamentali previste dall’Ue. E gli Stati membri “dovranno garantire un accordo giuridicamente vincolante con qualsiasi Paese non Ue che ospita un hub“, che rispetti i diritti sanciti dal diritto europeo e che chiarisca “le modalità di trasferimento verso l’hub e dall’hub al Paese d’origine”. Ma il (futuro) Regolamento europeo sui rimpatri non contiene alcuna norma che disciplini gli hub nei paesi terzi, sui quali al momento circolano soltanto proposte elaborate a livello di gruppi ristretti.

Non si può dunque parlare di Hub di rimpatrio in Albania come strutture nelle quali potrebbe essere limitata la libertà personale senza violazioni dei principi fondanti lo Stato di diritto. La esternalizazione della detenzione amministrativa non cancella le garanzie costituzionali. Occorre rispettare il principio di legalità (che impone che tutte le misure limitative della libertà personale siano adottate con una espressa previsione che le disciplini con legge), come stabiliscono gli articoli 5 della CEDU e 13 della Costituzione italiana, che prevedono anche una tempestiva convalida giurisdizionale di qualunque misura limitativa della libertà personale, come si deve configuare qualunque trasferimento all’esterno delle frontiere nazionali, e quindi ovunque si trovi la persona soggetta al trattenimento amministrativo. Costituisce una “limitazione della libertà personale” non solo il trattenimento amministrativo all’interno di un CPR, ma anche il trasferimento con accompagnamento forzato da un CPR ad un altro, magari ubicato come nel caso dell’Albania, al di fuori dei confini dello Stato e dell’Unione europea. La finzione giuridica della “presenza in territorio italiano” delle persone migranti rinchiuse nel centro per i rimpatri di Gjader, sulle quali l’Italia ritiene di continuare ad esercitare la sua giurisdizione, rimane ancora priva di qualsiasi valida base legale, e non trova alcun supporto nei recenti Regolamenti europei in materia di procedure accelerate in frontiera e di detenzione amministrativa dei richiedenti asilo.

Limiti altrettanto rilevanti riguardano la cd. esternalizzazione del diritto di asilo nei paesi terzi “sicuri”, tra i quali si devono ritenere tutti i paesi che abbiano aperte procedure di ingresso nell’Unione europea, come nel caso dell’Albania. L’art. 54 del Regolamento (2024/1348/UE) indica i “Luoghi per l’espletamento della procedura di asilo alla frontiera. Per la durata dell’esame delle domande con procedura di frontiera, uno Stato membro esige, a norma dell’articolo 9 della direttiva (UE) 2024/1346 e fatto salvo l’articolo 10 della stessa, che, come regola generale, i richiedenti soggiornino alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito, o in altri luoghi designati sul proprio territorio, tenendo pienamente conto delle specificità geografiche di tale Stato membro”. Non si prevede dunque in alcun modo l’espletamento di una procedura accelerata in frontiera, o il trattenimento amministrativo, in un paese terzo al di fuori dell’Unione europea, come si vorrebbe fare credere da parte del governo italiano nel caso dei trasferimenti con accompagnamento forzato nel CPR di Gjader.

Il 24 marzo prossimo il Protocollo Italia-Albania sarà sottoposto al giudizio della Corte di giustizia dell’Unione europea, che ha fissato l’udienza di una delle due questioni pregiudiziali ancora pendenti sollevata dalla Corte di Appello di Roma. A giugno scorso la Corte aveva sollevato una serie di dubbi rispetto al mutamento funzionale del CPR di Gjader, destinato adesso ai migranti “irregolari” trasferiti dai CPR italiani. E’ prevedibile che in futuro, dopo le annunciate riforme legislative in materia di detenzione amministrativa, che non rispettano ancora i richiami costituzionali e la disciplina dell’Unione europea, ci siano ulteriori ricorsi, dai giudizi di convalida fino alla Corte costituzionale ed alle Corti internazionali.

Per strumentalizzare le statistiche sugli stranieri irregolari effettivamente allontanati dall’Italia non si può fare ricorso a procedure di finto “rimpatrio” esternalizzate in paesi terzi, in assenza di una base legale, sia a livello euro-unionale che nell’ordinamento interno. Nel quale non si possono introdurre, magari per decreto legge, disposizioni in materia di libertà personale, che, derogando alla riserva di legge imposta dall’art.13 Cost, rimettano di fatto alle autorità di polizia la concreta modulazione dei provvedimenti restrittivi, sottratti ad un effettivo controllo giurisdizionale, in contrasto con quanto previsto a tale riguardo da Convenzioni internazionali, come la CEDU, e dalla vigente legislazione nazionale ed europea, da applicare nel rispetto della Costituzione italiana (artt. 2, 3,10,13, 24, 32,117 Cost.).

Il numero degli immigrati irregolari presenti in territorio europeo può diminuire soltanto con estese procedure di regolarizzazione permanente e con un pieno riconoscimento della protezione internazionale e dei regimi nazionali di protezione speciale. Utilizzare la possibilità di liberarsi dagli obblighi di rispetto delle garanzie dei diritti fondamentali sanciti dalle Convenzioni internazionali, dalla Carta dei diritti fondamentali UE, e dalla Costituzione italiana, con il trasferimento forzato degli immigrati irregolari soggetti a procedure di allontanamento forzato verso paesi al di fuori dell’Unione europea, con un ridimensionamento dei diritti di difesa e del ruolo della giurisdizione, corrisponde ad una sospensione dello Stato di diritto (Rule of Law).