di Fulvio Vassallo Paleologo
ABSTRACT
Lo stop imposto dai giudici alle procedure accelerate in frontiera, e la più recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europa, mettono in dubbio l’avvio effettivo delle prassi di trattenimento ed espulsione previste dal Protocollo Italia-Albania. Come altre volte in passato, occorreva trovare un modo per eludere quanto imposto dalla normativa europea e dal più banale rispetto dei diriti fondamentali della persona, in modo da riempire comunque i voli di rimpatrio che ogni settimana decollano da aeroporti italiani, in particolare da Palermo, per realizzare quelle che si possono definire come espulsioni collettive, ma sarebbe più appropriato il termine “deportazioni”. I naufraghi soccorsi in mare, o arrivati in autonomia a Lampedusa, subito dopo lo sbarco non hanno alcuna possibilità di formalizzare in frontiera la loro manifestazione di volontà diretta alla richiesta di protezione, e ricevono una informazione tardiva e parziale sui loro diritti, a differenza di quanto sarebbe imposto dalla legge e dalle Direttive europee. Dopo Lampedusa, Porto Empedocle diventa solo un centro di transito, e coloro che hanno maggiori possibilità di essere rimpatriati , come egiziani e tunisini, a differenza di quanto avveniva in passato, non rimangono a Porto Empedocle in una procedura accelerata in frontiera, in uno stato di trattenimento amministrativo che può essere “stoppato” per la mancata convalida da parte del Tribunale di Palermo, ma finiscono direttamente in un centro di detenzione come il CPR di Caltanissetta, dopo un fulmineo provvedimento di respingimento “differito” adottato dal questore di Agrigento, e sottoposto per la convalida ad un giudice di pace di Caltanissetta.
Quando la Commissione territoriale rigetta per “manifesta infondatezza” la richiesta di asilo, di una persona già trattenuta all’interno di un CPR, i margini, anche temporali, per fare valere un ricorso effettivo sono minimi. Anche quando, dopo la richiesta di asilo, la sezione specializzata del Tribunale di Caltanissetta convalida l’ulteriore trattenimento. Tutto avviene, nella maggior parte dei casi in due o tre giorni, con difensori di ufficio che non articolano alcun mezzo difensivo, né possono addurre documenti probatori per rafforzare la richiesta di protezione. In un solo giorno, nel CPR di Caltanissetta, si è arrivati ad adottare 30 provvedimenti di convalida del trattenimento, con lo stesso giudice di pace, con le stesse motivazioni, e con lo stesso difensore di ufficio.
Dopo la convalida del trattenimento, arriva in rapida sequenza il diniego sulla richiesta di asilo, da parte della Commissione territoriale. Le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione con la sentenza n. 11399 pubblicata il 9 aprile 2024, hanno affermato il principio secondo cui «in caso di ricorso giurisdizionale avente ad oggetto il provvedimento di manifesta infondatezza emesso dalla Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale nei confronti di soggetto proveniente da Paese sicuro vi è deroga al principio generale di sospensione automatica del provvedimento impugnato solo nel caso in cui la commissione territoriale abbia applicato una corretta procedura accelerata, utilizzabile quando ricorra ipotesi di manifesta infondatezza della richiesta protezione. In ipotesi contraria, quando la procedura accelerata non sia stata rispettata nelle sue articolazioni procedimentali, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della Commissione Territoriale». Il respingimento differito adottato dal questore di Agrigento, e poi il tratenimento amministrativo nel CPR di Caltanissetta, aggirano le mancate convalide del trattenimento che, nel caso di richiedenti asilo provenienti da paesi di origine ritenuti “sicuri”, sono arrivate dai Tribunali di Palermo e di Catania quando i richiedenti asilo venivano trattenuti nel centro di transito di Porto Empedocle. Non viene neppure attribuito rilivo a quanto afferma adesso la Corte di giustizia dell’Unione europea sui limiti della categoria di paese di origine sicuro e sui poteri d’ufficio del giudice nello stabilire caso per caso se il richiedente asilo proveniente da questi paesi debba essere ritenuto comunque meritevole di protezione.
Tutto questo ad Agrigento, ed a Caltanissetta rimane lettera morta. In pochi giorni, dopo il diniego della Commissione territoriale sulla richiesta di asilo, poichè le convalide avvengono di fatto in modo automatico, in tempi ristrettissimi, e si nega anche effetto sospensivo ai ricorsi, si può procedere al rimpatrio con accompagnamento forzato verso paesi di origine come la Tunisia, e l’Egitto, che le più recenti decisioni dei giudici italiani, e della Corte di Giustizia UE, impediscono di ritenere come sicuri. Le modalità dei rimpatri forzati cancellano le garanzie di difesa ed il diritto di asilo.
In base all’art.47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, “ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare”. Non si vede come si possa parlare di ricorso effettivo nel caso dei richiedenti asilo denegati, trattenuti nel centro per i rimpatri di Pian del Lago a Caltanissetta, e poi rimpatriati in Tunisia ed in Egitto con procedure semplificate pochi giorni dopo il loro arrivo a Lampedusa.
In ogni caso il richiedente asilo rimane tale fino a quando non sia stata ancora adottata una decisione definitiva in merito alla sua istanza, e dunque non può essere considerato alla stessa stregua di un immigrato irregolare da espellere, per effetto della prima decisione negativa della Commissione territoriale che opera nella procedura accelerata in frontiera destinata alle persone che provengono da un paese di origine individuato per decreto ministeriale come “sicuro”, almeno fino a prova contraria. Che deve essere ammessa prima di mettere in esecuzione misure di allontanamento forzato, fermo restando che la preparazione di tali misure, ed i contatti per i documenti necessari al rimpatrio con le rappresentanze diplomatiche o consolari dei paesi di origine, espongono i richiedenti asilo, che tali rimangono fino alla pronuncia definitiva sul loro ricorso, ad un grave ulteriore pregiudizio che possono subire dopo l’esecuzione dell’accompagnamento fozato nel paese di origine contro il quale hanno chiesto protezione.
In questo contesto, il ritorno alle vecchie procedure di respingimento differito in frontiera, attuate dalle questure di Agrigento e Caltanissetta, con l’abbandono, se non con il travisamento, delle procedure accelerate in frontiera per richiedenti asilo provenienti da paesi di origine definiti come “sicuri”,di cui all’articolo 28 bis comma 2, lettera b-bis del decreto legislativo n. 25/2008, va denunciato non solo per la grave lesione dei diritti fondamentali delle persone trattenute oggi nei centri di detenzione in Sicilia, ma anche per la elevata possibilità che le medesime pratiche di trattenimento amministrativo, di respingimento e di allontanamento forzato comportino la cancellazione sostanziale del diritto di asilo e dei diritti di difesa, se realizzate nei futuri centri di detenzione in Albania, dove le possibilità di difesa legale e di monitoraggio pubblico appaiono quasi nulle.
1. Dopo la precipitosa fuga del governo dal giudizio in Cassazione sui ricorsi contro le mancate convalide dei giudici catanesi Apostolico e Cupri, per i quali l’avvocatura dello Stato ha ottenuto l’estinzione del procedimento, altri giudici da Palermo a Catania hanno continuato a non convalidare i decreti di trattenimento adottati dai questori di Agrigento e Ragusa, nei confronti di richiedenti asilo sbarcati a Lampedusa, e ristretti nei centri chiusi di Porto Empedocle e di Pozzallo. Si è dato così il giusto rilievo gerarchico (art.117 Cost.) al diritto dell’Unione europea che prevale sulle norme interne del decreto Cutro (legge n.50/2023) che non lo rispettano. Una recentissima sentenza della Corte di Giustizia UE che delimita la categoria dei paesi di origine “sicuri”, usata strumentalmente per dichiarare “manifestamente infondate” la maggior parte delle domande di protezione delle persone provenienti da quei paesi, ha confermato le ragioni addotte dai giudici italiani per negare la convalida del trattenimento generalizzato in frontiera dei richiedenti asilo provenienti da quesi paesi. Un trattenimento amministrativo che si prefigura come un passaggio obbligato prima dell’accompagnamento in frontiera, anche prima della decisione definitiva sui ricorsi contro i dinieghi pronunciati dalle commissioni territoriali, organi prefettizi, nei confronti dei richiedenti asilo, soprattutto tunisini ed egiziani. Questi dinieghi infatti contengono la dichiarazione (attestazione) dell’obbligo di lasciare il territorio italiano che prima richiedeva un separato provvedimento del prefetto, e quindi sono funzionali all’esecuzione più rapida delle misure di accompagnamento in frontiera di fronte all’evidente inottemperanza del destinatario trattenuto in un centro di detenzione. Tutto questo serve al ministro dell’interno per propagandare alcune centinaia di rimpatri in più rispetto agli anni precedenti, e di vantare i successi delle politiche di contrasto dell’imigrazione irregolare nei periodici incontri con i partner europei. Poco importa, anche all’opinione pubblica, che i questo modo venga cancellato il diritto di asilo con la negazione dell’esercizio effettivo dei diritti di difesa, ostacolati in ogni modo, anche per le modalità telematiche, a distanza, delle procedure, e per le dificoltà frapposte alla nomina di avvocati di fiducia.
Dopo le mancate convalide dei trattenimenti di richiedenti asilo disposti dai giudici di Catania e Palermo, il ministero dell’interno, tramite le questure, è ritornato ad una prassi già speimentata in passato, con il ricorso alla compilazione del cd. foglio notozie, subito dopo lo sbarco, e spesso in assenza di informazioni adeguate, in modo da distinguere le persone come richiedenti protezione internazionale che hanno sibito, o dopo il loro trasferimento in un centro di transito, come Porto Empedocle, la possibilità di formalizzare la propria domanda di protezione presso la questura (verbalizzata nel“modello C3”); e le altre persone (immediatamente definite come migranti economici) nei confronti delle quali il questore adotterà un provvedimento di respingimento differito, e quindi un decreto di trattenimento in un centro per i rimpatri, come quello di Pian del Lago a Caltanissetta, qualora si riscontri l’assenza di documenti ed un generico rischio di fuga. Se in sede di convalida del trattenimento da parte di un giudice di pace la persona fa richiesta di asilo, in base all’all’art. 6 comma 3 d. lgs. n.25/2008, come riformato dal Decreto Cutro (legge n.50/2023) il richiedente asilo, che a quel punto si trova in un C.P.R. in attesa dell’esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione “rimane nel centro quando vi sono fondati motivi per ritenere che la domanda [di protezione] è stata presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del respingimento o dell’espulsione”. In pochi giorni così il richiedente asilo prima ancora della definizione della procedura per il riconoscimento di uno status di protezione, viene trasformato in un immigrato irregolare da espellere, e in base agli articoli 13 e 14 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98), può essere immediatamente rimpatriato, anche perche i ricorsi che potrà presentare contro il trattenimento, o l’eventuale diniego sulla sua richiesta di asilo, non hanno effetto sospensivo automatico.
Si snatura così la “procedura accelerata di frontiera» (prevista dall’art. 28 bis, comma 2, lett. b del Decreto legislativo n.25/2008, come riformato dal Decreto Cutro (legge n.50/2023) e, abbandonando il richiamo alla controversa categoria di “paese di origine sicuro”, si ritorna alla vecchia disciplina prevista per tutti coloro che fanno richiesta di asilo dopo avere ricevuto un provvedimento di respingimento o di espulsione e sono trattenuti in un centro di permanenza per i rimpatri. I richiedenti asilo, già destinatari di un provvedimento di respingimento differito, sono trattenuti (anche solo a fini identificativi) per essere sottoposti a una diversa “procedura accelerata” (sempre ai sensi dell’art. 28 bis comma 2, come modificato dal Decreto Cutro), e dunque entro sette giorni dall’invio degli atti da parte della questura saranno sentiti dalla Commissione territoriale. I richiedenti protezione internazionale trattenuti riceveranno la risposta nei successivi due giorni; in caso di diniego potranno presentare un ricorso al tribunale che ha sede nel capoluogo del distretto di Corte d’appello, da ultimo, per i detenuti nel CPR di Pian del Lago, a Caltanissetta, nel termine ridotto di quindici giorni, dimezzato rispetto a quello ordinario; il ricorso sarà però privo di efficacia sospensiva automatica, potendo la sospensiva essere concessa, ove richiesta, solo quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni. La competenza dei Tribunali di Palermo e Catania, con riferimento a persone sbarcate a Lampedusa, e prima trasferite nei centri hotspot o centri di transito in frontiera di Porto Empedocle e Pozzallo (Ragusa), è così bypassata in base ad una prassi amministrativa imposta dalle autorità di polizia.
La domanda presentata dal richiedente asilo potrà quindi essere ritenuta “manifestamente infondata” in base all’art.28 ter dello stesso Decreto legislativo n.28/2015, non solo quando il richiedente proviene da un paese di origune sicuro, ma anche quando ha “ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie o palesemente false, che contraddicono informazioni verificate sul Paese di origine”, oppure quando “ ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi o omettendo informazioni o documenti riguardanti la sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente, ovvero ha dolosamente distrutto o fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l’identità o la cittadinanza”, o ancora quando “è entrato illegalmente nel territorio nazionale, o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno, e senza giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto alle circostanze del suo ingresso”. Come si vede, la gamma delle motivazioni standardizzate che possono essere adottate dalle Commissioni territoriali, che pure devono procedere all’audizione dell’interessato, è assai ampia, e sta consentendo il rigetto della maggior parte delle richieste di protezione presentate in questo ultimo periodo, anche a fronte delle prassi di polizia e della condizione di trattenimento amministrativo che non consentono una congrua articolazione degli elementi probatori.
2. Lo stop imposto dai giudici alle procedure accelerate in frontiera per i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine definiti “sicuri”,, e la più recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europa, mettono in dubbio l’avvio effettivo delle prassi di trattenimento ed espulsione previste dal Protocollo Italia-Albania. Come altre volte in passato, occorreva trovare un modo per eludere quanto imposto dalla normativa europea e dal più banale rispetto dei diriti fondamentali della persona, in modo da riempire comunque i voli di rimpatrio che ogni settimana decollano da aeroporti italiani, in particolare da Palermo, per realizzare quelle che si possono definire vere e prprie espulsioni collettive, ma sarebbe più appropriato il termine “deportazioni”.
I naufraghi soccorsi in mare, o arrivati in autonomia a Lampedusa, subito dopo lo sbarco non hanno alcuna possibilità di formalizzare in frontiera la loro manifestazione di volontà diretta alla richiesta di protezione, e ricevono una informazione tardiva e parziale sui loro diritti, a differenza di quanto sarebbe imposto dalla legge e dalle Direttive europee. Da Lampedusa, dove il centro di Contrada Imbriacola opera spesso al di sopra della sua capienza, queste persone vengono trasferite a Porto Empedocle, ma da lì, piuttosto che essere registrati come richiedenti asilo ed essere immessi in una procedura accelerata in frontiera, se si tratta di cittadini provenienti da paesi di origine “sicuri” con cui l’Italia ha accordi di riammissione con procedure semplificate, di fatto senza accertamento della identità, ma sulla base della mera nazionalità, sono destinatarie di un provvedimento di respingimento differito adottato dal questore di Agrigento, e quindi condotte nel Centro per i rimpatri di Caltanissetta, e solo allora, all’udienza di convalida del trattenimento, possono formalizzare la loro richiesta di asilo. A questo punto la convalida del trattenimento viene attribuita in una prima fase ad un giudice di pace di Caltanissetta, di solito un avvocato nominato d’ufficio dal Presidente del Tribunale, e solo dopo la prima convalida del trattenimento alla sezione specializzata di un tribunale. Quando la Commissione territoriale rigetta per “manifesta infondatezza” la richiesta di asilo, di una persona già trattenuta all’interno di un CPR, i margini, anche temporali, per fare valere un ricorso effettivo sono minimi. Anche quando, dopo la richiesta di asilo, la sezione specializzata del Tribunale di Caltanissetta convalida l’ulteriore trattenimento. Tutto avviene, nella maggior parte dei casi in due o tre giorni, con difensori di ufficio che non articolano alcun mezzo difensivo, né possono addurre documenti probatori per rafforzare la richiesta di protezione. In un solo giorno, nel CPR di Caltanissetta, si è arrivati ad adottare 30 provvedimenti di convalida del trattenimento, con lo stesso giudice di pace, con le stesse motivazioni, e con lo stesso difensore di ufficio. I provvedimenti di convalida dei trattenimenti, adottati formalmente in una procedura accelerata, in base all’art.6 del D.lgs. 28/2015 e all’art.14 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98, ma con una motivazione apparente, perchè prestampata su un modulo, e comunque con motivazioni standardizzate, non sono facilmente appellabili. Le più recenti convalide dei trattenimenti nel CPR da parte del giudice di pace di Caltanissetta fanno riferimento soltanto agli articoli 13 e 14 del Testo unico sull’imigrazione, ignorando del tutto la qualità (perduta ?) di richiedente asilo della persona in stato di trattenimento.
Come ricorda la Corte di Cassazione (sentenza 13977 del 23 maggio 2019), il vizio di motivazione meramente apparente della sentenza ricorre allorquando il giudice, in violazione di un preciso obbligo di legge, costituzionalmente imposto (art. 111 Cost., comma 6), e cioè dell’art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4 (in materia di processo civile ordinario),”omette di esporre concisamente i motivi in fatto e diritto della decisione, di specificare o illustrare le ragioni e l’iter logico seguito per pervenire alla decisione assunta, e cioè di chiarire su quali prove ha fondato il proprio convincimento e sulla base di quali argomentazioni è pervenuto alla propria determinazione, in tal modo consentendo anche di verificare se abbia effettivamente giudicato iuxta alligata et probata.”
In base all’ Ordinanza n.35301 pubblicata dalla Cassazione il 18 dicembre 2023, con riferimento ad un migrante trattenuto presso il Centro di permanenza per i rimpatri (CPR) di Pian del Lago a Caltanissetta, che solo successivamente al provvedimento di respingimento aveva potuto presentare una domanda di asilo, come peraltro è prassi in diverse questure siciliane, la Corte di Cassazione ha cassato senza rinvio il decreto di convalida del trattenimento adottato dal Giudice di pace di Caltanissetta il 10 dicembre 2022. Con questa Ordinanza, la Corte di Cassazione, afferma la nullità della convalida del trattenimento amministrativo disposto in base all’art.14, comma 4 del d.lgs. 286/98, presso il CPR di Caltanissetta, ribadendo la riserva assoluta di legge in materia di libertà personale, e richiamando quel consoidato orientamento della Corte secondo cui “non soltanto l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale, ma amche il controllo giurisdizionale si deve estendere al vaglio di specificità dei motivi addotti a sostegno della richiesta, nonchè della conseguenza di essi rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio (v. Cass 18227/2022, Cass 6064/2019 e Cass, 18748/2015)”.
Il rilievo della motivazione della convalida del trattenimento, che non può essere una motivazione apparente o meramente formale, è ancorato dalla Corte di Cassazione alla giurisprudenza ed alla normativa dell’Unione Europea e in particolare all’art. 15, paragrafi 2 e 3 della Direttiva rimpatri 2009/115/CE, all’art.9 della Direttiva 2013/33/UE relativa all’accoglienza dei richiedenti asilo, all’art. 28 paragrafo 4 del Regolamento “Dublino” n. 604/2013, in combianto disposto con gli articoli 6 e 47 della Carta dei diritti dell’Unione europea che stabiliscono il controllo da parte dell’autorità giudiziaria dei presupposti di legittimità del trattenimento amministrativo, di un cittadino di un paese terzo. Tale autorità può rilevare d’ufficio “sulla base degli elementi del facicolo portati a sua conoscenza, come integrati o chiariti nel corso del contraddittorio espletato dinanzi ad essa, l’eventuale mancato rispetto di un presupposto di legittimità, sebbene non dedotto dall’interessato” (Corte di Giustizia, grande sezione, 8 novembre 2022, cause C-704/20 e C-39/21).
Nel caso della convalida del Giudice di pace di Caltanissetta, annullata dalla Corte di Cassazione, questa era stata decisa con un provvedimento del tutto immotivato, “posto che il mero richiamo fatto dal giudice all’art. 13 T.U.I non giova certo a verificare in maniera argomentata la sussistenza dei requisiti previsti dalla norma”. Per la Corte, “il contenuto di questa motivazione, benchè graficamentee esistente, non rende affatto percepibile il fondamento della decisione, recando argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento (Cass.,Sez.U.,n.8053/2014, Cass. 22232/2’16, Cass.13977/2019)”.
La Corte di Cassazione rileva quindi “una violazione di legge costituzionalmente rilevante” per difetto di motivazione sulla base di un richiamo al diritto dell’Unione europea, in materia di rimpatri e di accoglienza, ma riconosce anche la matrice costituzionale delle norme di garanzia previste in materia di trattenimento amministrativo e diritti di difesa. Norme di legge coperte da principi costituzionali, come gli articoli 3,10, e 24, che non potranno essere modificate da futuri regolamenti o da future direttive che l’Unione europea potrebbe adottare in attuazione del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, sempre che il Parlamento ed il Consiglio trovino un accordo quando saranno chiamati a deliberare in sede legislativa.
Nell’ordinanza interlocutoria con cui la Corte di Cassazione rimetteva la questione di interpretazione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, si rilevava non solo la necessità di una corretta applicazione su base personale dell’istituto della garanzia finanziaria al fine di evitare il trattenimento amministrativo, ma anche l’esigenza “di una decisione motivata che esamini e valuti caso per caso la ragionevolezza e la proporzionalità di una siffatta misura in relazione alla situazione del richiedente medesimo”. Che rimane dubbia anche dopo il decreto “correttivo” sulla garanzia finanziaria firmato dal ministro dell’interno Piantedosi.
Nell’ordinanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Ue, la Corte di Cassazione a Sezioni unite osservava in particolare che ““Il provvedimento che dispone il trattenimento deve essere corredato da motivazione, la quale esamini la necessità, la ragionevolezza e la proporzionalità di una siffatta misura rispetto alla specifica finalità, nonchè l’effettiva impraticabilità delle misure alternative, sulla base di una valutazione caso per caso”.
Le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione con la sentenza n. 11399 pubblicata il 9 aprile 2024, adite con il nuovo strumento del rinvio pregiudiziale ex art. 363 bis c.p.c. sollevato dal Tribunale di Bologna con ordinanza del 11 giugno 2023, hanno anche affermato il principio secondo cui «in caso di ricorso giurisdizionale avente ad oggetto il provvedimento di manifesta infondatezza emesso dalla Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale nei confronti di soggetto proveniente da Paese sicuro vi è deroga al principio generale di sospensione automatica del provvedimento impugnato solo nel caso in cui la commissione territoriale abbia applicato una corretta procedura accelerata, utilizzabile quando ricorra ipotesi di manifesta infondatezza della richiesta protezione. In ipotesi contraria, quando la procedura accelerata non sia stata rispettata nelle sue articolazioni procedimentali, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della Commissione Territoriale».
Ma tutto questo ad Agrigento, ed a Caltanissetta rimane lettera morta. In pochi giorni, dopo il diniego della Commissione territoriale sulla richiesta di asilo, poichè le convalide avvengono di fatto in modo automatico, in tempi ristrettissimi, e si nega anche effetto sospensivo ai ricorsi, si può procedere al rimpatrio con accompagnamento forzato verso paesi di origine come la Tunisia, e l’Egitto, che le più recenti decisioni dei giudici italiani, e della Corte di Giustizia UE, impediscono di ritenere come sicuri. Ma basta trattare il richiedente asilo denegato alla stessa stregua di un “clandestino”, perchè privo di documenti, e dunque di una identità certa, ritenere strumentale la sua richiesta di protezione perchè formalizzata dopo un provvedimento di respingimento differito ed in stato di detenzione in un CPR, ed anche questi rimpatri, sulla base di un mero accertamento consolare della nazionalità, vengono eseguiti a cadenza settimanale, con grande clamore mediatico da parte del ministro dell’interno, che anche sui social li riporta come un successo del governo. Tra questi vanno annoverati anche rimpatri “volontari” nei casi in cui le autorità di polizia riescono ad ottenere la firma di un foglio nel quale la persona trattenuta chiede espressamente di essere rimpatriata nel paese di origine. Come si verifica in Libia nei centri di detenzione gestiti dalle milizie quando l’OIM riesce ad entrare e ad avviare una operazione di rimpatrio “volontario”. Ma come in Libia anche in Italia, questi rimpatri di persone che hanno ottenuto un diniego sulla richiesta di asilo, o neppure hanno potuto presentarla, costituiscono una scelta obbligata di chi non ha altre alternative legali.
3. A seguito delle ultime modifiche normative intervenute con il decreto Cutro (art. 7 legge n. 50/23), la decisione di diniego sulle richieste di asilo, adottata dalla Commissione territoriale istituita presso la prefettura competente per territorio, produce anche, direttamente, gli effetti del provvedimento di espulsione amministrativa (cd. provvedimento unificato) prima adottato dal prefetto e consente quindi l’avvio immediato delle procedure di rimpatrio con accompagnamento forzato. I margini per le misure sospensive a fronte di un ricorso sono sempre più ridotti.
Rimane davvero da chiedersi che ruolo giocano oggi le Commissioni territoriali, l’UNHCR che fornisce gli “esperti”, ormai forse “esperti” in rimpatri, le associazioni che si prestano per attività di consulenza legale nei punti di frontiera, il Garante nazionale per le persone private della libertà personale, dopo che il precedente garante Mauro Palma aveva denunciato prassi di rimpatrio collettivo in Tunisia assai simili a quelle che il ministero dell’interno e le sue diramazioni locali, prefetture e questure, ripropongono in queste ultime settimane. Una recente visita di una delegazione del Consiglio d’Europa a Lampedusa, e la sorveglianza a cui rimane sottoposta l’Italia, dopo le condanne subite dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo per i trattenimenti arbitrari nel centro di Contrada Imbriacola, non impediscono oggi l’adozione di procedure che sono in contrasto non solo con la Convenzione EDU e con la normativa dell’Unione europea, ma con importanti pronunce della Corte di Cassazione e dei Tribunali. Ma si potrebbe risalire anche alla sentenza della Corte Costituzionale n.105 del 2001,secondo cui occorre un controllo giurisdizionale pieno, e non un riscontro meramente esteriore (…) che non può fermarsi ai margini del procedimento di espulsione. che impone il rispetto dei diritti fondamentali e dei diritti di difesa in tutte le procedure di accompagnamento forzato in frontiera.
Le espulsioni (come i respingimenti “differiti”) praticate dal governo italiano nei confronti di richiedenti asilo provenienti da paesi di origine ritenuti “sicuri” e denegati dopo pochi giorni di trattenimento nel CPR di Caltanissetta, sono espulsioni collettive vietate dall’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Secondo la Corte di Cassazione, (sez. I Civile, ordinanza n. 5359/19; depositata il 22 febbraio) non costituisce espulsione collettiva l’adozione contestuale di distinti provvedimenti espulsivi nei confronti di più soggetti mediante l’utilizzo di un modello uniforme qualora si proceda all’esame della posizione di ciascun individuo previa sua identificazione. Qui occorre intendrsi bene che cosa significa “esame della posizione di ciascun individuo”. Anche se la Cassazione ritiene che non si possa qualificare come espulsione collettiva una espulsione comminata a più persone sulla base di una serie di provvedimenti di identico contenuto, dopo la compilazione di moduli prestampati, la nozione euro-unitaria di espulsione collettiva si attaglia perfettamente alle procedure di accompagnamento forzato in frontiera poste in essere in questo periodo nel centro per i rimpatri di Caltanissetta. Anche se si riscontra un provvedimento individuale di diniego della Commissione territoriale sulla richiesta di asilo e poi una pronuncia negativa da parte della competente sezione specializzata del Tribunale, non si può escludere il carattere collettivo delle espulsioni con accompagnamento forzato quando vengono azzerati di fatto i diritti di difesa dietro lo schermo formale dei provvedimenti su moduli standard e delle procedure telematiche a distanza. Tutto si svolge nel giro di pochi giorni nei confronti di una persona detenuta in un centro per i rimpatri. Come ribadito dalla Corte EDU con la recente sentenza del 30/03/2023 (ricorso n. 21329/18, J.A. e altri contro Italia), chei in tema di respingimenti collettivi condanna l’Italia al riguardo per violazione dell’art 4 Protocollo 4 (con riferimento ad una vicenda dell’ottobre 2017), le modalità del c.d. respingimento differito, per cui la firma dei relativi provvedimenti da parte dei migranti e l’allontanamento sono avvenuti in rapidissima successione, impedendo loro di comprendere chiaramente il contenuto delle decisioni e di presentare un eventuale ricorso, hanno trasformato di fatto il respingimento stesso in una forma di espulsione collettiva indifferente alle situazioni individuali, come tale convenzionalmente vietata. Occorre anche ricordare come dopo questa sentenza, dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo ne siano arrivate altre di condanna dell’Italia, sempre per violazioni della normativa in materia di trattenimento in frontiera e di accesso alle procedure di asilo., con particolare riferimento a Lampedusa.
4. In ogni caso, come afferma la Corte di Cassazione, “lo statuto protettivo previsto dall’ordinamento in favore del richiedente protezione si radica già nel momento precedente a quello della formale presentazione della domanda di riconoscimento della invocata protezione internazionale innanzi alla Commissione territoriale e alla Sezione specializzata costituita nei tribunali distrettuali, e cioè nel momento dell’effettiva manifestazione di volontà del richiedente asilo di avanzare la domanda protettiva” (Cass. 21910/2020).
La Corte di Cassazione, Sezione I, con la sentenza 5 marzo 2024, n. 5797, afferma come non sia sufficiente la formula di stile – contenuta nel decreto di respingimento o trattenimento – con cui si afferma che il soggetto sia stato informato «[…] se non emergono i tempi e le modalità con cui l’informativa è stata somministrata, con specifico riguardo alla lingua utilizzata, alla presenza di un interprete o mediatore culturale e ciò al fine di consentire una verifica sulla comprensibilità delle informazioni fornite».
La compilazione di “fogli notizie” prestampati dai quali si evincono prima le ragioni del trattenimento e poi quelle per il decreto di respingimento non garantisce una effettiva informazione del richiedente asilo prima dell’adozione del provvedimento di respingimento da parte del questore, prima che sia data la possibilità di formulare una richiesta di asilo. In ogni caso i provvedimenti di convalida dei trattenimenti dovrebbero dare atto dell’avvenuta completa e tempestiva informazione ricevuta dai destinatari, e contenere motivazioni individuali, piuttosto che formule rituali prestampate su un modulo.
In base all’art.47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, “ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare”. Non si vede come si possa parlare di ricorso effettivo nel caso dei richiedenti asilo denegati, trattenuti nel centro per i rimpatri di Pian del Lago a Caltanissetta, e poi rimpatriati in Tunisia ed in Egitto con procedure semplificate pochi giorni dopo il loro arrivo a Lampedusa.
La nozione di ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione EDU implica
che il ricorso sia di natura tale da impedire l’esecuzione di misure contrarie alla
Convenzione e le cui conseguenze siano potenzialmente irreversibili. Pertanto,
l’articolo 13 preclude l’esecuzione di tali misure anche prima che le autorità nazionali
abbiano esaminato la possibile violazione di diritti garantiti dalla Convenzione . Ne consegue che il ricorso deve avere un carattere sospensivo fino a quando questo esame non sia completato, per soddisfare le esigenze dell’articolo 13 della Convenzione in combinato disposto con l’articolo 4 del Protocollo n.4 che vieta le espulsioni collettive. Anche se non viene garantito il carattere sospensivo “in automatico” del ricorso, che il nostro ordinamento non impone più, il destinatario di una misura di allontanamento forzato deve avere il diritto ad un esame equo, imparziale e su base individuale del suo ricorso prima che la misura di rimpatrio forzato venga eseguita. Tale effetto sospensivo non può essere escluso in modo automatico per tutti coloro che provengono da paesi di origine ritenuti “sicuri”.
Come conferma la Corte di Cassazione (ordinanza Sez. 1 N. 9610/2024) , “nel caso in cui la domanda di protezione internazionale dello straniero sia proposta dopo l’adozione del decreto di espulsione del medesimo, detto decreto non è colpito da sopravvenuta invalidità, restandone soltanto sospesa l’efficacia, con la conseguenza che il giudice di pace adito a norma dell’art. 13, comma 8, del d.lgs. n. 286 del 1998 non può, in ragione della proposizione della menzionata domanda, pronunciarne l’annullamento, ma deve sospenderne l’efficacia fino alla definizione della domanda di protezione internazionale (Cass. n. 5437/2020; Cass. n. 32137/2022). Che non si può individuare nella decisione del Tribunale che conferma il diniego della Commissione territoriale, provvedimento che non può costituire la “definizione sulla domanda di protezione internazionale”.
In ogni caso il richiedente asilo rimane tale fino a quando non sia stata ancora adottata una decisione definitiva in merito alla sua istanza, e dunque non può essere considerato alla stessa stregua di un immigrato irregolare da espellere, per effetto della prima decisione negativa della Commissione territoriale che opera nella procedura accelerata in frontiera destinata alle persone che provengono da un paese di origine individuato per decreto ministeriale come “sicuro”, almeno fino a prova contraria. Che deve essere riconosciuta prima di mettere in esecuzione misure di allontanamento forzato, fermo restando che la preparazione di tali misure, ed i contatti per i documenti necessari al rimpatrio con le rappresentanze diplomatiche o consolari dei paesi di origine, espongono i richiedenti asilo, che tali rimangono fino alla pronuncia definitiva sul loro ricorso, ad un grave ulteriore pregiudizio che possono subire dopo l’esecuzione dell’accompagnamento fozato nel paese di origine contro il quale hanno chiesto protezione.
Non si ha ancora notizia della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’ennesimo Decreto legge in materia di flussi di ingresso e di protezione internazionale, approvato dal Consiglio dei ministri come “schema”, un provvedimento che cancella le ultime garanzie di difesa previste in favore dei richiedenti asilo provenienti da paesi di origine definiti come “sicuri”. Probabilmente su questo provvedimento si starà giocando l’ennesimo scontro interno alla maggioranza, o si cerca di rintuzzare qualche perplessità che potrebbe essere arrivata dal Quirinale. Non si ha neppure notizia dell’avvio effettivo delle deportazioni e dei trattenimenti nei centri chiusi previsti in Albania dal Protocollo firmato lo scorso anno dalla Meloni con Edi Rama. Di certo le recenti posizioni della Corte di giustizia UE sulle procedure accelerate in frontiera, creando ulteriori ostacoli all’attuazione del Protocollo, compensano ampiamente le manovre propagandistiche della “santa alleanza dei patrioti europei”, a cui si stanno rapidamente aggiungendo alcuni esponenti dei popolari, che ne vorrebbero fare un modello di esternalizzazione del diritto di asilo da replicare in altri Stati terzi ai confini dell’Unione europea. Ma la compatibilità del protocollo Meloni-Rama con il diritto dell’Unione europea, anche alla luce del nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, rimane tutta da dimostrare.
In questo contesto, il ritorno alle vecchie procedure di respingimento differito in frontiera, attuate dalle questure di Agrigento e Caltanissetta, con l’abbandono, se non con il travisamento, delle procedure accelerate in frontiera per richiedenti asilo provenienti da paesi di origine definiti come “sicuri”,di cui all’articolo 28 bis comma 2, lettera b-bis del decreto legislativo n. 25/2008, va denunciato non solo per la grave lesione dei diritti fondamentali delle persone trattenute oggi nei centri di detenzione in Sicilia, ma anche per la elevata possibilità che le medesime pratiche di respingimento e di allontanamento forzato comportino la cancellazione sostanziale del diritto di asilo e dei diritti di difesa, se realizzate nei futuri centri di detenzione in Albania, dove le possibilità di difesa legale e di monitoraggio pubblico appaiono quasi nulle. Ma non saranno nulle le occasioni di denuncia e di intervento che avvocati ed organizzazioni umanitarie potranno promuovere, fino ad adire, oltre alla giurisdizione nazionale, gli organismi della giustizia internazionale.
IL FATTO QUOTIDIANO
9 ottobre 2024
di Franz Baraggino