Il Tribunale di Reggio Calabria annulla l’ennesimo fermo amministrativo contro una nave umanitaria.

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Il Tribunale civile di Reggio Calabria ha annullato nei confronti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Capitaneria di Porto e Guardia Costiera di Reggio Calabria, del Ministero dell’economia e delle finanze, Guardia di finanza e del Ministero dell’interno, il provvedimento di fermo amministrativo adottato contro la nave umanitaria Sea Eye 4, basato esclusivamente su un rapporto farlocco inviato dalla sedicente Guardia costiera “libica” alle autorità italiane. Un rapporto che risultava in contrasto con i fatti e con le comunicazioni oggetto di accertamento nel corso del giudizio, dai quali emergeva invece il riconoscimento anche da parte libica del corretto intervento di salvataggio operato dal comandante della Sea Eye 4 e dal suo equipaggio per salvare 84 naufraghi in acque internazionali rientranti nella cd. zona SAR “libica”. Il Tribunale ha respinto tutte le posizioni rappresentante per conto delle autorità di governo italiane dalla Avvocatura dello Stato, rigettando preliminarmente una eccezione di inammissibilità che, se accolta, avrebbe cancellato in materia di fermi amministrativi i diritti di difesa. Come osserva il Tribunale, “la tesi dell’inammissibilità dell’autonoma impugnabilità del provvedimento di fermo per sessanta giorni dovrebbe indurre a ritenere che l’ordinamento legislativo preveda un atto della Pubblica amministrazione, immediatamente lesivo della sfera giuridica del destinatario, non immediatamente giustiziabile in palese contrasto con l’art. 113 Costituzione

Secondo l’Avvocatura dello Stato, il comandante della nave avrebbe agito in violazione della Convenzione di Amburgo e della Convenzione SOLAS (Parte V – Reg. 33), per aver operato “disattendendo” le disposizioni vigenti in materia di coordinamento e gestione delle operazioni di soccorso di competenza dell’Autorità dello Stato responsabile sull’area SAR. Proprio qui si registra un totale rovesciamento delle fonti normative, percepito dal Tribunale di Reggio Calabria. Sono proprio le Convenzioni internazionali richiamate dall’Avvocatura dello Stato che impongono un intervento immediato ai comandanti delle navi che abbiano a vista imbarcazioni in evidente stato di pericolo (distress), dandone comunicazione alle autorità competenti, ma senza dovere attendere alcuna sorta di autorizzazione preventiva. Che potrebbe richiedere quel lasso di tempo che in tante occasioni ha fatto la differenza tra la vita e la morte.

Il provvedimento adottato dalla Capitaneria di Porto e dal ministero dell’interno nei confronti della Sea Eye 4 risulta privo di basi legali,e di una congrua motivazione, persino tenendo conto del Decreto Piantedosi n.1 del 2023 (legge n.15/2023). Nel verbale di contestazione e nel conseguente fermo amministrativo si contestava infatti di non aver rispettato le indicazioni fornite dall’Autorità libica creando una” situazione di pericolo” e non già di non aver comunicato, come previsto dall’art. 1 comma 2 bis del d.l. n. 130/2020 così come successivamente modificato ed integrato, al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo nella cui area di responsabilità (la Libia) si svolge l’evento e allo Stato di bandiera (la Germania) di aver avviato le operazioni di soccorso.

In base al materiale probatorio prodotto in giudizio dalla ONG, il Tribunale rileva invece come i soccoritori avessero costantemente informato le autorità italiane e libiche, mentre alla Sea Eye 4 ed alle imbarcazioni minori ausiliarie che stavano provvedendo al trasbordo dei naufraghi si avvicinavano mezzi di diversa dimensione appartenenti alla sedicente Guardia costiera “libica” con modalità “che hanno contribuito a creare una situazione di agitazione”. Una modalità aggressiva, che mette a rischio la vita umana in mare, che ormai si ripete da tempo, soprattutto da quando si sono perfezionate nuove intese operative con i libici, ai quali sono stati forniti dall’Italia sistemi di comunicazione, motovedette veloci ed assistenza tecnica.

2. In sequenza con le decisioni dei tribunali civili di Brindisi, a Crotone, e Ragusa, malgrado la pronuncia interlocutoria del Tribunale di Massa Carrara, rimasta isolata, è la quarta decisione di un Tribunale civile italiano che boccia la politica dei fermi amministrativi, rilanciata dal Decreto Piantedosi n,1 del 2023 (legge 15/2023), dopo la prima fase dei fermi amministrativi legati ad accertamenti tecnici sulle navi umanitarie, dopo l’ingresso nei porti italiani. Una prassi in auge ai tempi del Covid, a partire dal 2020, poi ridimensionata da una importante sentenza della Corte di giustizia UE nell’agosto del 2022.

Certo si può condividere soddisfazione per questa sentenza di annullamento, molto ben motivata, da parte del Tribunale di Reggio Calabria, una sentenza che costituisce applicazione del principio gerarchico delle fonti stabilito dalla Costituzione italiana (artt.10,11 e 117) attribuendo alle Convenzioni internazionali, peraltro recepite nel Piano SAR nazionale 2020, un ruolo sovraordinato rispetto alla normativa nazionale o alle determinazioni delle autorità amministrative, o politiche, che se ne discostano. Ma non basta. Nè si può attendere un intervento del governo tedesco nei confronti delle autorità italiane, sollecitato da anni inutilmente, per porre fine alla prassi dei fermi amministrativi “vessatori”, in una fase politica nella quale, tanto in Germania che in Italia, anche i partiti socialdemocratici sono condizionati dai sondaggi elettorali e non riescono a contrastare davvero prassi di frontiera che negano i soccorsi in mare e cancellano i diritti umani.Del resto, queste prassi illegittime sono frutto di accordi bilaterali approvati per anni da una maggioranza parlamentare bipartisan.

3. Malgrado la missione a Tripoli di una nave militare italiana, alla fine del 2021, con l’invio di strutture e attrezzature per la creazione di una Centrale di coordinamento dei soccorsi a Tripoli (MRCC), condizione essenziale per il riconoscimento effettivo di una zona di ricerca e salvataggio (SAR) “libica”, ad oggi, se manca il coordinamento garantito anche attraverso comunicazioni dirette e costanti, da Frontex e dalle centrali (MRCC) europee, i libici, divisi in base alle città ed alle milizie di appartenenza, hanno soltanto una Centrale di coordinamento “congiunta” (JRCC) e spesso, se non sono assistiti nelle loro attività di intercettazione, non arrivano in tempo per salvare naufraghi. Il loro arrivo tardivo interrompe in diverse occasioni attività SAR (di ricerca e salvataggio) già in atto dalle ONG e mette a rischio vite, come si è verificato nel caso dei soccorsi operati in acque internazionali dalla Sea Eye 4. sottoposta a fermo dopo il suo arrivo nel porto di Reggio Calabria. 

Per chi continua ad adottare provvedimenti di fermo amministrativo contro le navi umanitarie, “colpevoli” di avere disobbedito ai libici, non sembra assumere rilievo l’esistenza di una pluralità di autorità marittime che in Libia si contendono la sorveglianza delle frontiere marittime, con un cospicuo supporto economico da parte dell’Unione europrea, come la GACS (General Administration of Coastal Security.assistita anche dai maltesi, e la LCG (Libyan Coast Guard), mentre sono ancora aperte indagini su alcuni comandanti collusi da anni con le milizie che trafficano esseri umani.

Appare ancora oggi evidente come la Libia non possa garantire porti sicuri di sbarco.In base alla Risoluzione IMO 167/78 del 2004 che Malta non ha ratificato, lasciando cosi’ intatta la responsabilità italiana nella zona Sar maltese, ed in caso di mancato tempestivo intervento dei libici, anche nella pretesa zona SAR “libica”. Infatti, se il fine prioritario rimane la salvaguardia della vita umana in mare, in base alle Convenzioni internazionali, si deve riconoscere il principio della responsabilità del Centro di coordinamento di primo contatto. Infatti, secondo la Risoluzione IMO n.167(78) del 20 maggio 2004, annessa alla Convenzione di Amburgo SAR del 1979, (punto 6.7), “Se del caso, il primo RCC contattato dovrebbe iniziare immediatamente gli sforzi per il trasferimento del caso al RCC responsabile della regione in cui l’assistenza viene prestata. Quando il RCC responsabile della regione SAR in cui è necessaria assistenza è informato della situazione dovrebbe immediatamente assumersi la responsabilità di coordinare gli sforzi di salvataggio, poiché le responsabilità correlate, comprese le disposizioni relative a un luogo sicuro per i sopravvissuti, cadono principalmente sul governo responsabile di quella regione. Il primo RCC, tuttavia, è responsabile per aver coordinato il caso fino a quando l’RCC o altra autorità competente non ne assumerà la responsabilità“. Lo stesso principio è ribadito dal paragrafo 3.6.1 del Manuale internazionale sui soccorsi in mare IAMSAR, Vol. 1, dove si prevede che un RCC (Rescue Coordination Center) dopo la ricezione di una chiamata di soccorso, diventa responsabile nella gestione delle relative operazioni SAR, fino a quando altra autorità competente non assuma il coordinamento. Le disposizioni normative nazionali alla base dei provvedimenti di fermo amministrativo delle navi umanitarie, fin qui sospesi o annullati dai Tribunali, si basano invece sulla costante violazione di questi principi da parte delle autorità nazionali. Il Decreto Piantedosi n.1 del 2023 (legge n.15/2023), anche alla luce delle sue applicazioni concrete, con l’adozione di una raffica di fermi amministrativi, risulta in contrasto con quanto affermato dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare e sovverte il sistema gerarchico delle fonti delineato dall’art.117 della Costituzione.

4. Potrebbe intervenire dunque la Corte costituzionale italiana a valutare la legittimità del Decreto Piantedosi (legge 15/2023), che impone alle navi del soccorso civile di farsi coordinare dalle autorità “libiche” – ma di quale Libia stiamo parlando? Purtroppo le istituzioni europee e i Tribunali internazionali, soprattutto la Corte europea dei diritti dell’Uomo, segnano un grave passo indietro nella tutela delle persone che tentano la traversate del Mediterraneo per l’unico canale che rimane ancora aperto, lasciandosi alle spalle soprusi e violenze di ogni genere, persone che sono sistematicamente esposte al rischio di un respingimento collettivo, se non di un naufragio.

Le autorità italiane, così tempestive nell’adottare provvedimenti di fermo amministrativo nei confronti delle navi delle ONG, sulla base di una mera comunicazione pervenuta dalla sedicente Guardia costiera “libica”, senza neppure completare la doverosa istruttoria per un provvedimento tanto grave, che blocca navi destinate al salvataggio di vite umane in mare, si nascondono sistematicamente dietro la questione della giurisdizione esclusiva che spetterebbe ai libici nella loro zona di ricerca e salvataggio (SAR), anche se in Libia non esiste uno Stato unitario e tantomeno una Guardia costiera unificata che rispetti gli obblighi di soccorso previsti dalle Convenzioni internazionali, fino allo sbarco dei naufraghi in un porto sicuro. Le zone Sar sono zone di responsabilità condivisa tra Stati costieri che hanno precisi obblighi di ricerca, salvataggio e sbarco in un porto sicuro, in base alle Convenzioni internazionali, non sono aree di giurisdizione esclusiva o di sovranità nazionale. Come ha affermato in passato, quando era minore l’influsso dei governi, la Corte europea dei diritti dell’Uomo, la specificità del contesto marittimo non può portare a sancire uno spazio di non diritto all’interno del quale gli individui non sarebbero soggetti ad alcun regime giuridico che possa accordare loro il godimento dei diritti e delle garanzie previsti dalla Convenzione e che gli Stati si sono impegnati a riconoscere alle persone poste sotto la loro giurisdizione (Medvedyev (ed altri c. Francia ((GC), n. 3394/03, 29 marzo 2010) par. 81). In acque internazionali le persone a rischio di naufragio sono sotto la giurisdizione delle autorità nazionali informate degli eventi di soccorso, che, senza distinzioni tra “eventi migratori (illegali) ” ed attività SAR (ricerca e salvataggio), sono obbligati ad intervenire con la massima tempestività possibile, adottando le diverse forme di coordinamento imposte dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare e nel rispetto del divieto di respingimento sancito dalla Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951, oltre che del divieto di respingimenti collettivi, affermato dall’art.19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU.

Gli Stati costieri non possono delegare ad autorità di paesi terzi che non garantiscono l’effettivo rispetto dei diritti umani e delle Convenzioni internazionali, attività di contrasto dell’immigrazione irregolare in acque internazionali che si rivolgono a persone che si trovano a bordo di imbarcazioni in condizioni di “distress“, e che dunque vanno immediatamente soccorse e sbarcate in un porto sicuro (pace of safety-POS), che oggi nè la Libia, nella sua attuale frammentazione politica e militare, nè la Tunisia, per i respingimenti collettivi che sta eseguendo, possono garantire.

Quando la Corte di Cassazione, nella nota sentenza sul caso Asso 28 afferma che la Libia non può garantire porti sicuri di sbarco, ammesso che si possa riconoscere una “Libia” caratterizzata da istituzioni (Governo, Parlamento, Magistratura, esercito) unitarie, e non sembra possibile ancora oggi, non opera una valutazione che si esaurisce al tempo dei fatti, come sembra sostenere il governo Meloni. Ancora oggi la situazione in Libia per i migranti intercettati in mare e riportati a terra è caratterizzata da abusi di ogni genere, come è documentato fino a pochi mesi fa, dalla missione UNSMIL e dall’OIM, organismi delle Nazioni Unite e dal Consiglio dell’Unione europea, oltre che dalla Commissaria ai diritti umani del Consiglio d’Europa. 

5. Come si riscontra nella pronuncia del Tribunale civile di Reggio Calabria la giurisprudenza in materia di fermi amministrativi imposti alle navi umanitarie documenta situazioni di fatto e richiama principi di diritto che appaiono incontrovertibili.. Il Tribunale civile di Crotone, che ha confermato la sospensione del fermo amministrativo della Sos Huamnity, ha riconosciuto allo stato degli atti, come riferiva l’ANSA, che “quella della guardia costiera libica era un’operazione di salvataggio “insussistente” e quindi “nessuna condotta ostativa è riscontrabile” nei riguardi della Humanity 1 “la quale, in tale, contesto, è risultata l’unica imbarcazione ad intervenire per adempiere, nel senso riconosciuto dalle fonti internazionali, al dovere di soccorso in mare dei migranti”. In attesa dell’udienza di merito che si terrà il 26 giugno, secondo l’ordinanza del Tribunale di Crotone“non può ritenersi che l’attività perpetrata dalla guardia costiera libica sia qualificabile come attività di soccorso per le modalità stesse con cui tale attività è stata esplicata. Costituisce infatti circostanza incontestata e documentalmente provata che il personale libico fosse armato e che, in occasione di tali attività, avesse altresì esploso colpi di arma da fuoco; parimenti, costituisce circostanza evincibile dalla corrispondenza in atti che nessun luogo sicuro risulta essere stato reso noto dalle stesse autorità libiche intervenute per coordinare sul posto le operazioni di recupero dei migranti”.

Lo stesso Tribunale di Crotone, richiamando la Convenzione sui soccorsi in mare (SAR) di Amburgo, il Memorandum tra il governo italiano e il governo provvisorio di Tripoli del 2 febbraio 2017, ed i rapporti ONU del 2021, afferma che “allo stato attuale non è possibile considerare la Libia un posto sicuro ai sensi della Convenzione di Amburgo, essendo il contesto libico caratterizzato da violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani e non essendo stata mai ratificata la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati da parte della Libia”. Dunque, “stante l’insussistenza di una operazione di salvataggio concomitante perpetrata dalla guardia costiera libica, nessun ordine di allontanamento è giustificabile nei confronti dell’unica imbarcazione che ha posto in essere condotte in adempimento del dovere assoluto di soccorso in mare”.

L’ordinanza del Tribunale di Crotone appare di particolare importanza perchè richiama tra le motivazioni la nota giurisprudenza della Corte di Cassazione (sentenza n.6626/2020 sul caso Rackete) secondo cui “ non si potrebbe ritenere, come argomenta il ricorrente, che l’attività di salvataggio dei naufraghi si fosse esaurita con il loro recupero a bordo della nave. L’obbligo di prestare soccorso dettato dalla Convenzione internazionale SAR di Amburgo, non si esaurisce nell’atto di sottrarre i naufraghi al pericolo di perdersi in mare, ma comporta l’obbligo accessorio e conseguente di sbarcarli in un luogo sicuro (cd. place of safety)”.

6. Nel rispetto dei principi di sovranità nazionale riconosciuti dalla Corte costituzionale, appare irragionevole una scelta legislativa, come quella operata con il decreto Piantedosi, che consente indirettamente di assegnare ad autorità di un paese terzo che non rispetta i diritti fondamentali della persona e gli obblighi di salvataggio in mare, fino allo sbarco in un porto sicuro, il potere di qualificare come antigiuridico, e dunque sanzionabile in territorio italiano, il comportamento del comandante della nave che in acque internazionali adempie ad obblighi inderogabili di ricerca e salvataggio. 

Le archiviazioni dei procedimenti penali intentati contro le ONG impediscono di considerare quelli che sono doverosi eventi di ricerca e salvataggio (SAR), da operare senza indugi, come meri “eventi connessi al fenomeno migratorio” se non come “eventi di immigrazione illegale”, come li qualifica ancora oggi il ministero dell’interno italiano, e come confermano, in totale corrispondenza, le autorità libiche. Le esigenze di contrastare l’immigrazione clandestina o la pretesa strumentalizzazione delle Convenzioni internazionali in materia di soccorsi marittimi da parte delle organizzazioni criminali non possono costituire valide ragioni giustificative per legittimare prassi che mettono a rischio, anche quando non arrivano a sacrificare del tutto, la vita, la salute e la dignità di migliaia di persone.

L’art.4 del Regolamento UE n.656 del 2014, applicabile anche agli “stati menbri ospitanti” dunque anche all’Italia che ospita gli assetti aerei e navali di Frontex impegnati nel Medoteraneo centrale, ribadisce che ” Nessuno può, in violazione del principio di non respingimento, essere sbarcato, costretto a entrare, condotto o altrimenti consegnato alle autorità di un paese in cui esista, tra l’altro, un rischio grave di essere sottoposto alla pena di
morte, alla tortura, alla persecuzione o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti, o in cui la vita o la libertà dell’interessato sarebbero minacciate a causa della razza, della religione, della cittadinanza, dell’orientamento sessuale, dell’appartenenza a un particolare gruppo sociale o delle opinioni politiche dell’interessato stesso, o nel quale sussista un
reale rischio di espulsione, rimpatrio o estradizione verso un altro paese in violazione del principio di non respingimento”.
 Secondo lo stesso Regolamento, al secondo comma dell’art.4 si aggiunge che “In sede di esame della possibilità di uno sbarco in un paese terzo nell’ambito della pianificazione di un’operazione marittima, lo Stato membro ospitante, in coordinamento con gli Stati membri partecipanti e l’Agenzia, tiene conto della situazione generale di tale paese terzo“. In particolare, alla fine del secondo comma del Regolamento, che è direttamente vincolante per le autorità italiane, politiche, amministrative e militari, si specifica che “Qualora lo Stato membro ospitante o gli Stati membri partecipanti siano o avrebbero dovuto essere a conoscenza del fatto che un paese terzo mette in atto le pratiche di cui al paragrafo 1, le persone intercettate o soccorse non sono sbarcate, costrette a entrare, condotte o altrimenti consegnate alle autorità di tale paese”.

7. In base al quadro normativo adesso indicato, secondo l’odine gerarchico delle fonti sancito dalla Costituzione italiana (art.10,11 e 117), potrebbero dunque individuarsi non solo provvedimenti illegittimi da annullare o sospendere da parte dei giudici nazionali o delle Corti internazionali, ma molteplici profili di responsabilità per quegli agenti istituzionali, incluso il livello politico, che operando in stretto contatto con le autorità libiche, ed occorre richiamare al riguardo anche il ruolo sempre più rilevante di Frontex, si rendono complici di abbandono in mare, al limite dell’omissione di soccorso. Ipotesi che va indagata quando non si fornisce, o si rifiuta, il coordinamento immediato previsto dalle Convenzioni internazionali, e si espongono a trattamenti inumani o degradanti le persone, intercettate in acque internazionali, e di fatto abbandonate in mare, se non “soccorse”, dalle motovedette libiche, e poi riconsegnate a quelle stesse milizie dalle quali erano riuscite a sfuggire, a caro prezzo, per molti dei loro compagni di viaggio, a prezzo della vita.