di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Si, hanno fatto davvero la storia, come diceva Giorgia Meloni alcuni mesi fa. Il “modello Albania” e’ fallito in partenza e non occorre attendere le sentenze dei giudici. Innanzitutto basta confrontare i numeri in continuo calo annunciati dal governo, prima 3000 persone al mese da trattenere nei centri albanesi con una prognosi di espulsione pari al 90 per cento, nella legge di ratifica ed esecuzione del Protocollo Italia-Albania, poi soltanto qualche centinaio, nelle SOP (procedure operative standard) che avrebbero dovuto seguire le navi militari italiane per una serie di trasbordi in acque internazionali, ma all’interno della zona SAR italiana, a 20 miglia circa a sud-ovest di Lampedusa, quindi con la capienza provvisoria annunciata nei centri in Albania (per non più di 400 posti iniziali), infine con il numero delle persone effettivamente trasportate nel porto di Shengjin con nave Libra, e poi ricondotte in Italia, qualche decina in tutto. La prova tangibile di un fallimento che non è derivato soltanto dalle sentenze, pur doverose, del Tribunale di Roma, e prima della Corte di Giustizia dell’Unione europea e di tanti tribunali italiani, Firenze, Bologna, Roma, Catania, Palermo.

2. Il cd. pre-screeneing sulle motovedette più piccole, e poi sulla nave Libra, i trasbordi in alto mare, lo screening ripetuto a Shengjin, in territorio albanese, oltre che tradursi in procedure illegittime, sulle quali dovranno pronunciarsi ancora i tribunali, non permettono, e non permetteranno in futuro, trasferimenti tanto consistenti. da riempire il centro polifunzionale (CPR e carcere) di Gjader, in modo da corrispondere a quel modello di dissuasione delle partenze verso l’Italia (e l’Europa) che il governo italiano continua a propagandare. I criteri di selezione dei richiedenti asilo da trasferire in Albania appaiono arbitrari. La Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri (Fnomceo) ha risposto all’appello lanciato da varie ong – tra cui Mediterranea, Msf ed Emergency – e dalla Società italiana di medicina delle migrazioni. in cui veniva denunciato che “la pratica di selezione sanitaria come criterio per le deportazioni in Albania viola il codice deontologico”. PerComitato centrale del Fnomceo , ” dopo aver richiamato alcuni articoli del Codice di Deontologia medica – il 3, sui doveri del medico, il 4, sui principi di libertà indipendenza autonomia e responsabilità, il 6 su efficacia sicurezza e umanizzazione dei servizi sanitari e l’uso ottimale delle risorse pubbliche e private e il 32 sulla tutela dei soggetti fragili e vulnerabili, “il medico nel rispetto dei sopracitati articoli ha un’unica finalità che è quella di curare le persone senza alcuna discriminazione nel rispetto della dignità della persona e dei diritti riconosciuti dalla Carta Costituzionale e dalle Convenzioni Internazionali sottoscritte dal nostro Paese”. Tale finalità di cura – continua il Comitato Centrale – dovrà essere assicurata in tutti i percorsi previsti dal protocollo che coinvolgono i medici. Per le peculiari caratteristiche del servizio, appare necessario prevedere la presenza di figure professionali adeguatamente formate o con specifica competenza specialistica, dotate di adeguati strumenti sanitari, senza i quali non è possibile una corretta valutazione complessiva dello stato di salute della persona. In generale possiamo affermare che la selezione dei migranti ai fini amministrativi non costituisce un processo di cura”.

Su grandi numeri la stessa pratica di pre-screening in mare, subito dopo il primo soccorso, appare impraticabile e discriminatoria. La sentenza della Corte di Cassazione n. 22917/2019 afferma come il principio di non-refoulement non si esaurisca nell’obbligo negativo di non-respingimento verso un territorio in cui la vita e la libertà di una persona possono essere minacciate, ma comprenda anche l’obbligo positivo di assicurare accesso al territorio al fine di formulare una domanda di asilo. La questione della territorialità rimane imprescindibile per valutare tutte le fasi di attuazione del Protocollo Italia-Albania, inclusa la delicatissima fase di primo contatto, durante le cd. procedure di pre-screening che si svolgono in modo informale a bordo di una nave militare italiana posizionata in acque internazionali, al limite delle acque territoriali italiane, a sud-ovest di Lampedusa. Si può ritenere che la sequenza di pre-screening in mare e poi di nuovo lo screening cui sono sottoposti i migranti trasferiti in Albania, sia profondamente diversa rispetto alle procedure di accertamento (screening) alle quali sono sottoposti tutti quelli sbarcati in territorio italiano, basti pensare alla identificazione dei minori, come sono diverse le possibilità effettive di informazione e di difesa, e questo crea una discriminazione vietata sia a livello nazionale (art.3 Cost), che dal diritto internazionale (Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati) e dal diritto dell’Unione europea, con molteplici direttive e regolamenti.

3. I riconoscimenti a livello europeo del modello Albania corrispondono a prese di posizione politiche, nei confronti del governo Meloni, in un momento nel quale i voti italiani pesano per la conferma della nuova Commissione europea. Ma ciascun paese europeo, e soprattutto quelli sovranisti, schiacciati da una crescente pressione sul fronte orientale dell’Unione europea, non potranno replicare un accordo che oltre a basarsi su diffuse violazioni dei diritti umani, corrisponde al tentativo di svuotare con un retino il grande bacino degli ingressi irregolari attraverso il Mediterraneo, che rimangono, in assenza di canali legali di evacuazione (dalla Libia) e di ingresso, l’unica possibilità di sopravvivenza per chi fugge da paesi che il nostro governo definisce “sicuri”. Questi paesi terzi e di origine sicuri, anche per effetto degli accordi sulle migrazioni (e sullo scambio di armamenti e di risorse enegetiche), sono governati da regimi autoritari.

Come riporta il sito “Stranieri in Italia, “La Commissione Europea, tramite una sua portavoce, ha sottolineato che attualmente non è legalmente possibile per l’UE adottare un simile modello. Secondo la normativa vigente, il rimpatrio forzato deve essere regolato dalla legge comunitaria e deve avvenire nel paese di origine del migrante, o in un paese terzo che abbia un quadro legale adeguato, condizione che l’Albania non soddisfa al momento. Bruxelles ha inoltre ribadito che i migranti che non hanno il diritto di restare nell’UE devono essere rimpatriati, ma secondo procedure compatibili con il diritto europeo.“

Per ECRE, una importante organizzazione europea che difende i diritti dei richiedenti asilo e dei rifugiati, che da tempo ha criticato il Protocollo Italia-Albania,“secondo il diritto internazionale, non è possibile per uno Stato cedere la giurisdizione su una parte del proprio territorio per gli scopi descritti“. La stessa organizzazione aggiunge poi che ““non è consentita l’applicazione extraterritoriale del processo di screening e delle procedure di asilo e di rimpatrio alla frontiera”. Non sarebbe neppure legittimo il ricorso automatico alla detenzione“ e le modalità di trasbordo, di selezione in acque internazionali, ma nella zona SAR italiana, e di successivo sbarco in un porto albanese, potrebbero costituire “violazione del diritto internazionale del mare”.

Sarà poi da vedere come gli Stati membri dell’Unione europea riusciranno ad attivare hub per i rimpatri in paesi terzi in cui non è neppure garantita la sicurezza dei comuni cittadini. Di certo non potranno prendere a modello il Protocollo Italia-Albania. Non è neppure scontato che i futuri Regolamenti europei sullo screening e sulle procedure di asilo in frontiera, rendano possibile nel 2026 l’attuazione completa del Protocollo Italia-Albania, come i rappresentanti del governo continuano a ripetere. Ma da oggi ad allora, la detenzione amministrativa nei centri albanesi rimane priva di basi legali e fonte di un rilevante danno erariale, in parte già prodotto, a carico dei ministri e dei dirigenti ministeriali che hanno dato esecuzione al “modello Albania”. Sempre che la Corte dei conti batta un colpo.

4. La questione del ricorso ad una lista di paesi di origine sicuri, adesso prevista con un decreto legge (n.145/2024) da imporre ai giudici per un rigetto lampo delle richieste di protezione internazionale, sulla quale dovrà pronunciarsi la Corte di Cassazione il prossimo 4 dicembre, in attesa della decisione della Corte UE di Lussemburgo, è stata occasione per una gigantesca strumentalizzazione che mira a subordinare la magistratura agli indirizzi dell’esecutivo. Il vittimismo della Meloni, che accusa gli organi giurisdizionali di avere fatto fallire il modello Albania, corrisponde ad un collaudato metodo di governo che nasconde i fatti reali, ricorre alla decretazione d’urgenza per sterilizzare le decisioni dei giudici, e utilizza la maccchina della propaganda per stravolgere l’assetto costituzionale. Ma l’esperimento dei centri di transito (Shengjin) e di detenzione (Gjader) in Albania sarebbe fallito, e continuerà a fallire in futuro, indipendentemente daigli attesi pronunciamenti della Corte di Giustizia di Lussemburgo e dei giudici italiani, siano Tribunali o Corti di Appello.

Il trasferimento di competenze sulla convalida dei trattenimenti nei centri di detenzione durante le procedure accelerate in frontiera, dalle Sezioni specializzate dei Tribunali civili alle Corti di Appello, frutto dei più recenti emendamenti governtivi al decreto legge n.145/2024, non garantisce la funzionalità degli uffici giudiziari, che in alcuni casi saranno sovraccarichi fino alla paralisi, come si può prevedere con la Corte di Appello di Roma. Si configura una negazione dell’esercizio effettivo dei diritti di difesa, soprattutto con giudici lontani collegati con procedure telematiche ed avvocati scelti con il concorso dei responsabili delle strutture in Albania. Si dovrà sempre tenere conto che le procedure di convalida dei trattenimenti vanno concluse entro i rigidi tempi (96 ore) imposti dalla legge e dall’art. 13 della Costituzione italiana.

La controversa categoria dei paesi di origine “sicuri”, per quanto possa essere utilizzata dalle Commissioni territoriali con una raffica di dinieghi per manifesta infondatezza, non garantisce affatto l’esecuzione dei rimpatri forzati. Come e’ confermato dai dati sui rimpatri dai Cpr che nel corso del tempo sono rimasti attestati a qualche migliaio di persone all’anno, con aumenti esaltati dal governo in termini percentuali, ma con incrementi di poche centinaia di espulsi, se si guardano le cifre reali. Si assiste così ad una produzione istituzionale di irregolarità, derivante dalle norme sempre più restrittive in materia di protezione, e anche di lavoro e studio, che ha fatto lievitare il numero di immigrati irregolari in Italia, anche se la presenza complessiva di stranieri non appartenenti all’Unione europea è in continuo calo. Nel 2023 sono stati espulsi soltanto il dieci per cento dei migranti detenuti nei CPR, appena 2.987 su 28.347, mentre il totale dei rimpatri è stato di 4.267 effettuati anche alle frontiere, negli aeroporti o dalle Questure. Nella prima metà del 2024, a fronte di 13.330 ordini di rimpatrio l’Italia, da tutti i centri di detenzione ubicati nel nostro paese, ha espulso effettivamente soltanto 2.035 persone, eppure dal centro di Gjader se ne vorrebbero espellere altrettante ogni mese. La distanza tra la propaganda del governo ed il principio di realtà è sempre più evidente.

Sono i paesi di origine, con la parziale eccezione della Tunisia, che pure rimane al di sotto delle attese del governo, se si guardano i rimpatri effettivi, che non permettono di eseguire tutti gli ordini di allontanamento dal territorio dello Stato, che adesso sono compresi anche all’interno del “provvedimento unificato” con il quale le Commissioni territoriali negano il diritto di asilo, “per manifesta infondatezza”, in Italia, come in Albania, dopo le procedure accelerate riservate alle persone che provengono da paesi di origine definiti come “sicuri”.

5. I rimpatri con accompagnamento forzato dall’Albania, previsti a migliaia, saranno impossibili, ammesso che in futuro si riesca a trasferire altri richiedenti asilo a Shengjin ed a Gjader, senza violare l’art.13 della Costituzione italiana, nella interpretazione che ne ha fornito la Corte costituzionale con la sentenza n.105 del 2001. Forse qualcuno pensa di utilizzare strumentalmente i cd. rimpatri “volontari”, ma questa prassi, diffusa in Libia e in Tunisia, non ha prospettive di applicazione concreta in Albania. Una visita della delegazione di Volt Europa e dei suoi europarlamentari come raccontano al Fatto Quotidiano i due copresidenti, Daniela Patti e Guido Silvestri, ha svelato una realtà che dimostra la impraticabilità operativa del “modello Albania”, ben oltre la questione della provenienza da” paesi di origine sicuri”-“Sulle procedure di rimpatrio non c’è un protocollo, dicono che va ancora definito”, è stato spiegato loro dai funzionari dell’ambasciata e di polizia che li hanno accompagnati. “Non è chiaro se chi non ottiene l’asilo va prima portato in Italia o se potrà essere imbarcato grazie a un accordo con l’aeroporto di Tirana”. Secondo gli stessi europarlamentari,“ad oggi sono disponibili 200 posti per i richiedenti, appena 24 nel Cpr destinato alle persone da rimpatriare e altrettanti nella struttura detentiva presidiata dagli agenti della penitenziaria”.

Manca comunque una legge che disciplini i rimpatri dall’Albania, la disciplina dei CPR rimane ancora molto lacunosa, e questo potrebbe violare l’art.5 della Convenzione EDU. Anche se le modalità del trattenimento e dell’allontanamento forzato dall’Albania fossero ridefinite dal governo, con l’ennesino decreto legge prossimo venturo, questo non eliminerebbe un possibile contrasto con la Direttiva europea 2008/115/CE sui rimpatri e con le Direttive n.32 e 33 del 2013, in materia di procedure e di accoglienza dei richiedenti asilo, che non prevedono, neppure con il concorso di Frontex, il rimpatrio di richiedenti asilo “denegati”, con accompagnamento forzato, da un paese terzo verso il paese di origine, prima di una decisione definitiva di un organo giurisdizionale sulla istanza di protezione.

Il progetto del governo italiano di trasferire richiedenti asilo in Albania non è stato chiuso, ma sembra ormai “congelato“: Dopo il fallimento delle missioni di nave Libra, che in un mese è riuscita a trasferire in Albania soltanto 20 persone, secondo quanto riporta Il Manifesto, i centri di Shengjin e di Gjader, dove proseguono costosi lavori di ampliamento, si stanno svuotando, prima dei contingenti di polizia, adesso con la partenza degl operatori e del personale di ‘Medihospes’, l’ente che ha vinto con procedure da stato di emergenza, l’appalto per la gestione dei centri in Albania. Come riferisce Fanpage, per il momento, non ci saranno ricambi e le autorità di governo sembrano rassegnate ad attendere le decisioni della Corte di Giustizia dell’Unione europea, anche perchè molto probabilmente, nei mesi invernali si è ben consapevoli della insostenibilità operativa (in alto mare) del modello Albania. E la Corte di Cassazione, il prossimo 4 dicembre, ben difficilmente potrà evitare di adottare un ennesimo rinvio per questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea che, anche se deciderà con procedura accelerata, non potrà pronunciare una sentenza interpretativa per”sbloccare” i procedimenti attualmente sospesi dai giudici italiani, prima della primavera del prossimo anno.

Per il Tribunale di Roma remittente, “Nel caso specifico, la questione che qui si vuole sollevare «è anche tema che è in stretta correlazione con il giudizio di merito relativo alla valutazione della protezione internazionale richiesta. Invero la decisione interlocutoria sulla sospensione, con la possibilità di allontanamento necessitato del richiedente asilo nel corso del giudizio (per carenza del titolo di soggiorno), impedirebbe l’accoglimento della richiesta protezione, ove se ne accertino le condizioni, qualora risulti, al momento della decisione di merito, che il richiedente sia già ritornato, anche contro la sua volontà, nel suo paese (l’art. 2 D.Lvo n. 251/2007 prevede che : si intende per rifugiato …cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza). La presenza sul territorio assume dunque connotato di necessità al fine dell’eventuale accoglimento dell’istanza di protezione e in tal modo si evidenzia il rilievo che la decisione interlocutoria e lato sensu cautelare sulla sospensione del provvedimento amministrativo di rigetto assume anche rispetto al giudizio di merito […]» (Sent. n. 11399/24 cit.). Per lo stesso Tribunale, che giudicava sulla scorta del Decreto interministeriale sui paesi di origine sicuri in vigore prima della promulgazione del Decreto legge m.145/2024, attualmente in fase di conversione davanti alle Camere,” Non è superfluo attirare l’attenzione della Corte sul fatto che nella prassi applicativa degli ultimi anni si assiste a un ricorso sempre più frequente a provvedimenti amministrativi di rigetto per manifesta infondatezza, i quali configurano oggi, più che una eccezione, addirittura la regola, sicché il principio europeo della sospensione automatica del provvedimento amministrativo impugnato appare oggi regressivo rispetto ai casi, che dovrebbero essere eccezionali, in cui si impone la necessità di verificare caso per caso se ricorrano le condizioni per una sospensione disposta dal giudice”. 

6. Non si vede come la Corte di Cassazione, nella decisione che dovrà adottare il prossimo 4 dicembre, ove non rimetta la questione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, possa discostarsi dal suo precedente orientamento, consolidato in una recente decisione a Sezioni Unite, secondo cui ” “in caso di ricorso giurisdizionale avente ad oggetto il provvedimento di manifesta infondatezza emesso dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale nei confronti di soggetto proveniente da paese sicuro, vi è deroga al principio generale di sospensione automatica del provvedimento impugnato solo nel caso in cui la commissione territoriale abbia correttamente applicato la procedura accelerata, utilizzabile nell’ipotesi di manifesta infondatezza della richiesta protezione; altrimenti, se la procedura accelerata non è stata rispettata nelle sue articolazioni procedimentali, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della Commissione territoriale”. In particolare, “deve essere quindi ritenuto che, al fine di poter ritenere derogato il principio generale di sospensione del provvedimento della Commissione, principio, ricordiamolo, posto a presidio della effettività delle tutele riconosciute per la protezione internazionale, deve essere stata svolta e rigorosamente osservata la procedura accelerata, con i termini suoi propri nei casi, espressamente previsti, di manifesta infondatezza (o inammissibilità). Qualora la procedura non venga osservata (anche se originariamente adottata) e dunque la ragione da valutare non sia così “manifesta”, occorrendo accertamenti o comunque tempi di maggior durata, il procedimento assumerà la veste ordinaria con il ripristino di tutti gli effetti, compresa la sospensione del provvedimento della Commissione territoriale (in termini Cass. n. 6745/2021; Cass. n. 30515/2023).

Secondo la stessa sentenza, “la decisione interlocutoria sulla sospensione, con la possibilità di allontanamento necessitato del richiedente asilo nel corso del giudizio (per carenza del titolo di soggiorno), impedirebbe l’accoglimento della richiesta protezione, ove se ne accertino le condizioni, qualora risulti, al momento della decisione di merito, che il richiedente sia già ritornato, anche contro la sua volontà, nel suo paese (l’art. 2 D.Lvo n. 251/2007 prevede che : si intende per rifugiato …cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza“.

7. Se da una parte la legge di attuazione del Protocollo Italia-Albania smentisce espressamente le prassi di “chiusura dei porti” applicate in passato, anche nei confronti delle navi militari, da parte dell’ex ministro dell’interno Matteo Salvini, lo stesso Protocollo rimane in insanabile contrasto non solo con la normativa dell’Unione europea, come potrebbe essere stabilito presto dalla Corte di giustizia di Lussemburgo, malgrado le dichiarazioni rassicuranti del ministro Piantedosi, ma anche con l’art.53 della Convenzione di Vienna, secondo cui ” E’ nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale ((jus cogens).

Il trattenimento amministrativo dei migranti deportati in Albania, secondo il ministro Piantedosi, in centri di “trattenimento leggero”, non ricade sotto la esclusiva giurisdizione dello Stato italiano, e dunque europea, come si vorebbe fare credere, spettando alle autorità albanesi il compito di vigilanza esterna dei centri e di ripristino dela misura limitativa della libertà in caso di fuga, oltre che la cooperazione operativa nelle attività di rimpatrio con accompagnamento forzato, evidentemente da un aeroporto albanese.

Secondo Sergio Carrera, in uno studio sul Protocollo Italia-Albania, “L’attribuzione delle responsabilità alle autorità italiane per l’espulsione dei cittadini di paesi terzi trasferiti in territorio albanese verso i paesi di origine o altri paesi di transito solleva preoccupazioni altrettanto allarmanti in termini di legalità e fattibilità.” Come si osservava già lo scorso anno,”Si prevede che gli ostacoli alle espulsioni rimarranno elevati in termini pratici, ed è improbabile che il tasso di rendimento atteso funzioni come previsto e aumenti notevolmente. Precedenti ricerche hanno sottolineato le numerose ragioni legali, pratiche e operative che impediscono o rendono irrealizzabile l’esecuzione degli ordini di rimpatrio da parte dell’UE e dalle autorità degli Stati membri”.

Quanto sta succedendo oggi, con il blocco totale dei trasferimenti di richiedenti asilo in Albania, ed il rientro degli operatori e dei poliziotti in Italia, perchè i centri sono vuoti, non è dunque una conseguenza delle decisioni dei giudici, pure doverose, sulla controversa categoria di paesi di origine sicuri. Ma era largamente prevedibile, soltanto che si fossero considerati al di là dei temi propagandistici, la reale dimensione dei fenomeni e le basi normative vigenti, e non quelle a livello europeo che ancora non sono entrate in vigore. Tutto lascia prevedere, al di là delle decisioni dei giudici di Lussemburgo, e quindi dei giudici nazionali, sull’utiizzo della categoria dei “paesi di origine sicuri“, un fallimento definitivo del modello Albania. Anche se il governo italiano non dovesse riprovare ad inviare altri richiedenti asilo rastrellati in acque internazionali verso i centri albanesi, rimane sempre più urgente un accertamento della responsabilità contabile che sta derivando dalla “ritirata dall’Albania” ed una verifica complessiva della conformità delle “procedure accelerate in frontiera”, modificate da ultimo con il Decreto legge n.145/2024, con il diritto dell’Unione europea e con la Carta costituzionale italiana.