Dall’ENAC ordinanze illegittime contro il soccorso civile nel Mediterraneo centrale

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. L’ENAC (Ente nazionale per l’aviazione civile), dipendente dal ministero dei Trasporti di Salvini, ha comunicato cinque “ordinanze” con riferimento agli aeroporti siciliani di Palermo (Punta Raisi e Boccadifalco), Lampedusa, Pantelleria e Trapani, titolate “Interdizione all’operatività dei velivoli e delle imbarcazioni delle ONG, sullo scenario del Mare Mediteraneo centrale”. Sulla base di una ricostruzione parziale e contraddittoria delle fonti normative interne e sovranazionali che disciplinano le attività SAR (di ricerca e salvataggio), dopo avere “preso atto” delle comunicazioni ricevute dalla Centrale di coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), “circa le reiterate attività effettuata da velivoli e natanti, riconducibili alla proprietà di Soggetti anche extra UE, che si traduce nel prelievo- da imbarcazioni di fortuna- di persone migranti provenienti da rotte nordafricane”, vista “la sostanziale elusione del quadro normativo di riferimento in ambito Search and Rescue, che si traduce per la Guardia costiera nazionale in un aggravio dei propri compiti istituzionali di intervento in mare”. non si vietano le attività di volo per attività SAR degli aerei civili, come si enuncia nel titolo del provvedimento, ma ci si limita ad un”ordine”, non si comprende bene neppure a chi indirizzato, che si risolve nel ribadire “le sanzioni di cui al codice della navigazione”, nonchè “l’adozione di ulteriori misure sanzionatorie quali il fermo amministrativo dell’aeromobile”. Di fatto un “avvertimento”, in piena campagna elettorale, che non poggia su norme specificamente indicate, tanto che non si richiama neppure il Decreto Piantedosi anti ONG (legge m.15 del 2023), tuttora sotto esame dalla Corte Costituzionale, che prevede i fermi amministrativi, ma ci si basa soltanto su generiche “previsioni del quadro normativo”. Tanto da rimettere alla totale discrezionalità dell’ENAC, e dunque del ministero delle infrastrutture, il potere di fermo e di successivo sequestro, fino alla confisca, in caso di reiterazione, degli aeromobili impiegati dalle ONG, per individuare barconi carichi di naufraghi in acque internazionali e procedere anche con le navi del soccorso civile, dandone immediata comunicazione alle “autorità competenti”, al loro soccorso. Dopo il fallimento totale dei tentativi di bloccare i soccorsi umanitari attraverso i procedimenti penali, si ribadisce il ricorso a misure di carattere amministrativo e dunque di competenza del Tribunale amministrativo della Sicilia, non solo per impedire i soccorsi umanitari a mare, ma anche per impedire il volo ai velivoli delle ONG, che sono testimoni scomodi dei respingimenti collettivi delegati dalle autorità italiane e maltesi alla sedicente Guardia costiera “libica”.

2. Le ordinanze a firma del Direttore territoriale dell’ENAC risutano viziate per incompetenza ed eccesso di potere, contraddittorietà della motivazione, e violazione di legge.

Spettano al’ENAC, in base alla legge 250/1997, citata in premessa delle ordinanze le funzioni di “regolamentazione tecnica ed attività ispettiva, sanzionatoria, di certificazione, di
autorizzazione, di coordinamento e di controllo, nonché tenuta dei registri e degli albi nelle materie di competenza”
. L’attività “sanzionatoria” dell’ente deve essere legata a precise norme di legge, o regolamentari, che dalle ordinanze che “interdicono” l’operatività dei velivoli e delle imbarcazioni delle ONG “sullo scenario del Mediterraneo centrale” non si evincono, tanto che neppure si fa richiamo, per quanto riguarda le navi delle ONG, al Decreto Piantedosi (legge n. 15/2023), che sulla base di diversi presupposti, come il mancato coordinamento da parte delle “autorità competenti” per la zona SAR nella quale si verificano gli eventi di soccorso, prevede i fermi amministrativi. Appare evidente soltanto l’intento di bloccare a qualunque costo i soccorsi umanitari nel Mediterraneo centrale.

3. Il “quadro normativo vigente” richiamato dalle ordinanze emanate dall’ENAC contiene riferimenti a Convenzioni internazionali ed a normative nazionali (leggi e decreti) che non attribuiscono all’ENAC il potere di interdire il volo di aerei civili sule acque internazionali sulla base della mera considerazione che gli interventi dei “velivoli e dei matanti” delle ONG “rischiano di comptomettere l’incolunità delle persone migranti non assistite secondo i protocolli vigenti ed approvati (quali ?) dall’Autorità marittima”. Se il riferimento è all’Autorità marittima italiana, dunque alla Centrale di coordinamento della Guardia costiera, in acque internazionali, al di fuori della zona SAR italiana, dove normalmente operano le navi e gli aerei delle ONG, manca il potere di adottare provvedimenti amministrativi interdittivi di doverose attività di ricerca e salvataggio. Anche perchè se questi divieti di volo o di navigazione ci fossero davvero, le stesse autorità marittime italiane, appena informate degli eventi di soccorso, dovrebbero garantire con la massima tempestività quegli interventi che fino ad oggi sono operati dai mezzi delle Organizzazioni non governative, sempre che non intervengano motovedette libiche ad interrompere con l’uso delle armi operazioni di soccorso già avviate.

Se si rilegge il vigente Piano SAR nazionale del 2020, citato in premessa dei dalle ordinanze dell’ENAC, che richiama tutte le Convenzioni internazionali di diritto del mare, a partire dal manuale IAMSAR, e la normativa nazionale in materia di attività di ricerca e salvataggio in mare, non si rinviene una sola previsione che consenta di qualificare come “‘prelievo da imbarcazioni di fortuna” le doverose attività di ricerca e salvataggio svolte dalle navi del soccorso civile. In particolare, la Convenzione SOLAS obbliga il comandante di una nave che si rtrovi nella posizione di essere in grado di prestare assistenza “avendo ricevuto informazione da qualsiasi fonte circa la presenza di persone in pericolo in mare, a procedere con tutta rapidità alla loro assistenza, se possibile informando gli interessati o il servizio di ricerca e soccorso del fatto che la nave sta effettuando tale operazione… (Capitolo V, Regola 33).

Il soccorso in mare per la salvaguardia della vita dei naufraghi non è soggetto ad alcuna autorizzazione preventiva, salvi gli obblighi di infomazione e di successivo coordinamento in capo ai soccorritori. E proprio questo il punto più critico delle più recenti ordinanze interdittive dell’ENAC. Nei provvedimenti a firma dei Direttori territoriali dell’Ente non si specifica infatti a quale area geografica si fa riferimento, se acque territoriali o internazionali, o zone contigue, ed a quali zone SAR (libica, tubisina, maltese, o italiana) si rifericano le ordinanze interdittive. Un caso eclatante di omessa motivazione, in particolare per la mancata indicazione della giurisdizione competente, che rende impossibile di individuare le “previsioni del quadro normativo vigente” sulla base delle quali l’ENAC potrebbe imporre il fermo amministartivo dei velivoli delle ONG impegnate nel supporto delle attività di ricerca e salvataggio delle navi del soccorso civile presenti nel Mediterraneo centrale. E’ del tutto evidente, o dovrebbe esserlo, che un soccorso operarto in acque internazionali magari nella zona SAR maltese, o in quella che si continua a riconoscere alle autorità libiche, sebbene non siano ancora dotate di una Centrale di coordinamento unica (MRCC), e non garantiscano porti di sbarco sicuri, è regolato da normative e da autorità di coordinamento diverse rispetto ai soccorsi operati nella zona SAR italiana, nella quale peraltro non mancano casi di intervento delle navi delle ONG coordinate dalla Centrale operativa della Guardia costiera (IMRCC). Non sono ammissibili provvedimenti amministrativi che hanno una evidente portata discriminatoria, al di là delle conclamate finalità di garantire financo la “sicurezza nazionale”, che non è certo messa a rischio dai soccorsi operati in acque internazionali dai mezzi navali ed aerei delle ONG.

4. La Risoluzione IMO 167/78 del 2004, ricbiamata dal Manuale IAMSAR (paragrafo 3.6.1 vol. 1 con norme citate da diversi provvedimenti dei Tribunali che hanno archiviato le accuse contro le ONG stabilisce che la prima Centrale MRCC contattata per un evento di soccorso dovrebbe immediatamente assumersi le responsabilità di coordinare le operazioni di salvataggio anche al di fuori della propria area di competenza, fino a quando l’autorità competente non assuma il coordinamento. Le premesse sul “quadro normativo vigente” citato nelle ordinanze dell’ENAC sono dunque contraddittorie, perchè le Convenzioni internazionali pure citate indicano regole di condivisione di responsabilità e non radicano un potere di interdire a navi del soccorso civile doverose attività di ricerca e salvataggio al di fuori delle acque territoriali e della stessa zona SAR italiana, ma impongono un preciso dovere di coordinamento all’IMRCC di Roma, anche con riferimento alle unità delle ONG prsenti in zona, che possano risultare utili alla salvaguardia della vita umana in mare, ed al completamento dell’operazione di soccorso fino allo sbarco in un porto sicuro, che la LIbia non può certo garantire (come riconosce anche la Corte di Cassazione nella sententenza sul caso Asso 28).

Il Piano Nazionale SAR 2020 stabilisce chiaramente, in coerenza con il Diritto internazionale e con la normativa italiana (art. 10 ter T.U. n.286/98) , alla luce della giurisprudenza della Corte di cassazione, gli obblighi di soccorso e sbarco elusi dal Viminale e dalla Centrale operativa della Guardia costiera italiana (IMRCC), quando invece rifiutano la classificazione dei soccorsi in alto mare come “eventi SAR” e li definiscono, se avvengono in acque internazionali ed intervengono le Ong, come comuni “eventi migratori”, da gestire con le misure di contrasto dell’immigrazione irregolare, dunque con attività di polizia di frontiera.

Le attività di ricerca e salvataggio operate dalle ONG non possono essere qualificate impropriamente come sostitutive di attività di polizia (law enforcement) perchè le Convenzioni internazionali (come la UNCLOS) richiamate dal Regolamento europeo n.656/2014 stabiliscono chiaramente quando la situazione di distress (pericolo grave ed attuale) impone immediati interventi di salvataggio (SAR) a qualunque comandante di nave, civile o militare che sia. Anche nel corso di operazioni che vengono qualificate come law enforcement, che si riducono solitamente nel tracciamento e nell’ombreggiamento di imbarcazioni stracariche di persone che, seppure in acque internazionali, vengono già considerate solo come migranti irregolari, e che vengono attese, quando arrivano, al limite delle acque territoriali, o della zona contigua (24 miglia dalle coste italiane) generalmente da unità della Guardia di finanza. La strage di Steccato di Cutro, nella quale un evento che avrebbe dovuto comportare il soccorso immediato è stato considerato a lungo come attività di polizia, evidentemente non ha insegnato nulla a chi dovrebbe preoccuparsi della sicurezza delle persone più che della difesa dei confini.

Le attività di contrasto del traffico di persone non possono prevalere, magari in nome della sicurezza nazionale, sugli obblighi di soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare da interpretare,secondo l’IMO e l’UNHCR, anche alla luce della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati.

Secondo il Protocollo addizionale delle Nazioni Unite contro il traffico di persone,  richiamato dal legislatore italiano, e base degli accordi bilaterali per il contrasto dell’immigrazione irregolare, ogni Stato parte “prende, compatibilmente con i suoi obblighi derivanti dal diritto internazionale, misure adeguate,comprese quelle di carattere legislativo se necessario, per preservare e tutelare i diritti delle persone che sono state oggetto delle condotte (traffico di persone) di cui all’articolo 6 del presente Protocollo, come riconosciuti ai sensi del diritto internazionale applicabile, in particolare il diritto alla vita e il diritto a non essere sottoposto a tortura o altri trattamenti o pene inumani o degradanti” (art.6).

Secondo lo stesso Protocollo delle Nazioni Unite Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti dell’uomo e, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 elativi allo Status di Rifugiati e il principio di non allontanamento.. Le misure di cui al presente Protocollo sono interpretate ed applicate in modo non discriminatorio alle persone sulla base del fatto che sono oggetto delle condotte di cui all’articolo 6 del presente Protocollo. L’interpretazione e l’applicazione di tali misure è coerente con i princìpi internazionalmente riconosciuti della non discriminazione” (art.19).

Non sono dunque ammissibili trattamenti discriminatori in base alla natura militare o civile della nave soccorritrice, o della bandiera che batte, o ancora per il carattere continuativo delle attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali che opera.

Il paragrafo 110 del Piano SAR nazionale, genericamente citato in premessa nelle ordinanze interdittive dell’ENAC, distingue le attività di ricerca e salvataggio dai casi di ingresso irregolare, da affrontare con “attività di polizia” (law enforcement), richiamandosi espressamente all’art.10 ter del Testo Unico sull’immigrazione 286/98, che chiarisce la condizione giuridica dei naufraghi, che fanno ingresso in territorio italiano “per ragioni di socorso”, e dunque quella dei soccorritori che non possono essere qualificati come agevolatori di ingressi irregolari o clandestini. Non si può quindi parlare di una “sostanziale elusione del quadro normativo di riferimento in ambito Search and Rescue “che si traduce per la Guardia costiera nazionale in un aggravio dei propri compiti istituzionali di intervento in mare”. A meno di non ritenere che tale “aggravio” derivi dalle segnalazioni di imbarcazioni in distress in acque intrenazionali da parte degli assetti aerei delle ONG, che impongono il coordinamento e l’intervento delle autorità italiane anche al di fuori della zona SAR di propria competenza. Se l’Enac ha prove di “sostanziale elusione del quadro normativo di riferimento in ambito Search and Rescue” è obbligato alla denuncia all’autorità giudiziaria, che poi accerterà le eventuali responsabilità, mentre se ciò non avvenisse potrebbe emergere un caso di omessa denuncia.

Secondo il paragrafo 140 del Piano SAR nazionale citato in premessa dalle ordinanze interdittive dell’ENAC,” l’obbligo giuridico del soccorso, in forza delle disposizioni legislative di cui al successivo paragrafo 160, la cui ingiustificata omissione costituisce reato ,richiede. per chiunque sia in grado di farlo, di prestare la necessaria assistenza ad una persona in pericolo e di dare immediato avviso alle autorità competenti previste dall’art.3 del D. p.r. 662/94, di cui al successivo paragrafo 222″ (che indica le aree di resposabilità per gli interventi SAR a carico delle autorità italiane). Se le ordinanze interdittive dell’ENAC arrivano a mettere in discussione questo obbligo di intervento di ricerca e salvataggio immediato, non possono che rivelarsi in violazione di legge, se si assume non il generico “quadro normativo di riferimento” adombrato nelle motivazioni dei diversi provvedimenti, ma le specifiche norme nazionali, e soprattutto quelle derivanti da Convenzioni internazionali che disciplinano le atività di ricerca e soccorso in mare, senza escludere gli attori privati, come peraltro hanno riconosciuto in diversi casi i tribunali italiani. E’ del resto notorio, ed è documentato nei report annuali della Guardia costiera, che dal 2018 sono stati fatti scomparire, come fino al mese di giugno del 2017 i soccorsi operati dalle navi del soccorso civile in acque internazionali fossero normalmente pianificati e coordinati dalle centrali di coordinamento italiane. Da allora ad oggi il tenore delle Convenzioni internazionali in materia di attività SAR, ma occorre richiamare anche la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, oltre al Codice della navigazione e dunque “il quadro normativo di riferimento”, non è cambiato. E non risulta neppure modificabile sulla base di accordi bilaterali o di più recenti leggi nazionali, e ancora meno da provvedimenti amministrativi, per i quali vige comunque l’ordine gerarchico delle fonti normative (artt.10 e 117 Cost.) ed il principio costituzionale della riserva di legge (nel senso che il potere esercitato dalle autorità amministrative deve trovare fondamento in una specifica previsione legislativa e non in un mutato indirizzo politico o in un generico “quadro normativo di riferimento”). Spetta all’ENAC fornire la prova di quanto afferma contro le ONG. circa “la sostanziale elusione del quadro normativo di riferimento in ambito Search and Rescue”. Il mero richiamo generico a Convenzioni internazionali o a Decreti ministeriali, come il Piano SAR nazionale del 2020, senza una indicazione delle norme specifiche che si assumono violate, non soddisfa i requisiti della motivazione necessaria. I destinatari dei provvedimenti amministrativi, come nel caso delle ordinanze dell’Enac, devono avere gli elementi testuali per esercitare i propri diritti di difesa, in tutte le sedi giudiziarie.

5. Appare infine pretestuosa, priva di corretti riferimenti normativi e fattuali, la considerazione finale, indicata nelle premesse delle ordinanze (asseritamente) interdittive dei voli delle ONG nel Mediterraneo centrale, secondo cui le “azioni di intervento” delle navi e degli aerei del soccorso civile “rischiano di compromettere l’incolumità delle persone migranti non assistite secondo i protocolli vigenti ed approvati dall’Autorità marittima”. Questa considerazione è smentita dai provvedimenti dei Tribunali penali e più recentemente dei giudici amministrativi che hanno ritenuto le attività di ricerca e salvataggio svolte dalle ONG come adempimento degli obblighi di soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali, recepite da leggi di ratifica, ed interpretate secondo l’ordine gerarchico delle fonti dettato dagli articoli 10 e 117 della Costituzione italiana. Nessuna “autorità marittima” può adottare ordini che contraddicano quanto stabiliscono le Convenzioni internazionali. Semmai l’incolumità delle persone migranti, che andrebbero piuttosto definite come naufraghi, in base alla condizione di distress (pericolo grave ed attuale) nella quale si trovano viene messa a rischio dall’assistenza prestata da Frontex e dalle autorità italiane alla sedicente Guardia costiera libica, ed anche dalla prassi facilmente documentabile, di limitare gli interventi dei mezzi italiani al di fuori della zona SAR di loro competenza, se non addirittura prima del limite di 12 miglia delle acque territoriali italiane. Una limitazioni degli interventi di soccorso operati dalle autorità marittime nazionali, che si sono limitati al mero “ombreggiamento” delle imbarcazioni sovraccariche di persone in avvicinamento alle coste italiane, che potrebbe risultare causa di naufragi, che forse interventi più tempestivi in acque internazionali avrebbero potuto evitare. E non solo nel caso della strage di Steccato di Cutro, ma in tanti altri naufragi avvenuti sul limite delle acque territoriali italiane, se non entro il limite delle 12 miglia a sud di Lampedusa.

Lo scorso anno la Commissaria per i diritti umani del Consiglio d’Europa aveva chiesto all’Italia di ritirare il decreto sulle ONG (D.l. n. 1/2023) o almeno di rivedere in sede di conversione, le norme che violano i diritti umani dei migranti. Nella lettera rivolta al governo italiano si censurava soprattutto la previsione del decreto legge n.1/2023 che obbliga le navi civili, dopo l’operazione di salvataggio, a raggiungere senza ritardo il porto assegnato, ritenuta dalla Commissaria una previsione che impedisce i salvataggi multipli, e rischia nella sua applicazione pratica di inibire un’effettiva attività di ricerca e salvataggio, costringendo le stesse navi ad ignorare ulteriori chiamate di soccorso in violazione del diritto internazionale. Con riferimento alle crescenti restrizioni imposte alle attività di ricerca e salvataggio in mare delle ONG, la Commissaria concludeva osservando che “Le restrizioni alle ONG hanno gravi implicazioni per la protezione dei diritti e delle vite in mare. Piuttosto che riconoscere le ONG come partner chiave, colmando una lacuna cruciale lasciata dal loro stesso disimpegno, gli Stati membri hanno persistito in un approccio apertamente o tacitamente ostile. Ciò sta portando a ulteriori riduzioni della capacità di salvataggio in mare e a limiti al monitoraggio dei diritti umani. Inoltre, tali azioni continuano a stigmatizzare il lavoro di questi difensori dei diritti umani. Sebbene gli Stati membri abbiano il diritto di imporre requisiti amministrativi e altri requisiti necessari alle ONG per garantire la sicurezza, la Commissaria osserva che si perpetua una preoccupante tendenza alla criminalizzazione di coloro che salvano vite in mare”.

6. Le misure interdittive delle attività di ricerca e salvataggio delle ONG, in particolare quelle rivolte adesso ai velivoli impegnati per segnalare le imbarcazioni in difficoltà nel Mediterraneo centrale, potrebbero infine risultare in contrasto con il Regolamento UE n.656/2014, che all’art. 4 impone la protezione dei diritti fondamentali delle persone rintracciate in mare durante oprrazioni di contrasto dell’immigrazione irregolare, che in presenza di casi di distress (pericolo grave ed attuale) devono essere classificate sulla base di indici precisi forniti dallo stesso regolamento come attività SAR (di ricerca e salvataggio). Attività nelle quali nessuna norma internazionale o nazionale esclude l’obbligo del comandante di una nave, che sia in grado di intervenire, di procedere al soccorso con la massima rapidità possibile (art.98 UNCLOS), dandone comunicazione alle autorità competenti per il coordinamento, sempre che queste possano garantire che le operazioni di soccorso si possano concludere con lo sbarco in un porto sicuro.

Le ordinanze emesse dall’ENAC risultano dunque illegittime e non possono raggiungere l’obiettivo proposto di interdire l’operatività dei velivoli e delle imbarcazioni delle ONG sullo scenario del Mediterraneo centrale”.

Se ci saranno misure di fermo amministrativo nei confronti dei velivoli delle ONG, ci si potrà rivolgere anche ai Tribuanli civili, per misure cautelari di sospensione, come si è già verificato nel caso dei fermi amministrativi adottati nei confronti delle navi umanitarie, piuttosto che al Tribunale amministrativo della Regione Sicilia, indicato nei provvedimenti interdittivi adottati dall’ENAC come sede competente per i ricorsi. Quando sono in gioco diritti fondamentali, come il diritto alla vita legato agli obblighi di soccorso in mare, non si può escludere, proprio alla luce del “quadro normativo vigente”, e dunque anche della Costituzione italiana, la competenza dei tribunali ordinari. Ma non si può neppure ignorare la competenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, già chiamata in causa sulla prassi dei diversi fermi amministrativi adottati a partire dal 2020, sotto la gestione Lamorgese (e Piantedosi) al Viminale.

I giudici civili, penali ed aministrativi sono comunque tenuti al rispetto del principio gerarchico delle fonti normative (art.117 Cost.). I provvedimenti amministrativi che sono adottati nei confronti di navi, o adesso velivoli, civili di soccorso non possono contenere motivazioni discriminatorie, apparenti, contraddittorie o che implichino una qualsiasi violazione delle norme cogenti di diritto intternazionale o eurounitario, come i Regolamenti europei.


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