Nessuna giustificazione per l’abbandono in mare: sui casi di “distress” non decidono i “tavoli tecnici interministeriali”

di Fulvio Vassallo Paleologo

ABSTRACT

Lo scorso aprile si era appreso di un documento proveniente dalla Centrale di Coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), secondo il quale, a partire da “tavoli tecnici interministeriali” che si sarebbero tenuti nel 2022, si stabilivano nuove regole di ingaggio per le attività di ricerca e soccorso in acque internazionali che avrebbero limitato gli interventi immediati dei mezzi della stessa Guardia costiera al di fuori del limite delle acque territoriali (12 miglia dalla costa)

Il documento della Guardia costiera italiana, successivo di un mese alla strage di Cutro, richiamato oggi dalla trasmissione televisiva “Il Cavallo e la Torre”, nel quale si conferma la limitazione degli eventi SA R in acque internazionali ai casi più gravi di “distress”, solo quando sarebbe accertato un pericolo per la vita delle persone, è in contrasto con quanto previsto dal Piano Sar nazionale 2020, che richiama a sua volta le Convenzioni internazionali di diritto del mare, e il manuale internazionale IAMSAR che le riassume. Ricorre un evento SAR non solo nei casi di distress, ma anche nelle fasi di incertezza o di allerta che lo precedono. Dunque le autorità marittime non possono attendere che ricorra un grave e imminente pericolo per le persone per dichiarare un evento SAR, come si è verificato in diversi casi che hanno avuto un esito tragico.

La nozione di distress è stabilita dalla Convenzione SAR di Amburgo del 1979 (Annex, 1, para. 1.3.11) a) situazione in cui esiste la ragionevole certezza che una nave o una persona sono minacciate da un pericolo grave e imminente e necessitano di assistenza immediata”. Questa nozione è ulteriormente specificata dal Regolamento europeo n.656 del 2014, secondo cui ” per valutare se un natante si trovi in una fase di incertezza, allarme o pericolo, le unità partecipanti tengono in conto, e trasmettono al centro di coordinamento del soccorso competente, tutte le informazioni e osservazioni pertinenti, anche per quanto riguarda: i) l’esistenza di una richiesta di assistenza, anche se tale richiesta non è l’unico fattore per determinare l’esistenza di una situazione di pericolo; ii) la navigabilità del natante e la probabilità che questo non raggiunga la destinazione finale; iii) il numero di persone a bordo rispetto al tipo di natante e alle condizioni in cui si trova; iv) la disponibilità di scorte necessarie per raggiungere la costa, quali carburante, acqua e cibo; v) la presenza di un equipaggio qualificato e del comandante del natante; vi) l’esistenza e la funzionalità di dispositivi di sicurezza, apparecchiature di navigazione e comunicazione; vii) la presenza a bordo di persone che necessitano di assistenza medica urgente; viii) la presenza a bordo di persone decedute; ix) la presenza a bordo di donne in stato di gravidanza o di bambini; x) le condizioni e previsioni meteorologiche e marine;

In realtà, tutte le imbarcazioni che partono dalle coste turche, egiziane, libiche o tunisine, e che si trovano in acque internazionali, dunque a notevole distanza dalla costa, sono da considerare in situazione di distress (pericolo grave ed attuale) anche se procedono a motore verso le coste italiane. Lo conferma la giurisprudenza nei numerosi casi nei quali ha archiviato procedimenti penali contro le ONG.

Se ricorre una situazione di distress in alto mare il primo centro di coordinamento che ne sia informato deve assumere decisioni operative immediate ed il comandante di qualsiasi nave, è comunque obbligato ad intervenire con la massima rapidità, anche senza attendere indicazione da parte delle “competenti” autorità marittime o politiche, che non possono restare in silenzio, o delegare ad altri le proprie responsabilità, escludendo a priori una situazione di distress.

In base all’art. 12 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come modificato nel 2002 dalla legge Bossi-Fini, al comma 9 bis e seguenti si prevedeva che (art. 9-quinquies)Le modalità di intervento delle navi della Marina militare nonché quelle di raccordo con le attività svolte dalle altre unità navali in servizio di polizia sono definite con decreto interministeriale dei Ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti”. Veniva quindi adottato il decreto interministeriale del 14 luglio 2003 (pubblicato sulla G.U. Serie generale n. 220 del 22 settembre 2003) che dettava le regole di comportamento per gli assetti aero-navali della Marina militare, delle Capitanerie di Porto e delle Forze di Polizia impegnate nelle attività di controllo delle frontiere marittime, stabilendo che “l’azione di contrasto deve essere sempre improntata alla salvaguardia della vita umana e al rispetto della dignità della persona» (art. 7, co. 1)“.

Le disposizioni impartite dai tavoli tecnici interministeriali, dunque dai vertici politici dei ministeri dell’interno e delle infrastrutture, che ne sono i principali partecipanti, si basano da anni sulla distinzione tra eventi di soccorso ed eventi di immigrazione illegale (o eventi migratori), che costituisce l’ennesima formula magica, usata spesso in contrasto con le fonti normative interne, europee ed internazionali, che fissano regole precise per valutare le situazioni di pericolo (distress) e dunque gli obblighi delle autorità statali, informate dei casi SAR aperti, di intervenire con la massima sollecitudine al fine di salvaguardare la vita umana in mare.

La distinzione tra eventi di ricerca e soccorso in caso di distress (pericolo per i naufraghi) ed “eventi migratori” è resa ancora più confusa dalla creazione di zone SAR (di ricerca e salvataggio) da parte della Libia, nel 2018, e più recentemente della Tunisia. Aree di responsabilità per i salvataggi in acque internazionali, non spazi di giurisdizione esclusiva, che questi Stati non sono evidentemente in grado di presidiare con mezzi navali ed aerei propri, e di coordinare con autonomi centri (MRCC), senza l’aiuto degli Stati europei, di Frontex, e dell’Italia in prima linea. I più recenti piani operativi di Frontex, Agenzia europea per il controllo delle frontiere esterne, rendono ancora più opache le responsabilità delle autorità di coordinamento degli Stati costieri.

Il grado di coesione e la cooperazione operativa tra le autorità nazionali e i centri di coordinamento di Frontex sono così evoluti nella direzione di rendere sempre più impenetrabili i processi decisionali, sui quali adesso sono stati presentati esposti sostenuti da associazioni, come Front-Lex e Refugees Libya, che lamentano lo scambio di migliaia di mail e la comunicazione del tracciamento delle imbarcazioni cariche di migranti, in acque internazionali, alle autorità libiche. In modo da agevolare vere e proprie intercettazioni che si concludono con la riconduzione dei naifraghi in territorio libico e con la loro riconsegna a milizie che non garantiscono alcun rispetto dei diritti umani, che peraltro in Libia non sono neppure garantiti dalle diverse autorità ,militari e politiche, che si dividono il paese.

Al contrario, si sono registrate lacune nei contatti tra Frontex e gli Stati membri. In materia di cooperazione tra Frontex e le autorità nazionali, l’Ufficio del Mediatore dell’Unione europea ha adottato una decisione con la quale, prendendo spunto dalle stragi di Pylos (nave Adriana) e di Cutro, osserva che “È di fondamentale importanza che, nel contesto della risposta alle emergenze marittime e/o alle operazioni SAR, sia garantita la comunicazione tra Frontex (la squadra europea di sorveglianza) e le autorità nazionali competenti e che informazioni accurate e complete siano scambiate in modo tempestivo .

Un “Tavolo tecnico interministeriale”  o una Direttiva ministeriale, non possono modificare la portata operativa degli obblighi di soccorso, a partire dalla definizione di distress o di evento SAR, e di tempestiva indicazione di un porto di sbarco sicuro (POS- Place of safety) a carico degli Stati, e in Italia del ministro dell’interno Tocca adesso ai giudici italiani ed europei indagare in piena autonomia sulle stragi e sui casi di mancato avvio delle operazioni di ricerca e salvataggio (SAR). in acque internazionali, magari per la mancata dichiarazione di un evento SAR, o per l’esclusione di un caso di distress, mentre spetta all’opinione pubblica, almeno per quella parte che non accetta tesi preconfezionate, svolgere un continuo monitoraggio sugli sviluppi delle indagini e rinnovare per tutte le vittime ormai senza voce la richiesta di verità e giustizia.


1. Lo scorso aprile si era appreso di un documento proveniente dalla Centrale di Coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), secondo il quale, a partire da “tavoli tecnici interministeriali” che si sarebbero tenuti nel 2022, si stabilivano nuove regole di ingaggio per le attività di ricerca e soccorso in acque internazionali che avrebbero limitato gli interventi immediati dei mezzi della stessa Guardia costiera al di fuori del limite delle acque territoriali (12 miglia dalla costa), Il documento, indirizzato a tutte le Capitanerie di porto italiane, precisava espressamente che oltre le 12 miglia (limite delle acque territoriali), l’eventuale intervento dei mezzi della Guardia costiera italiana “potrà essere eseguito solo dichiarando evento Sar”. Una dichiarazione di evento SAR che in base al Piano nazionale SAR del 2020 non è collegata soltanto ai casi di distress, ma che si deve riferire anche a situazioni di incertezza (incertfa) o di allerta (alertfa), al fine prevalente di salvaguardare la vita umana in mare. Il documento della Guardia costiera italiana, successivo di un mese alla strage di Cutro, richiamato dalla trasmissione televisiva “Il Cavallo e la Torre”, nel quale si conferma la limitazione degli eventi SAR ai casi più gravi di “distress”, solo quando sarebbe stabilito che si trovi in pericolo la vita delle persone, è dunque in contrasto con quanto previsto dal Piano Sar nazionale 2020, che richiama a sua volta le Convenzioni internazionali di diritto del mare, e il manuale internazionale IAMSAR che le riassume. In ogni caso un caso SAR va aperto quale che sia la fonte, civile (ONG) o militare, privata (familiari) o istotuzionale, dalla quale proviene la segnalazione di una situazione di pericolo per la persona, in qualunque area marina si trovi, indipendentemente dall’accertamento di un caso SAR da parte di organi tecnico-amministrativi, espressione di vertici ministeriali.

Oltre il limite della zona SAR italiana, nel documento diffuso dalla centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRCC) si specificava che gli interventi della Guardia costiera italiana si sarebbero svolti soltanto in presenza di tre requisiti: a) intervento diretto su richiesta della Centrale di coordinamento (RCC) competente ; b) su autonoma valutazione di IMRCC previa dichiarazione di evento SAR; c) se il target navigava “autonomamente”, si sarebbe dovuto “scortarlo” entro la zona SAR italiana, e in ogni caso intervenire in concorso con i mezzi della Guardia di finanza. Questi mezzi invece, avrebbero dovuto svolgere la loro attività di contrasto dell’immigrazione illegale, basata essenzialmento sul tracciamento delle imbarcazioni “sospette”, entro il limite della zona contigua, a 24 miglia dalle coste italiane. Una zona “contigua” in acque internazionali prevista dalla legge Bossi-Fini 189/2002, ma che l’Italia non ha dichiarato ufficialmente, seppure venga considerata nella prassi ai fini del contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement), senza che questo comporti l’attribuzione di una diretta competenza (e delle relative responsabilità) per attività di ricerca e salvataggio (SAR).

A questo punto è bene precisare la cornice normativa e regolamentare entro sui si deve collocare la catena di comando che presiede alle operazioni di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement), operazioni nel corso delle quali, se non autonomamente, possono verificarsi eventi definiti come SAR (di ricerca e salvataggio).

In base all’art. 12 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come modificato dalla legge Bossi-Fini n.189 del 2002, al comma 9 bis e seguenti si prevedeva che “ La nave italiana in servizio di polizia, che incontri nel mare territoriale o nella zona contigua, una nave, di cui si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla conducendo la stessa in un porto dello Stato”. Si aggiungeva poi che ( art.9-ter)”Le navi della Marina militare, ferme restando le competenze istituzionali in materia di difesa nazionale, possono essere utilizzate per concorrere alle attività di cui al comma 9-bis”. Secondo l’art. 9-quater.” I poteri di cui al comma 9-bis possono essere esercitati al di fuori delle acque territoriali, oltre che da parte delle navi della Marina militare, anche da parte delle navi in servizio di polizia, nei limiti consentiti dalla legge, dal diritto internazionale o da accordi bilaterali o multilaterali, se la nave batte la bandiera nazionale o anche quella di altro Stato, ovvero si tratti di una nave senza bandiera o con bandiera di convenienza”. Infine per l’art. 9-quinquies.Le modalità di intervento delle navi della Marina militare nonché quelle di raccordo con le attività svolte dalle altre unità navali in servizio di polizia sono definite con decreto interministeriale dei Ministri dell’interno, della difesa, dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti”.

In attuazione dell’ articolio11 (Disposizioni contro le immigrazioni clandestine) della legge Bossi-Fini (poi art.12 del T.U. n.286/98) veniva quindi adottato il decreto interministeriale del 14 luglio 2003 (pubblicato sulla G.U. Serie generale n. 220 del 22 settembre 2003) che dettava le regole di comportamento per gli assetti aero-navali della Marina militare, delle Capitanerie di Porto e delle Forze di Polizia impegnate nelle attività di controllo delle frontiere marittime, stabilendo che “l’azione di contrasto deve essere sempre improntata alla salvaguardia della vita umana e al rispetto della dignità della persona» (art. 7, co. 1)“. Nel quadro dei vasti poteri di indirizzo attribuiti al Ministero dell’interno, l’art. 5, comma 4 del decreto individuava, per quanto concerne le acque internazionali, nel Comando in capo della squadra navale (CINCNAV), il “raccordo delle fasi di pianificazione” dell’attività di prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina via mare, mentre rimanevano confermate le competenze prevalenti della Guardia di finanza nella zona contigua e della Guardia costiera nelle acque territoriali.L’aumento dei soccorsi operati in acque internazionali o al limite delle acque territoriali, le controversie insorte tra autorità SAR di Stati diversi, e i casi di naufragio che già si registravano allora, rendevano necessario un continuo adeguamento delle linee operative previste per le attività di ricerca e salvataggio in alto mare. In questa prima fase dunque il ruolo prevalente di coordinamento degli interventi in acque internazionali competeva alla Marina militare italiana. Ma a partire da quell’anno alle attività di coordinamento in acque internazionali della Marina militare si aggiungevano le determinazioni amministrative provenienti dai Tavoli tecnico-operativi e dagli Accordi tecnico-operativi presso la Direzione centrale della polizia di frontiera del Ministero dell’interno.

Nel mese di luglio del 2004, la Polizia di Stato, la Marina Militare, la Guardia di Finanza ed il Comando Generale delle Capitanerie di Porto sottoscrivevano una prima versione di “Accordo tecnico-operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare”. Il protocollo stabiliva le procedure operative da attuare in caso di rilevazione di natanti sospetti ed i criteri per la gestione del relativo flusso informativo che avrebbe fatto capo ad una istituenda sala operativa, allora in via di realizzazione presso il Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Al riguardo, veniva costituito un apposito “Gruppo di lavoro per la definizione di un sistema informatico finalizzato a supportare le attività di vigilanza, prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina via mare”, di cui facevano parte rappresentanti degli Enti e Comandi interessati. A sequito di questi nuovi livelli di cooperazione interforze il ruolo della Guardia di finanza veniva ampliato, anche in acque internazionali, con particolare riferimento alle attività di contrasto dell’imigrazione irregolare (law enforcement).

Nel Decreto Interministeriale del 14 luglio 2003 e nel successivo Accordo Tecnico Operativo del 14 settembre 2005, era delineato il dispositivo di vigilanza nazionale in materia di contrasto all’immigrazione clandestina nel quale alla Guardia di Finanza era affidato un prevalente ruolo di coordinamento idelle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare n acque internazionali, da condividere con la Marina militare, e in modo esclusivo nella zona contigua. Alla Guardia costiera spettava invece un prevalente impegno nelle attività di ricerca e salvataggio. ed anche in funzione di polizia di frontiera, all’interno delle acque territoriali (12 miglia dalla costa). Nella sorveglianza delle frontiere marittime, anche ai fini del contrasto all’immigrazione clandestina all’interno del mare territoriale e della zona contigua, le attività della Guardia di finanza venivano già allora comprese nel quadro delle operazioni di cooperazione internazionale svolte sotto l’egida della Guardia di frontiera e costiera europea – Frontex.

Un ruolo sempre più importante veniva poi assegnato alle guardie costiere dei paesi della sponda sud del Mediterraneo, in particolare alla sedicente “Guardia costiera libica”, anche se allora a questi paesi non erano riconosciute zone di ricerca e salvataggio SAR, in assenza di una qualsiasi organizzazione centralizzata dei soccorsi (MRCC) affidati in Libia a milizie locali, oltre che per il mancato rispetto dei diritti umani. A febbraio del 2009, tuttavia, veniva pubblicata la Legge 6 febbraio 2009 n.7 (Gazzetta Ufficiale n. 40 del 18 febbraio 2009) di ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria araba libica popolare socialista, firmato a Bengasi il 30 agosto 2008 da Berlusconi e Gheddafi, che prevedeva una stretta cooperazione in mare con le autorità libiche, sulla base di un “Protocollo aggiuntivo tecnico-operativo”, nel dicembre del 2007 (con il governo Prodi), che in realtà aveva preceduto di alcuni mesi la firma del Trattato di amicizia Italia-Libia.

Come riportano i documenti inseriti nel Rapporto di Human Rights Watch “Scacciati e Schiacciati”, il 6 maggio 2009 l’Italia ha cominciato ad intercettare unilateralmente migranti in alto mare su barconi, rinviandoli sommariamente in Libia. Una settimana dopo, Libia e Italia hanno annunciato l’avvio di pattugliamenti navali congiunti nelle acque territoriali libiche, nonostante non fosse chiaro se e come funzionassero. Il 14 maggio 2009, nel corso della cerimonia d’inaugurazione di questi pattugliamenti, il comandante della Guardia di
Finanza, Cosimo D’Arrigo, ha detto che le navi “saranno usate in pattugliamenti congiunti in
acque territoriali libiche ed acque internazionali in congiunzione con operazioni navali
italiane”. Ha aggiunto che “membri della guardia costiera libica verranno anche stazionati
presso la nostra base operativa sull’isola di Lampedusa e prenderanno parte ai
pattugliamenti sulle nostre navi”. È previsto che la missione di pattugliamento congiunta
tra Italia e Libia avrà una durata iniziale di tre anni.”

Il ruolo di contrasto dell’immigrazione “clandestina” operato dalla Guardia di finanza in acque internazionali con respingimenti collettivi in Libia è confermato dalla vicenda del pattugliatore Bovienzo che il 6 maggio del 2009 intercettava un barcone carico di migranti in acque internazionali mentre si trovavano a bordo di tre imbarcazioni in acque internazionali a 35 miglia a sud di Lampedusa; e, dopo avere preso a bordo i naufraghi, faceva rotta verso il porto di Tripoli dove i migranti venivano consegnati alle autorità libiche. Si tratta del caso di respingimento collettivo illegale, sul quale l’Italia (caso Hirsi) veniva condannata nel 2012 dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo. Il ricorso era stato presentato da 11 cittadini somali e 13 cittadini eritrei, facenti parte di un gruppo più numeroso di persone intercettate in acque internazionali, e poi ricondotte in Libia, in attuazione degli accordi bilaterali siglati da Italia e Libia. Si cominciava così a dare esecuzione agli accordi attuativi del Trattato di amicizia Italia-Libia del 2008, con l’applicazione effettiva del Protocollo aggiuntivo tecnico- operativo, firmato dal capo della polizia italiana con il suo omologo libico, con il precedente governo Prodi (Amato ministro dell’interno) nel dicembre del 2007, fino ad allora rimasto privo di attuazione.

Per tutto il 2009, fino al 2010, le autorità italiane continuavano ad eseguire in acque internazionali intercettazioni di imbarcazioni cariche di migranti riconsegnando le persone soccorse non più in un porto libico, ma in alto mare, direttamente alle inbarcazioni di diversa natura allora in uso alla sedicente Guardia costiera “libica”. La scomparsa delle persone dopo la loro riconsegna ai libici, impediva la proposizione di altri ricorsi alla giustizia internazionale, e la denuncia del caso Hirsi serviva soltanto ad una ulteriore modifica per via amministrativa delle procedure di law enforcement e di ricerca e salvataggio (SAR). Restava il nodo irrisolto del limite, definito a livello politico, tra interventi di contrasto dell’immigrazione “clandestina (law enforcement), altrimenti definiti come eventi migratori (illegali), e le attività di ricerca e salvataggio (SAR).

Nel mese di ottobre del 2009, venivano adottate, dal Comandante generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, le “Linee Guida per l’impiego delle risorse SAR nelle aree situate al di fuori della SRR Italiana nel corso di eventi riguardanti il controllo del flusso dei migranti”. In base a tali linee guida, a seguito di segnalazione all’IMRCC dell’avvistamento di un’unità navale non identificata in navigazione oltre i limiti della SRR Italiana, che verosimilmente trasportava migranti in direzione delle coste nazionali, lo stesso IMRCC provvedeva alla diffusione delle informazioni relative all’evento stesso secondo le previsioni dell’accordo tecnico operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare, di cui al decreto interministeriale 14 luglio 2003. A questo punto la Centrale operativa, ai sensi del punto 4.2.4 della Convenzione SAR del 1979, nella sua veste di IMRCC, procedeva immediatamente all’acquisizione delle informazioni necessarie e valutava l’evento sotto il profilo della salvaguardia della vita umana in mare, onde determinare se vi fossero condizioni di pericolo grave e imminente e necessità di immediata assistenza per gli occupanti dell’unità. In ogni caso, come prevedeva già allora il Piano nazionale SAR del 1996, la seglazione di un caso SAR poteva provenire da chiunque ne avesse notizia, anche organizzazioni non governative o parenti dei naufraghi, come si è verificato in centinaia di casi nei quali, grazie a queste segnalazioni, si sono salvate migliaia di vite umane.

In base a tali linee guida, a seguito di segnalazione all’IMRCC dell’avvistamento di un’unità navale non identificata in navigazione oltre i limiti della zona SAR Italiana, che verosimilmente trasportava migranti in direzione delle coste nazionali, l’ IMRCC (Centrale di coordinamento della Guardia costiera italiana) provvedeva alla diffusione delle informazioni relative all’evento stesso secondo le previsioni dell’accordo tecnico operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare, di cui al decreto interministeriale 14 luglio 2003. A questo punto la Centrale operativa, ai sensi del punto 4.2.4 della Convenzione SAR del 1979, nella sua veste di IMRCC, procedeva immediatamente all’acquisizione delle informazioni necessarie e valutava l’evento sotto il profilo della salvaguardia della vita umana in mare, onde determinare se vi fossero condizioni di pericolo grave e imminente e necessità di immediata assistenza per gli occupanti dell’unità. Solo ove l’I.M.R.C.C ritenesse sussistere pericolo immediato per la sicurezza delle persone a bordo (detresfa) l’evento poteva essere classificato come “S.A.R.” e la stessa autorità marittima avrebbe dato corso a tutte le azioni previste dal DPR 662/1994 e dal Piano Nazionale S.A.R del 1996 allora vigente.

Sucesivamente con decreto del capo della Polizia – Direttore generale della Pubblica sicurezza del 20 gennaio 2012, modificato con decreto del 26 ottobre 2015 veniva istituito il Centro nazionale di coordinamento per l’immigrazione (NCC) , che assumeva la denominazione di “National Coordination Center/EUROSUR (NCC)” a seguito di quanto previsto dal Regolamento EU n. 2019/1896 e dal relativo regolamento di attuazione 2021/581. In base a questo nuovo organismo di coordinamento si modificava la portata dell’Accordo tecnico operativo del 2005. in quanto si richiamava il Regolamento Frontex 1896/2019, neppure citato in precedenza, che a sua volta, per le attività Sar, rinvia al Regolamento UE 656/2014, in modo che oggi si possono ritenere vincolanti per tutte le autorità italiane gli obblighi di ricerca e soccorso e gli indici di distress previsti con una diretta forza vincolante a livello interno da questo regolamento europeo. A partire del 2015 dunque, le competenze di coordinamento e valutazione degli eventi migratori e delle operazioni SAR si spostano progressivamente dalle centrali operative della Guardia di finanza al Ministero dell’interno, presso cui è insediato il nuovo organo denominato NCC (National Coordination Center-Centro nazionale di coordinamento), nel quale stanno pure rappresentanti della Guardia di finanza, che opera, o dovrebbe operare, in stretto collegamento con le centrali nazionali ed europee di coordinamento di Frontex.

Nell’ambito delle operazioni congiunte (Joint operation), avviate in Italia dall’Agenzia Frontex, il nuovo centro (NCC) presso il Ministero dell’interno coordina sia l’attività dell’International Coordination Center (Icc) ‒ ufficio dell’Agenzia avente sede presso il comando aereonavale della Guardia di finanza in pratica di Mare ‒ che l’impiego dei servizi forniti dall’Agenzia, tra i quali si annovera il pattugliamento tramite aerei (Multipurpose aerial surveillance). Nei materiali informativi in uso per la formazione delle forze di polizia si osserva come “la sinergia tra le diverse Amministrazioni che operano nelle attività in parola trova infatti la sua sintesi nel tavolo tecnico di coordinamento istituito in attuazione del d.m. del 14 luglio 2003 che attribuisce al dicastero dell’interno di riunire in tempi rapidi i vertici dei comandi interessati per la condivisione degli aspetti strategici e tecnico-operativi in tema di sorveglianza marittima”. Nelle stesse fonti si rinviene la considerazione, assai rilevante oggi, secondo cuile modalità e le procedure di coordinamento dei mezzi aereonavali impiegati nelle attività in esame, attesa la molteplicità delle forze in campo, sono disegnate infatti da uno specifico testo, il decreto del 14 luglio 2003 e dal relativo accordo tecnico operativo per gli interventi connessi al fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare del 14 settembre 2005. Tali testi hanno però risentito dell’evoluzione che ha caratterizzato la materia. Infatti, seppur ancora non formalmente aggiornati, sono attuati nella prassi conformemente alle novità normative succedutesi ‒ che hanno ridefinito gli ambiti di competenza delle istituzioni interessate ‒ e alle nuove forme assunte dal fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare; più in generale, dall’evoluzione delle dinamiche del flusso migratorio verso l’Europa“.

Si osserva così come negli ultimi anni sia stato di fatto cancellato il ruolo di maggiore rilievo attribuito alla Guardia di finanza dall’articolo 2 del d.lgs. n. 177/2016 con cui venivano disciplinati i compiti delle diverse forze di polizia nei rispettivi comparti. Ad assumere un ruolo sempre maggiore, soprattutto dopo il Decreto sicurezza bis n.53 del 2019, è stato il ministero dell’interno, ed in particolare la NCC (Centrale nazionale di coordinamento) istituita presso la Direzione centrale della polizia di frontiera, anche a scapito delle competenze prima esercitate dalla Centrale operativa della Guardia costiera (IMRCC), e questo proprio per effetto della surrettizia distinzione tra eventi migratori, o di immigrazione irregolare, ed attività di ricerca e scoccorso (SAR). Perche se gli eventi di soccorso sono qualificati come eventi migratori non c’è la possibilità di un intervento della nostra Guardia costiera oltre il limite delle acque territoriali italiane.

La tragedia di Lampedusa del 3 ottobre ed il successivo naufragio della “nave dei bambini” dell’11 ottobre 2013, costringevano le autorità italiane, sulla spinta di un temporaneo moto di commozione collettiva, suscitato dalle bare allineate nel centro prima accoglienza di Lampedusa, a superare la distinzione imposta dai vertici politici e militari tra eventi di soccorso (SAR) ed eventi di immigrazione irregolare, da affrontare con i mezzi di polizia “law enforcement” e con il tracciamento a distanza delle imbarcazioni in avvicinamento alle coste italiane. Con l’Operazione Mare Nostrum, nel 2014 le unità militari italiane, incluse quelle della Guardia costiera, operavano sistematicamente attività congiunta di controllo delle frontiere e di ricerca e salvataggio (SAR) in acque internazionali fino al limite delle acque territoriali libiche (12 miglia dalla costa).

Con la fine dell’operazione Mare Nostrum, decretata per scelta politica di fronte all’accusa che avrebbe permesso l’arrivo in Italia di un numero eccessivo di migranti, malgrado l’avvio dell’operazione Triton di Frontex che avrebbe dovuto sostituirla, si verificavano stragi a ripetizione, la più grave il 18 aprile del 2015, con oltre mille vittime. Nei due mesi successivi a questa strage i mezzi delle missioni Frontex, destinati ad attività di contrasto dell’immigrazione “illegale” (law enforcement) svolgevanoperò una sistematica attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali, con un drastico calo delle vittime, ritornando ad operare una sistematica attività di ricerca e salvataggio, dove prima erano presenti i mezzi della missione Mare Nostrum. Ma anche allora, a livello europeo, a partire dalle analisi di Frontex, guadagnava spazio la posizione politica secondo cui il salvataggio indiscriminato dei naufraghi soccorsi in acque internazionali e la loro riconduzione in un porto europeo, avrebbero costituito un fattore di attrazione che avrebbe addirittura permesso alle organizzazioni criminali internazionali di strumentazlizzare gli obblighi di soccorso e dunque di favorire l’immigrazione “clandestina”. Questa posizione politica venne poi adottata dal Consiglio europeo nel settembre del 2015 e da allora la maggior parted egli assetti navali di Frontex veniva progressivamente ritirata. Solo nel 2021 Frontex riconosceva la infondatezza della teoria del pull-factor (fattore di attrazione) applicata nel frattempo anche ai soccorsi operati dalle navi delle Organizzazioni non governative.

Nel 2017 veniva introdotta una nuova norma che non faceva chiarezza sugli obblighi di soccorso e sbarco a carico delle autorità italiane. In base al nuovo articolo 10 ter inserito nel Testo Unico sull’immigrazione n.286/98, “Lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare è condotto per le esigenze di soccorso e di prima assistenza presso appositi punti di crisi …”.

Dal 2017 (ad oggi), tornava dunque in auge la distinzione tra eventi di immigrazione “clandestina” (law enforcement) ed eventi di soccorso (SAR) ritornava in auge, ed era alla base della criminalizzazione dei socorsi umanitari, operati da mezzi e personale delle Organizzazioni non governative, in funzione di supplenza dei mezzi istituzionali che progressivamente venivano ritirati verso il limite delle acque territoriali italiane. Neppure l’esito univoco dei procedimenti penali, chiusi tutti con l’archiviazione delle accuse nei confronti dei comandanti e dei coordinatori operativi indagati dalle procure, su segnalazione delle forze di polizia, risuciva a superare una distinzione che i fatti, se non le fonti normative interne ed internazionali, smentivano. Il riconoscimento delle cause di giustificazione costituite dall’adempimento di un dovere (art.51 c,p,) e dallo stato di necessità (art.54 c.p.),peraltro riconosciute già a partire dal caso Cap Anamur nel 2004, facevano cadere del tutto la distinzione tra eventi migratori ritenuti illegali dal ministero dell’interno e dalle forze di polizia, ed eventi di ricerca e soccorso (SAR), nelle quali le navi delle organizzazioni non governative, supplendo ai vuoti lasciati dalle navi militari italiane ed europee presenti fino al 2017, salvavano decine di migliaia di vite. Così in modo esemplare la sentenza della Corte di Cassazione n.6626/2020 sul caso di Carola Rackete, caso poi archviato anche dal Tribunale di Agrigento.

Nel 2021 il Piano nazionale SAR del 1996 veniva sostituito con decreto del ministro dei trasporti da un nuovo Piano Sar Nazionale, che stabiliva le competenze di intervento in acque internazionali e recepiva le modifiche normative apportate nel frattempo, a livello nazionale, come il nuovo art. 10 ter del Testo Unico n.286 del 1998 sull’immigrazione, che prevedeva l’ingresso per ragioni di soccorso, ed a livello internazionale, come gli emendamenti apportati in sede IMO alle Convenzioni internazionali SAR e Solas, riguardanti la ricerca ed il salvataggio in mare. Su questi aspetti l’ammiraglio Carlone, oggi a capo della Guardia costiera italiana, riferiva in Parlamento già nel 2017.

La Corte di Giustizia dell’Unione europea nel caso del fermo amministrativo imposto alla nave SEA WATCH riconosceva nel 2022 , come previsto da direttive europee, il potere degli Stati di svolgere attività di controllo di sicurezza delle navi (PSC) dopo l’ingresso in porto, ma respingeva la tesi del governo italiano secondo cui nel caso dei salvataggi operati da navi umanitarie si sarebbe trattato di trasporto di persone e non invece, come in effetti si doveva riconoscere, di soccorso a naufraghi, e dunque di attività di ricerca e salvataggio (SAR) da operare in base a quanto previsto dalle Convenzioni internazionali. Anche in questo caso crollava la distinzione surrettizia tra eventi migratori ed eventi di soccorso (SAR). Distinzione che è cancellata anche dai più recenti provvedimenti dei tribunali che sospendono i provvedimenti di fermo amministrativo adottati contro le navi delle ONG.

E’ dunque impossibile assegnare all’Accordo tecnico operativo del 2005 una valenza normativa ed una vigenza attuale, senza considerare fonti di legge, Regolamenti europei e piani operativi successivi, peraltro recepiti e riconosciuti dal Centro nazionale di coordinamento (NCC) che fa capo alla Direzione centrale immigrazione e polizia delle frontiere del ministero dell’interno. Gli accordi tecnici operativi ed i corrispondenti tavoli di coordinamento frutto di scelte amministrative non possono violare norme di legge, come il Codice della navigazione, Regolamenti europei, Convenzioni internazionali.

Eppure, malgrado arresti giurisprudenziali della Corte di Cassazione, ed in precedenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo (caso Hirsi), si continua ad attribuire un ruolo decisivo alla decisione amministrativa dei “tavoli tecnici operativi” che a livello interministeriale stabiliscono criteri e limiti per distinguere ancora oggi tra eventi migratori (talvolta definiti illegali, altre volte no) ed attività di ricerca e salvataggio (SAR). Una distinzione che ha assunto rilievo anche per giustificare divieti di ingresso nelle acque territoriali, nella vigenza del Decreto sicurezza bis n.53 del 2019, a seguito dei quali è in corso il processo Salvini/Open Arms a Palermo, e che oggi rimane attuale, con l’aplicazione, in base al Decreto Piantedosi (legge n.15/2023) di misure di fermo amministrativo alle navi delle ONG che in acque internazionali operano una pluralità di successivi soccorsi di fronte a barconi in evidente pericolo di affondare, senza attendere l’autorizzazione delle “competenti” autorità marittime, o deviando dalla rotta assegnata da queste stesse autorità.

2 Le disposizioni impartite dai tavoli tecnici interministeriali, in realtà dai vertici politici dei ministeri dell’interno e delle infrastrutture, che ne sono i principali partecipanti, si basano da anni sulla distinzione tra eventi di soccorso ed eventi di immigrazione illegale (o eventi migratori), che costituisce l’ennesima formula magica, usata spesso in contrasto con le fonti normative interne, europee ed internazionali, che fissano regole precise per valutare le situazioni di pericolo (distress) e dunque gli obblighi delle autorità statali, informate dei casi SAR aperti, di intervenire con la massima sollecitudine al fine di salvaguardare la vita umana in mare. Un obbligo che prevale, sempre in base alle Convenzioni internazionali, se non si invoca un minimo di umanità che oggi sembra scomparsa, sulle esigenze di “difesa dei confini” e di “contrasto dell’immigrazione illegale”. Esigenze che non si possono tradurre nell’abbandono in mare e nel sacrificio della vita di persone in evidente stato di pericolo (distress). Come si è verificato in occasione della strage dei bambini dell’11 otobre 2013, poi in occasione della strage del 18 aprile 2015, della quale oggi sembra persa anche la memoria. Anche se quella volta morirono più di mille naufraghi. E come da allora si è verificato ancora tante altre volte, fino ad oggi. Queste modalità operative sono ancora collegate con i ritardi negli interventi di soccorso attivati in occasione della strage di Steccato di Cutro, sulla quale rimane aperta una indagine della magistratura.

3. Il 3 maggio del 2017, in una audizione al Comitato Schengen del Parlamento italiano, il Contrammiraglio Nicola Carlone, oggi capo della Guardia costiera italiana, affermava che ” Il Corpo della Capitaneria di porto-Guardia costiera opera sotto la direzione del Ministero degli interni, Direzione centrale dell’immigrazione delle polizie di frontiera, in sinergia con le forze di polizia in mare e la Marina militare, secondo le modalità di dettaglio disciplinate a livello operativo mediante l’apposito accordo tecnico. Partecipa con proprio personale, mezzi e componente aeronavale anche alle operazioni marittime pianificate dall’Agenzia Frontex, oggi Agenzia per la Guardia di frontiera e costiera europea, sia nel Mediterraneo nell’operazione Triton, sia nelle altre aree con l’operazione Poseidon in Egeo, in quanto a tali attività partecipano non solo le guardie di frontiera, ma anche le guardie costiere nella misura in cui svolgono operazioni di sorveglianza dei confini marittimi e qualsiasi altro compito di controllo delle frontiere. Grazie alla sua competenza trasversale, partecipa anche alle operazioni cosiddette «multifunzione», pianificate in sinergia tra le varie agenzie europee (Frontex, EFCA per il controllo pesca, EMSA per la sicurezza degli inquinamenti marini)”. Secondo il Contrammiraglio Carlone, con riferimento alla Convenzione SAR di Amburgo del 1979, ” non avendo tutti gli Stati costieri ratificato la convenzione, né provveduto ad organizzare una propria specifica organizzazione SAR allo scopo sempre di tutelare il principio di integrità dei servizi SAR, le discendenti linee guida emanate dall’Organizzazione marittima internazionale, un’agenzia delle Nazioni Unite, in base a quanto espressamente previste dalle citate convenzioni, prevedono (attiro la vostra attenzione su questo concetto) che il primo Centro di coordinamento del soccorso marittimo che riceve notizia di una possibile situazione di emergenza, di ricerca e soccorso ha la responsabilità di adottare le prime, immediate azioni per gestire tale situazione, anche qualora l’evento risulti al di fuori dalla propria specifica area di responsabilità. Ciò almeno fino a quando tale responsabilità non venga formalmente accettata da un altro Centro di coordinamento e di soccorso marittimo, in particolare quello competente per l’area o altro in condizioni di prestare una più adeguata assistenza”. Si tratta evidentemente di obblighi di intervento stabiliti dalle Convenzioni internazionali in capo agli Stati più direttamente coinvolti, per avere ricevuto richieste di soccorso o per avere rilevato imbarcazioni in situazione di pericolo (distress). La successiva creazione di una zona SAR “libica”, come I successivi Decreti sicurezza bis n.53/2019, e “Piantedosi”, n.1/2023 non hanno modificato la portata sostanziale degli obblighi di ricerca e salvataggio (SAR) fissati dalle Convenzioni internazionali. E le “competenti autorità” libiche non garantiscono il minimo rispetto dei diritti umani, a partire dal mancato riconoscimento della Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951 e del principio di non respingimento (art.33). Ancora oggi la Libia, divisa tra governi diversi, non ha una Centrale unificata di coordinamento dei soccorsi (MRCC), che sarebbe una condizione per il riconoscimento internazionale di una zona SAR ( di ricerca e salvataggio).

4. La distinzione tra eventi di ricerca e soccorso in caso di distress (pericolo per i naufraghi) ed “eventi migratori” è resa ancora più confusa dalla creazione di zone SAR (di ricerca e salvataggio) da parte della Libia, nel 2018, e più recentemente della Tunisia. Aree di responsabilità per i salvataggi in acque internazionali, non spazi di giurisdizione esclusiva, che questi Stati non sono evidentemente in grado di presidiare con mezzi navali ed aerei propri, e di coordinare con autonomi centri (MRCC), senza l’aiuto degli Stati europei, e dell’Italia in prima linea.

Come osservava in occasione dell’inaugurazione dell’anno gudiziario 2019 il Procuratore Generale di Roma Giovanni Salvi, La dichiarazione di una zona Search And Rescue (SAR) libica, avvenuta nel 2017, non fa venire meno l’obbligo delle nazioni delle SAR vicine, innanzitutto Italia e Malta, di salvare le persone in pericolo, anche in zone di non diretta attribuzione, coordinando gli sforzi dei soccorsi e intervenendo direttamente, se del caso. Se la fase del soccorso è certamente diversa da quella della individuazione del porto sicuro, violare quell’obbligo, che discende dalle Convenzioni internazionali e prima ancora dalla Legge del mare, può esporre a responsabilità penale.”

Il nostro paese fino al 2020 era sostanzialmente a capo della centrale di coordinamento libica, ubicata nel porto militare di Abu Sittah (a Tripoli), dove era stabilmente ormeggiata una nave della nostra Marina militare, in continuo coordinamento con le motovedette libiche ( in gran parte fornite dall’Italia) nel quadro della Missione Nauras e dell’Operazione Mare Sicuro. Questo veniva riconosciuto anche dal GIP di Catania nel caso Open Arms del 2018. Quanto alla Tunisia l’estensione della zona SAR tunisina era di fatto limitata alle acque territoriali (12 miglia dalla costa), peraltro scarsamente sorvegliate, fino allo scorso anno, e poi restava il nodo irisolto della enorme zona SAR maltese, teatro di diversi naufragi, perchè è una zona che si estende tanto che i maltesi non hanno mezzi e volontà politica per soccorrere persone che si trovano in pericolo in alto mare, ma più vicino a Pantelleria o Lampedusa, che al porto di La Valletta.

Dal 2020 ad oggi la situazione è diventata ancora più confusa, per la frammentazione dei poteri in Libia e l’intervento di diversi paesi stranieri, come la Turchia, che hanno preso il controllo di importanti snodi portuali. Le Guardie costiere libiche si sono moltiplicate, ed i rapporti di collaborazione con le autorità europee, e con Frontex, sono stati e rimangono influenzate da un complesso, e per certi aspetti insondabile, gioco di alleanze. Di certo le organizzazioni criminali non hanno ceduto spazio ed anzi in alcuni casi si sono persino infiltrate nelle istituzioni statali, come nel caso della sedicente Guardia costiera libica (LCG). I casi di violenza ad opera dei sedicenti guardiacoste libici si sono moltiplicati e sono ben documentati. Eppure l’Unione europea e l’Italia non hanno lesinato aiuti ed assistenza alle diverse autorità marittime che controllano le coste libiche.

5. Nel corso degli anni gli Stati membri dell’UE hanno rinforzato l’Agenzia europea per il controllo delle frontiere esterne (FRONTEX), oggi ridefinita “Guardia di frontiera e costiera europea”, ampliandone i compiti e, con il Regolamento 1896/2019/UE, accrescendone l’autonomia nei rapporti di collaborazione e di coordinamento operativo con i paesi terzi, verso i quali si sono perfezionati accordi sempre più evoluti, per esternalizzare i controlli di frontiera e delegare alle Guardie costiere di questi paesi compiti di respingimento su delega che non si potevano più operare direttamente, dopo il caso Hirsi del 2009, per il quale l’Italia era stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo. Il grado di coesione tra le autorità nazionali e i centri di coordinamento di Frontex sono così evoluti nella direzione di rendere sempre più opachi ed impenetrabili i processi decisionali, sui quali adesso sono stati presentati esposti da parte di associazioni che lamentano la comunicazione del tracciamento delle imbarcazioni cariche di migranti, in acque internazionali, alle autorità libiche. In modo da agevolare vere e proprie intercettazioni che si concludono con la riconduzione dei naifraghi in territorio libico e con la loro riconsegna a milizie che non garantiscono alcun rispetto dei diritti umani, che peraltro in Libia non sono neppure garantiti dalle diverse autorità ,militari e politiche, che si dividono il paese.

Il ruolo di raccordo e tracciamento operato da Frontex in contatto diretto con le autorità libiche (di Tripoli) è provato da anni.  L’8 gennaio 2020, Joseph Borrell, Alto rappresentante UE per gli Affari esteri e la politica di sicurezza dell’Unione Europea, rispondendo ad un’interrogazione parlamentare negava che fossero mai state fornite informazioni da Frontex alla Guardia costiera libica nell’ambito delle operazioni di sorveglianza previste dal regolamento UE (n. 656/2014) ed effettuate dagli Stati membri alle loro frontiere esterne in cooperazione con l’Agenzia.  “Ciò si è verificato tuttavia nell’ambito dell’Eurosur Fusion Service — Multipurpose Aerial Surveillance (MAS)”, doveva poi ammettere lo steso commissario Borrell. “Durante l’attività di sorveglianza aerea MAS nell’area di pre-frontiera – dal 2017 sino al 20 novembre 2019, quando Frontex ha individuato situazioni di pericolo nella regione SAR libica, l’Agenzia informato in 42 casi il Centro di coordinamento delle ricerche dello Stato membro più vicino, Eunavfor MED così come le autorità libiche”.

Anche Frontex rientra comunque tra le autorità che devono riconoscere i casi di distress ed attivarsi con la massima tempestività possibile, assolvendo obblighi di coordinamento finalizzati alla salvaguardia della vita umana in mare, fino allo sbarco in un porto sicuro. Sono obblighi condivisi con le autorità degli Stati membri ospitanti, secondo tavoli di coordinamento che non possono sottrarsi al rispetto del principio di legalità, e dunque del diritto internazionale, europeo e interno che ne stabiliscono le regole di intervento.

5. La sentenza sul processo Libra a Roma, sul caso della strage di bambini dell’11 ottobre 2013, pur dichiarando la prescrizione dei reati contestati a due alti esponenti della Guardia costiera e della Marina militare, ricostruisce precisi criteri di individuazione dei casi di distress ed afferma la responsabilita, dunque la giurisdizione italiana, quando le nostre autorità siano contattate per una richiesta di soccorso proveniente dalle acque internazionali, siano esse nella zona Sar libica che in quella maltese. Una responsabilità che impone un immediato intervento di soccorso, il coordinamento tempestivo delle autorità nazionali titolari di zone SAR confinanti, e si estende fino alla conclusione dell’operazione di soccorso con lo sbarco in un porto sicuro. Per una migliore interpretazione di quanto scritto nella sentenza, occorre ascoltare la registrazione delle udienze integralmente disponibile su Radio Radicale. Il quadro che se ne ricava è drammatico, per la sorte di tante persone che interventi di soccorso più tempestivi avrebbero potuto salvare.

La sentenza dei giudici romani riprende la distinzione tra le diverse tre fasi delle attività svolte da Guardia Costiera e Marina Militarem secondo il Piano nazionale SAR 2020, in occasione dell’ avvistamento di imbarcazioni cariche di migranti in navigazione verso le coste italiane, riconducibili alle fasi di incertezza (INCERFA) di allerta (ALERTFA) e di pericolo (DESTREFA), nozioni individuabili nel Piano SAR nazionale del 1996, in vigore all’epoca dei fatti oggetto del procedimento, ma richiamate anche nel Piano SAR nazionale del 2020. La nozione di distress è stabilita dalla Convenzione di Amburgo del 1979 (Annex, 1, para. 1.3.11) “a) situationwherein there is a reasonable certainty that a vessel or a per-son is threatened by grave and imminent danger and requiresimmediate assistance”. Se ricorre una situazione di distress in alto mare, i centri di coordinamento informati devono assumere qualunque iniziativa idonea alla salvaguardia della vita umana in mare e il comandante di qualsiasi nave è comunque obbligato ad intervenire con la massima rapidità, anche senza attendere indicazione da parte delle competenti autorità marittime o politiche, che non possono restare in silenzio escludendo a priori una situazione di distress.

6. In realtà, tutte le imbarcazioni che partono dalle coste turche, egiziane, libiche o tunisine, e che si trovano in acque internazionali, dunque a notevole distanza dalla costa, sono da considerare in situazione di distress (pericolo grave ed attuale) anche se procedono a motore verso le coste italiane. Lo impongono i criteri di valutazione delle situazioni di rischio adottati dalle Convenzioni internazionali del mare, come richiamati nel Manuale IAMSAR, e specificati dal Regolamento UE Frontex n.656 del 2014,Piani SAR nazionali del 1996 e del 2020.

Il Regolamento europeo n.656/2014 che, a differenza delle Convenzioni internazionali ha un immediato e diretto effetto cogente a livello nazionale, prevede che “ per valutare se un natante si trovi in una fase di incertezza, allarme o pericolo, le unità partecipanti tengono in conto, e trasmettono al centro di coordinamento del soccorso competente, tutte le informazioni e osservazioni pertinenti, anche per quanto riguarda: i) l’esistenza di una richiesta di assistenza, anche se tale richiesta non è l’unico fattore per determinare l’esistenza di una situazione di pericolo; ii) la navigabilità del natante e la probabilità che questo non raggiunga la destinazione finale; iii) il numero di persone a bordo rispetto al tipo di natante e alle condizioni in cui si trova; iv) la disponibilità di scorte necessarie per raggiungere la costa, quali carburante, acqua e cibo; v) la presenza di un equipaggio qualificato e del comandante del natante; vi) l’esistenza e la funzionalità di dispositivi di sicurezza, apparecchiature di navigazione e comunicazione; vii) la presenza a bordo di persone che necessitano di assistenza medica urgente; viii) la presenza a bordo di persone decedute; ix) la presenza a bordo di donne in stato di gravidanza o di bambini; x) le condizioni e previsioni meteorologiche e marine; g) in attesa delle istruzioni del centro di coordinamento del soccorso, le unità partecipanti adottano tutte le opportune misure per salvaguardare l’incolumità delle persone interessate;

Secondo l’art. 5 ( Localizzazione) del Regolamento Frontex n.656 del 2014 ” Una volta localizzato, le unità partecipanti avvicinano il natante sospettato di trasportare persone che eludono o hanno l’intenzione di eludere le verifiche ai valichi di frontiera o di essere utilizzato per il traffico di migranti via mare per gli accertamenti di identità e nazionalità e, in attesa di altre misure, sorvegliano tale natante a prudente distanza prendendo tutte le dovute precauzioni. Le unità partecipanti raccolgono e comunicano immediatamente le informazioni su tale natante al centro internazionale di coordinamento, comprese, se possibile, quelle sulla situazione delle persone a bordo, in particolare se sussiste un rischio imminente per la loro vita o se vi sono persone che necessitano di assistenza medica urgente. Il centro internazionale di coordinamento trasmette tali informazioni al centro nazionale di coordinamento dello Stato membro.

Secondo l’art. 9 del Regolamento UE n.656 del 2014 “se, nel corso di un’operazione marittima, le unità partecipanti hanno motivo di ritenere di trovarsi di fronte a una fase di incertezza, allarme o pericolo per un natante o qualunque persona a bordo, esse trasmettono tempestivamente tutte le informazioni disponibili al centro di coordinamento del soccorso competente per la regione di ricerca e soccorso in cui si è verificata la situazione e si mettono a disposizione di tale centro di coordinamento del soccorso”

Le modalità operative delle missioni Frontex, elaborate nei Piani di azione annuali che rimangono atti riservati, coperti da segreto, dovrebbero prevedere un contemperamento tra le esigenze di law enforcement, la collaborazione operativa con i paesi terzi e la salvaguardia della vita umana in mare.

In base all’art. 28 del  Regolamento 2019/1896 dell’Unione Europea, relativo alla guardia di frontiera e costiera europea,si prevede espressamente che l’Agenzia (Frontex ) coordina i servizi Eurosur per la fusione dei dati, al fine di fornire ai centri nazionali di coordinamento, alla Commissione e a sé medesima informazioni sulle frontiere esterne e sulla zona pre-frontaliera su base regolare e in modo affidabile ed economicamente efficiente. Si prevede inoltre che “Su domanda di un centro nazionale di coordinamento, l’Agenzia gli fornisce informazioni sulle frontiere esterne dello Stato membro a cui appartiene tale centro e sulla zona pre-frontaliera, che possono essere ottenute tramite:
a) monitoraggio selettivo di porti e coste del paese terzo designato che, tramite analisi dei rischi e informazioni, risultino essere punti di imbarco o di transito di imbarcazioni o altri mezzi utilizzati per l’immigrazione illegale o la criminalità transfrontaliera;
b) localizzazione in alto mare di imbarcazioni o altro mezzo e di aeromobili utilizzati, o che si sospetta siano utilizzati,per l’immigrazione illegale o la criminalità transfrontaliera, anche nel caso di persone in pericolo in mare, allo scopo di trasmettere tali informazioni alle pertinenti autorità competenti ai fini delle operazioni di ricerca e soccorso;
c) monitoraggio di aree designate nel settore marittimo al fine di individuare, identificare e localizzare imbarcazioni e altri mezzi utilizzati, o che si sospetta siano utilizzati, per l’immigrazione illegale o la criminalità transfrontaliera, anche nel caso di persone in pericolo in mare, allo scopo di trasmettere tali informazioni alle pertinenti autorità competenti ai fini delle operazioni di ricerca e soccorso”;
. Si trova in questa norma, probabilmente, la ragione per cui i mezzi di Frontex “dichiarano” un evento di soccorso (SAR) solo quando in acque internazionali si tratta di chiamare in causa uno Stato terzo che si assume di fatto il compito di eseguire una intercettazione in alto mare su guida di Frontex, che si traduce in un respingimento collettivo su delega. Ma quando le imbarcazioni partite dalla Libia entrano nella zona SAR di un paese membro come Malta o Italia, i centri di coordinamento di Frontex non si comportano allo stesso modo, per non fare scattare immediati obblighi di intervento a carico dello Stato europeo ospitante, e si limitano a tracciare le imbarcazioni in avicinamento alle coste italiane, affidandosi poi ai mezzi dela Guardia di finanza che interviene per attività di law enforcement, mero contrasto dell’immigrazione illegale, magari seguendo a distanza le imbarcazioni sovraccariche di migranti, anche quando dovrebbero dichiarare ed attivare immediatamente un evento di soccorso, come si è verificato in occasione della strage di Cutro. E’ bene precisare al riguardo che presso la Centrale di coordinamento internazionale di Frontex a Varsavia sarebbero distaccati un ufficiale della Guardia di Finanza e uno della Guardia Costiera. Rappresentanti della Guardia di finanza e della Guardia costiera partecipano stabilmente al NCC (Nucleo centrale di coordinamento) presso il Ministero dell’interno. Dunque non si comprende come si possano lamentare difetti di comunicazione in circostanze tanto gravi.

7. In materia di cooperazione tra Frontex e le autorità nazionali, l’Ufficio del Mediatore dell’Unione europea ha adottato una decisione con la quale, prendendo spunto dalle stragi di Pylos (nave Adriana) e di Cutro, osserva che “È di fondamentale importanza che, nel contesto della risposta alle emergenze marittime e/o alle operazioni SAR, sia garantita la comunicazione tra Frontex (la squadra europea di sorveglianza) e le autorità nazionali competenti e che informazioni accurate e complete siano scambiate in modo tempestivo . Come spiegato dai rappresentanti di Frontex e come indicato nel manuale IAMSAR, la risposta alle emergenze marittime comporta molte fasi ed è importante che Frontex sia informata dell’evoluzione della situazione. Al punto 74 della decisione si aggiunge che “Inoltre, Frontex dovrebbe subordinare i propri servizi di sorveglianza aerea all’obbligo per le autorità nazionali di tenerla informata sulla risposta alle emergenze marittime e/o sulle operazioni di ricerca e salvataggio entro un tempo ragionevole, se ciò non compromette le operazioni stesse. Allo stesso modo, le richieste di servizi dovrebbero includere l’obbligo per le autorità nazionali di rispondere ufficialmente alle offerte di assistenza di Frontex e, qualora rifiutino di accettare tali offerte, di fornire spiegazioni chiare sul motivo.  Ancora al punto 77 si aggiunge “Fondamentalmente, nel caso in cui venga dimostrato che le autorità nazionali sono responsabili di un mancato rispetto grave o sistematico delle loro SAR e dei relativi obblighi in materia di diritti fondamentali nel contesto di operazioni congiunte, il direttore esecutivo dovrebbe riflettere sulla necessità di sospendere le attività con tale Stato membro, ai sensi dell’articolo 46 del Regolamento 2019/1896.

Le responsabilità di Frontex non possono mai escludere la responsabilità degli Stati membri che ospitano le missioni dell’agenzia. Secondo l’art.7 del Regolamento Frontex (Guardia di frontiera e costiera europea) n.1896 che, per quanto concerne i soccorsi in mare, richiama per intero il precedente Regolamento n.656 del 2014, “La guardia di frontiera e costiera europea attua la gestione europea integrata delle frontiere come responsabilità condivisa tra l’Agenzia e le autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere, comprese le guardie costiere nella misura in cui svolgono operazioni di sorveglianza delle frontiere marittime e qualsiasi altro compito di controllo di frontiera. Gli Stati membri mantengono la responsabilità primaria della gestione delle loro sezioni di frontiera esterna”. 

La “Raccomandazione” della Commissione al Consiglio dell’Unione europea, “sulla cooperazione tra gli Stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso”, adottata quando era stato presentato, il 23 settembre 2020, il Patto sulla migrazione e l’asilo, non ha modificato, ne poteva farlo, le regole sui soccorsi in mare stabilite dalle Convenzioni internazionali, ed è rimasta lettera morta. Su queste materie rimane quindi decisiva la competenza delle autorità politiche e marittime nazionali, come rileva anche la Mediatrice europea, anche se possono ricorrere responsabilità dirette di Frontex e di suoi singoli agenti, qualora si rilevino prassi operative non allineate con quanto previsto dal Regolamento UE n.656/2014, che richiama, ed attribuisce carattere vincolante a tutte le Convenzioni internazionali di diritto marittimo.

8. Ma alla fine, cosa dobbiamo intendere per distress, per situazione di pericolo, di danno grave alla persona, nella quale versano i migranti a bordo di una imbarcazione fatiscente, rilevata nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale ? Per la Procura di Agrigento, e per il prevalente orientamento della giurisprudenza, emerso nei procedimenti penali intentati contro le ONG e poi archiviati, fino alla Corte di cassazione,, “Il pericolo attuale di danno grave alla persona che determina lo stato di necessità, secondo quanto indicato nelle Raccomandazioni emanate dal Consiglio europeo nel giugno 2019, sussiste sin dal momento della partenza dalle coste nordafricane delle imbarcazioni, che devono essere considerate sin da subito in distress in considerazione deI fatto che sono sovraccariche e inadeguate a percorrere la traversaIa. prive di strumentazione e di personale competente.“.

Nel caso Rackete la Corte di Cassazione, con la sentenza n.6626 del 2020, pone un limite preciso alle attività di law enforcement (contrasto dell’immigrazione irregolare) che si traducono in divieti di ingresso nelle acque territoriali, e richiama strumenti di diritto internazionale ratificati dall’Italia e pertanto pienamente efficaci nel nostro ordinamento: la Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS-Safety of Life at Sea, stipulata a Londra nel 1974 e ratificata dall’Italia con legge n. 313 del 1980); la Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (SAR, stipulata ad Amburgo del 1979 e resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989, nonché con il D.P.R. n. 662 del 1994); la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritto del mare (UNCLOS, stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994). Si tratta, osserva la Corte, di “disposizioni ben conosciute da coloro che operano il salvataggio in mare, ma anche da coloro che, per servizio, operano in mare svolgendo attività di polizia marittima“. In altri termini, lo svolgimento di attività di polizia marittima in acque internazionali non esclude, anzi impone, il pieno rispetto di tutti gli obblighi di soccorso sanciti dalle Convenzioni internazionali, fino allo sbarco dei naufraghi in un porto sicuro. In questo senso, i numerosi provedimenti di archiviazione dei procedimenti penali intentati contro le ONG che operavano soccorsi umanitari nel Mediterraneo centrale.

9. Chi decide sulla distinzione tra eventi di immigrazione irregolare (o eventi migratori) e casi SAR (di ricerca e soccorso) ? In Italia, presso la Direzione centrale dell’immigrazione, al ministero dell’interno, è istituita una cabina di regia unica, (Centro nazionale di coordinamento per l’immigrazione (National Coordinantion Center – ncc) ove nell’ambito delle attività previste dal Regolamento EUROSUR, operano in stretta collaborazione, oltre ai rappresentanti della polizia di stato anche gli operatori della Guardia di finanza, dei carabinieri, della capitaneria di porto, nonché della Marina militare, conformemente al quadro legislativo nazionale ed europeo. Esiste anche una centrale di coordinamento della Guardia di finanza che si interfaccia direttamente con Frontex che a sua volta opera in collegamento, oltre che con i partner nazionali, con i vertici della sua Direzione a Varsavia.

Queste regole e questo complesso intreccio di competenze sono fissati da Regolamenti europei che, per effetto del sistema gerarchico delle fonti normative delineato dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, si impone al legislatore nazionale ed, a maggior ragione, alle scelte discrezionali di organi politici o amministrativi. Un “Tavolo tecnico interministeriale”  o una Direttiva ministeriale, non possono modificare la portata operativa degli obblighi di soccorso, a partire dalla definizione di distress o di evento SAR, e di tempestiva indicazione di un porto di sbarco sicuro (POS- Place of safety) a carico degli Stati, e in Italia del ministro dell’interno. Almeno se si continua a riconoscere che gli atti aventi forza di legge, e le norme di diritto internazionale, valgono ancora più di atti discrezionali del potere esecutivo, come sancisce il principio di separazione dei poteri base dello Stato di diritto.

9. In definitiva, il rispetto delle regole imposte dal diritto internazionale, dal diritto eurounitario e dal diritto interno, in materia di attività di ricerca e soccorso (search and rescue), è orientato esclusivamente al salvataggio della vita umana in mare e dovrebbe rimanere indifferente rispetto a valutazioni di politica migratoria, ad esigenze di collocamento dei naufraghi dopo lo sbarco, o ad obiettivi strategici di “difesa dei confini” e di contrasto dell’immigrazione “illegale”(law enforcement). Lo stabilisce anche il Protocollo addizionale contro il traffico di esseri umani allegato alla Convenzione ONU contro il crimine transnazionmale di Palermo del 2000 e lo ribadisce anche il Regolamento europeo n.656 del 2014. Non sarà certo il Decreto legge Piantedosi n.1 del 2023, nella parte in cui rende un illecito amministrativo le attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali non autorizzate e coordinate dall’autorità “competente” in base alla ripartizione delle zone SAR, che potrà modificare consolidate Convenzioni internazionali e Regolamenti europei che qualificano le situazioni di distress e definiscono la portata degli obblighi di soccorso e di sbarco in un porto sicuro a carico degli Stati costieri. Lo scorso anno la Commissaria per i diritti umani del Consiglio d’Europa aveva chiesto all’Italia di ritirare il decreto sulle ONG (D.l. n. 1/2023) o almeno di rivedere in sede di conversione, le norme che violano i diritti umani dei migranti. Adesso si spera di ottenere dall’Unione europea, dopo le prossime elezioni, un avallo per le prassi di esternalizzazione dei controlli di frontiera attuate in collaborazione con le diverse autorità libiche. Ma anche sulla base del recente Patto europeo sulla migrazione e l’asilo non sarà facile legittimare prassi che consentono gravi violazioni dei diritti umani e lo svuotamento degli obblighi di soccorso fissati da Convenzioni internazionali, che non sono modificabili dai legislatori nazionali o europei.

Tocca adesso ai giudici italiani ed europei indagare in piena autonomia sulle stragi e sui casi di mancato avvio delle operazioni di ricerca e salvataggio (SAR). in acque internazionali, magari per la mancata dichiarazione di un evento SAR, o per l’esclusione di un caso di distress, mentre spetta all’opinione pubblica, almeno per quella parte che non accetta tesi preconfezionate, fare valere gli strumenti dell’accesso civico, svolgere un continuo monitoraggio sugli sviluppi delle indagini e rinnovare, per tutte le vittime ormai senza voce, la richiesta di verità e giustizia.


Frontex: azione legali diritti umani, “E’ complice crimini”

17:52 (AGI) – Palermo, 30 mag. – Frontex, l’Agenzia europea per il controllo delle frontiere, è “complice di crimini contro l’umanità”, poichè mette a disposizione dei libici i dati di geolocalizzazione delle imbarcazioni di persone migranti e ne consente così il respingimento in un paese in cui questi venono imprigionati, torturati e uccisi. Ad affermarlo sono l’associazione di giuristi Front-lex e l’organizzazione Refugees in Libya, che per conto di X.Y., descritto come un “rifugiato intrappolato in Libia con un disperato bisogno di aiuto protezione internazionale”, ha deciso di avviare un’azione legale di fronte alla Corte di giusizia europea se l’Agenzia “non sospenderà le attività di sorveglianza aerea nel Mediterraneo centrale”. “Tra il 2021 e il 2023 Frontex – spiegano i legali Front-Lex – ha condiviso 2.200 email comunicando i dati di geolocalizzazione delle imbarcaziuoni di migranti con attori libici per consentirne l’intercettazione illegale e il rimpatrio forzato in Libia”. Lì, una volta avvenuto il respingimento, i migranti “sono detenuti arbitrariamente e sottoposti a crimini contro l’umanità: omicidi, sparizioni, torture, riduzione in schiavitù, violenza sessuale, stupri e altri atti disumani”. (AGI) 

17:52 (AGI) – Palermo, 30 mag. – Le due organizzazioni dei diritti umani entrano poi nel dettaglio del funzionamento di Frontex e della sua classificazione del livello di rischio delle imbarcazioni avvistate. Fontex “non dispone volutamente di linee guida per una classificazione sistematica e coerente delle situazioni di emergenza”. L’Agenzia classifica i barconi di profughi individuati “in base alla loro posizione geografica, piuttosto che alla loro effettiva necessità di assistenza immediata, e così nella zona pre-frontaliera del Mediterraneo centrale le imbarcazioni vegono classificate in ‘distress’ (pericolo) e quindi rapidamente consegnate ad entità libiche prima di raggiungere la zona Sar o le acque territoriali di uno Stato membro dell’Ue. Al contrario, le imbarcazioni non vengono classificate in ‘pericolo’ quando si trovano nella zona Sar o nelle acque territoriali di uno Stato membro dell’Ue”, lasciando a quello stesso Stato un margine di decisione sul soccorso. Nel caso del naufragio di Cutro, dove morirono 60 persone il 26 febbraio dello scorso anno, Frontex segnalò che la barca ‘non mostrava segni di pericolo’ e che spettava all’Italia decidere se per lanciare un’operazione di salvataggio, mentre il governo italiano affermò che Frontex non aveva inviato a Roma un messaggio di ’emergenza’.      Frontex, ai sensi dell’art. 265 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ha adesso due mesi per dire cosa vuole fare, se confermare il proprio comportamento oppure  correggere la rotta. Se Frontex, oggi guidata Hans Leijtens, non dovesse “prendere posizione”, le due organizzazioni avrebbero via libera per un ricorso alla Corte di giustizia europea e chiedere che questa emetta un’ordinanza di sospensione delle attività di condivisione dati di Frontex “in attesa di una sentenza definitiva”. I legali delle due organizzazioni per i diritti umani nutrono ottimismo sull’esito della loro azione dopo l’ultimo report sulla Libia presentato dalla procura della Corte penale internazionale al Consiglio di sicurezza dell’Onu (ne ha scritto di recente Avvenire) che elogia le ong per “l’accuratezza della loro ricerca e documentazione” e anticipa “l’emissione di nuovi mandati di cattura” per crimini contro i migranti. (AGI) 

17:52 (AGI) – Palermo, 30 mag. – X.Y., il migrante per conto del quale le due organizzazioni hanno chiesto a Frontex di sospendere la condivisione dei dati con i libici, è vittima proprio di questi abusi: richiedente asilo sudanese di 29 anni nato in Darfur, è stato costretto a fuggire dal proprio paese “a causa di fondati timori di persecuzione”. All’arrivo in Libia nel 2019, ora è in possesso di un “certificato di richiedente asilo” rilasciato dall’Unhcr, ma è bloccato in quel paese. “E’ inevitabile e imminente – dicono i legali –  che X.Y. tenterà di attraversare il Mediterraneo alla ricerca di un rifugio sicuro. Le operazioni sistematiche di respingimento stanno minacciando direttamente la sua sicurezza. La complicità di Frontex in questi respingimenti e nei conseguenti crimini contro l’umanità commessi contro i rifugiati è stata dimostrata dalle principali organizzazioni per i diritti umani, dagli organi delle Nazioni Unite e da giornalisti investigativi”. “Senza i dati di Frontex – spiega all’AGI Iftach Cohen, legale di Front-lex – i libici non sono in grado di intercettare le barche. La nostra non è un’azione simbolica, ma concreta. Inoltre, chiediamo a Frontex di proibire a Italia e Malta di condividere con la Libia i dati di geolocalizzazione”. (AGI)


NIGRIZIA

31 maggio 2024

La denuncia di Front-Lex e Refugees Libya mira a fermare la trasmissione illegale di dati di geolocalizzazione dei rifugiati alle autorità libiche

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IL FATTO QUOTIDIANO

31 maggio 2024

Profugo sudanese intrappolato in Libia fa causa a Frontex: “L’agenzia europea è complice di crimini contro l’umanità”

di Roberta Zunini


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