Nel CPR di Caltanissetta convalide prestampate in vista di espulsioni collettive

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di Fulvio Vassallo Paleologo

1. In una sola mattinata un giudice di pace di Caltanissetta ha conalidato ben 19 provvedimenti di trattenimento, quasi tutti emessi dal questore di Trapani, ed in un caso dal questore di Agrigento, nei confronti di un richiedente asilo “denegato” e prima recluso nel centro di trattenimento di Porto Empedocle, dopo che la Commissione territoriale aveva respinto la sua istanza di protezione, con una decisione che era stata poi confermata dal Tribunale di Palermo, che rifiutava anche di concedere la sospensiva. In tutti casi le decisioni del giudice di Caltanissetta sono state contenute in formulari prestampati che non prevedevano alcuno spazio per dare conto alle argomentazioni della difesa, e neppure si è dato conto delle eccezioni relative al mancato rispetto dei termini e delle garanzie procedurali, neanche menzionate. Si continua comunque a fare passare per buona la finzione di non ingresso nel territorio nazionale, come se la struttura di Porto Empedocle fosse nelle immediate vicinanze del centro di Contrada Imbriacola di Lampedusa. E nella stessa tornata di convalide, nel centro di permanenza per i rimpatri (CPR) di Caltanissetta, si mescola un caso singolare come quello del ragazzo tunisino già trattenuto a Porto Empedocle, con altri casi di migranti sottoposti ad espulsione con accompagnamento forzato, provenienti da Trapani e Caltanissetta, persone dunque in situazioni ben diverse. Ma tutti elencati in gruppo nel carteggio trasmesso dalla questura al giudice di pace.

La decisione di convalida del giudice di pace appare viziata per carenza di motivazione se è assunta sulla base di un formulario tipo, senza dare conto degli specifici motivi di impugnazione, senza argomentare sull’inconsistenza o sulla non pertinenza degli stessi, non potendosi in tal caso evocare lo schema della motivazione per relationem. Occorreva poi verificare caso per caso che i migranti fossero stati adeguatamente informati, in quanto, secondo la Corte di Cassazione, la preidentificazione comporta la compilazione del cd. foglio notizie ma l’informativa non si può ridurre a formule stereotipate. La Corte di Cassazione, Sezione I, con la sentenza 5 marzo 2024, n. 5797, afferma come non sia sufficiente la formula di stile – contenuta nel decreto di respingimento o trattenimento – con cui si afferma che il soggetto sia stato informato «[…] se non emergono i tempi e le modalità con cui l’informativa è stata somministrata, con specifico riguardo alla lingua utilizzata, alla presenza di un interprete o mediatore culturale e ciò al fine di consentire una verifica sulla comprensibilità delle informazioni fornite».

2. Il trattenimento dello straniero che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all’espulsione costituisce misura di privazione della libertà personale che richiede la sussistenza delle condizioni giustificative previste dalla legge secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata, sicché in virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge, l’autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale ed il controllo giurisdizionale si deve estendere al vaglio di specificità dei motivi addotti a sostegno delle richieste di convalida nonché della congruenza di essi rispetto alla finalità di rendere possibile il rimpatrio. Lo stesso controllo giurisdizionale sui rimpatri da parte di un’autorità giudiziaria, sul rispetto dei presupposti di legittimità fissati dal diritto dell’Unione, in particolare dalla Direttiva 2008/115/CE, va condotto sulla base degli elementi del fascicolo a sua conoscenza come integrati e chiariti nel corso del dibattimento. Ma, a guardare i verbali prestampati pieni di caselle da barrare con crocette viene davvero da chiedersi in cosa consista l’udienza (telematica) di convalida del trattenimento, se va oltre la mera compilazione di un formulario da parte del giudice di pace.

    Secondo la giurisprudenza più risalente, il giudice in sede di convalida del decreto del questore di trattenimento dello straniero raggiunto da provvedimento di espulsione, è investito del potere di rilevare incidentalmente, ai fini della decisione di sua competenza, la manifesta illegittimità del provvedimento di espulsione (Corte di Cassazione Sez. Sesta civile Ordinanza N. 12609 del 05.06.2014). Ed anche il provvedimento giudiziale che convalida la proroga del trattenimento deve contenere l’accertamento della sussistenza delle ragioni addotte a sostegno della richiesta (Cass. n. 5200/2023). La stessa Corte di Cassazione ha ritenuto con ordinanza sez. VI civ. 12.10.2022 n. 29881, privo di motivazione il provvedimento di proroga del trattenimento che affermava di ritenere non condivisibili i motivi dedotti nelle memorie difensive, senza dar conto delle ragioni della proroga né delle ragioni di rigetto delle deduzioni difensive, le quali ultime non venivano richiamate neppure per sintesi. Non solo, ma il giudice della convalida, non pago delle motivazioni prestampate contenute nel formulario adottato per il procedimento, peraltro in via telematica, ha aggiunto nel caso del richiedente asilo denegato già trattenuto nel centro di detenzione di Porto Empedocle,, in cui si era costituito un difensore di fiducia, notazioni del tutto generiche, secondo le quali si accoglieva la richiesta di convalida avanzata dal questore, “in considerazione della documentazione prodotta dalla Questura, e della infondatezza delle deduzioni del difensore sulla asserita identificabilità dello straniero e di quanto dedotto nella sua memoria”.

    3. Si è visto oggi, dopo la “trasformazione” di un richiedente asilo in uno “straniero” da espellere con accompagnamento forzato, quanto poco valga il richiamo all’esigenza di motivare “caso per caso” le decisioni relative alla libertà personale ed alle richieste di protezione da parte di persone provenienti da “paesi di origine sicuri”, un richiamo imposto dalla normativa europea, anche nei casi di rimpatrio forzato (Direttiva 2008/115/CE), che era stato ribadito dalla Sezione specializzata per richiedenti protezione internazionale del Tribunale di Palermo. Ma che nei fatti si è tradotto nel rinvio formale da una decisione all’altra, con argomentazioni letteralmente ricopiate, che per nulla tenevano conto delle tesi difensive e della documentazione prodotta, tanto da oscurare la rilevanza di una grave menomazione che non poteva essere smentita, malgrado la iniziale certificazione della idoneità fisica al trattenimento rilasciata da una commissione medica a Porto Empedocle. Quello che era un caso che non poteva costituire un precedente, è diventato adesso un caso senza precedenti. Mentre a Porto Empedocle si dava per certa la nazionalità del richiedente asilo tunisino, dunque proveniente da un paese di origine sicuro, una volta che questi è stato trasferito nel Centro per i rimpatri di Pian del Lago, dal provvedimento di convalida del trattenimento si ricava che occorrono ancora accertamenti in ordine alla sua nazionalità. Contraddizioni frutto soltanto dell’utilizzo di moduli prestampati ?

    Se il consolato tunisino effettuerà il riconoscimento, fornendo i “documenti di viaggio”, una persona vulnerabile che rischia di subire altre lesioni dopo l’accompagnamento forzato in frontiera, potrebbe essere ricondotta nel suo paese di origine, a torto ancora ritenuto, persino nel suo caso, come “sicuro”. Sotto questo profilo andrebbe riletto con attenzione il serrato interrogatorio che è stato inflitto al richiedente asilo nella sua audizione (telematica) davanti alla Commissione teritoriale, per cogliere come si sia arrivati alla dichiarazione di manifesta infondatezza dell’istanza di asilo, a pochi giorni dal suo arrivo in Italia, dopo una serie di domande mirate, dirette ad intaccare la credibilità della persona, evidentemente finalizzate allo scopo di fare cadere in contraddizione il richiedente, anche a costo di chiedergli, senza alcuna preparazione o assistenza psicologica, dettagli sui suoi rapporti personali più intimi e sulle ragioni della sua mutilazione, che avrebbero richiesto ben altra considerazione.

    4. La decisione assunta nei confronti dell’unico richiedente asilo denegato proveniente dal Centro di trattenimento di Porto Empedocle, con una “motivazione apparente”, dal giudice di pace di Caltanissetta, malgrado sia stato possibile con grandi difficoltà la nomina di un avvocato di fiducia (a Porto Empedocle mancavano persino i moduli per la nomina dei difensori) denota lo svuotamento del diritto di difesa che andrebbe riconosciuto a qualsiasi persona, soprattutto se a rischio di espulsione, come affermava già nel 2001 la sentenza n.105 della Corte Costituzionale. Lo stesso si può affermare per quanti, nella stessa “udienza collettiva”, sono stati difesi da avvocati di ufficio, che neppure hanno imposto la menzione delle loro argomentazioni “caso per caso”, difficilmente inseribili con un tratto di penna nei provvedimenti prestampati di convalida. Se il giudice di pace, con il suo “decreto motivato non impugnabile”, non dà conto delle ragioni di opposizione al trattenimento, ed al provvedimento di espulsione che lo precede, di fatto azzera i diritti di difesa, perchè rende irrilevanti, magari con un giudizio sprezzante di “inconsistenza di quanto dedotto dal difensore con la sua memoria”, e poi limitandosi a rilevare “l’infondatezza della eccezione formulata in uduenza”, le argomentazioni della difesa. Si trattava in questo caso di valutazioni che si ritrovano aggiunte a penna in un formulario tipo di convalida relativa ad un cittadino tunisino, peraltro già sottoposto a procedimento penale, per cui era stato disposto il trattenimento amministrativo nel CPR di Caltanissetta con un decreto del questore di Trapani al quale il giudice della convalida si rimette integralmente nella motivazione Ma le argomentazioni dei difensori devono essere oggetto comunque di un riscontro nel provvedimento di convalida. e intere pagine di memoria difensiva non possono essere liquidate con una motivazione di mera “inconsistenza” che priva anche della possibilità di cogliere l’iter logico della decisione individuale di convalida, oltre alla mera conformità al provvedimento del questore ed alla compilazione di un formulario predisposto con caselle da barrare con una crocetta. Come se la funzione giurisdizionale si esaurisse nell’apporre un visto di approvazione (convalida) al provvedimento amministrativo di trattenimento adottato in precedenza dal questore.

    Come ricorda la Corte di Cassazione (sentenza 13977 del 23 maggio 2019),  il vizio di motivazione meramente apparente della sentenza ricorre allorquando il giudice, in violazione di un preciso obbligo di legge, costituzionalmente imposto (art. 111 Cost., comma 6), e cioè dell’art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4 (in materia di processo civile ordinario),”omette di esporre concisamente i motivi in fatto e diritto della decisione, di specificare o illustrare le ragioni e l’iter logico seguito per pervenire alla decisione assunta, e cioè di chiarire su quali prove ha fondato il proprio convincimento e sulla base di quali argomentazioni è pervenuto alla propria determinazione, in tal modo consentendo anche di verificare se abbia effettivamente giudicato iuxta alligata et probata.” La gravità delle conseguenze dei procedimenti in cui è in discussione la libertò della persona e la possibilità di un suo rimpatrio forzato, materie sottoposte a riserva di legge assoluta, non permettono semplificazioni o l’adozione di moduli prestampati che nascondono il vero iter argomentativo della decisione, o lo rendono del tutto formale, con il mero rinvio al decreto di trattenimento adottato dal questore.

    5. Al di là di un possibile ricorso alla giustrizia internazionale, occorre prendere atto che le norme introdotte dal Decreto Cutro (legge n.50/2023) con riferimento ai ricorsi contro le decisioni negative sul riconoscimento della protezione internazionale che implicano anche una sorta di provvedimento anomalo di espulsione, con le garanzie procedurali soltanto formali e con i tempi ristrettissimi per l’esercizio dei diritti di difesa, risultano in contrasto con i diritti di libertà e di difesa affermati per tutti dagli articoli 13 e 24 della Costituzione. Per non parlare del vero obiettivo del Decreto Cutro, il ridimensionamento della portata precettiva del diritto di asilo, riconosciuto dall’art.10 della Costituzione, anche attraverso ostacoli di natura procedurale.

    La legge n.50/2023 ha introdotto il nuovo art. 35-ter nel Decreto n.25/2008, con riguardo ai casi di trattenimento amministrativo del richiedente denegato e di sospensione della decisione in materia di riconoscimento della protezione internazionale nella procedura in frontiera. Alla stregua della nuova nornativa introdotta dalla legge n.50 del 2023, ” 1. Quando il richiedente e’ trattenuto ai sensi dell’articolo 6-bis del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, contro la decisione della Commissione territoriale e’ ammesso ricorso nel termine di quattordici giorni dalla notifica del provvedimento e si applica l’articolo 35-bis, comma 3, del presente decreto (n.25/2008). L’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato e’ proposta, a pena di inammissibilita’, con il ricorso introduttivo. 2. Il ricorso e’ immediatamente notificato a cura della cancelleria al Ministero dell’interno presso la Commissione territoriale o la sezione che ha adottato l’atto impugnato e al pubblico ministero, che nei successivi due giorni possono depositare note difensive. Entro lo stesso termine, la Commissione che ha adottato l’atto impugnato e’ tenuta a rendere disponibili il verbale di audizione o, ove possibile, il verbale di trascrizione della videoregistrazione, nonche’ copia della domanda di protezione internazionale e di tutta la documentazione acquisita nel corso della procedura di esame. Alla scadenza del predetto termine il giudice in composizione monocratica provvede allo stato degli atti entro cinque giorni con decreto motivato non impugnabile. 3. Dal momento della proposizione dell’istanza e fino all’adozione del provvedimento previsto dal comma 2, ultimo periodo, il ricorrente non puo’ essere espulso o allontanato dal luogo nel quale e’ trattenuto. 4. Quando l’istanza di sospensione e’ accolta il ricorrente e’ ammesso nel territorio nazionale e gli e’ rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta di asilo. La sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, disposta ai sensi del comma 3, perde efficacia se il ricorso e’ rigettato, con decreto anche non definitivo”. 

    Come è avvenuto nel caso del primo richiedente asilo tratenuto nel centro di detenzione di Porto Empedocle, dopo essere sbarcato a Lampedusa, l’esito rapidissimo della procedura in frontiera è la mancata concessione di una sospensiva sulla decisione che gli negava il diritto alla protezione, hanno “trasformato” in pochi giorni un richiedente asilo proveniente da un paese terzo “sicuro” in un immigrato irregolare da espellere con accompagnamento forzato. Espulsione che, a questo punto, potrà anche precedere la decisione definitiva sulla sua richiesta di protezione.

    La limitazione dei diritti di ricorso contro i dinieghi della protezione, prevista dal nuovo articolo 7 ter della legge 50/2023 (Disposizioni in materia di decisioni sul riconoscimento della protezione internazionale), sembra violare la garanzia di un diritto di difesa effettivo, davanti ad un organo giurisdizionale indipendente ed imparziale (art. 24 Cost e art. 6 CEDU). Il principio del contraddittorio e la possibilità per i difensori di acquisire la documentazione necessaria per l’espletamento del loro mandato, anche a fronte dei ridotti termini di tempo concessi dalla procedura, sono stati ancora una volta negati dalle prassi amministrative sulle procedure accelerate in frontiera e sulle espulsioni con accompagnamento forzato. Il meccanismo delle convalide periodche, ove non fosse possibile eseguire con immediatezza l’accompagnamento forzato in frontiera, potrebbe poi alliungare il tempo complessivo della detenzione nel CPR. Ma si tratta di questioni che ben difficilmente potranno essere sollevate da difensori di ufficio, soprattutto quando il trattenimento amministrativo segue le cadenze temporali più lunghe stabilite dall’art.14 del T.U. n.286/98.

    Come osservava nella sua Relazione del 2023 il Garante nazionale per le persone private della libertà personale, “le prassi di funzionamento della difesa d’ufficio garantita alle persone trattenute nei Cpr determinano la nomina di un difensore d’ufficio sempre diverso per l’udienza di convalida e in relazione a ogni successiva udienza di proroga della misura restrittiva. Tale sistema, a parere del Garante nazionale, è sostanzialmente lesivo del diritto di difesa: «La mancanza di continuità della difesa, infatti, rende la stessa non effettiva nella pratica e incide pesantemente, non solo sotto il profilo giuridico e procedimentale, ma anche in relazione alla tutela dei diritti della persona trattenuta.” Lo stesso Garante osservava come “spesso situazioni ostative al trattenimento non riescono a emergere nell’udienza di convalida della misura perché per esempio la persona non dispone nell’immediato della documentazione utile alla sua difesa e ha bisogno di tempo per il suo reperimento oppure serie problematiche di salute potrebbero non essere state considerate nella visita preliminare all’ingresso spesso realizzata in maniera superficiale e sommaria senza effettivi elementi di conoscenza della persona e la documentazione sanitaria che la riguarda”. Sono valutazioni che vanno ribadite ancora oggi e che devono formare oggetto di nuove attività ispettive da parte dell’Autorità garante.

    A fronte di un mecanismo di convalide cartacee adottate in blocco nel giro di qualche ora, apparentemente simili, anche se relative a casi molto diversi, come quello sperimentato nel centro di permanenza per i rimpatri (CPR) di Caltanissetta, in cui è tanto difficile fare valere i diritti di difesa, al di là della natura individuale delle procedure e delle misure di trattenimento e di allontanamento forzato, si potrebbe configurare un caso di accompagnamento collettivo in frontiera, sulla base di provvedimenti distinti per forma ma identici nella sostanza. Malgrado la apparente natura individuale dei procedimenti espulsivi, potrebbe dunque ricorrere la violazione del divieto di espulsioni collettive, sancito dall’art.19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, anche se la giurisprudenza italiana sul punto sembra meno rigorosa della giurisprudenza internazionale.

    7. L’articolo 46 (Diritto a un ricorso effettivo) della Direttiva 2013/32/CE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (rifusione), attribuisce comunque, al richiedente la protezione internazionale, anche se provenga da un paese sicuro, il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, anche nel caso in cui la domanda sia stata giudicata inammissibile o manifestamente infondata. Nel nostro ordinamento l’art. 24 della Costituzione non appare derogabile da misure di carattere amministrativo. E lo stesso diritto al ricorso effettivo spetta a tutte le persone destinatarie di un provvedimento di respingimento o di espulsione, seguito dal decreto questorile di trattenimento ammnistrativo. Una questione che non ammette scorciatoie e sulla quale potrebbe essere chiamata a pronunciarsi, anche con un rinvio pregiudiziale per una interpretazione conforme, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea.