La Procura generale della Cassazione insiste per la cancellazione del ricorso del governo contro le decisioni dei giudici di Catania sulle “procedure accelerate in frontiera”. No al colpo di spugna.

Posted onAuthorFulvio Vassallo Paleologo

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. In vista della prossima udienza fissata per il 17 settembre, la Procura generale della Corte di Cassazione, dopo che il questore di Ragusa e il ministero dell’interno avevano rinunciato al ricorso contro le decisioni dei giudici Apostolico e Cupri del Tribunale di Catania in materia di trattenimento amministrativo nelle “procedure accelerate in frontiera”, per i richiedenti asilo provenienti da “paesi di origine sicuri”, insiste per la cancellazione della causa dal ruolo, asserendo che “le modifiche alla disciplina della garanzia finanziaria hanno determinato una evidente carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio anche perché, di fatto, allo stato attuale e per effetto delle modifiche attuative della disciplina legislativa, sarebbe oltremodo arduo disporre l’esecuzione del decreto di trattenimento anche laddove ne venisse definitivamente accertata la legittimità“.

La vicenda processuale all’esame della Corte di Cassazione, e nel caso in oggetto della Corte di Giustizia dell’Unione europea, in sede di rinvio pregiudiziale, non può rimanere nell’esclusivo potere dispositivo del governo che, tramite l’avvocatura dello Stato, prima ha presentato ricorso contro le decisioni di non convalida del trattenimento dei giudici catanesi Apostolico e Cupri, e adesso vi ha rinunciato, probabilmente per il timore dell’impatto di una pronuncia della Corte di Giustizia UE sull’avvio delle procedure accelerate in frontiera “esternalizzate” in territorio albanese. Va invece valutato l’interesse al ricorso dei ricorrenti incidentali, alla stregua del principio del giusto processo, dei diritti di difesa ,e tenendo conto delle norme costituzionali ed unionali in materia di diritto di asilo e di libertà personale. 

Alla cancellazione della causa dal ruolo si sono infatti opposti alcuni dei richiedenti asilo trattenuti indebitamente lo scorso anno nel centro “hotspot” di Pozzallo-Modica, nella prima attuazione delle procedure accelerate in frontiera previste dal Decreto Cutro (Legge n.50/2023). Adesso però, dopo la diversa formulazione dell’istituto della cauzione, come alternativa al trattenimento, da definire caso per caso, ed in ammontare variabile, la Procura generale richiama una precedente giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass. S.U. 24 settembre 2018, n. 22438) secondo cui ““il ricorso incidentale di…deve essere dichiarato inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto non vi è contestazione sulla circostanza, dedotta nell’atto di rinuncia al ricorso principale”). Ma già nel ricorso principale del governo, e poi nella questione pregiudiziale sollevata davanti alla Corte di Giustizia UE, le motivazioni addotte contro i giudici catanesi andavano ben oltre la quantificazione della cauzione, investendo piuttosto la concreta applicabilità della garanzia finanziaria come misura realmente alternativa alla detenzione amministrativa, “alternatività” imposta dal Diritto dell’Unione europea, ma che ancora oggi è difficile ravvisare nella normativa italiana e nelle prassi applicate.

Giova ricordare al riguardo che il governo quando ha dichiarato di rinunciare al ricorso contro le decisioni dei giudici Aposrolico e Cupri, che non convalidavano i trattenimenti disposti dal questore di Ragusa, ha anche chiesto alla Corte di Cassazione di procedere al ritiro della domanda di pronuncia pregiudiziale rivolta “in via d’urgenza” alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, una domanda che è ancora pendente perchè i giudici di Lussemburgo hanno respinto la richiesta ed hanno disposto la procedura ordinaria, che dura mediamente non meno di un anno. La Procura generale della Cassazione ritiene che “ l’abrogazione del decreto interministeriale del 14.9.2023, con la successiva adozione del decreto interministeriale del 20 giugno 2024, ha fatto sì che la disciplina dell’art. 6 bis d.lgs. n. 142/2015 sia stata integralmente modificata nei suoi presupposti applicativi tanto da modificare lo stesso oggetto della questione pregiudiziale rimessa alla Corte di Giustizia UE.
Del resto, il decreto interministeriale del 14 settembre 2023 non è più stato applicato
dall’Amministrazione, la quale, in una sorta di autotutela preventiva, ne ha sospeso volontariamente l’applicazione ed ha preferito non dare adito ad ulteriori questioni giuridiche interpretative nelle more della decisione”. Ma non si può ritenere che ” la decisione della CGUE non è più dirimente perché le disposizioni sopraggiunte hanno modificato il quadro normativo alla base del dubbio interpretativo oggetto del rinvio pregiudiziale, facendo venir meno l’interesse al ricorso da parte del Ministero della Giustizia.

2. Si può osservare al contrario che Il vigente testo dell’art. 6 bis del decreto legislativo n.142/2015, non è stato “integralmente modificato” rispettto a quello sottoposto con una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, nè ha sciolto tutti i dubbi interpretativi relativi alla applicazione del trattenimento amministrativo ai richiedenti asilo provenienti dai “paesi di origine sicuri”. Dubbi interpretativi che vanno ben oltre la mera quantificazione della cauzione, o la possibilità che alcuni parenti la possano versare, come era stato affermato nel controricorso incidentale presentato da un migrante già trattenuto lo scorso anno nel centro hotspot di Pozzallo-Modica. Come purtroppo viene confermato da fatti recenti, nei quali il governo, e per esso i questori, nel dare applicazione alle misure di trattenimento amministrativo previste dal decreto Cutro hanno attuato prassi che continuano a violare il diritto dell’Unione europea, arrivando ad eseguire con il rimpatrio l’allontanamento forzato di un richiedente asilo prima dello svolgimento dell’Udienza nella quale si sarebbe dovuto decidere sul suo ricorso contro il diniego sulla richiesta di protezione, pronunciato dalla competente Commissione territoriale.

Rimane dunque attuale l’interesse dei controricorrenti ad una decisione della Corte di Cassazione, anche per il rilevante pregiudizio che hanno subito lo scorso anno per la indebita privazione della libertà personale, non convalidata dai giudici di Catania. Ma permane un interesse ancora più consistente che dovrebbe ricondursi a tutti gli organi giurisdizionali, ad un chiarimento sulla portata applicativa e sulla coerenza della disciplina sulle procedure accelerate in frontiera, introdotta con il decreto Cutro (legge n.50/2023), con il diritto dell’Unione europea. Una pronuncia interpretativa “pregiudiziale” da parte della Corte di Giustizia UE sembra ancora necessaria anche alla luce dei dubbi applicativi sollevati dal Presidente del Tribunale di Palermo, e soprattutto alla luce delle prime decisioni di convalida o non convalida del trattenimento nel nuovo centro di detenzione di Porto Empedocle, da parte di diversi giudici di questo Tribunale. Che riprendevano le considerazioni già svolte lo scorso anno dai giudici Apostolico e Cupri di Catania, e ponevano, ancora una volta, anche dopo la modifica delle norme sulla garanzia finanziaria, la questione della applicabilità della disciplina del trattenimento amministrativo per i richiedenti asilo provenienti da “paesi di origine sicuri”, negli stessi termini già all’esame della Corte di Cassazione e della Corte di Giustizia dell’Unione europea.

3. L’art. 6 bis della legge n.142/2015, come modificata dal Decreto Cutro (legge n.50/2023) disciplina per intero il “Trattenimento dello straniero durante lo svolgimento della procedura in frontiera”, all’articolo 28-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25).  che ha presentato domanda di protezione internazionale direttamente alla frontiera o nelle zone di transito da un richiedente proveniente da un Paese “designato di origine sicuro”, qualora questi non abbia consegnato il passaporto o altro documento equipollente in corso di validità, ovvero non presti idonea garanzia finanziaria. Appare dunque di tutta evidenza, anche per l’inciso “ovvero”, come la applicazione della norma non sia esclusivamente legata alla prestazione di una garanzia finanziaria, da definire “caso per caso”, dopo l’ultima modifica legislativa, nè tantomeno alla circostanza che questa possa essere prestata esclusivamente dal richiedente o da una (ristretta) cerchia di parenti.

Nell’ordinanza interlocutoria con cui la Corte di Cassazione rimetteva la questione di interpretazione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, si rilevava non solo l’esigenza di una corretta applicazione su base personale dell’istituto della garanzia finanziaria al fine di evitare il trattenimento amministrativo, ma anche l’esigenza “di una decisione motivata che esamini e valuti caso per caso la ragionevolezza e la proporzionalità di una siffatta misura in relazione alla situazione del richiedente medesimo”. Che rimane dubbia anche dopo il decreto “correttivo” firmato dal ministro dell’interno Piantedosi.  

Nell’ordinanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Ue, la Corte di Cassazione a Sezioni unite osservava in particolare che ““Il provvedimento che dispone il trattenimento deve essere corredato da motivazione, la quale esamini la necessità, la ragionevolezza e la proporzionalità di una siffatta misura rispetto alla specifica finalità, nonchè l’effettiva impraticabilità delle misure alternative, sulla base di una valutazione caso per caso”. Secondo il considerando 15 della Direttiva “accoglienza” 2013/33/UE, “I richiedenti possono essere trattenuti soltanto nelle circostanze eccezionali definite molto chiaramente nella presente direttiva e in base ai principi di necessità e proporzionalità per quanto riguarda sia le modalità che le finalità di tale trattenimento”. Secondo l’art 8 , n. 2, della stessa direttiva non puo’ essere disposto il trattenimento alla frontiera o nella zona di transito per il solo fatto di essere un richiedente ai sensi della direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni, se
non dopo una valutazione caso per caso, ove sia necessario e non siano applicabili efficaci misure alternative. Malgrado la modulazione della garanzia finanziaria adesso riformulata con un decreto ministeriale, l’ammontare minimo rimane talmente elevato che ben difficilmente potrà essere prestata in pochi giorni da un richiedente asilo appena sbarcato in Italia, anche per la difficoltà di contattare eventuali parenti, in una ristretta cerchia indicata dal decreto ministeriale, che non prevede ancora l’intervento di terzi. Il trattenimento amministrativo continua così a dipendere piuttosto che dalle condizioni economiche del richiedente asilo, dala circostanza, ancora nei fatti automatica, che questi non possa in concreto versare alcuna cauzione. La Corte di Giustizia, Grande Camera, con sentenza del 14 maggio 2020 (cause riunite C-924- 19 PPU e C-925-19 PPU, §§ 249 e ss.) ha stabilito che: “ in base agli artt. 8 e 9 della direttiva 2013/33/UE, un richiedente la protezione internazionale non può essere trattenuto per il solo fatto che non può sovvenire alle proprie necessità”.

4.  L’ammontare, adesso variabile della garanzia finanziaria, prevista in Italia come unica misura alternativa per i richiedenti asilo provenienti da paesi di origine “sicuri”, rimane quindi troppo elevato, e dunque “irragionevole”, per chi non dispone di mezzi finanziari, o non riesce a contattare in pochi giorni, come previsto dalla recente normativa italiana, parenti entro il terzo grado che possano effettuare un versamento o stipulare una polizza fideiussoria. Non sono ancora previste altre misure alternative, oltre alla cauzione, pure esistenti a livello europeo, come l’assegnazione di un luogo di soggiorno obbligato, neppure ipotizzabile nei tempi rapidissimi imposti nelle prassi applicate in Italia, un garante della persona, o obblighi periodici di controllo da parte delle autorità, altrettanto impraticabili al di fuori del territorio italiano.

Il giudizio davanti le Sezioni unite della Cassazione, ed il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dei diritti dell’Uomo, riguardavano dunque l’intera compatibilità delle procedure accelerate in frontiera applicate in Italia in base alle norme aggiunte alla legge 142/2015 (art. 6 e 6 bis) dal decreto Cutro (legge n.50/2023), con la normativa dell’Unione europea secondo cui il trattenimento dei richiedenti asilo deve considerarsi una misura eccezionale, da adottare comunque con una valutazione caso per caso, sulla base dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità. Criteri che non sembrano davvero seguiti negli ultimi casi di detenzione amministrativa nel centro per richiedenti asilo di Porto Empedocle.

Ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE il richiedente protezione internazionale ha in ogni caso diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo contro il trattenimento. Negli stessi termini gli articoli 13 e 24 della Costituzione italiana. Le procedure imposte dal Decreto Cutro (legge n.50/2023), non sembrano garantire la effettività dei diritti di difesa imposta dalla normativa eurounionale e dalla Costituzione.

Quanto successo in questi ultimi giorni in Sicilia, con i casi di trattenimento amministrativo “in frontiera” e nei centri di transito, come a Porto Empedocle, di richiedenti asilo provenienti da paesi di origine designati come “sicuri”, in un caso addirittura espulsi come immigrati irregolari, prima che il Tribunale di Palermo si fosse potuto pronunciare sul loro ricorso contro il diniego, pronunciato, in procedura accelarata, da una Commissione territoriale, e le modalità di applicazione del trattenimento amministrativo, anche in casi in cui c’era la disponibilità a prestare la garanzia finanziaria, o ad esibire documenti di identità, per non parlare della mancata considerazione della situazione di vulnerabilità per le menomazioni fisiche del richiedente asilo, escludono che la garanzia finanziaria costituisca oggi una alternativa reale al trattenimento amministrativo.

Si conferma dunque la necessità che la Corte di Cassazione esamini i controricorsi incidentali presentati dai richiedenti asilo ingiustamente detenuti lo scorso anno nel centro di Pozzallo-Modica, e soprattutto che non venga richiesto alla Corte di Giustizia di archiviare l’esame in via pregiudiziale sulla compatibilità delle procedure accelerate in frontiera, già previste in Italia, ma stravolte con il decreto Cutro (legge n.50/2023), con il diritto dell’Unione europea. Perchè. anche in vista delle nuove normative europee che saranno introdotte in base al Patto sulla migrazione e l’asilo, e soprattutto nella prospettiva della “esternalizzazione” delle procedure accelerate in frontiera, che il governo italiano, malgrado i ritardi a catena, si propone di esportare in Albania, è importante che la giurisdizione segni dei punti fermi, di fronte al dilagare della discrezionalità amministrativa, ed al potere di indirizzo dell’esecutivo e dei suoi organi periferici (prefetture e questure), anche a scapito dei diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione (artt. 2, 3,10, 24,113 e 117), dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalle normative unionali in materia di protezione internazionale (Direttive n.32 e n.33 del 2013) e rimpatri (Direttiva 2008/115/CE).

In ogni caso, anche se la Corte di Cassazione dovesse chiedere il ritiro della questione pregiudiziale sulle procedure accelerate in frontiera già posta alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, altri ricorsi arriveranno in Cassazione contro le convalide dei trattenimenti dei richiedenti asilo provenienti da paesi di origine designati come sicuri, ed altri ricorsi potranno raggiungere la Corte europea dei diritti dell’Uomo, anche se non verranno sollevate altre questioni pregiudiziali davanti alla Corte di Giustizia UE.

Il ricorso alla categoria dei “paesi di origine sicuri”, non solo nel caso della Tunisia, ma anche del Bangladesh, la detenzione amministrativa generalizzata e di fatto automatica per tutti i richiedenti asilo provenienti da questi paesi, le misure di allontanamento forzato eseguibili senza attendere neppure la decisione del Tribunale che deve pronunciarsi sul diniego della protezione, sono materie sulle quali si potrà dimostrare lo scarto tra il diritto e le prassi applicate in Italia, e quanto previsto da norme di rango superiore dettate dall’Unione europea. Per non parlare della costante violazione dei diritti fondamentali affermati dalla Costituzione, rilevanti anche nel caso delle procedure accelerate in frontiera, ma che i giudici, anche a fronte dei tempi strettissimi delle convalide giurisdizionali, e in un clima di crescente pressione da parte del governo, non hanno ancora tradotto in questioni di costituzionalità. Come potrebbe avenire in modo massiccio, se dovesse davvero andare a regime la esternazlizzazione delle procedure accelerate in frontiera nei centri di detenzione ubicati in territorio albanese.