Albania, andata e ritorno. Un decreto legge che sancisce un fallimento.

di Fulvio Vassallo Paleologo

Aggiornato al 31 marzo 2025

ABSTRACT

Il Consiglio dei ministri riunito il 28 marzo ha adottato uno schema di decreto legge che stravolge il contenuto della legge 21 febbraio 2024, n. 14, di attuazione del Protocollo Italia-Albania e prevede la possibilità di trasferire presso la struttura per il rimpatrio ubicata nella località di Gjadër, anche gli stranieri destinatari di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati in quanto già destinatari di una decisione di rimpatrio. Il centro per i rimpatri (CPR) di Gjader era invece destinato in origine ai richiedenti asilo, provenienti da paesi di origine sicuri, soccorsi in acque internazionali da navi militari italiane, non vulnerabili (ad esempio per ragioni di salute), denegati con un provvedimento non impugnabile, o comunque non sospeso, e dunque in attesa di rimpatrio. Si dovrà vedere adesso la reazione del governo albanese, che si avvia ad una scadenza elettorale che potrebbe bocciare l’intera politica di collaborazione con l’Italia sul fronte della detenzione amministrativa di richiedenti asilo, prima, e di immigrati già destinatari di un provvedimento di espulsione, adesso. Non si vede come Edi Rama possa giustificare davanti all’elettorato una modifica unilaterale del Protocollo Italia-Albania imposta dall’Italia con un decreto legge. La doppia giurisdizione italiana ed albanese prevista dal Protocollo si limitava al trattenimento amministrativo di richiedenti asilo per un periodo non superiore a 30 giorni, con una modesta operatività della sezione CPR del centro di Gjader, mentre le nuove disposizioni adottate dal governo Meloni potrebbero consentire il trattenimento amminiistrativo nel CPR di Gjader fino a 180 giorni, prorogabile addirittura per ulteriori 12 mesi, per centinaia di persone,con conseguenze imprevedibili sulla sicurezza all’interno, ma anche all’esterno della struttura, in territorio albanese. Sulle procedure di rimpatrio nei paesi di origine, direttamente dall’Albania, non c’erano disposizioni precise in passato, e non ne vengono introdotte neppure oggi con il nuovo decreto legge.

La recente dichiarazione del portavoce della Commissione europea per gli Affari interni, Markus Lammert, sui nuovi centri per il rimpatrio italiani in Albania, secondo cui “la legislazione nazionale italiana si applicherebbe a questi centri, come e’ stato finora per l’asilo. In linea di principio, cio’ e’ conforme al diritto dell’Ue. Continueremo a monitorare l’attuazione del protocollo nella sua nuova versione e a rimanere in contatto con le autorita’ italiane”, implica solo che la Commissione riconosce la giurisdizione italiana, ma non comporta alcun riconoscimento della ipotesi di trasferire nel CPR di Gjader, immigrati irregolari già presenti in Italia e destinatari di un provvedimento di allontanamento forzato. Tanto che lo stesso portavoce aggiunge “per quanto riguarda le soluzioni innovative, abbiamo dichiarato di essere pronti a esplorarle, sempre nel rispetto degli obblighi previsti dal diritto dell’Ue e internazionale, nonche’ dei diritti fondamentali”, Una “esplorazione” che non significa approvazione di un modello di detenzione al di fuori dell’Unione europea che potrebbe risultare in contrasto con diverse disposizioni vincolanti del diritto euro-unionale, oltre che con i principi della Costituzione italiana. Il portavoce Lammert afferma il falso quando fa riferimento ad una “nuova versione del Protocollo”, perchè un decreto legge non può modificare un accordo internazionale, senza il consenso di entrambe le parti che lo hanno stipulato. Quando dalla Commissione europea si afferma che al CPR di Gjader in Albania si applicherà “la normativa nazionale” si mente, con la consapevolezza di mentire, per fornire una sponda al governo Meloni, perchè la “normativa nazionale” in materia di immigrazione e asilo, per effetto dei Trattati, e della Costituzione italiana (art.117 Cost.) è fonte subordinata rispetto al diritto dell’Unione europea che disciplina la stessa materia.

La dichiarazione del portavoce Lammert contrasta con quanto dichiarato dal Commissario europeo agli affari interni ed alle migrazioni Brunner appena due mesi fa. Secondo Brunner, «quando estendono l’applicazione delle disposizioni di diritto nazionale che attuano il diritto dell’Unione a situazioni che esulano dall’ambito di applicazione di quest’ultimo, gli Stati membri devono farlo in modo da non compromettere o eludere l’applicazione delle norme armonizzate o degli obblighi da esso previsti». E’ esattamente quello che succederà quando il governo italiano, in forza del nuovo decreto legge “Albania”, trasferirà nel centro per i rimpatri (CPR) di Gjader immigrati irregolari, destinatari di un provvedimento di allontanamento forzato e già detenuti all’interno di un CPR in territorio italiano.

Il testo del decreto adottato dal governo sulla “riconversione” dei centri di detenzione in Albania, in realtà soltanto del CPR di Gjader, per 140 posti circa, meno di 50 da subito, secondo quanto si può ricavare dalle prime notizie diffuse in conferenza stampa, appare assai scarno, e lascia senza una espressa copertura di legge le fasi dei trasferimenti con accompagnamento forzato di polizia da un centro all’altro e poi soprattutto la fase finale del rimpatrio nel paese di origine, che rimane affidata alla mera discrezionalità dell’autorità di polizia italiana, in concorso con la polizia albanese, se i rimpatri dovessero effettuarsi da aeroporti albanesi, sui quali sarà ben difficile sostenere che ricadono sotto giurisdizione italiana. In ogni caso rimane fermo che i trasferimenti a terra, secondo quanto stabilito dall’accordo, sono gestiti dalle autorità albanesi, seppure coadiuvate dalla polizia italiana, mentre l’Italia è responsabile della gestione interna dei centri, all’interno dei quali può esercitare una limitata giurisdizione. Perchè in caso di bisogno, ad esempio se vi fossero episodi di protesta o tentativi di fuga, ad intervenire sarebbe la polizia albanese. Come si verificherebbe pure in caso di utilizzo delle aree aeroportuali albanesi.

Il Decreto legge approvato dal governo Meloni afferma che “Il trasferimento effettuato dalle strutture di cui all’articolo 14, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998 (quindi i CPR ubicati in Italia) alla struttura di cui alla lettera B) dell’allegato 1 al Protocollo (il CPR di Gjader in Albania) non fa venire meno il titolo del trattenimento adottato ai sensi del medesimo articolo 14, né produce effetti sulla procedura amministrativa cui lo straniero è sottoposto.”. Ma a differenza di quando i trasferimenti avvengono in Italia da un CPR all’altro, magari da Trapani Milo a Gradisca d’Isonzo, o da Caltanissetta a Macomer in Sardegna, le persone sottoposte a procedure di rimpatrio, una volta trasferite in Albania sono in parte soggette anche alla giurisdizione albanese, e dunque sottratte alla giurisdizione italiana ed euro-unionale, tutte le volte che siano chiamate ad intervenire autorità albanesi, o che si tratti di “ripristinare” le misure detentive o di effettuare i rimpatri nel paese di origine con accompagnamento forzato da un aeroporto albanese. Sono queste peraltro le fasi nelle quali più spesso sono stati violati i diritti fondamentali delle persone sottoposte a trattenimento amministrativo pre-espulsivo.

Sembra dunque violata la riserva di legge in materia di libertà personale, come configurabile in base all’art. 13 della Costituzione ed all’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo perchè la legge n. 14/2024, attuativa del Protocollo ITalia-Albania, ora integrata dal decreto legge presentato in Consiglio dei ministri, opera un richiamo estremamente vago alle procedure applicabili, comprese quelle in materia di detenzione, mentre nulla dispone in tema di trattenimento finalizzato al rimpatrio (salvo il generico richiamo all’applicabilità della normativa italiana). Si tratta di una materia sulla quale dovrebbe pronunciarsi a breve la Corte Costituzionale.

Secondo la Direttiva rimpatri (2008/115/CE) ancora vigente, che resterà in vigore fino all’approvazione definitiva nel 2027 del nuovo Regolamento sui rimpatri, i rimpatri possono avvenire soltanto dal territorio degli Stati membri, si prevede infatti inequivocabilmente come”“esecuzione dell’obbligo di rimpatrio”, ,,,, “il trasporto fisico fuori dallo Stato membro” (art 3 par. 5). Inoltre, “al fine di agevolare la procedura di rimpatrio si sottolinea la necessità di accordi comunitari e bilaterali di riammissione con i paesi terzi. La cooperazione internazionale con i paesi d’origine in tutte le fasi della procedura di rimpatrio è una condizione preliminare per un rimpatrio sostenibile” (Considerando 7). Il vero problema, che si cerca di nascondere dietro la proposta di espulsioni verso paesi terzi “hub di rimpatrio” come l’Albania, consiste nella mancanza di accordi di riammissione effettivamente operanti con i paesi di origine e nella conclamata incapacità dell’Unione europea di concludere accordi di riammissione di portata multilaterale,

Nessuna “assimilazione” è possibile tra i centri per i rimpatri ubicati in Italia e il CPR che si vorrebbe attivare in Albania, nel centro di Gjader, che già presentava aspetti critici sotto il profilo del successivo rimpatrio dei richiedenti asilo denegati nel paese di origine. Infatti mentre con i principali paesi di origine esistono accordi con l’Italia, questi stessi accordi non possono essere ritenuti sufficienti se il rimpatrio avviene da un centro “sotto giurisdizione italiana” ma ubicato in territorio albanese, dunque dall’Albania. Questi rimpatri non si potranno operare, in assenza di accordi di riammissione tra l’Albania ed i paesi di origine, e se si attueranno con la forza della propaganda necessaria al governo italiano potrebbero configurare, in assenza di convalida giurisdizionale da parte di un giudice italiano, una violazione eclatante delle garanzie della libertà personale previste anche in favore di immigrati sottoposti a procedure di espulsione o di respingimento dall’art.13 della Costituzione italiana e dagli articoli 5, 6 e 13 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo.

Il Consiglio dell’Unione europea del 20-21 marzo scorsi non ha “adottato” la “linea italia sui rimpatri”. Il nuovo Regolamento sui rimpatri prevede centri di trattenimento in paesi terzi (return hubs) che, secondo quanto dichiarato da diversi esponenti della Commissione, sono diversi dal CPR che l’Italia si accinge ad attivare in Albania. Le determinazioni finali sulla nuova proposta di Regolamento sui rimpatri dovranno essere assunte con una complessa procedura di codecisione, oltre che dal Parlamento, da parte del Consiglio UE, a maggioranza qualificata, da almeno 15 dei 27 Stati membri, che rappresentino almeno il 65 per cento della popolazione dell’Ue, Un consenso molto ampio che non appare affatto scontato.

Appare sempre più probabile che, come si è verificato per i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri e trasferiti lo scorso anno in Albania dopo essere stati soccorsi in acque internazionali da navi militari italiane, anche coloro che saranno deportati nel centro per i rimpatri di Gjader, dopo essere già stati detenuti in territorio italiano, possano essere protagomisti di viaggi di andata e ritorno, a riprova della portata propagandistica e fortemente discriminatoria delle politiche italiane di rimpatrio. Ed anche a conferma del fallimento definitivo del modello Albania, sia nella versione di centri hotspot per le procedure accelerate in frontiera, in una frontiera fittizia che si trova all’esterno dell’Unione europea, che nella versione CPR o centro di rimpatrio”, un rimpatrio che nella maggior parte dei casi sarà impossibile, per la mancata collaborazione del paese di origine, con il conseguente ritrasferimento in territorio italiano della persona da espellere. Forse, prima di arrivare a tanto, sarebbe tempo che la Corte dei Conti, o qualche Procura della Repubblica, pongano fine a questo sfacciato spreco di danaro pubblico, se non interessa più la violazione della dignità umana e dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione.

GAZZETTA UFFICIALE

DECRETO-LEGGE 28 marzo 2025, n. 37

Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare. (25G00050) (GU Serie Generale n.73 del 28-03-2025)

note: Entrata in vigore del provvedimento: 29/03/2025

1. Il Consiglio dei ministri riunito il 28 marzo ha adottato un decreto legge che stravolge il contenuto della legge 21 febbraio 2024, n. 14, di attuazione del Protocollo Italia-Albania e prevede la possibilità di trasferire presso la struttura per il rimpatrio ubicata nella località di Gjadër, anche gli stranieri destinatari di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati in quanto già destinatari di una decisione di rimpatrio.di trasferire immigrati irregolari già espulsi o trattenuti in teritorio italiano. Il centro per i rimpatri (CPR) di Gjader era invece destinato in origine ai richiedenti asilo, provenienti da paesi di origine sicuri, soccorsi in acque internazionali da navi militari italiane, non vulnerabili (ad esempio per ragioni di salute), denegati con un provvedimento non impugnabile, o comunque non sospeso, e dunque in attesa di rimpatrio. Come ricorda sul Manifesto Alessandro Merli, durante la conferenza stampa di ieri il ministro dell’interno Matteo Piantedosi ha detto: «Quando salgono sulla nave italiana usata per il trasferimento entrano in territorio nazionale». Adesso la “fictio juris” che equiparava i centri in Albania a zone di frontiera italiane è ulteriormente aggravata dall’assimilazione del centro di detenzione di Gjader ai centri per i rimpatri in territorio italiano, dai quali dovrebbero essere “prelevati” immigrati irregolari da trasferire in Albania, a fini di rimpatrio si sostiene, ma in realtà per farli scomparire dal territorio italiano. Nessuno può immaginare che la possibilità di trasferire qualche centinaio di migranti irregolari dai centri di detenzione ubicati in Italia ad un centro per i rimpatri in territorio albanese possa aumentare significativamente il numero dei “rimpatri” effettivamente eseguiti o dare maggiore sicurezza alle nostre città.

In una intervista alla Stampa il ministro dell’interno Piantedosi ha sostenuto che i trasferimenti in un CPR in Albania sarebbero simili a quelli da un CPR all’altro all’interno del territorio italiano. Come se la procedura di allontanamento forzato si esaurisse nel trattenimento all’interno delle aree destinate a CPR in territorio albanese, aree che il governo afferma “sotto la giurisdizione italiana”, e restasse al di fuori di qualsiasi previsione normativa e di correlata garanzia giurisdizionale, l’allontanamento forzato con accompagnamento di polizia verso il paese di origine. Allontanamento forzato che nel caso dei migranti trattenuti nel CPR in Albania dovrebbe realizzarsi con il rientro in Italia, e quindi con il successivo rimpatrio, perchè un “rimpatrio” diretto da territorio albanese sarebbe in contrasto con la normativa europea, (Direttiva rimpatri 2008/115/CE) che non prevede al momento “rimpatri” atraverso un paese terzo, salvo casi particolari in cui sia lo stesso immigrato da rimpatriare ad indicare il paese terzo di transito. Non è affatto vero poi quanto afferma Il ministro dell’Interno Piantedosi, secondo cui “non serviranno risorse aggiuntive“ per la riconversione dell’operazione Albania, anche a fronte dei tempi più lunghi di detenzione ed alle dotazioni di personale di polizia che, rispetto ai centri hotspot per richiedenti asilo, sono molto più elevate nelle strutture destinate a centri per i rimpatri (CPR). Che hanno in Italia una struttura di recinzione e spazi abitativi ben diversi rispetto a quelli di un centro di transito. Al momento il centro hotspot di Schengijn sembra escluso dalle prime fasi dell’operazione, ma si dovrà vedere con quali modalità, via mare o con aereo, saranno trasferite in Albania persone, destinatarie di un provvedimento di espulsione, già presenti nel territorio italiano. Una volta riempiti i 140 posti destinati a CPR nel centro di detenzione di Gjader, nell’immediato però saranno disponibili solo 48 èpsti, con tempi di trattenimento che potrebbero arrivare in assenza di rimpatrio a 18 mesi, per quanto tempo si pensa che possa funzionare una struttura che, una volta riempita, non avrà più alcuna capacità recettiva per mesi e mesi, al di la delle prevedibili operazioni di propaganda che si giocheranno sulla pelle di qualche decina di persone ? Non si vede come Edi Rama possa giustificare davanti all’elettorato una modifica unilaterale del Protocollo Italia-Albania imposta dall’Italia con un decreto legge. La doppia giurisdizione italiana ed albanese prevista dal Protocollo si limitava al trattenimento amministrativo di richiedenti asilo per un periodo non superiore a 30 giorni, con una modesta operatività della sezione CPR del centro di Gjader, mentre le nuove disposizioni adottate dal governo Meloni potrebbero consentire il trattenimento amminiistrativo nel CPR di Gjader fino a 180 giorni, per centinaia di persone,con conseguenze imprevedibili sulla sicurezza all’interno, ma anche all’esterno della struttura, in territorio albanese. Sulle procedure di rimpatrio nei paesi di origine, direttamente dall’Albania, non c’erano disposizioni precise in passato, e non ne vengono introdotte neppure oggi con il nuovo decreto legge “Albania”.

Secondo Sergio Carrera, in uno studio sul Protocollo Italia-Albania, “L’attribuzione delle responsabilità alle autorità italiane per l’espulsione dei cittadini di paesi terzi trasferiti in territorio albanese verso i paesi di origine o altri paesi di transito solleva preoccupazioni altrettanto allarmanti in termini di legalità e fattibilità.” Dunque, ”si prevede che gli ostacoli alle espulsioni rimarranno elevati in termini pratici, ed è improbabile che il tasso di rendimento atteso funzioni come previsto e aumenti notevolmente. Precedenti ricerche hanno sottolineato le numerose ragioni legali, pratiche e operative che impediscono o rendono irrealizzabile l’esecuzione degli ordini di rimpatrio da parte dell’UE e dalle autorità degli Stati membri”.

2. La recente dichiarazione del portavoce della Commissione europea per gli Affari interni, Markus Lammert, sui nuovi centri per il rimpatrio italiani in Albania, secondo cui “la legislazione nazionale italiana si applicherebbe a questi centri, come e’ stato finora per l’asilo. In linea di principio, cio’ e’ conforme al diritto dell’Ue. Continueremo a monitorare l’attuazione del protocollo nella sua nuova versione e a rimanere in contatto con le autorita’ italiane”, implica solo che la Commissione riconosce la giurisdizione italiana, ma non comporta alcun riconoscimento della ipotesi di trasferire nel CPR di Gjader, immigrati irregolari già presenti in Italia e destinatari di un provvedimento di allontanamento forzato. Tanto che lo stesso portavoce aggiunge “per quanto riguarda le soluzioni innovative, abbiamo dichiarato di essere pronti a esplorarle, sempre nel rispetto degli obblighi previsti dal diritto dell’Ue e internazionale, nonche’ dei diritti fondamentali”, Una “esplorazione” che non significa approvazione di un modello di detenzione al di fuori dell’Unione europea che potrebbe risultare in contrasto con diverse disposizioni vincolanti del diritto euro-unionale, oltre che con i principi della Costituzione italiana.

La Direttiva “rimpatri” 2008/115/CE, stabilisce “norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto comunitario e del diritto nternazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo” (art. 1). Secondo la direttiva ancora vigente, che resterà in vigore fino all’approvazione definitiva nel 2027 del nuovo Regolamento sui rimpatri, “al fine di agevolare la procedura di rimpatrio si sottolinea la necessità di accordi comunitari e bilaterali di riammissione con i paesi terzi. La cooperazione internazionale con i paesi d’origine in tutte le fasi della procedura di rimpatrio è una condizione preliminare per un rimpatrio sostenibile” (Considerando 7).

Si prevede quindi come”“esecuzione dell’obbligo di rimpatrio”, ,,,, “il trasporto fisico fuori dallo Stato membro” (art 3 par. 5). Non si parla in alcuna previsione della Direttiva di accordi di ammissione di destinatari di provvedimenti di rimpatrio in paesi terzi extra UE, a meno che non ci sia una esplicita richiesta dell’interessato. Inoltre “il soggiorno di un cittadino di un paese terzo che abbia chiesto asilo in uno Stato membro non dovrebbe essere considerato irregolare nel territorio di tale Stato membro finché non sia entrata in vigore una decisione negativa in merito alla sua domanda d’asilo o una decisione che pone fine al suo diritto di soggiorno quale richiedente asilo”. E ancora “ è necessario occuparsi della situazione dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare ma che non è ancora possibile allontanare. Le condizioni basilari per il loro sostentamento dovrebbero essere definite conformemente alla legislazione nazionale. Affinché possano dimostrare la loro situazione specifica in caso di verifiche o controlli amministrativi, tali persone dovrebbero essere munite di una conferma scritta della loro situazione. Gli Stati membri dovrebbero godere di un’ampia discrezionalità quanto al modello e al formato della conferma scritta e dovrebbero anche poterla includere nelle decisioni connesse al rimpatrio adottate ai sensi della presente direttiva”. Ma soprattutto, “L’uso di misure coercitive dovrebbe essere espressamente subordinato al rispetto dei principi di proporzionalità e di efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti” (Considerando 13).

La Direttiva rimpatri 2008/115/CE fornisce una precisa individuazione delle persone vulnerabili. Si devono ritenere tali, per l’art.3 della Direttiva, “persone vulnerabili: i minori, i minori non accompagnati, i disabili, gli anziani, le donne in gravidanza, le famiglie monoparentali con figli minori e le persone che hanno subìto torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale”. Di particolare importanza la definizione di rimpatrio contenuta nell’art.3 della Direttiva: per «rimpatrio» si deve intendere” il processo di ritorno di un cittadino di un paese terzo, sia in adempimento volontario di un obbligo di rimpatrio sia forzatamente, nel proprio paese di origine, o in un paese di transito in conformità di accordi comunitari o bilaterali di riammissione o di altre intese, o in un altro paese terzo, in cui il cittadino del paese terzo in questione decide volontariamente di ritornare e in cui sarà accettato”. Dunque, dal momento che l’Albania non figura tra i paesi di transito degli immigrati “irregolari”, destinatari generalmente di un provvedimento di espulsione, un “rimpatrio” con trasferimento in Albania, come fase della procedura di allontanamento frozato, sarebbe possibile solo su base volontaria.

In base all’art.8 della Direttiva, ” Ove gli Stati membri ricorrano – in ultima istanza – a misure coercitive per allontanare un cittadino di un paese terzo che oppone resistenza, tali misure sono proporzionate e non eccedano un uso ragionevole della forza. Le misure coercitive sono attuate conformemente a quanto previsto dalla legislazione nazionale in osservanza dei diritti fondamentali e nel debito rispetto della dignità e dell’integrità fisica del cittadino di un paese terzo interessato”. Secondo l’art.15 della Direttiva, dedicato al “trattenimento”, ” salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando: sussiste un rischio di fuga o il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o dell’allontanamento”. In ogni caso,” il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio”. In base all’art.15 comma 4 della Direttiva, ” quando risulta che non esiste più alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono più le condizioni di cui al paragrafo 1, il trattenimento non è più giustificato e la persona interessata è immediatamente rilasciata”. In questi casi alle persone interssate andrebbe rilasciato un documento identificativo, ma nella pratica l’Italia non ha mai dato attuazione a questa previsione che comunque conferma l’impossibilità di utilizzare paesi terzi extra UE come hub di rimpatrio.

In base alla vigente legislazione europea i casi di trattenimento sono dunque ammessi nel territorio dello Stato, e per i richiedenti asilo denegati, soltanto alle frontiere degli Stati membri, o nelle immediate vicinanze, dunque all’interno del territorio nazionale. Non c’è ancora alcuna base legale a livello europeo per Hub o centri Hotspot destinati ai rimpatri ed ubicati in paesi terzi ritenuti sicuri. I cosiddetti “Hub di rimpatrio” previsti dalla bozza di Regolamento rimpatri che, su proposta della Commissione, dovrà essere approvato dal Parlamento e dal Consiglio UE, sono destinati a tutti coloro che risiedono nel territorio degli Stati membri in condizioni di irregolarità, che una volta trasferiti nel paese terzo sicuro, in base ad accordi bilaterali, rimangono sotto la giurisdizione di questo paese. Mentre, nel caso dei centri di Schengjn e di Gjader, questi centri di accoglienza/detenzione rimangono soggetti ad una doppia giurisdizione, italiana ed albanese. Il Protocollo Italia-Albania, infatti, prevede l’elaborazione offshore delle richieste di asilo da parte delle autorità italiane (la Commissione territoriale di Roma), il trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo, e in particolare, nel caso dei richiedenti asilo denegati, il trattenimento nella sezione CPR del centro di Gjader, che al suo interno, per quanto concerne la convalida dei decreti di trattenimento adottati dal questore di Roma, rimane soggetto esclusivamente alla giurisdizione italiana. Non si può sostenere dunque che il nuovo Regolamento rimpatri, che dovrà essere adottato dall’Unione europea, nei prossimi anni, possa fornire una qualsiasi base legale ai centri di detenzione italiani in territorio albanese.

3. Per aumentare il numero degli immigrati irregolari effettivamente allontanati dall’Italia non si può fare ricorso a procedure di finto “rimpatrio” esternalizzate in paesi terzi, in assenza di una base legale, sia a livello euro-unionale che nell’ordinamento interno. Nel quale non si possono introdurre, magari per decreto legge, disposizioni in materia di libertà personale, che, derogando alla riserva di legge imposta dall’art.13 Cost, rimettano di fatto alle autorità di polizia la concreta modulazione dei provvedimenti restrittivi, sottratti nella fase esecutiva ad un effettivo controllo giurisdizionale, in contrasto con quanto previsto a tale riguardo da Convenzioni internazionali, come la CEDU, e dalla vigente legislazione europea, da inquadrare nell’alveo della Costituzione italiana.

In base all’art.3 comma 4 legge 21 febbraio 2024, n. 14, di attuazione del Protocollo Italia-Albania, la “struttura per il rimpatrio indicata alla lettera B) dell’allegato 1 al Protocollo”, ubicata all’interno del centro di detenzione di Gjader, “e’ equiparata ai centri previsti ai sensi dell’articolo 14, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998″, dunque a quelli che in Italia sono definiti come centri per il rimpatrio (CPR). Per la convalida delle miisure di trattenimento, fatta salva la competenza del Tribunale, adesso della Corte di Appello di Roma,nel caso di richiedenti asilo, per tutti gli altri, o per coloro che hanno ricevuto un provvedimento di allontanamento forzato viene indicato il Giudice di Pace di Roma. Secondo il successivo articolo 4 comma 1 che individua la “giurisdizione”, “Ai migranti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera d), del Protocollo (ai quali adesso si dovrebbero aggiunti anche i destinatari di misure di espulsione e tratenimento provenienti da CPR italiani) si applicano, in quanto compatibili, il testo unico di cui 19 novembre 2007, n. 251, il decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, il decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, e la disciplina italiana ed europea concernente i requisiti e le procedure relativi all’ammissione e alla permanenza degli stranieri nel territorio nazionale. Per le procedure previste dalle disposizioni indicate al primo periodo sussiste la giurisdizione italiana e sono territorialmente competenti, in via esclusiva, la sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea del tribunale di Roma (adesso la Corte di Appello) e l’ufficio del giudice di pace di Roma. Nei casi di cui al presente comma si applica la legge italiana”. La legge di attuazione del Protocollo, come il recente Decreto legge “Albania”, non aggiungono altro in ordine alla disciplina dei centri di detenzione per stranieri irregolari in stato di trattenimento amministrativo (CPR), dettata dall’rt.14 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98.

Ai sensi dell’art. 4 comma 3 del Protocollo Italia-Albania, ” Le competenti autorita’ albanesi consentono l’ingresso e la permanenza nel territorio albanese dei migranti accolti nelle strutture di cui al paragrafo 1, al solo fine di effettuare le procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana ed europea e per il tempo strettamente necessario alle stesse. Nel caso in cui venga meno, per qualsiasi causa, il titolo della permanenza nelle strutture, la Parte italiana trasferisce immediatamente i migranti fuori dal territorio albanese. I trasferimenti da e per le strutture medesime sono a cura delle competenti autorita’ italiane”. Nell’allegato 1 al Protocollo Italia-Albania, con ampia documentazione grafica, si prevede all’interno del centro di Gjader un area destinata alla realizzazione delle strutture per l’accertamento dei presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale e per il rimpatrio dei migranti non aventi diritto all’ingresso e alla permanenza nel territorio italiano .Appare evidente come nel Protocollo Italia-Albania e nella successiva legge di ratifica, la parte del centro di Gjader destinata al rimpatrio dei migranti riguardava soltanto persone che avevano ricevuto un diniego sulla richiesta di protezione internazionale, nella maggior parte dei casi” per manifesta infonsdatezza della domanda, mentre adesso si prevede che la sezione “rimpatri”, dunque il CPR all’interno della stessa area di Gjader, venga utilizzata esclusivamente per migranti destinatari di un provvedimento di espulsione e di trattenimento, trasferiti dall’Italia. Una nuova modalità operativa che non appare coerente con il contenuto del Protocollo firmato nel 2023 da Giorgia Meloni e da Edi Rama in una prospettiva ben diversa.

Se i centri di Schengijn e di Gjader vengono equiparati a zone di frontiera come quelle che esistono in Italia e dunque i migranti trasferiti in Albania dopo essere stati soccorsi in mare dovrebbero considerarsi persone fisicamente, ma non legalmente presenti nel territorio italiano, per i migranti da espellere già trattenuti in territorio italiano e trasferiti in Albania, la finzione sembra capovolgersi, tanto da essere considerati, se non più fisicamente presenti in Italia, come legalmente presenti in territorio italiano, tanto che per il loro ulteriore trattenimento nel CPR di Gjader, secondo quanto previsto dal nuovo decreto legge, non occorre un ulteriore provvedimento di convalida giurisdizionale, salva la proroga. alla scadenza dei termini, del titolo di trattenimento già convalidato, o prorogato, in Italia. Mentre per i richiedenti asilo “denegati”, e detenuti nel settore “rimpatri” del centro di Gjader, si rende necessaria una tempestiva convalida del trattenimento, entro 96 ore dall’adozione della misura da parte del Questore di Roma. All’interno dello stesso centro potrebbero così trovarsi persone egualmente destinatarie di provevdimenti di espulsione e di trattenimento, ma sottoposte a procedure di allontanamento forzato, con diversi tempi, e con diverse competenze, di convalida giurisdizionale dei provvedimenti che li riguardano. La stessa legge di ratifica che estende al centro per i rimpatri in Albania la normativa prevista per i CPR italiani, contiene un significativo inciso “in quanto compatibili” (art.4 comma 1 della legge 21 febbraio 2024, n. 14), che rimette alla discrezonalità della polizia la modulazione delle misure limitative della libertà personale e dunque le modalità effettive del trattenimento amministrativo.

Nessuna “assimilazione” è dunque possibile tra i centri per i rimpatri ubicati in Italia e il CPR che si vorrebbe attivare in Albania, nel centro di Gjader, che già presentava aspetti critici sotto il profilo del successivo rimpatrio dei richiedenti asilo denegati nel paese di origine. Infatti mentre con i principali paesi di origine esistono accordi con l’Italia, questi stessi accordi non possono essere ritenuti sufficienti se il rimpatrio avviene da un centro “sotto giurisdizione italiana”, ma ubicato in territorio albanese, dunque dall’Albania. Questi rimpatri non si potranno operare, in assenza di accordi di riammissione tra l’Albania ed i paesi di origine, e se si attueranno, con la forza della propaganda necessaria al governo italiano, e con un cedimento del governo albanese, potrebbero configurare, in assenza di convalida da parte di un giudice italiano, una violazione eclatante delle garanzie della libertà personale previste, anche in favore di immigrati sottoposti a procedure di espulsione o di respingimento, dall’art.13 della Costituzione italiana e dagli articoli 5, 6 e 13 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo.

L’Agenzia per i diritti fondamentali dell’Unione europea ha messo in chiaro che, se gli Stati dovessero utilizzare fondi europei per coprire i costi dei centri di detenzione ubicati all’esterno dell’Unionen europea, allora a tali fondi si applicherebbero le garanzie specifiche per i diritti fondamentali previste dall’Ue. E gli Stati membri “dovranno garantire un accordo giuridicamente vincolante con qualsiasi Paese non Ue che ospita un hub“, che rispetti i diritti sanciti dal diritto europeo e che chiarisca “le modalità di trasferimento verso l’hub e dall’hub al Paese d’origine”. Modalità di trasferimento che dovranno essere precisate da una fonte legislativa e non da accordi di polizia. Come ha ricordato Paolo Bonetti, in sede di audizione alla Camera, “in violazione della riserva di legge e della riserva di giurisdizione in materia di provvedimenti restrittivi della libertà personale e della riserva di legge in materia di libertà di circolazione nella legge di esecuzione mancano norme di coordinamento tra i controlli esterni albanesi ai centri e i controlli italiani e circa le modalità del trasporto, tra i due centri albanesi, il che può configurare violazioni delle norme italiane da parte delle forze albanesi”.

Se il nuovo decreto legge richiama seppure parzialmente le modalità di trasferimento verso il centro di Gjader, limitandosi ad affermare che non occorre un nuovo provvedimento di convalida del giudice, nulla dice in merito al trasferimento dal centro per i rimpatri ubicato in Albania verso il paese di origine, sollevando il dubbio che tutte le persone trasferite in Albania debbano essere riportate in Italia, non solo nei casi di scadenza dei termini di trattenimento, o di mancata convalida, ma anche quando si rendesse possibile l’esecuzione del rimpatrio con accompagnamento forzato nel paese di origine. Perchè la vigente Direttiva 2008/115/CE sui rimpatri, come ha ricordato anche il Commissario UE Brunner, non permette “rimpatri” forzati di persone irregolarmente presenti in un paese membro, con destinazione in un paese terzo, quindi piuttosto che rimpatri, vere e proprie “deportazioni”, che non sembrano finalizzate a rendere effettive le procedure di espulsione con accompagnamento forzato nei paesi di origine. Non si vede come possa sostenersi in questi casi l‘invarianza finanziaria dell’ultimo decreto legge, che per mere ragioni di propaganda costerà, considerando i doppi trasferimenti e le scorte di polizia, una somma ancora più elevata a carico dei contribuenti italiani.

4. Il Consiglio dell’Unione europea del 20-21 marzo scorsi non ha “adottato” la “linea Italia sui rimpatri”. Le determinazioni finali sulla nuova proposta di Regolamento sui rimpatri dovranno essere assunte con una complessa procedura di codecisione, oltre che dal Parlamento, da parte del Consiglio UE, a maggioranza qualificata, da almeno 15 dei 27 Stati membri, che rappresentino almeno il 65 per cento della popolazione dell’Ue, Un consenso molto ampio che non appare affatto scontato. La proposta del nuovo Regolamento rimpatri dovrà passare attraverso un processo di negoziazione molto lungo, tra il Consiglio e il Parlamento europeo, ed è ben difficile che trovi immediata applicazione entro la prossima estate, come auspicava il governo italiano.

La riunione “informale” sul “fenomeno migratorio” di alcuni capi di governo europeo, indettta dalla presidente del consiglio Meloni il 20 marzo, non ha avuto alcuna incidenza sui lavori del Consiglio europeo, che si è limitato a prendere atto della lettera della Presidente della Commissione europea Von der Leyen, in linea con il securitarismo che sta caratterizzando sempre più questa presidenza, senza però esprimere una posizione precisa in merito alla proposta di utilizzare paesi terzi come “hub di rimpatrio”. A livello europeo non c’è ancora accordo sulla nozione di paese terzo sicuro, da distinguere dalla nozione di “paese di origine sicuro” su cui dovrà pronunciarsi la Corte di Giustizia UE sulle questioni pregiudiziali sollevate dai giudici italiani in materia di trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo provenienti da paesi di origine definiti come “sicuri”.

Il vero problema, che si cerca di nascondere dietro la proposta di espulsioni verso paesi terzi “hub di rimpatrio” come l’Albania, consiste nella mancanza di accordi di riammissione effettivamente operanti con i paesi di origine e nella conclamata incapacità dell’Unione europea di concludere accordi di portata multilaterale, soprattutto ora che sta fallendo anche l’accordo con la Turchia, dopo la sospensione dichiarata dalla Grecia a seguito dell’ennesimo colpo di stato attuato da Erdogan con l’arresto del sindaco di Istanbul e la persecuzione di tutti gli oppositori politici. Una scelta che dovrebbe essere seguita anche dall’Italia nei confronti della Tunisia, dopo la svolta autoritaria impressa dal premier Saied, e dalla sistematica pesercuzione alla quale rimangono esposti i migranti in transito in quel paese, soprattutto se provenienti dall’area subsahariana. Eppure sono Turchia e Tunisia che con gli aiuti europei stanno costruendo i nuovi muri per difendere la fortezza Europa, perchè tutto ha un prezzo, e se conviene si collabora anche con governi che si sono trasformati in autocrazie.

Una politica comune dei rimpatri non è neppure ipotizzabile se l’Unione europea non avrà una politica estera comune nei confronti dei paesi di origine, in alcuni dei quali sta crescendo in modo esponenziale l’influenza di altri paesi terzi, come la Turchia, la Russia. la Cina, e persino degli Stati Uniti, che ne possono condizionare le scelte di governo, all’insegna di una feroce spartizione delle risorse naturali, che conta molto più dei propositi europei di rimpatri di massa. Una politica estera verso i paesi dai quali provengono migranti forzati, costretti all’ingresso irregolare dalla mancamza di canali legali, si costruisce soltanto con il ripristino dello Stato di diritto, con la cooperazione economica in materia di migrazioni per lavoro e studio, di protezione dei richiedenti asilo e e di sviluppo eco-sostenibile, non con i voli di rimpatrio, con gli hub nei paesi terzi, con le forniture di armi e con la militarizzazione delle frontiere.

5. Il testo del decreto adottato dal governo sulla riconversione dei centri di detenzione in Albania, in realtà soltanto del CPR di Gjader, per 140 posti circa, secondo quanto si può ricavare dalle prime notizie diffuse in conferenza stampa, appare assai scarno, e lascia senza una espressa copertura di legge le fasi dei trasferimenti con accompagnamento forzato di polizia da un centro all’altro e poi soprattutto la fase finale del rimpatrio nel paese di origine, che rimane affidata alla mera discrezionalità dell’autorità di polizia italiana, in concorso con la polizia albanese, se i rimpatri dovessero effettuarsi da aeroporti albanesi, sui quali sarà ben difficile sostenere che ricadono sotto giurisdizione italiana. In ogni caso rimane fermo che I trasferimenti, secondo quanto stabilito dall’accordo, sono gestiti dalle autorità albanesi, seppure coadiuvate dalla polizia italiana, mentre l’Italia è responsabile della gestione interna dei centri, all’interno dei quali può esercitare una limitata giurisdizione. Perchè in caso di bisogno, ad esempio se vi fossero episodi di protesta o tentativi di fuga, ad intervenire sarebbe la polizia albanese.Come si verificherebbe pure in caso di utilizzo delle aree aeroportuali albanesi. Ma su tutto questo nel decreto non si trova neppure un cenno, e la gestione effettiva dei trasferimenti rimane rimessa ad accordi di polizia tra le autorità albanesi e quelle italiane, senza che sia prevista una convalida giurisdizionale. Non si vede quale tutela effettiva possano avere i diritti fondamentali della persona in strutture come i CPR ubicate in paesi, in questo caso l’Albania, nei quali non sarebbero neppure garantiti i diritti di difesa, a partire da una richiesta anche reiterata di protezione internazionale, secondo gli standard formali europei. Ove fosse presentata nel centro di detenzione di Gjader una istanza reiterata di protezione internazionale, da parte di immigrati irregolari trasferiti da CPR italiani, la competenza per la convalida del trattenimento, o della proroga del trattenimento, passerebbe dal Giudice di Pace alla Corte di Appello di Roma.

Secondo la legge di attuazione del Protocollo Italia-Albania, “il responsabile del centro adotta le misure necessarie a garantire il tempestivo e pieno esercizio del diritto di difesa dello straniero“, che “è assicurato, mediante collegamento da remoto tra il luogo dove si trova lo straniero e quello dove si trova il difensore, il diritto di conferire riservatamente con quest’ultimo con modalità audiovisive”. L’esercizio effettivo del diritto di difesa delle persone trattenute nei centri in Albania rimane così rimesso ai tempi ed alle scelte discrezionali di una figura nominata dal ministero dell’interno con una evidente violazione del principio di uguaglianza (art.3 Cost.) e del diritto costituzionale alla difesa (art.24 Cost.) rispetto a quanto previsto per le persone trattenute nei centri di detenzione, negli Hotspot o nei CPR, ubicati in Italia.

La figura del direttore del centro, prevista per i centri albanesi anche per i contatti con i difensori, potrebbe vanificare l’accesso effettivo ai diritti di difesa o al diritto di asilo, anche soltanto con una dilazione nei tempi di comunicazione, di fronte a termini di scadenza per l’esercizio di questi diritti che il governo, con i suoi decreti, abbrevia sempre di più. .Senza che ci siano le stesse limitate possibilità di accesso civico, di difesa legale e di denuncia, da parte delle organizzazioni non governative che operano in Italia. Una violazione evidente del principio di parità di trattamento (art.3 della Costituzione) ch deve valere anche, come per i cittadini, tra gli immigrati destinatari di provvedimenti di espulsione o di trattenimento amministrativo.

Come avvenuto con il Decreto Cutro (legge n.50/2023) e con il Decreto “paesi sicuri” (legge n.187/2024), si può ritenere che il governo adotti un testo tanto sintetico per ottenere la firma del provvedimento da parte del Presidente della Repubblica, per poi intervenire dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale con emendamenti nella fase di conversione del decreto, anche in modo da sterilizzare eventuali pronunce sfavorevoli dei giudici chiamati a convalidare le musure di trattenimento amministrativo. Un metodo di legiferazione d’urgenza che elude l’equilibrio dei poteri segnato dalla nostra Costituzione, ma che ormai è diventato un sistema di governo dei dossier più delicati, o di maggiore impatto elettorale, come quelli che riguardano le materie dell’immigrazione e dell’asilo. Diranno i cittadini con quali benefici per la sicurezza e la difesa dei confini che il governo italiano usa come cortina fumogena per nascondere il fallimento del “modello Albania”, con un esperimento in materia di allontanamento forzato che si profila destinato ad un fallimento ancora più eclatante. Non solo nei numeri, ma anche come distacco delle prassi di polizia e dell’agire di governo dai cardini dello Stato democratico, basato sul rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali delle persone, di tutte le persone, cittadini e stranieri, come ricorda anche l’art. 2 del vigente Testo Unico n.286/98 sull’immigrazione. Esattamente come si legge nella recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (n.5992 del 7 marzo 2025) sul caso Diciotti, e come ancora in precedenza veniva stabilito dalla sentenza n.105/2001 della Corte Costituzionale. Sarà adesso assai importante la prossima decisione della Corte Costituzionale sul trattenimento amministrativo nei CPR, che ancora oggi sembra sfuggire alla riserva di legge, e sulle decisioni di convalida adottate a tale riguardo dai giudici di pace, davanti ai quali vengono fatti scomparire i diritti di difesa ed il principio del contradittorio, pure garantiti dalla Costituzione e dalla Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, oltre che dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art.47).

Secondo l’art. 13 della Costituzione “non è ammessa alcuna forma di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge.In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria, e se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. E’ punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà”.

Sembra violata la riserva di legge in materia di libertà personale, come configurabile in base all’art. 13 della Costituzione ed all’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo perchè la legge n. 14/2024, attuativa del Protocollo ITalia-Albania, ora integrata dal decreto legge presentato in Consiglio dei ministri, opera un richiamo estremamente vago alle procedure applicabili, comprese quelle in materia di detenzione, mentre nulla dispone in tema di trattenimento finalizzato al rimpatrio (salvo il generico richiamo all’applicabilità della normativa italiana). Si tratta di una materia sulla quale dovrebbe pronunciarsi a breve la Corte Costituzionale. Dubbi ancora maggiori solleva la previsione già contenuta nella legge di ratifica del Protocollo Italia-Albania, al comma 6 e ss. dell’art. 4 che prevede, per i reati commessi dallo straniero all’interno di uno dei centri istituiti in Albania, la giurisdizione italiana, una specifica tipologia di procedimento penale, ed addirittura un mini-carcere nel centro “polifunzionale” di Gjader.

Il Giudice di Pace di Roma, con quattro ordinanze di identico contenuto,(nn. 209-210-211-212/2024 pubblicate in G.U. n. 47 del 20.11.2024). ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, secondo comma, del decreto legislativo n. 286, relativo ai cenrtri di permanenza per i rimpatri. La riserva di legge sancita dall’articolo 13 comma 2 della Costituzione è “assoluta”, la disciplina è riservata alla legge del Parlamento italiano, con esclusione di altre fonti. Come è noto, e ribadito da autorevole dottrina, nelle materie riservate in via assoluta alla legge, resta escluso l’esercizio del potere regolamentare, salvo che si tratti di regolamenti di stretta esecuzione». Non si vede dunque quale legittimità costituzionale possa avere la detenzione amministrativa quando rimane regolata da un Regolamento di attuazione (394/1999) che all’art. 21 attua il T.U. 286/1998 in materia di centri per i rimpatri. Analoga considerazione vale per gli hub di rimpatrio in paesi terzi, che al di là della previsione di una astratta “possibilità” di introdurli in base al futuro Regolamento europeo sui rimpatri, rimangono assolutamente privi di una disciplina di fonte legislativa anche a livello europeo, dovendo essere previsti in via di ipotesi, da accordi bilaterali ancora da stipulare tra i paesi membri e gli Stati terzi, Stati che dovranno però essere ancora individuati dall’Unione europea.

6. Certo, si vivono tempi in cui in nome della “difesa dei confini” si violano impunemente i principi costituzionali, e non solo in Italia, ma nel nostro paese è ancora operante un esteso controllo giurisdizionale sugli atti della pubblica amministrazione. Come ribadisce l’art.113 della Costituzione, secondo cui “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa (cfr. artt. 24 cost.)”. In questo senso una conferma viene da ultimo anche dalla Corte di Cassazione con l’ordinanza n.5992/2025 sul caso Diciotti. Perchè anche in quel caso si riscontrava un trattenimento amministraivo, tanto da richiamare il precedente della Corte costituzionale con la sentenza n.105/2001, seppure a bordo di una nave militare italiana, sulla quale si trovavano naufraghi ai quali il ministro dell’interno pro-tempore voleva impedire lo sbarco, che costituiva invece il doveroso completamento, in un porto sicuro (POS), dell’operazione di salvataggio. Adesso quali possibilità effettive di ricorso saranno riconosciute in base al nuovo decreto legge “Albania” alle persone migranti destinatarie di un provvedimento di espulsione, non solo contro il decreto di trattenimento adottato dal questore di Roma, ma contro i provvedimenti amministrativi d’imperio con i quali vengono trasferiti dal territorio italiano in un centro per i rimpatri (CPR) ubicato in territorio albanese ?

Qualunque sia il testo finale del nuovo decreto legge “Albania” sul trattenimento di persone straniere irregolari, destinatarie di un provvedimento di espulsione o di respingimento differito, e già presenti in territorio italiano, si dovrà ricordare quanto riconosciuto dalla Corte Costituzionale con la sentenza n.105/2001. Secondo la Corte, “Il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell’art. 13 della Costituzione. Si può forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall’art. 13; e tale dubbio può essere in parte alimentato dalla considerazione che il legislatore ha avuto cura di evitare, anche sul piano terminologico, l’identificazione con istituti familiari al diritto penale, assegnando al trattenimento anche finalità di assistenza e prevedendo per esso un regime diverso da quello penitenziario. Tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, il trattenimento è quantomeno da ricondurre alle “altre restrizioni della libertà personale”, di cui pure si fa menzione nell’art. 13 della Costituzione. Lo si evince dal comma 7 dell’art. 14, secondo il quale il questore, avvalendosi della forza pubblica, adotta efficaci misure di vigilanza affinché lo straniero non si allontani indebitamente dal centro e provvede a ripristinare senza ritardo la misura ove questa venga violata“. Nel caso delle persone deportate in Albania quale fonte di legge indica l’autorità preposta a “ripristinare” la misura del trattenimento amministrativo qualora “questa venga violata” ? Sarà il questore di Roma avvalendosi dell’autorità di polizia italiana ? No di certo, essendo questa competenza espressamente prevista in capo alle autorità albanesi, senza che però si possano richiamare la normativa italiana e le disposizioni euro-unionali in materia di trattenimento e rimpatrio forzato. Vengono così violati la riserva di giurisdizione ed il principio di legalità, affermati dall’art.13 della Costituzione italiana e dall’art.5 della CEDU, a garanzia dei diritti di libertà di qualunque persona.

Quando la Corte costituzionale afferma che “si determina dunque nel caso del trattenimento, anche quando questo non sia disgiunto da una finalità di assistenza, quella mortificazione della dignità dell’uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere e che è indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale”, si riferisce al potere delle autorità italiane e non ai poteri di autorità straniere esercitate su persone soggette alla giurisdizione italiana nel territorio di uno Stato terzo extra UE. Allo stato attuale della legislazione dell’Unione eurpea e dei principi costituzionali in materia di libertà personale non è consentita alcuna forma di “assoggettamento fisico” neppure temporaneo di persone già irregolari in territorio italiano, trasferite sia pure temporaneamente, per i trasferimenti a terra, sotto il potere di controllo e di sanzione, in caso di fuga, di autorità di uno Stato terzo extra-UE come l’Albania. Appare sorprendente come il Protocollo Italia-Albania e la legge di ratifica ed attuazione 21 febbraio 2024, n. 14, siano molto precisi nella previsione che tutti i trasferimenti verso i centri di Schengjn e di Gjader, come l’ingresso nel mare territoriale e quindi in Albania, siano operati esclusivamente da autorità italiane, senza nulla aggiungere sui successivi, eventuali, trasferimenti verso il paese di origine, dunque sulla effettiva esecuzuone delle misure di rimpatrio forzato, fasi nelle quali sarebbe difficile escludere la giurisdizione albanese.

Secondo l’art. 6 del Protocollo Italia-Albania , “le competenti autorità della parte albanese assicurano il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica nel perimetro esterno alle aree e durante i trasferimenti via terra, da e per le aree, che si svolgono nel territorio albanese. Le competenti autorità della parte italiana assicurano il mantenimento dell’ordine e della sicurezza all’interno delle aree. Le competenti autorità della Parte albanese possono accedere nelle aree, previo espresso consenso del responsabile della struttura stessa. In via eccezionale le autorità della parte albanese possono accedere nelle strutture, informando il responsabile italiano della stessa, in caso di incendio o di altro grave e imminente pericolo che richiede un immediato intervento”. Non si può dunque escludere un assoggettamento, sia pure temporaneo, delle persone trasferite in Albania ai poteri, e dunque alla giurisdizione, delle autorità albanesi, per effetto di una decisione delle autorità amministrative italiane, che decidono il trasferimento della persona da “rimpatriare” nel centro di Gjader. al di fuori del territorio italiano. Su questa decisione dell’autorità amministrativa in materia di libertà personale non è prevista alcuna convalida giurisdizionale, in violazione dell’art.13 della Costituzione.

Per la stessa sentenza n. 105/2001 Corte Costituzionale,”Né potrebbe dirsi che le garanzie dell’art. 13 della Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani. Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina dell’istituto emerge del resto dallo stesso art. 14 censurato, là dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell’art. 13, terzo comma, della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in esso contenuta, si prevede che il provvedimento di trattenimento dell’autorità di pubblica sicurezza deve essere comunicato entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria e che, se questa non lo convalida nelle successive quarantotto ore, esso cessa di avere ogni effetto.” Dunque come potrà ritenersi legittimo, secondo la Costituzione, un procedimento di convalida giurisdizionale (a distanza) o di proroga del trattenimento di un cittadino straniero detenuto in vista del rimpatrio in un centro di detenzione formalmente sotto giurisdizione italiana, ma ubicato nel territorio di uno Stato terzo extra UE ? Come sarà possibile garantire un effettivo esercizio dei diritti di difesa, pure garantiti dall’art. 24 della Costituzione italiana e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ? L’art. 4, co. 3 della legge 14/24 prevede soltanto che il «responsabile italiano» di ciascuna delle aree interessate,
individuato tra i dipendenti del Ministero dell’interno, «adotta le misure necessarie a
garantire il tempestivo diritto e pieno esercizio del diritto di difesa dello straniero sottoposto alle procedure» di asilo o di rimpatrio, e che «il diritto di conferire con il difensore è esercitato con modalità audiovisive che ne assicurino la riservatezza, mediante collegamento da remoto». Modalità di esercizio del diritto di difesa che sono apparse insufficienti già nel caso dei richiedenti asilo provenienti da “paesi di origine sicuri” trasferiti lo scorso anno nei centri in Albania, dopo essere stati soccorsi in mare da navi militari italiane, per i quali comunque veniva prevista una procedura di convalida del trattenimento, che il nuovo decreto non ritiene necessaria per coloro che verranno trasferiti dall’Italia dopo un provevdimento di espulsione ed un decreto di trattenimento già convalidato o prorogato da un giudice nazionale.

7. Il Decreto legge approvato dal governo afferma che “Il trasferimento effettuato dalle strutture di cui all’articolo 14, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998 (quindi i CPR unicati in Italia) alla struttura di cui alla lettera B) dell’allegato 1 al Protocollo (il CPR di Gjader in Albania) non fa venire meno il titolo del trattenimento adottato ai sensi del medesimo articolo 14, né produce effetti sulla procedura amministrativa cui lo straniero è sottoposto.”. Ma a differenza di quando i trasferimenti avvengono in Italia da un CPR all’altro, magari da Trapani Milo a Gradisca d’Isonzo, o da Caltanissetta a Macomer in Sardegna, le persone sottoposte a procedure di rimpatrio, una volta trasferite in Albania sono in parte soggette anche alla giurisdizione albanese, e dunque parzialmente sottratte alla giurisdizione italiana ed euro-unionale, tutte le volte che siano chiamate ad intervenire autorità albanesi, o che si tratti di “ripristinare” le misure detentive o di effettuare i rimpatri nel paese di origine con accompagnamento forzato da un aeroporto albanese. Sono queste peraltro le fasi nelle quali, in Italia, sono stati violati con maggiore frequenza i diritti fondamentali delle persone sottoposte a trattenimento amministrativo pre-espulsivo.

Dai CPR di Trapani Milo e di Caltanissetta Pian del Lago in Sicilia, al CPR di Macomer in Sardegna, passando per i CPR di Gradisca d’Isonzo, Milano (Via Corelli), Torino (via Brunelleschi) e Roma (Ponte Galeria), l’esperienza italiana continua a confermare con risvolti tragici condizioni indegne di trattenimento ed una diffusa violazione dei diritti fondamentali della persona, incluso il diritto alla salute (art.32 Cost.), Violazioni che vengono riscontrate da anni già nei centri di detenzione (CPR ed Hotspot) all’interno del nostro territorio. Gà in precedenza la Corte Costituzionale, con riferimento ai casi di detenzione amministrativa di cittadini stranieri destinatari di provvedimenti di espulsione, aveva rilevato con la sentenza n.212 del 2023, riguardo ai tempi del trattenimento, “prassi applicative distorte”.

Non si può trascurare la circostanza che, in base alla normativa italiana ed europea, anche la persona destinataria di una misura di allontanamento forzato e dunque in stato di trattenimento in un CPR, può presentare una richiesta di asilo, anche reiterata, dopo un primo diniego, e questo impone una tempestiva convalida giurisdizionale, che a quel punto non sarà più competenza del giudice di pace, ma della Corte di appello.

La convalida giurisdizionale delle misure di trattenimento amministrativo e della loro proroga non può avere carattere formale, e deve valutare tutti i provvedimenti precedenti come l’espulsione o il respingimento differito. Nel caso delle persone detenute in un CPR in territorio italiano, che siano poi trasferite nel centro di detenzione di Gjader in Albania, l’accompagnamento forzato in questa struttura non può essere ritenuto assimilabile ai trasferimenti da un CPR ad un altro in territorio italiano, perchè implica, seppure in fasi temporali diverse, l’assoggettamento della libertà personale ad un potere di controllo riservato nei trasferimenti a terra (anche) ad autorità di polizia di un paese terzo extra UE,. Inoltre la ubicazione del centro di Gjader, la particolare regolamentazione interna in ordine all’esercizio dei diritti di difesa, “mediati” dall’iniziativa del “Direttore” del centro, sollevano gravi dubbi sulla loro effettività, e sulla possibilità che le persone trasferite in un CPR in Albania si possano avvalere della documentazione e della consulenza legale necessarie per fare ricorsi tempestivi. Che dovrebbero comunque essere trattati esclusivamente in via telematica, senza la possibilità, che rimane solo sulla carta, di un contatto diretto e tempestivo, in presenza, tra difensore ed assistito. Vero è che questo avviene sovente anche nel caso di persone trattenute nei CPR italiani, ma in questi casi è più facile la nomina di un difensore di fiducia, e quest’ultimo può avere possibilità di contatto diretto con la persona in stato di trattenimento, al fine di acquisire elementi probatori per il ricorso.

Si presenta dunque il rischio che i provvedimenti di proroga del trattenimento, che alla scadenza dei termini di legge dovranno essere adottati anche nel caso di persone trasferite dall’Italia nel CPR di Gjader, sopratutto per chi resterà con avvocati nominati d’ufficio, siano adottati “in automatico”, senza che sia possibile fare valere i diritti di difesa, anche per la difficoltà di produrre memorie difensive o di allegare documentazione, ad esempio riguardo legami familiari o condizioni di salute delle persone detenute.

Non si vede quale tutela effettiva possano avere i diritti di difesa in strutture come i CPR (hub di rimpatrio) ubicate in paesi terzi extra UE, come l’Albania, senza che ci siano le stesse limitate possibilità di accesso civico, di difesa legale e di denuncia, da parte delle organizzazioni non governative che operano in Italia. Sarà anche molto importante l’attività di monitoraggio del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, al quale sono riservate specifiche competenze per attività ispettive in tutti i centri per i rimpatri (CPR) e negli altri luoghi (hotspot e centri di transito) nei quali i migranti si trovino in condizioni di detenzione amministrativa.

Come osservava nella sua Relazione del 2023 il Garante nazionale per le persone private della libertà personale, “le prassi di funzionamento della difesa d’ufficio garantita alle persone trattenute nei Cpr determinano la nomina di un difensore d’ufficio sempre diverso per l’udienza di convalida e in relazione a ogni successiva udienza di proroga della misura restrittiva. Tale sistema, a parere del Garante nazionale, è sostanzialmente lesivo del diritto di difesa: «La mancanza di continuità della difesa, infatti, rende la stessa non effettiva nella pratica e incide pesantemente, non solo sotto il profilo giuridico e procedimentale, ma anche in relazione alla tutela dei diritti della persona trattenuta.” Lo stesso Garante osservava come “spesso situazioni ostative al trattenimento non riescono a emergere nell’udienza di convalida della misura perché per esempio la persona non dispone nell’immediato della documentazione utile alla sua difesa e ha bisogno di tempo per il suo reperimento oppure serie problematiche di salute potrebbero non essere state considerate nella visita preliminare all’ingresso spesso realizzata in maniera superficiale e sommaria senza effettivi elementi di conoscenza della persona e la documentazione sanitaria che la riguarda”.

Secondo la giurisprudenza, il giudice in sede di convalida del decreto del questore di trattenimento dello straniero raggiunto da provvedimento di espulsione, è investito del potere di rilevare incidentalmente, ai fini della decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione (Corte di Cassazione Sez. Sesta civile Ordinanza N. 12609 del 05.06.2014). Ed anche il provvedimento giudiziale che convalida la proroga del trattenimento deve contenere l’accertamento della sussistenza delle ragioni addotte a sostegno della richiesta (Cass. n. 5200/2023). La stessa Corte di Cassazione ha ritenuto con ordinanza sez. VI civ. 12.10.2022 n. 29881, privo di motivazione il provvedimento di proroga del trattenimento che affermava di ritenere non condivisibili i motivi dedotti nelle memorie difensive, senza dar conto delle ragioni della proroga né delle ragioni di rigetto delle deduzioni difensive, le quali ultime non venivano richiamate neppure per sintesi. Nell’ordinanza sez. VI civ. 6.10.2022 n. 29152, la Corte ha affermato che i provvedimenti di convalida e di proroga sono misure cautelari suscettibili di revoca e modifica ai sensi dell’art. 742 c.p.c. e in applicazione diretta dell’istituto del riesame previsto dall’art. 15, par. 4, della direttiva 2008/115/CE).

Con riferimento ai casi di proroga del trattenimento amministrativo va ricordato quell’importante giurisprudenza secondo cui “La verifica della tempestività della richiesta di proroga deve essere comunque effettuata tenendo conto dei termini massimi di trattenimento previsti dalla normativa “(…)per cui va sempre assicurato il diritto al riesame del provvedimento di trattenimento, o di relativa proroga, ai sensi dell’art. 15 della direttiva n. 2008/115/CE, norma self-executing direttamente applicabile nell’ordinamento interno”

Va garantito comunque, anche nel centro per rimpatri di Gjader in Albania, il diritto di presentare una istanza (anche reiterata) di protezione. L’art. 46 della Direttiva procedure 2013/32/UE, stabilisce che, in caso di diniego o di inammissibilità della domanda di protezione, gli Stati membri dispongano che il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, che “il ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE, quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado”. Secondo la stessa Direttiva, “Gli Stati membri prevedono termini ragionevoli e le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un ricorso effettivo di cui al paragrafo 1. I termini prescritti non rendono impossibile o eccessivamente difficile tale accesso”.

8. Quale disciplina di legge regolamenterà i trasferimenti via terra ed i rimpatri da territorio albanese ? Al riguardo l’art.14 del Testo Unico sull’immigrazione 286/98 e la legge di attuazione del Protocollo Italia-Albania non prevedono disposizioni precise. Cosa potrà succedere in Albania nei casi nei quali gli immigrati irregolari trasferiti dall’Italia fuggissero durante il viaggio via terra, o se detenuti nel centro di Gjader si allontanassero dal centro, oppure quando scadranno i termini di detenzione senza che sia in vista l’effettivo rimpatrio, oppure ancora quando una persona, seppure sottoposta alla procedura di allontanamanto forzato, presenti una domanda reiterata di protezione, come pure gli consente l’ordinamento italiano ? Come si potrà escludere, sia pure in modalità concorrente, la giurisdizione delle autorità albanesi nei luoghi di accesso e transito in territorio albanese, anche ammesso, e non concesso, che la giurisdizione all’interno del CPR di Gjader sia esclusivamente italiana ? E quanto si ritiene conforme alla normativa italiana ed euro-unionale questa sovrapposizione di giurisdizioni ? Quale sarà il prezzo che l’Albania, forse in vista dell’ingresso dell’Unione Europea, sarà davvero disposta a pagare per ospitare nel suo territorio un CPR per persone sottoposte a procedure di allontanamento forzato e già trattenute in territorio italiano ?

In tema di libertà personale, materia che coinvolge tutti i diritti fondamentali della persona, dal diritto alla salute fino al diritto all’unità familiare, l’attività restrittiva delle autorità di polizia deve rispettare rigorosi canoni di legge e non può essere rimessa alla mera discrezionalità derivante da accordi bilaterali o da intese operative, se non da direttive ministeriali. Come ricorda la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, quando sia in gioco un diritto fondamentale della persona, “«nella misura in cui sia coinvolto il nucleo essenziale, direttamente tutelato dalla Costituzione, l’azione dell’amministrazione (come ancor prima quello del legislatore ordinario) difetta ab origine di discrezionalità e l’attività esercitata si prospetta come vincolata. Ciò poiché all’amministrazione (come al legislatore) non può essere riconosciuto il potere di comprimerlo ed anzi questa è tenuta a fare quanto necessario, di volta in volta, per garantirne la tutela».

Si prospetta dunque, con l’avvio dei trasferimenti dai CPR italiani nel centro di detenzione di Gjader, una ulteriore fiammata di ricorsi, soprattutto in sede di proroga delle misure di trattenimento e nei casi di domande reiterate di protezione internazionale. Appare sempre più probabile che, come si è verificato per i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine “sicuri” e trasferiti lo scorso anno in Albania, dopo essere stati soccorsi in acque internazionali da navi militari italiane, anche coloro che saranno deportati nel centro per i rimpatri di Gjader, dopo essere già stati detenuti in territorio italiano, possano essere protagonisti di viaggi di andata e ritorno, a riprova della portata propagandistica e fortemente discriminatoria delle politiche italiane di rimpatrio. Ed anche a conferma del fallimento definitivo del modello Albania, sia nella versione di centri hotspot per le procedure accelerate in frontiera, in una frontiera fittizia che si trova all’esterno dell’Unione europea, che nella versione “hub di rimpatrio”. Un rimpatrio che nella maggior parte dei casi sarà impossibile, per la mancata collaborazione del paese di origine, con il conseguente ritrasferimento in territorio italiano della persona da espellere. Forse, prima di arrivare a tanto, sarebbe tempo che la Corte dei Conti, o qualche Procura della Repubblica, pongano fine a questo sfacciato spreco di danaro pubblico, se non interessa più la violazione della dignità umana e dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione.

Bozza di Decreto legge approvata dal Consiglio dei ministri del 28 marzo 2025

………………………………….. Il Presidente della Repubblica

EMANA

il seguente decreto-legge:

Articolo 1

(Disposizioni urgenti ai fini del rafforzamento dell’azione di rimpatrio)

1. All’articolo 3 della legge 21 febbraio 2024, n. 14, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 2, la parola “esclusivamente” è soppressa e dopo le parole “operazioni disoccorso” sono inserite le seguenti: “, nonché quelle destinatarie di provvedimenti ditrattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’articolo 14 del testo unico delledisposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”;

b) al comma 4 è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “Il trasferimento effettuato dalle strutture di cui all’articolo 14, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n.286 del 1998 alla struttura di cui alla lettera B) dell’allegato 1 al Protocollo non fa venire meno il titolo del trattenimento adottato ai sensi del medesimo articolo 14, né produce effetti sulla procedura amministrativa cui lo straniero è sottoposto.”

2 All’articolo 14 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, secondo periodo, dopo le parole “articolo 35 della legge 30 luglio 2002, n.189” sono inserite le seguenti: “, che può disporre anche il trasferimento dello straniero in altro centro”;

b) al comma 5, dopo il primo periodo sono inserito i seguenti: “È fatta salva la facoltà di disporre, in ogni momento, il trasferimento dello straniero in altro centro, ai sensi del comma 1, secondo periodo. Il citato trasferimento non fa venire meno il titolo del trattenimento adottato e non è richiesta una nuova convalida.

Articolo 2

(Entrata in vigore)

1. Il presente decreto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e sarà presentato alle Camere per la conversione in legge.

Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.

Dato a Roma, addì …

ADIM BLOG

2024

Il Protocollo Italia-Albania al vaglio della Corte costituzionale albanese

Osservatorio della giurisprudenza

Fatima Zahra El harch

Comunicato stampa

29 gennaio 2024

La Corte Costituzionale della Repubblica d’Albania, esaminata in seduta plenaria sulla base di documenti, il 18.01.2024, il 24.01.2024 e il 29.01.2024, la richiesta presentata da 30 deputati dell’Assemblea della Repubblica d’Albania, con oggetto: “Dichiarazione incompatibile con la Costituzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica Italiana e il Consiglio dei Ministri della Repubblica d’Albania “Sul rafforzamento della cooperazione nel campo delle migrazioni” e divieto di ratifica da parte dell’Assemblea. Sospensione delle procedure di ratifica del Protocollo tra il Governo della Repubblica Italiana e il Consiglio dei Ministri della Repubblica d’Albania “Sul rafforzamento della cooperazione nel campo delle migrazioni””.

La Corte Costituzionale, riunitasi oggi, 29.01.2024, a conclusione dell’esame di tale questione, ha valutato che:

Per quanto riguarda il rispetto della procedura di negoziazione e firma del Protocollo sulle migrazioni, per quanto riguarda l’organo costituzionale che ha autorizzato il rilascio della procura, la Corte ha verificato la natura e il contenuto del Protocollo sulle migrazioni, che è stato negoziato e firmato come accordo intergovernativo, ratificabile dall’Assemblea ai sensi dell’articolo 121, comma 2, della Costituzione.

Più specificamente, la Corte Costituzionale, tenendo conto della propria giurisprudenza, ha verificato se il Protocollo sulle migrazioni costituisse un accordo internazionale relativo al territorio e ai diritti e alle libertà dell’uomo, ai sensi delle lettere “a” e “b” del punto 1 dell’articolo 121 della Costituzione.

La Corte Costituzionale ha analizzato il concetto di “ accordo internazionale relativo al territorio ” sotto due aspetti:

(i) aspetto fisico; E

(ii) l’aspetto giurisdizionale connesso alla sovranità.

In primo luogo , ha valutato che il Protocollo sulle migrazioni non stabilisce confini territoriali né modifica l’integrità territoriale della Repubblica d’Albania, pertanto non costituisce un accordo che si riferisce al territorio sotto un aspetto fisico.

In secondo luogo , la Corte Costituzionale ha valutato che nei due ambiti in cui opera il Protocollo sulle migrazioni, si applica anche la legge albanese, oltre a quella italiana. Ha ritenuto che il diritto internazionale vincolante per la Repubblica d’Albania, in materia di migrazione e asilo, sia applicabile anche alle autorità italiane in virtù della ratifica degli accordi internazionali da parte della Repubblica italiana. In base a questa analisi, la Corte non ha messo in discussione l’esistenza della responsabilità dello Stato albanese per le questioni regolate dal Protocollo sulle migrazioni, che deriva non solo da norme costituzionali, ma anche dal diritto internazionale che regola la responsabilità degli Stati nel contesto della sua applicazione extraterritoriale. A questo proposito, la Corte Costituzionale ha ritenuto che in materia di diritti e libertà dell’uomo sussiste una doppia giurisdizione, nel senso che la giurisdizione italiana nei due ambiti in questione non esclude quella albanese.

La Corte costituzionale è giunta anche all’altra conclusione secondo cui il Protocollo sulle migrazioni non rientra nella categoria degli accordi internazionali previsti dalla lettera “b” del punto 1 dell’articolo 121 della Costituzione perché, in sostanza, non crea nuovi diritti e libertà costituzionali né apporta ulteriori restrizioni ai diritti umani e alle libertà esistenti, oltre a quelle previste dall’ordinamento giuridico albanese.

Alla luce di quanto sopra, nelle circostanze in cui i diritti e le libertà fondamentali degli stranieri godono di una doppia tutela giurisdizionale e il Protocollo sulle migrazioni non impone loro alcuna restrizione, la Corte costituzionale ha deciso di non accogliere la richiesta del ricorrente di un parere consultivo alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

Considerato che, da un lato, la questione costituzionale in esame costituisce una novità nella giurisprudenza albanese, in particolare per quanto riguarda il concetto di accordo internazionale sotto il profilo giurisdizionale legato alla sovranità e, dall’altro, il Protocollo sulle migrazioni non afferma in nessuna delle sue disposizioni che il Governo albanese sia privato dell’esercizio della giurisdizione sul territorio albanese, la Corte ha analizzato se il Governo albanese avesse i poteri necessari per negoziare e firmare il Protocollo in questione. A tale riguardo, la Corte ha valutato che il Trattato di amicizia e cooperazione tra la Repubblica d’Albania e la Repubblica d’Italia, del 1995, costituisce un accordo quadro internazionale che, ai sensi dell’articolo 180 della Costituzione, si considera ratificato ai sensi della Costituzione e costituisce una base sufficiente affinché il Protocollo sulle migrazioni possa essere negoziato con l’autorizzazione del Primo Ministro e i poteri conferiti dal Ministro degli affari esteri, nonché sottoscritto dallo stesso Primo Ministro.

Per tali ragioni, la Corte Costituzionale della Repubblica d’Albania, a sostegno degli articoli 131, comma 1, lettera “b” e 134, comma 1, lettera “c”, della Costituzione, nonché degli articoli 52 e 52/a, lettera “a”, della legge n. 8577, del 10.02.2000 “Sull’organizzazione e il funzionamento della Corte Costituzionale della Repubblica d’Albania”, modificato, a maggioranza,

DECISO:

Dichiarazione del protocollo tra il Consiglio dei ministri della Repubblica d’Albania e il Governo della Repubblica italiana, “Sul rafforzamento della cooperazione in materia di migrazione”, in conformità con la Costituzione e consentendo la sua ratifica da parte del Parlamento.

La decisione finale sarà resa nota, motivata, entro i termini di legge previsti dalla legge n. 8577, del 10.02.2000 “Sull’organizzazione e il funzionamento della Corte costituzionale della Repubblica d’Albania”, come modificato dal Regolamento sulle procedure giudiziarie della Corte costituzionale.

In base all’articolo 52/a, comma 2 della legge organica, la decisione finale è notificata al Presidente, al Parlamento e al Consiglio dei ministri e inviata per la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Il provvedimento definitivo entra in vigore con la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e, con l’entrata in vigore, il provvedimento di sospensione decade automaticamente.

IL SOLE 24 ORE

5 febbraio 2025

Ue: accordo Italia-Albania sui migranti deve rispettare il diritto europeo

Il commissario Magnus Brunner: «L’iniziativa dell’Italia a seguito del protocollo sulla gestione della migrazione con l’Albania, non deve compromettere il sistema europeo comune di asilo o incidere negativamente sulle norme comuni dell’Ue»

“«Quando estendono l’applicazione delle disposizioni di diritto nazionale che attuano il diritto dell’Unione a situazioni che esulano dall’ambito di applicazione di quest’ultimo, gli Stati membri devono farlo in modo da non compromettere o eludere l’applicazione delle norme armonizzate o degli obblighi da esso previsti». Lo afferma il commissario europeo alla Migrazione Magnus Brunner in risposta a un’interrogazione presentata da diversi esponenti del M5s, Pd e Avs sul protocollo Italia-Albania e la conformità al diritto europeo del trasferimento di migranti in Paesi terzi, precedentemente esclusa dalla Commissione europea”.

ANSA

11 marzo 2025

Brunner, ‘creiamo spazio per istituire hub per rimpatri’ + (ANSA) – BRUXELLES, 11 MAR

“Oggi creiamo spazio per gli Stati membri per esplorare nuove soluzioni ma non creiamo il contenuto in sé, semmai le condizioni minime perché gli hub di rimpatrio possano essere istituiti”. Lo ha detto il commissario agli Affari Interni Magnus Brunner presentando il regolamento sui rimpatri, sottolineando che il modello Ruanda o il modello Albania sono “diversi tra loro” così come lo sono anche rispetto agli hub di rimpatrio ora possibili secondo il regolamento. (ANSA). 2025-03-11T15:22:00+01:00

AGI

11 marzo 2025

Migranti: Ue, condizioni molto stringenti per hub rimpatrio = (AGI) – Bruxelles, 11 mar. – “La proposta fornisce un quadro giuridico per l’istituzione di centri di rimpatrio nei paesi terzi per gli individui che hanno ricevuto decisioni definitive di rimpatrio, qualsiasi centro di questo tipo operera’ in condizioni molto stringenti con chiare garanzie ed esclusioni per i minori non accompagnati e le famiglie con minori”. Lo ha dichiarato la vicepresidente della Commissione europea, Henna Virkkunen, presentando il regolamento sui rimpatri. “Cio’ e’ fondamentale per garantire che l’Ue mantenga il controllo della propria politica migratoria. E’ essenziale che siamo preparati per le sfide future, in particolare nei casi in cui la cooperazione dei Paesi di origine potrebbe mancare. Si tratta di salvaguardare l’autonomia dell’Ue e la sua capacita’ di agire con decisione, perche’ non sono ne’ i trafficanti ne’ i Paesi di origine a dover decidere la nostra politica migratoria”, ha aggiunto. (AGI) 111449 MAR 25

QUESTIONE GIUSTIZIA

2024

Lo stato dell’arte della giurisprudenza di legittimità sui trattenimenti

di Alberto Pazzi
consigliere della Corte di Cassazione

MELTINGPOT

2024

Il fallimento del sistema CPR nel progetto “Trattenuti 2024”

Il Report aggiornato ricostruisce il sistema di detenzione per il rimpatrio tra il 2014 e il 2023

Il progetto “Trattenuti 2024. Una radiografia del sistema detentivo per stranieri” di ActionAid e del Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università di Bari ricostruisce il sistema di detenzione per il rimpatrio tra il 2014 e il 2023, con dati raccolti grazie a 97 richieste di accesso agli atti a Ministero dell’Interno, Prefetture e Questure e a 53 richieste di riesame.

Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 121

28 Marzo 2025

Il Consiglio dei Ministri si è riunito venerdì 28 marzo 2025, alle ore 11.27 a Palazzo Chigi, sotto la presidenza del Presidente Giorgia Meloni. Segretario, il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Alfredo Mantovano.

…………………………………………

IMMIGRAZIONE IRREGOLARE

1. Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare (decreto-legge)

Il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente Giorgia Meloni, del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale Antonio Tajani, del Ministro dell’interno Matteo Piantedosi e del Ministro della giustizia Carlo Nordio, ha approvato un decreto-legge che introduce disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare.

Le misure introdotte mirano a sfruttare a pieno le potenzialità delle strutture realizzate in Albania in base al Protocollo Italia-Albania del 6 novembre 2023, rafforzando il sistema dei rimpatri e consentendo il trasferimento non solo degli stranieri ritrovati all’esterno del mare nazionale o a seguito di operazioni di search and rescue (SAR) ma anche di quelli attualmente trattenuti nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR) italiani e destinatari del provvedimento di espulsione.

Il testo, tra l’altro, prevede la possibilità di trasferire presso la struttura per il rimpatrio ubicata nella località di Gjadër, anche gli stranieri destinatari di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati in quanto già destinatari di una decisione di rimpatrio.

Il trasferimento non fa venire meno il titolo del trattenimento già convalidato o prorogato dall’autorità giudiziaria (pericolo di fuga, soccorso allo straniero, accertamenti supplementari sull’identità o nazionalità, acquisire i documenti per il viaggio o la disponibilità di un mezzo di trasporto idoneo) e non produce effetti sulla procedura amministrativa – di espulsione o di respingimento – cui lo straniero è sottoposto.

Inoltre, si attribuisce alla Direzione Centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’interno il potere di assegnazione dello straniero al CPR più vicino e la possibilità di trasferire lo straniero trattenuto in altra struttura analoga, comprese quelle albanesi. La convalida del trattenimento non preclude la possibilità di disporre il trasferimento, in ogni momento, in altro centro. In tale evenienza, ciò non pregiudica il titolo del trattenimento già adottato e non richiede un ulteriore provvedimento di convalida da parte dell’autorità giudiziaria.

UN SEGNALE DI SOSTEGNO POLITICO AL GOVERNO MELONI, SENZA INDICARE BASI LEGALI CHE A LIVELLO EUROPEO ANCORA NON ESISTONO. LA QUESTIONE DELLA ESTERNALIZZAZIONE DEI CPR VA AFFRONTATA SOTTO IL PROFILO DEL DIRITTO COSTITUZIONALE. IL TITOLO DI AGENZIA TRADISCE LA PORTATA DELLA DICHIARAZIONE DEL “PORTAVOCE” EUROPEO LAMMERT. NESSUNA CONFORMITA’ AL DIRITTO EUROPEO.

LUNEDÌ 31 MARZO 2025 13.03.03

== Migranti: Ue, Cpr in Albania conformi a diritto europeo =

AGI0353 3 EST 0 R01 / == Migranti: Ue, Cpr in Albania conformi a diritto europeo = (AGI) – Bruxelles, 31 mar. – “Siamo a conoscenza degli ultimi sviluppi riguardanti il decreto sui centri in Albania. Siamo in contatto con le autorita’ italiane. Secondo le nostre informazioni, la legislazione nazionale italiana si applicherebbe a questi centri, come e’ stato finora per l’asilo. In linea di principio, cio’ e’ conforme al diritto dell’Ue. Continueremo a monitorare l’attuazione del protocollo nella sua nuova versione e a rimanere in contatto con le autorita’ italiane”. Lo ha dichiarato il portavoce della Commissione europea per gli Affari interni, Markus Lammert, nel briefing quotidiano con la stampa, in merito alla conversione dei centri per Migranti in Albania in centri di permanenza per il rimpatrio. “Per quanto riguarda le soluzioni innovative, abbiamo dichiarato di essere pronti a esplorarle, sempre nel rispetto degli obblighi previsti dal diritto dell’Ue e internazionale, nonche’ dei diritti fondamentali”, ha aggiunto. (AGI)Bxm/Bra 311302 MAR 25

COMMISSIONE EUROPEA

EC Midday press briefing of 31/03/2025

EUNEWS

31 Marzo 2025

La saga dei centri italiani per migranti in Albania che diventano CPR. Per l’Ue si può fare, ma non sono return hubs

Secondo la Commissione europea la riconversione in centri di permanenza per il rimpatrio è “conforme al diritto dell’Ue”, perché al loro interno si applicherà “la normativa nazionale”. Non sono quindi da considerare affini ai return hubs in Paesi terzi proposti da Bruxelles

di Simone De La Feld

IL MESSAGGERO

31 marzo 2025

I trasferimenti in Albania dai centri di rimpatrio: precedenza ai più violenti

Parte la selezione di chi dovrà essere portato nelle strutture albanesi. Priorità ai migranti con un’espulsione a breve termine

AGGIORNAMENTO DEL 31 MARZO 2025

Il Decreto legge “Albania” , come la legge di attuazione del Protocollo Italia-Albania, incide pesantemente su diritti fondamentali che sono riconosciuti e garantiti dalla legislazione dell’UE alle persone migranti, siano richiedenti asilo o irregolari da espellere, con regole che impongono standard comuni in materia di procedure di asilo, accoglienza, espulsioni e trattenimenti amministrativi. La esternalizzazione in Albania della detenzione di persone destinatarie di un provvedimento di allontanamento forzato interferisce direttamente, oltre che con i principi costituzionali, con le disposizioni dei Trattati dell’UE, e della vigente legislazione unionale in ordine alla libertà e alla sicurezza e ai rimedi efficaci, che sono gerarchicamente superiori alla legislazione nazionale. I criteri di selezione in base alla presunta “pericolosità” degli immigrati irregolari da trasferire nel centro di Gjader in Albania appaiono del tutto arbitrari e privi di una base legale.

La recente dichiarazione del portavoce della Commissione europea per gli Affari interni, Markus Lammert, sui nuovi centri per il rimpatrio italiani in Albania, secondo cui “la legislazione nazionale italiana si applicherebbe a questi centri, come e’ stato finora per l’asilo. In linea di principio, cio’ e’ conforme al diritto dell’Ue. Continueremo a monitorare l’attuazione del protocollo nella sua nuova versione e a rimanere in contatto con le autorita’ italiane”, implica solo che la Commissione riconosce la giurisdizione italiana, ma non comporta alcun riconoscimento della ipotesi di trasferire nel CPR di Gjader, immigrati irregolari già presenti in Italia e destinatari di un provvedimento di allontanamento forzato. Tanto che lo stesso portavoce aggiunge “per quanto riguarda le soluzioni innovative, abbiamo dichiarato di essere pronti a esplorarle, sempre nel rispetto degli obblighi previsti dal diritto dell’Ue e internazionale, nonche’ dei diritti fondamentali”, Una “esplorazione” che non significa approvazione di un modello di detenzione al di fuori dell’Unione europea che potrebbe risultare in contrasto con diverse disposizioni vincolanti del diritto euro-unionale, oltre che con i principi della Costituzione italiana.

Le scelte del governo Meloni sulla riconversione del “modello Albania”, piuttosto che risultare esempio da seguire a livello europeo, rischiano di creare un gravissimo precedente “nazionale” che potrebbe ritardare persino l’attuazione uniforme dei Regolamenti che dovranno essere introdotti sulla base del Patto UE sulla migrazione e l’asilo dello scorso anno. Non a caso l’Italia non ha presentato nei termini previsti il Piano nazionale per l’attuazione dei nuovi Regolamenti previsti dal Patto UE. Il nuovo Regolamento sui rimpatri è ancora allo stato di progetto e non entrerà in vigore prima del 2027. La Commissione europea dovrebbe dare priorità inequivocabile all’adempimento del suo ruolo di garante dei Trattati. Rimane fondamentale il ruolo di controllo della giurisdizione nazionale ed europea. Spetterà alla Corte di Giustizia UE sanzionare le violazioni che potranno essere accertate in capo al governo italiano nell’attuazione del Protocollo Italia-Albania.

ADIF

Albania, andata e ritorno. Un decreto legge che sancisce un fallimento.

DECRETO-LEGGE 28 marzo 2025, n. 37

Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare. (25G00050) (GU Serie Generale n.73 del 28-03-2025)

note: Entrata in vigore del provvedimento: 29/03/2025

Il Protocollo Italia-Albania al vaglio della Corte costituzionale albanese

Comunicato stampa

Ue: accordo Italia-Albania sui migranti deve rispettare il diritto europeo

Il commissario Magnus Brunner: «L’iniziativa dell’Italia a seguito del protocollo sulla gestione della migrazione con l’Albania, non deve compromettere il sistema europeo comune di asilo o incidere negativamente sulle norme comuni dell’Ue»

Lo stato dell’arte della giurisprudenza di legittimità sui trattenimenti

Il fallimento del sistema CPR nel progetto “Trattenuti 2024”

Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 121

IMMIGRAZIONE IRREGOLARE

1. Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare (decreto-legge)

La saga dei centri italiani per migranti in Albania che diventano CPR. Per l’Ue si può fare, ma non sono return hubs

Secondo la Commissione europea la riconversione in centri di permanenza per il rimpatrio è “conforme al diritto dell’Ue”, perché al loro interno si applicherà “la normativa nazionale”. Non sono quindi da considerare affini ai return hubs in Paesi terzi proposti da Bruxelles

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DECRETO-LEGGE 28 marzo 2025, n. 37

Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare. (25G00050) (GU Serie Generale n.73 del 28-03-2025)

note: Entrata in vigore del provvedimento: 29/03/2025

Il Protocollo Italia-Albania al vaglio della Corte costituzionale albanese

Comunicato stampa

Ue: accordo Italia-Albania sui migranti deve rispettare il diritto europeo

Il commissario Magnus Brunner: «L’iniziativa dell’Italia a seguito del protocollo sulla gestione della migrazione con l’Albania, non deve compromettere il sistema europeo comune di asilo o incidere negativamente sulle norme comuni dell’Ue»

Lo stato dell’arte della giurisprudenza di legittimità sui trattenimenti

Il fallimento del sistema CPR nel progetto “Trattenuti 2024”

Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 121

IMMIGRAZIONE IRREGOLARE

1. Disposizioni urgenti per il contrasto dell’immigrazione irregolare (decreto-legge)

La saga dei centri italiani per migranti in Albania che diventano CPR. Per l’Ue si può fare, ma non sono return hubs

Secondo la Commissione europea la riconversione in centri di permanenza per il rimpatrio è “conforme al diritto dell’Ue”, perché al loro interno si applicherà “la normativa nazionale”. Non sono quindi da considerare affini ai return hubs in Paesi terzi proposti da Bruxelles

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