di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Dopo avere tenuto banco per tutta l’estate, il Protocollo Italia-Albania sui migranti sembra scomparso dai mezzi di informazione e dalle dichiarazioni dei politici, con il fallimento dei primi due tentativi di attuazione, ed il rientro in Italia della maggior parte degli operatori e delle forze dell’ordine che erano stati dislocati nei centri di Shengjin e di Gjader. Rimane l’assoluta opacità dei rapporti contrattuali avviati in via d’urgenza per aprire e gestire i centri in Albania, già denunciata da Altreconomia. Di certo l’operazione Albania non ha nulla in comune con la missione di soccorso Mare Nostrum avviata nel 2013, dopo i naufragi del 3 e dell’11 ottobre di quell’anno, a sud di Lampedusa e Malta. Anzi, la presenza in acque internazionali di un dispositivo militare per intercettare naufraghi da trasferire in Albania sta comportando una diversificazione ed un allungamento delle rotte migratorie, nel Mediterraneo, e nei Balcani, con costi umani sempre più rilevanti. Mentre aumenta la violenza della sedicente Guardia costiera libica, malgrado le critiche della Corte dei conti europea ancora rifornita ed assistita dall’Italia, si continuano a contare le vitime anche sulle rotte verso la Sardegna, che certo non rientrano tra le rotte sulle quali opereranno i mezzi militari italiani destinati a trasferire richiedenti asilo maggiorenni, di sesso maschile, “non vulnerabili”, provenienti da paesi di origine sicuri, in Albania. Dopo accertamenti sommari effettuati a ridosso delle operazioni di salvataggio in acque internazionali, a sud di Lampedusa.

2. Poche fonti di stampa riferiscono che la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha disposto la “procedura accelerata” soltanto per due rinvii pregiudiziali in tema di “paesi sicuri”, la questione sulla quale si è inceppata l’operazione Albania, sollevati dai tribunali di Roma e Firenze e ha invece sospeso l’esame delle questioni pregiudiziali proposte dai Tribunali di Bologna e Palermo sulla stessa materia. Per i primi due casi che saranno affrontati dai giudici di Lussemburgo l’udienza è stata fissata per il 25 febbraio. I giudici europei hanno dunque respinto la richiesta di una procedura d’urgenza avanzata dal Tribunale di Roma, optando per una procedura più rapida di quella ordinaria, ma che comunque non arriverà a sentenza prima di aprile del prossimo anno. Dunque fino ad allora, dovrebbero essere sospesi i trasferimenti in Albania di richiedenti asilo “non vulnerabili”, provenienti da “paesi di origine sicuri,”, soccorsi in acque internazionali, ma nella nostra zona SAR (ricerca e salvataggio) a sud di Lampedusa (circa 20-30 miglia), da navi militari italiane. Un gruppo di persone davvero molto difficile da “selezionare” nelle ore immediatamente successive ai soccorsi, magari già prima del trasbordo su nave Libra, come l’esperienza dei viaggi andata/ritorno verso il porto di Shengjin ha già dimostrato.

I governanti europei che continuano a guardare con interesse al “modello Albania”, più per supporto politico al governo Meloni, che per l’intenzione di utilizzare effettivamente un “modello” che non sembra replicabile altrove, dovranno quindi attendere almeno sei mesi per verificare la implementazione reale degli accordi conclusi tra Giorgia Meloni ed Edi Rama. E il premier albanese, a marzo del prossimo anno, con elezioni che si attendono in un clima infuocato, potrebbe non essere riconfermato alla guida del governo. Intanto continua ad aumentare la spesa delle strutture di detenzione create in Albania, che resteranno inutilizzate almeno per altri sei mesi, con un danno erariale che non si potrà nascondere a lungo, considerando che il costo medio annuale del Protocollo Italia-Albania si aggira attorno a 120 milioni di euro. Come rimane assolutamente incerta la sorte delle strutture concesse in uso all’Italia in territorio albanese, qualora le opposizioni albanesi che si sono già dichiarate contrarie al Protocollo, dovessero vincere le prossime elezioni politiche. Gli accordi internazionali infatti non sono leggi immutabili, e nella loro concreta attuazione dipendono tanto dall’indirizzo politico dei governi che li hanno sottoscritti, oltre che dal rispetto delle norme internazionali sovraordinate, come l’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, che vieta “accordi in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale”, quanto dal diverso orientamento politico dei governi dei paesi firmatari che si succedono nel tempo.

3. Nel frattempo il governo ha reagito con ricorsi in Cassazione e decreti legge “ad incastro”, alle decisioni dei giudici che proponendo la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia UE hanno sospeso i dinieghi sulle richieste di asilo pronunciati dalla Commissione territoriale di Roma, dopo la raffica di mancate convalide dei trattenimenti amministrativi che hanno caratterizzato il blocco delle procedure accelerate in frontiera, sia in Albania, che in precedenza in Italia. La Corte di Cassazione dovrebbe pronunciarsi il 4 dicembre su un rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Roma sulla questione dei paesi di origine sicuri, ma sembra probabile, a questo punto, che sospenda a sua volta il procedimento, in attesa delle decisioni sulla stessa materia, che saranno adottate della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Attraverso i decreti legge, da ultimo con il Decreto legge sui “flussi di ingresso” n.145/2024, attualmente in corso di approvazione al Senato, nel quale il governo ha fatto confluire con emendamenti il successivo Decreto legge sui “paesi sicuri” n.158/2024, che sarà dunque abrogato, si è cercato di rimuovere quelli che sono stati ritenuti gli ostacoli alla attuazione del Protocollo Italia-Albania, i giudici della Sezione specializzata del Tribunale di Roma. Si è così deciso di trasferire la competenza per le future convalide del trattenimento amministrativo nei centri albanesi alla Corte di Appello in composizione monocratica, un provvedimento apparentemente di carattere neutrale e procedurale, ma che per i tempi, e le evidenti finalità perseguite, incide profondamente sui rapporti tra politica e magistratura.

4. Il Protocollo Italia-Albania, ed i suoi allegati, non possono essere considerati senza richiamare i precedenti atti normativi, e le conseguenti prassi amministrative che sono seguite alla adozione di una lista di “paesi di origine sicuri”, già introdotta con il primo Decreto sicurezza del 2018, e quindi con Decreti interministeriali dal 2019 al 2024, per limitare l’accoglimento delle richieste di asilo presentate da persone provenienti da questi paesi e favorire, dopo “procedure accelerate in frontiera”, il rimpatrio effettivo nei tempi più brevi stabiliti per legge (28 giorni). Un obiettivo evidentemente fallito, a fronte dei dati oggettivi, che mostrano un numero di rimpatri effettivamente eseguiti dai CPR in linea con quello, assai basso, degli scorsi anni. Se sono solo 3-4000 persone all’incirca, che vengono effettivamente rimpatriate, i successi annunciati con percentuali del 20 per cento di increnebto dal ministro dell’interno Piantedosi, sono mera propaganda. E non consentono di prevedere un incremento dei rimpatri con il ricorso al “modello Albania”.

Sul’attuazione del Protocollo Italia-Albania si assiste dunque ad un doppio fallimento, sul piano fattuale e sul piano normativo, un fallimento anticipato lo scorso anno dal Tribunale di Catania, con le decisioni dei giudici Apostolico e Cupri , sulle quali il governo ha abbandonato i ricorsi in Cassazione, che ha prodotto lo svuotanento del centro hotspot di Pozzallo-Modica. E anche quest’anno sono seguite numerose decisioni di non convalida dei trattenimenti negli altri centri hotpsot, e nei diversi centri di transito/detenzione in frontiera, come a Porto Empedocle (AG). Decisioni, che si sono tradotte anche nella disapplicazione delle norme interne, e non solo nel mero rinvio alla Corte di giustizia UE, per il contrasto tra il Diritto dell’Unione europea e la normativa italiana, inasprita con il Decreto Cutro (legge m.50/2023), e successivamente ulteriormente irrigidita con il Decreto legge n.145/2024, attualmente in corso di conversione in Parlamento, dopo una pioggia di emendamenti governativi.

Contro questa raffica di decreti legge, convertiti a colpi di fiducia, esautorando le Commissioni parlamentari, al di là della sospensione dei casi rinviati per questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia dell’Unione europea, la dura realtà dei fatti si impone anche a chi ha costruito i suoi successi elettorali sulla propaganda legata al Protocollo Italia-Albania. L’esperienza già maturata, con i rastrellamenti in acque internazionali ed i trasbordi di una minima parte dei naufraghi su nave Libra, già in condizioni di tempo ottimali, mentre a Lampedusa arrivavano migliaia di persone in autonomia o soccorse all’interno delle acque territoriali, ha confermato la impraticabilità delle cd. attività di pre-screening in alto mare, al fine di selezionare già in acque internazionali i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine sicuri e non vulnerabili, attività che, con i connessi trasbordi, non si potranno certo svolgere nei mesi invernali, o comunque quando le condizioni del mare non lo consentiranno.

5. Chi ha ideato ed imposto il Protocollo Italia-Abania non aveva evidentemente la minima conoscenza della difficoltà dei soccorsi in mare, in condizioni di tempo mutevole, e spesso pertutbato, che negli ultimi mesi hanno contibuito non poco al calo degli arrivi, che il governo sbandiera come un successo, senza neppure un accenno al numero crescente delle vittime di abbandono in mare. Oppure si è trattato di un cinico calcolo politico, nel quale si sono date come scontate le “vittime collaterali”, che aumentano anche per il rilancio della guerra ai soccorsi umanitari, in concorso con i guardiacoste libici e tunisini, e per l’intensificarsi dei fermi amministrativi, ormai evidentemente allo scopo di confiscare le navi umanitarie, malgrado tutte le pronunce dei Tribunali che sospendono o annullano i provvedimenti di fermo adottati dai prefetti. Sulla legittimità del decreto Piantedosi (legge m.15/2023) dovrà comunque pronunciarsi la Corte Costituzionale.

6. Non sono certo le ONG “colpevoli” del fallimento del modello Albania, che si inceppa anche per la forte riduzione degli arrivi dalla Tunisia, mentre la maggior parte dei naufraghi provenienti dalla Libia non ha le caratteristiche di “eleggbilità”(non vulnerabilità, provenienza da paesi di origine sicuri) per essere trasferito in Albania. La riduzione di arrivi di persone provenienti da paesi di origine sicuri, come la Tunisia e l’Egitto, che “sicuri” non sono affatto, non dipende dal Protocollo Italia-Albania, anche se ne rende difficile l’attuazione. Ma è frutto, più che della effettiva deterrenza operata con la presenza di una nave militare, la Libra, a sud di Lampedusa, dalle condizioni disumane applicate, dopo gli accordi con i paesi europei, e con l’Italia, dai governi dei paesi terzi nei confronti di tutti coloro che tentano la fuga attraverso il Mediterraneo, siano pure loro cittadini. Si passa da intercettazioni violente in alto mare, a sanzioni penali per chi tenta la via della fuga,e persino per chi li assiste, fino ai respingimenti a catena verso paesi non sicuri di cittadini di paesi terzi, prevalentemente di area sub-sahariana, che finiscono abbandonati nel deserto o sono relegati in campi di raccolta dove rimangono oggetti di violenze quotidiane, se non finiscono nei centri lager in Libia, in mano alle milizie. Dagli accordi con i paesi nordafricani sono derivati processi diffusi di criminalizzazione e caccia al capro espiatorio, che l’Italia ha “esportato” verso questi paesi, con il sostegno dell’Unione europea.

Tutto questo non si può nascondere dietro il Protocollo Italia-Albania, e continuerà a riprodurre gravi responsabilità per tutti i governi coinvolti in accordi bilaterali con paesi che non garantiscono il rispetto dei diritti umani, e dell’Unione europea, che continua a finanziare le politiche di esternalizzazione dei controlli di frontiera, nella prospettiva di esternalizzare pure le procedure per il riconoscimento della protezione internazionale. Ma prima dell’attuazione del nuovo Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, con la introduzione di Regolamenti vincolanti per tutti i paesi membri, sarà scontro totale, a Bruxelles, dove, soprattutto in materia di immigrazione ed asilo, gli equilibri su cui poggia la Commissione Von der Leyen sono assolutamente incerti. Ed anche in Italia, dove si sta cercando di utilizzare la implementazione dei nuovi Regolamenti previsti dal Patto, per un ulterore inasprimento della normativa in materia di procedure accelerate in forntiera, di respingimento e di espulsione dei richiedenti asilo “denegati”. Magari anche prima di una sentenza definitiva sul loro ricorso e senza alcuna possibilità effettiva di reiterare la loro domanda di protezione o di esercitare effettivamente i diritti di difesa, pure previsti nelle procedure di rimpatrio forzato.

7 In prospetiva futura, gli emendamenti apportati al Decreto legge n.145/2024 con il trasferimento delle competenze sulle convalide dei trattenimenti alle Corti di Appello, e non solo nel caso dei richiedenti asilo trattenuti nei centri di detenzione in Albania, produrranno un grave appesantimento delle attività di queste corti, con problemi organizzativi che non potranno essere certo risolti nel mese di dilazione, dalla data di conversione in legge, previsto dalle misure transitorie del Decreto. E non si risolverà certo in questo modo il problema della convalida del trattenimento nei centri in Albania, che comunque resteranno chiusi ancora per almeno sei mesi, mentre è certo un incremento esponenziale di ricorsi e della conflittualità attorno a tutte le strutture di detenzione nelle quali si continuerà a tentare, in territorio italiano, il rilancio delle procedure accelerate in frontiera.

Le modifiche alla disciplina processuale e sostanziale delle procedure accelerate in frontiera, apportate allo scopo di contrastare le decisioni dei giudici che non hanno convalidato i trattenimenti nei centri hotspot in territorio italiano, e quindi nei centri di detenzione in Albania, oltre alle questioni già poste alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, sollevano gravi dubbi sul rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza di fronte alla legge (art.3), di riconoscimento del diritto di asilo (art.10), di garanzie in materia della libertà personale (art.13) e di effettività dei diritti di difesa (art.24), basi dello Stato di diritto, e dunque della democrazia nel nostro paese. Al di là delle attese decisioni della Corte di giustizia dell’Unione europea, è su questo terreno che si dovrà misurare la risposta della giurisdizione interna, fino alla proposizione di questioni di legittimità costituzionale, ed è su questo stesso tereno che andranno sviluppate iniziative più incisive per garantire un giusto processo e l’accesso effettivo al diritto di difesa, oggi in territorio italiano, domani, se i centri di Shengjin e di Gjader saranno aperti, in Albania.

Rimane da salvaguardare l’indipendenza dei magistrati, che non può essere attaccata proprio sulla base del fallimento registrato dal modello Albania, con le proposte di separazione delle carriere, o con lo sconvolgimento del sistema processuale. Perchè nel nostro ordinamento costituzionale, a garanzia del rispetto dello Stato di diritto anche da parte delle autorità di governo, il giudice rimane soggetto soltanto alla legge (art.101 Costituzione), ma non è tenuto a rispondere ad una maggioranza parlamentare, o addirittura a subire pressioni internazionali, e continui dossieraggi, se non il peso di sondaggi commissionati su misura, per delegittimare l’ordine giudiziario e sottrarre ad ogni controllo giurisdizionale le decisioni delle autorità politiche. Se per decreto legge si potesse correggere un consolidato indirizzo della magistratura giudicante, ed addirittura affermare la prevalenza del diritto nazionale sul diritto dell’Unione europea, sarebbe davvero la fine,”certificata” per decreto, dello Stato di diritto, e dunque della democrazia liberale, al centro del patto costituzionale nel nostro paese e della sua partecipazione all’Unione europea.

UNIVERSITA’ DI NAPOLI L’ORIENTALE

Dipartimento di Scienze Umane e Sociali
Cattedre di Tutela internazionale dei diritti umani (prof. Giuseppe Cataldi), Diritto internazionale (prof.ssa Anna Liguori), Diritto dell’Unione europea (prof.ssa Adele Del Guercio)

Accordi internazionali e Stato di diritto: il caso del Protocollo tra Italia e Albania sui migranti

Introduce
Prof.ssa Anna Liguori, Università di Napoli L’Orientale
Relatore
Avv. Fulvio Vassallo Paleologo, ADIF- Associazione Diritti e Frontiere
Conclude
Prof. Giuseppe Cataldi, Università di Napoli L’Orientale

lunedì 2 dicembre 2024, ore 12:30-14:30
Aula 2.1 Palazzo Giusso
Largo San Giovanni Maggiore 30 – Napoli