Dalla Guardia costiera una smentita che non convince. Noi non dimentichiamo

in Memoria della strage del 18 aprile 2015 e di tutte le vittime delle stragi per abbandono in mare.

di Fulvio Vassallo Paleologo

ABSTRACT

Negli scorsi giorni si era appreso da fonti giornalistiche di un documento proveniente dalla Centrale di Coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), secondo il quale, in base a “tavoli tecnici interministeriali” che si sarebbero tenuti nel 2022, si stabilivano regole di ingaggio per le attività di ricerca e soccorso in acque internazionali che limitavano gli interventi immediati dei mezzi della stessa Guardia costiera al di fuori del limite delle acque territoriali (12 miglia dalla costa), ove non fosse “dichiarata” una situazione SAR (dunque a seguito dell’avvio di una attività di ricerca e salvataggio). Con una nota del 16 aprile, il Centro operativo nazionale Guardia Costiera (IMRCC), precisa che: “La gestione del fenomeno migratorio in mare, a causa della sua complessità, ha da sempre richiesto un coordinamento continuo tra ogni Autorità che opera in tale scenario, non solo legato alle attività in mare. Tale coordinamento avviene attraverso il “tavolo tecnico di coordinamento” istituito nell’ambito dell’Accordo Tecnico-Operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina, previsto sin dal 2003 con il Decreto Interministeriale del 14 luglio “Disposizioni in materia di contrasto dell’immigrazione clandestina”.

Secondo quanto comunicato oggi dalla Centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRCC), “il documento in questione del 2022 è stato quindi originato a seguito di uno di questi periodici tavoli operativi, per informare i Comandi territoriali dipendenti dei punti trattati e delle determinazioni cui si era giunti. Nel dettaglio, le tematiche trattate riguardavano esclusivamente aspetti di polizia afferenti alla “zona contigua” e al potere di polizia nella fascia tra le 12 e le 24 miglia dalla costa e dunque non incideva (come mai è accaduto e mai potrebbe accadere) sulla funzione del soccorso e della salvaguardia della vita umana in mare, che è di diretta competenza della Guardia Costiera ed è disciplinata da norme di legge internazionali e nazionali, chiare ed oggettive”. Si deve riconoscere come sia assolutamente vero che i” tavoli tecnici di coordinamento” delle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare via mare, e delle attività di ricerca e salvataggio, che si possono verificare pure in questo ambito, esistevano da molti anni e non sono certo una invenzione del governo Draghi nel 2020.

Il Comunicato più recente emesso dalla Guardia costiera italiana tende però ad escludere un indirizzo politico per ridurre l’impegno dei suoi mezzi al di fuori delle acque territoriali, con la surrettizia distinzione tra “eventi migratori” e eventi di ricerca e salvataggio (SAR), una distinzione che non ha alcuna base legislativa nel diritto nazionale, nella normativa dell’Unione europea e nelle Convenzioni internazionali di diritto del mare. Una classificazione degli “eventi connessi al fenomeno migratorio” che risulta frutto di una mutevole decisione politica, adottata da diversi “Tavoli tecnici interministeriali” dopo la legge Bossi-Fini del 2002, che modificava l’art. 11 del Testo Unico sull’immigrazione, con un accentramento dei poteri sul ministro dell’interno, sia pure di concerto con altri ministeri. Viene quindi in rilievo, in particolare, il potere di coordinamento incentrato sulla Direzione centrale della polizia di frontiera e successivamente, negli anni più recenti, sul Nucleo centrale di coordinamento (NCC) una struttura interforze, presso il Vimninale, che garantisce anche i collegamenti in tempo reale con Frontex e con Eurosur. Una rete burocratica ma anche operativa,a livello interministeriale, che si è venuta a consolidare nel corso degli anni, e che è stata accertata anche nel corso di diversi procedimenti penali, dai processi contro le ONG che operavano soccorsi in acque internazionali, fino al processo Open Arms/Salvini a Palermo ed al caso oggetto del processo Libra a Roma, concluso con la prescrizione dei reati, ma con una precisa ricostruzione della catena di comando operativa, e delle correlate responsabilità, al tempo della strage, nell’ottobre del 2013. Nel corso degli anni si è passati da una maggiore responsabilizzazione della Marina militare sempre presente in acque internazionali, alla riduzione progressiva dell’impegno operativo della Guardia costiera, documentato nella mail pubblicata da varie fonti giornalistiche negli scorsi giorni. Sullo sfondo i tentativi ricorrenti di bloccare le navi del soccorso civile, prima con i procedimenti penali, poi con le misure di fermo amministrativo. Con una precisa linea di continuità al Viminale, dalla gestione Salvini del 2018-2019, poi con la ministro Lamorgese, adesso con il ministro Piantedosi, già capo di gabinetto di Salvini nel 2019, e rimasto in questo ruolo con il governo Draghi e la stessa ministro Lamorgese al ministero dell’interno.

Dopo il documento risalente al 2022 della Centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRCC), recentemente difuso dai media, e il successivo comunicato con il quale si cerca di escludere l’esistenza di un “livello politico” nella gestione dei controlli alle frontiere marittime esterne e in acque internazionali, non si possono smentire dati di fatto, fonti normative, e assetti istituzionali che sono stati accertati dall’autorità giurisdizionale e che sono ancora oggi riscontrabili, in numerosi documenti, e persino in procedimenti penali che sono, o sono stati, al centro dell’attenzione dell’opinione pubblica.

In realtà tutte le imbarcazioni che partono dalle coste turche, egiziane, libiche o tunisine, e che si trovano in acque internazionali, dunque a notevole distanza dalla costa, sono da considerare in situazione di distress (pericolo grave ed atuale) anche se procedono a motore verso le coste italiane. Lo impongono i criteri di valutazione delle situazioni di rischio adottati dalle Convenzioni internazionali del mare, come richiamati nel Manuale IAMSAR, e specificati dal Regolamento UE Frontex n.656 del 2014,,e quindi i Piani SAR nazionali del 1996 e del 2020.

Nel caso Rackete la Corte di Cassazione, con la sentenza n.6626 del 2020, pone un limite preciso alle attività di law enforcement (contrasto dell’immigrazione irregolare) che si traducono in divieti di ingresso nelle acque territoriali, e richiama strumenti di diritto internazionale ratificati dall’Italia e pertanto pienamente efficaci nel nostro ordinamento: la Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS-Safety of Life at Sea, stipulata a Londra nel 1974 e ratificata dall’Italia con legge n. 313 del 1980); la Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (SAR, stipulata ad Amburgo del 1979 e resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989, nonché con il D.P.R. n. 662 del 1994); la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritto del mare (UNCLOS, stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994). Si tratta, osserva la Corte, di «disposizioni ben conosciute da coloro che operano il salvataggio in mare, ma anche da coloro che, per servizio, operano in mare svolgendo attività di polizia marittima».Evidentemente, secondo la Corte di Cassazione, per le operazioni di polizia marittima valgono le stesse regole previste dalle Convenzioni internazionali per le attività di ricerca e salvataggio, tutte le volte che ci sia anche una sola vita umana a rischio.

Non sarò certo il Decreto legge Piantedosi n.1 del 2023 che potrà stravolgere l’applicazione di consolidate Convenzioni internazionali e dei Regolamenti europei.In materia di soccorsi in mare. Da Bruxelles, anche con il recente Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, non è arrivata alcuna copertura per le politiche di gestione delle frontiere marittime praticate dall’Italia. La  “Raccomandazione” della Commissione al Consiglio dell’Unione europea, “sulla cooperazione tra gli Stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso”, adottata quando era stato presentato, il 23 settembre 2020, il Patto sulla migrazione e l’asilo, è rimasta lettera morta. Su queste materie rimane quindi decisiva la competenza delle autorità politiche e marittime nazionali, tenute a coordinarsi tra loro, come rilevato anche con riferimento alla strage di Steccato di Cutro, dal Mediatore dell’Unione europea.

Tocca adesso ai giudici indagare in piena autonomia sulle stragi e sui casi di mancato avvio delle operazioni di ricerca e salvataggio (SAR). in acque internazionali ed all’opinione pubblica, almeno per quella parte che non accetta tesi preconfezionate, svolgere un continuo monitoraggio sugli sviluppi delle indagini e rinnovare per tutte le vittime ormai senza voce la richiesta di verità e giustizia.

1. Negli scorsi giorni si era appreso di un documento proveniente dalla Centrale di Coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), secondo il quale, a partire da “tavoli tecnici interministeriali” che si sarebbero tenuti nel 2022, si stabilivano regole di ingaggio per le attività di ricerca e soccorso in acque internazionali che avrebbero limitato gli interventi immediati dei mezzi della stessa Guardia costiera al di fuori del limite delle acque territoriali (12 miglia dalla costa), ove non fosse “dichiarata” una situazione SAR (dunque a seguito dell’avvio di una attività di ricerca e salvataggio), mentre i mezzi navali della Guardia di finanza avrebbero dovuto svolgere la loro attività di contrasto dell’immigrazione illegale, basata essenzialmento sul traciamento delle imbarcazioni sospette, entro il limite della zona contigua, a 24 miglia dalle coste italiane. Il documento, indirizzato a tutte le Capitanerie di porto italiane, precisava espressamente che oltre le 12 miglia (limite delle acque territoriali), l’eventuale intervento dei mezzi della Guardia costiera italiana “potrà essere eseguito solo dichiarando evento Sar”. Dichiarazione che può dipendere dalle condizione dei natanti intercettati e delle persone che vi si trovano a bordo, tenuto conto dello stato del mare e di una serie di indici previsti dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare e dai Regolamenti dell’Unione europea.

Oltre il limite della zona SAR italiana, nel documento diffuso dalla centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRCC) si specificava che gli interventi della Guardia costiera italiana si sarebbero svolti soltanto in presenza di tre requisiti: a) intervento diretto su richiesta della Centrale di coordinamento (RCC) competente ; b) su autonoma valutazione di IMRCC previa dichiarazione di evento SAR; c) se il target navigava “autonomamente”, si sarebbe dovuto “scortarlo” entro la zona SAR italiana, e in ogni caso intervenire in concorso con i mezzi della Guardia di finanza. Si deve ricordare al riguardo che la navigazione in autonomia non esclude una situazione di pericolo imminente. Qualunque evento classificato come mero “evento migratorio” può trasfrormarsi in un attimo, in qualunque momento, in un evento SAR, lo confermano le Convenzioni internazionali, e purtoppo anche migliaia di vittime, morti e dispersi, che si sono contate negli annim a seguito di eventi nei quali, proprio in acque internazionali, non si è riusciti ad operare una tempestiva attività di soccorso. Attività di soccorso che quando, in assenza di mezzi statali militari, viene affidata a navi commerciali di grandi dimensioni, può comportare comunque il naufragio delle imbarcazioni su cui si tenta la traversata del Mediterraneo, in assenza di canali legali di ingresso e di consistenti canali umanitari.Come si è verificato in occasione della strage del 18 aprile 2015, della quale oggi sembra persa anche la memoria. Anche se quella volta morirono più di mille naufraghi.

Abbiamo visto, nel corso degli anni, come nelle acque del Mediterraneo, da parte degli Stati, e dell’Unione Europea, con le missioni dell’agenzia FRONTEX e la operazione di Eunavfor Med denominata prima Sophia ed adesso Irini, per finalità di deterrenza delle traversate, non abbiano svolto una consistente attività di ricerca e salvataggio, collaborando piuttosto con le guardie costiere dei paesi nordafricani, e come si siano ostacolati i soccorsi operati dalle navi delle Organizzazioni non governative, prima bersaglio di procedimenti penali, ormai quasi tutti archiviati, poi con la prassi dei fermi amministrativi, imposti con diverse modalità a partire dal 2020, e particolarmente inaspriti con il Decreto Piantedosi (legge n.15 del 2023). Fin dall’operazione Mare Nostrum si è sostenuto che la presenza di mezzi di soccorso sulle rotte del Mediterraneo centrale avesse l’effetto di fare aumentare le partenze verso l’Europa (pull factor), che si è cercato in ogni modo di contenere, finanziando le guardie costiere di paesi che non rispettano i diritti umani e gli obblighi di soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali. E già pochi mesi dopo la strage del 18 aprile 2015, l’agenzia europea Frontex avviava il ritiro dei suoi assetti navali dal Mediterraneo centrale, ed intensificava le attività di tracciamento aereo con un crescente collegamento con le guardie costiere libiche e tunisine.

Si è così verificata una limitata modalità di intervento della Guardia costiera italiana, circoscritta alle acque territoriali, e per mesi, dopo il caso Diciotti, abbiamo visto le navi più grandi ormeggiate nei porti, frutto di un indirizzo politico che privilegiava le attività di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement) affidate alla Guardia di finanza. Queste modalità operative sono state così collegate con i ritardi negli interventi di soccorso operati in occasione della strage di Steccato di Cutro, sulla quale rimane ancora aperta una indagine della magistratura. Ed assume ancora oggi un rilievo cruciale la distinzione tra eventi di soccorso (SAR) ed eventi migratori, o di immigrazione illegale, secondo la varia terminologia adottata di volta in volta, in sede politica, processuale, o negli atti amministrativi. Nel caso di classificazione degli “eventi migratori” le attività delle navi militari italiane in acque internazionali si potevano limitare al tracciamento, attendendo l’ingresso delle imbarcazioni carciche di “clandestini” nelle acque territoriali italiane. Lo dimostrano centinaia di interventi di soccorso operati annualmente proprio al limite delle 12 miglia dalla costa,soprattutto a sud di Lampedusa, e purtroppo anche qualche naufragio, in quella stessa zona, quando pure entrava in gioco la residua competenza di soccorso della Guardia costiera.

Sulle rotte dello Ionio la situazione era rimasta per anni diversa, con frequenti interventi di soccorso dei mezzi militari italiani in acque internazionali. Poi, a partire dal mese di gennaio dello scorso anno, dopo il decreto Piantedosi dle 2 gennaio 2023 (legge n.15/2023), la situazione cambiava rapidamente, non tanto nella lettera della legge, quanto nelle prassi operative adottate in alto mare in collaborazione con l’agenzia Frontex. Nei giorni successivi alla strage di Steccato di Cutro, il medico soccorritore Orlando Amodeo era stato molto esplicito: “Abbiamo fatto centinaia di soccorsi in mare, nel dicembre 2013 con la capitaneria di porto, mare forza 8, cioè il doppio di quello del giorno della strage. Frontex seguiva l’imbarcazione e a Crotone ci sono tre rimorchiatori; il radar di questi rimoschiatori è a trecento metri in linea d’aria dal punto in cui è avvenuta la tragedia.” Quindi “Qualcosa non è andato come doveva, oppure qualcuno, non so chi, ha sottovalutato la situazione.”  La scheda inviata da Frontex all’Italia era esplicita e precisa. Descriveva una “barca a motore” con “notevole risposta termica dalla stiva”. Precisava che “non ci sono giubbotti salvavita visibili”. Si aggiungeva che “296 gradi è la rotta”, “la velocità 6 nodi”. E si indicava la posizione del caicco in rotta nello Ionio con una sigla chiarissima: “Sar 4”, la zona di salvataggio di competenza italiana, Tutti elementi che le indagini dovranno adesso verificare.

2. Con una nota del 16 aprile, il Centro operativo nazionale Guardia Costiera /IMRCC), precisa che: “La gestione del fenomeno migratorio in mare, a causa della sua complessità, ha da sempre richiesto un coordinamento continuo tra ogni Autorità che opera in tale scenario, non solo legato alle attività in mare. Tale coordinamento avviene attraverso il “tavolo tecnico di coordinamento” istituito nell’ambito dell’Accordo Tecnico-Operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina, previsto sin dal 2003 con il Decreto Interministeriale del 14 luglio “Disposizioni in materia di contrasto dell’immigrazione clandestina”. Il Tavolo, presieduto da rappresentanti della Direzione Centrale dell’immigrazione del Ministero dell’Interno, vede partecipare rappresentanti di Forze Armate e Forze di Polizia e si riunisce periodicamente per analizzare e coordinare le attività connesse al fenomeno in parola, valutare eventuali cambiamenti di tipologia dei flussi e analizzare eventi specifici per individuare potenziali miglioramenti.

Il documento in questione del 2022 è stato quindi originato a seguito di uno di questi periodici tavoli operativi, per informare i Comandi territoriali dipendenti dei punti trattati e delle determinazioni cui si era giunti.

Nel dettaglio, le tematiche trattate riguardavano esclusivamente aspetti di polizia afferenti alla “zona contigua” e al potere di polizia nella fascia tra le 12 e le 24 miglia dalla costa e dunque non incideva (come mai è accaduto e mai potrebbe accadere) sulla funzione del soccorso e della salvaguardia della vita umana in mare, che è di diretta competenza della Guardia Costiera ed è disciplinata da norme di legge internazionali e nazionali, chiare ed oggettive.

L’estensione degli esiti del tavolo alle sale operative della Guardia Costiera aveva, dunque, lo scopo di far conoscere le modalità di gestione delle attività di polizia che avrebbero potuto coinvolgere, solo in modo concorsuale, anche i mezzi del Corpo qualora richiesto dalle autorità competenti (Guardia di Finanza sino alle 24 miglia dalla costa e Marina Militare in alto mare).

La terminologia utilizzata nella mail dal collega, strumento informale proprio perché non disponeva alcuna novità in materia SAR, ha portato ad indicare in modo improprio il termine “livello politico” per far meglio comprendere ai colleghi che non si trattava di un’indicazione tattica di modifica delle modalità operative della Guardia Costiera nelle attività di soccorso, bensì di policy adottate in caso di attività di polizia in mare. Si trattava, in sintesi, di una comunicazione che non conteneva nessuna novità in materia del soccorso in mare.”

3. Il Comunicato diffuso dalla Centrale di coordinamento della Guardia costiera italiana non tiene conto che la mail indirizzata nel giugno del 2022 dalla stessa Centrale (IMRCC) alle Capitanerie di Porto prevedeva espressamente attività di ricerca e salvataggio (SAR), oltre alle attività di polizia affidate in prima battuta alla Guardia di finanza, all’esterno della zona SAR italiana, e non si limitava dunque a fornire indicazioni operative alla Guardia di finanza, per stabilire un migliore coordinamento con la Guardia costiera, limitatamente alla cd. “zona contigua” italiana che si estende dalle 12 alle 24 miglia dalla costa. Come invece sembra affermare il comunicato. La mail diffusa nel 2022 faceva espresso riferimento anche ad attività di law enforcement e di ricerca e salvataggio (SAR) operate in acque internazionali al di fuori delle acque territoriali e della zona contigua, e della stessa zona SAR italiana. Sono queste attività, di grande impatto politico e mediatico, e strettamente collegate agli accordi con i paesi costieri della sponda sud del Mediterraneo, che i livelli politici cercano di tenere sotto stretto controllo.

I tavoli tecnici interministeriali sono certamente noti da tempo, in quanto derivano dalla legge Bossi-Fini del 2002 che modificava l’art. 11 del Testo unico sull’immigrazione n.286 del 1998, ed esprimono l’indirizzo politico ed operativo del governo con riferimento alle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare via mare. L’art. 11 del Testo unico sull’immigrazione (d.lgs. n. 286/1998) attribuiva, ed attribuisce ancora oggi, al Ministro dell’interno poteri molto ampi in materia di controllo delle frontiere. I piani operativi, concordati con il ministero delle infrastrutture, e dunque con la Centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRRC), che sono generalmente riservati, e che dovrebbero essere in questa occasione oggetto di accertamento da parte dell’autorità giudiziaria, riferiscono comunque alla Guardia costiera tutte le attività (anche di coordinamento) necessarie all’adempimento degli obblighi di ricerca e salvataggio (SAR), tanto in acque internazionali, che nel limite delle acque territoriali, come è confermato dal Codice della navigazione e dal Piano SAR nazionale del 2020 che lo richiama espressamente.

In attuazione degli articoli 11 e 12 della legge Bossi-Fini veniva adottato il Decreto interministeriale del 14 luglio 2003 (pubblicato sulla G.U. Serie generale n. 220 del 22 settembre 2003) che dettava le regole di comportamento per gli assetti aero-navali della Marina militare, delle Capitanerie di Porto e delle Forze di Polizia impegnate nelle attività di controllo delle frontiere marittime, stabilendo che “l’azione di contrasto deve essere sempre improntata alla salvaguardia della vita umana e al rispetto della dignità della persona” (art. 7, co. 1). Nel quadro dei vasti poteri di indirizzo attribuiti al Ministero dell’interno, l’art. 5, comma 4 del decreto individuava, per quanto concerne le acque internazionali, nel Comando in capo della squadra navale (CINCNAV), il «raccordo delle fasi di pianificazione» dell’attività di prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina via mare, mentre rimanevano confermate le competenze prevalenti della Guardia di finanza nella zona contigua e della Guardia costiera nelle acque territoriali. In quel periodo dunque, un ruolo essenziale era affidato alle navi della Marina militare, che invece secondo i più recenti indirizzi operativi maturati a livello politico, si sono astenute da attività di ricerca e soccorso, pur essendo presenti nel Mediterraneo centrale per fini di sicurezza nazionale e di vigilanza pesca (VIPE).

Non veniva mai derogata espressamente la normativa internazionale, contenuta nel Manuale IAMSAR e nelle Convenzioni internazionali di diritto del mare, che stabiliva la competenza generale dei MRCC per ciascuno Stato, in ordine alle attività di ricerca e salvataggio, generalmente definite come SAR ( Search and rescue) sia all’interno delle acque territoriali che in acque internazionali.

Il Decreto ministeriale del 14 luglio 2003 («Disposizioni di contrasto all’immigrazione clandestina») distingue l’attività svolta in acque internazionali dalle unità navali della Marina militare dall’attività svolta in acque territoriali (e nella zona contigua) dalle unità navali in servizio di polizia (artt. 3, 5). In questo caso più recente non si riscontra la presenza di unità della Marina militare, ma certo su quella rotta, dalla Turchia e dalla Grecia verso le coste italiane,con la riformulazione e la estensione della missione Mare sicuro, adesso denominata Mediterraneo sicurola loro presenza, almeno per la sorveglianza militare, appare scontata. Lo stesso decreto distingue poi l’«intervento di soccorso», il cui coordinamento «è di competenza delle Capitanerie di porto», dall’«intervento di polizia», (law enforcement) la cui competenza è attribuita, in via prioritaria, alle Forze di polizia (e dunque alla Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, sotto la diretta responsabilità del ministro dell’interno). Sotto questi profili il limite dele acque territoriali (12 miglia dalla costa) non rileva affatto. La Guardia di Finanza può intervenire per operazioni di law enforcement anche nella zona contigua (24 miglia dalla costa) o in acque internazionali, mentre per interventi di ricerca e salvataggio non vi sono limiti di intervento ma obblighi di coordinamento immediato. La Centrale di coordinamento (IMRCC) può avvalersi anche al di fuori della propria area di competenza, di tutte le unità navali militari, incluse le unità della Guardia di finanza, come di unità commerciali o civili, che possano concorrere utilmente al salvataggio di vite umane in pericolo. Questa competenza prevalente della Centrale di coordinamenro nazionale (MRCC) nel coordinamento dei soccorsi è ribadita nel Manuale Iamsar dell’IMO e nel Piano SAR nazionale 2020, che raccolgono tutte le disposizioni più rilevanti in materia di ricerca e salvataggio in mare. Le regole delle attività di law enforcement ( contrasto dell’imigrazione irregolare) nelle quali siano inserite unità Frontex (adesso è in corso l’operazione Themis) sono indicate nel Regolamento europeo Frontex n.656 del 2014, ma nei singoli paesi dove fa base con i suoi assetti aerei Frontex opera sotto coordinamento delle autorità statali. “Tutti gli assetti impiegati nell’operazione sono sotto il comando del ministero dell’Interno italiano. Themis è guidata da un Centro di coordinamento internazionale (Icc) che opera nella sede del Comando aeronavale della Guardia di finanza all’aeroporto di Pratica di Mare (Roma)” Il Centro di coordinamento internazionale (ICC) istituito presso il Comando Operativo Aeronavale di Pratica di Mare, ha come referente immediato il ROAN (Reparto operativo aeronavale). Nasce da questa proliferazione di centri di coordinamento una gererale difficoltà di risposte rapide alle chiamate di soccorso in acque internazionali, senza un preventivo avallo delle autorità politiche, che fanno capo comunque a ministeri diversi.

Dopo il Decreto Interministeriale del 14 luglio 2003 il conseguente Accordo Tecnico Operativo del 14 settembre 2005, delineava il dispositivo di vigilanza nazionale in materia di contrasto all’immigrazione clandestina nel quale alla Guardia di Finanza è affidato il ruolo di coordinamento delle attività di contrasto svolte in mare da tutti gli operatori nazionali. Come si legge nel sito della Guardia di finanza, “Questa ampia proiezione operativa è stata rafforzata con il decreto del Ministro dell’Interno del 15 agosto 2017, concernente la Direttiva sui comparti di specialità, emanato a seguito del Decreto Legislativo 19 agosto  2016, n. 177, affidando al Corpo il comparto della “sicurezza del mare” e individuando la Guardia di Finanza quale unica Forza di polizia deputata ad assicurare i servizi di Ordine e Sicurezza Pubblica in ambiente marino”. Tali funzioni operative di sicurezza del mare si sostanziano tra le altre: nella sorveglianza delle frontiere marittime, anche ai fini del contrasto all’immigrazione clandestina all’interno del mare territoriale e della zona contigua, compreso l’esercizio delle attività connesse alle operazioni di cooperazione internazionale sotto l’egida dell’European Border and Coast Guard Agency – Frontex, nel cui ambito è assegnato alla Guardia di Finanza il ruolo esclusivo di coordinamento tattico”.

4. Nel mese di ottobre del 2009, venivano adottate, dal Comandante generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, le “Linee Guida per l’impiego delle risorse SAR nelle aree situate al di fuori della SRR Italiana nel corso di eventi riguardanti il controllo del flusso dei migranti”. In base a tali linee guida, a seguito di segnalazione all’IMRCC dell’avvistamento di un’unità navale non identificata in navigazione oltre i limiti della SRR Italiana, che verosimilmente trasporta migranti in direzione delle coste nazionali, lo stesso IMRCC deve provvedere alla diffusione delle informazioni relative all’evento stesso secondo le previsioni dell’accordo tecnico operativo per gli interventi connessi con il fenomeno dell’immigrazione clandestina via mare, di cui al decreto interministeriale 14 luglio 2003. A questo punto la Centrale operativa, ai sensi del punto 4.2.4 della Convenzione SAR del 1979, nella sua veste di IMRCC, procede immediatamente all’acquisizione delle informazioni necessarie e valuta l’evento sotto il profilo della salvaguardia della vita umana in mare, onde determinare se ricorrano condizioni di pericolo grave e imminente e necessità di immediata assistenza per gli occupanti dell’unità. A tal fine le unità aeronavali eventualmente presentinella scena d’azione avrebbero dovuto provvedere ad acquisire e trasmettere, con il mezzo di comunicazione più idoneo, secondo quanto previsto dal punto 4.4 della Convenzione SAR del 1979, all’IMRCC i seguenti elementi per la classificazione dell’evento: posizione geografica, ora dell’avvistamento, condizioni meteo-marine, dimensioni e tipologia dell’unità, suo bordo libero (galleggiamento), numero delle persone a bordo e loro condizioni fisiche, eventuale presenza tra essi di donne in stato di gravidanza, bambini, malati, traumatizzati, presenza di cadaveri nei pressi dell’unità; dotazioni di sicurezza presenti a bordo, elementi del moto, altri elementi utili a discrezione del rapportante.

Dalle linee guida adottate dal Comando del Corpo delle Capitanerie di Porto nel 2009 sembra dunque che le attività SAR delle unità militari italiane in acque internazionali fossero previste solo in caso di pericolo imminente per la vita delle persone, quindi a seguito della dichiarazione di una situazione di destrefa, in base ad una valutazione caratterizzata dalla discrezionalità tecnica, ma pur sempre vincolata ai parametri internazionali, delle autorità marittime, ed in particolare, della Centrale operativa della Guardia costiera – IMRCC di Roma, sulla base ovviamente di quanto comunicato o di quanto accertato dalle unità operative. Si deve però aggiungere che proprio per gli indicatori (tra i quali il carico, il bordo libero, la sicurezza del mezzo, il propulsore) già riportati nel Piano SAR nazionale del 1996, tutte le imbarcazioni sovraccariche di migranti che si trovavano a navigare nelle acque internazionali (alto mare) del Mediterraneo centrale fossero da ritenere in una situazione di distress, ovvero di pericolo imminente, senza attendere che la situazione a bordo o le condizioni meteo diventassero talmente gravi da comportare la perdita di vite umane. Si deve anche ricordare che, sulla base di diverse sentenze di condanna della magistratura penale (sentenze dei Tribunali di Messina, di Milano e di Catania) a carico di scafisti, i giudici hanno messo bene in evidenza le condizioni di insicurezza permanente o di totale assenza delle condizioni di navigabilità delle imbarcazioni sulle quali sono trasportati i migranti.

5. In base al Decreto Legislativo 19 agosto  2016, n. 177 spetta dunque al Ministro dell’interno l’emanazione delle misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana, ai sensi dell’art. 11, c. 1 bis del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e al Dipartimento della pubblica sicurezza, attraverso la Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, il raccordo degli interventi operativi in mare finalizzati alla prevenzione e al contrasto dell’immigrazione clandestina, secondo quanto previsto anche dall’art. 35 della legge 30 luglio 2002, n. 189, incluso l’eventuale concorso del Corpo delle Capitanerie di porto – Guardia Costiera, in ragione delle proprie competenze accertative a carattere specialistico. A tale riguardo, la citata Direzione centrale è deputata ad essere il terminale unico di tutti i dati e le informazioni riguardanti lo specifico settore e a sviluppare le conseguenti analisi, di livello operativo e tattico, ai sensi dell’art. 6, c. l, lett. a) della 1. n. 121/1981 e dell’art. 5, c. l, del Regolamento (UE) 1052/2013; è inoltre deputata a svolgere le funzioni di impulso e coordinamento delle attività di polizia di frontiera, nonché di contrasto all’immigrazione clandestina e al traffico di migranti via mare.

Presso la direzione centrale dell’immigrazione, al ministero dell’interno, è istituita una cabina di regia unica, (Centro nazionale di coordinamento per l’immigrazione (National Coordination Center – ncc) ove operano in stretta collaborazione oltre ai rappresentanti della polizia di stato anche gli operatori della Guardia di finanza, dei carabinieri, della capitaneria di porto, nonché della Marina militare, conformemente al quadro legislativo nazionale ed europeo. Questa struttura di coordinamento a livello centrale è frutto di una decisione amministrativa di coordinamento tra enti ministeriali diversi, sia pure in attuazione di normative eurounitarie (Regolamento EUROSUR), e sembra destinata a svolgere prevalenti fiunzioni di coordinamento delle attività di law enforcement / contrasto del’immigrazione irregolare,ma non può evidentemente sottrarre competenze stabilite per legge, per Convenzioni internazionali e per Regolamenti europei vincolanti, ad altre autorità statali che hanno la responsabilità della salvaguardia della vita umana in mare.

Da questi livelli politici, dunque dal Viminale, in concorso con esponenti di altri ministeri, nel corso del tempo si sono adottate distinzioni assai opinabili tra eventi di ricerca e soccorso (SAR) ed eventi “legati al fenomeno migratorio”, altrimenti definiti come eventi di immigrazione irregolare. Classificazioni che sono individuabili in procedimenti penali già conclusi, come il processo davanti al Tribunale di Roma, per la” strage dei bambini” dell’11 ottobre 2013, ed il procedimento penale ancora in corso a Palermo, nei confronti del senatore Salvini, per la mancata autorizzazione allo sbarco a Lampedusa dei naufraghi soccorsi nell’agosto del 2019 dalla nave umanitaria Open Arms. In quest’ultimo caso, la difesa del senatore Salvini ha insistito per molte udienze sulla esclusione della classificazione come “eventi di soccorso” negli interventi operati dalla Open Arms nell’agosto del 2019. A sostenere le tesi della difesa, che miravano a giustificare la mancata concessione del porto di sbarco da parte del Viminale, anche le testimonianze raccolte dall’equipaggio di un misterioso sommergibile italiano, il Venuti, presente in acque internazionali sulla scena dei soccorsi, in base alle quali le persone soccorse dalla Open Arms, almeno in una occasione, non si sarebbero trovate in una condizione di distress (pericolo attuale) perchè l’imbarcazione sulla quale si trovavano sarebbe apparsa in buone condizioni di galleggiabilità. Condizione che però non risulta sufficiente per escludere ua situazione di pericolo grave ed imminente (distress).

6. La sentenza sul processo Libra a Roma, sul caso della strage di bambini dell’11 ottobre 2013, pur dichiarando la prescrizione dei reati contestati a due alti esponenti della Guardia costiera e della Marina militare, stabilisce precisi criteri di individuazione dei casi di distress ed afferma la responsabilita, dunque la giurisdizione italiana, quando le nostre autorità siano contattate per una richiesta di soccorso proveniente dalle acque internazionali, siano esse nella zona Sar libica che in quella maltese. Una responsabilità che impone un immediato intervento di soccorso, il coordinamento tempestivo delle autorità nazionali titolari di zone SAR confinanti, e si estende fino alla conclusione dell’operazione di soccorso con lo sbarco nel porto sicuro “più vicino”. Per una migliore interpretazione di quanto scritto nella sentenza, occorre ascoltare la registrazione delle udienze integralmente disponibile su Radio Radicale. Il quadro che se ne ricava è drammatico, per la sorte di tante persone che interventi di soccorso più tempestivi avrebbero potuto salvare.

La sentenza dei giudici romani riprende la distinzione tra le diverse tre fasi delle attività svolte da Guardia Costiera e Marina Militare in occasione dell’ avvistamento di imbarcazioni cariche di migranti in navigazione verso le coste italiane, riconducibili alle fasi di incertezza (INCERFA) di allerta (ALERTFA) e di pericolo (DESTREFA), nozioni individuabili nel Piano SAR nazionale del 1996, in vigore all’epoca dei fatti oggetto del procedimento, ma richiamate anche nel Piano SAR nazionale del 2020. La nozione di distress è stabilita dalla Convenzione di Amburgo del 1979 (Annex, 1, para. 1.3.11) “a) situationwherein there is a reasonable certainty that a vessel or a per-son is threatened by grave and imminent danger and requiresimmediate assistance”. Se ricorre una situazione di distress in alto mare il comandante di qualsiasi nave, è dunque obbligato ad intervenire con la massima rapidità, anche senza attendere indicazione da parte delle competenti autorità marittime o politiche.

Per il Tribunale di Roma, la norma fondamentale per la comprensione degli eventi, che vale anche quando il coordinamento dell’evento sia stato assunto da un altro paese dell’Unione Europea competente per aria SAR, è costituita dall’articolo 5 del DPR 28 settembre 1994 n. 662, decreto attuativo della Convenzione di Amburgo (SAR) del 1979, che impone di tenere i contatti con i centri di coordinamento del soccorso degli altri Stati anche quando l’intervento avvenga fuori dalle acque territoriali e della zona SAR di competenza italiana. In base a questa norma “ Il centro nazionale di coordinamento di soccorso marittimo (I.M.R.C.C.), i centri secondari di soccorso marittimo (M.R.S.C.) e le unita’ costiere di guardia (U.C.G.), secondo le rispettive competenze, coordinano o impiegano le unita’ di soccorso. L’I.M.R.C.C. e gli M.R.S.C. richiedono agli alti comandi competenti della Marina militare e dell’Aeronautica militare, in caso di necessita’, il concorso dei mezzi navali ed aerei appartenenti a tali amministrazioni dello Stato. Parimenti le U.C.G. richiedono alle altre amministrazioni dello Stato o a privati il concorso di mezzi navali ed aerei, ritenuti idonei per partecipare alle operazioni di soccorso marittimo secondo le procedure e le modalita’ previste dal decreto del Ministro della marina mercantile 1 giugno 1978, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 174 del 27 giugno 1979. 2. Il comando e il controllo operativo dei mezzi navali o aerei della Marina militare, dell’Aeronautica militare e delle altre amministrazioni, eventualmente chiamati a concorrere alle operazioni di soccorso marittimo, sono esercitati dai rispettivi comandi competenti per giurisdizione, che terranno informati i centri di soccorso marittimo (I.M.R.C.C. – M.R.S.C. – U.C.G.) responsabili del soccorso e del coordinamento, secondo le rispettive competenze. 3. Il compito di “comandante sul posto” (OSC – ufficiale in comando tattico) dei mezzi della Marina, dell’Aeronautica, del Corpo delle capitanerie di porto, della Guardia di finanza, dei Carabinieri, della Polizia di Stato e delle altre amministrazioni eventualmente concorrenti, e’ assegnato al comandante del mezzo navale della Marina militare o del Corpo delle capitanerie di porto, di maggiore anzianita’ di grado. Nel caso che sul posto non dovessero trovarsi ad operare unita’ della Marina militare e del Corpo delle capitanerie di porto, il compito di “comandante sul posto” sara’ assegnato al comandante di unita’ navale della Guardia di finanza, dei Carabinieri, della Polizia di Stato o delle altre amministrazioni dello Stato, di maggiore anzianita’ di grado. 4. Il “comandante sul posto” nella condotta dell’operazione di ricerca e salvataggio si conforma alle direttive specifiche emanate dall’I.M.R.C.C. o dall’M.R.S.C./U.C.G. delegato. 5. Se in zona sono presenti soltanto unita’ mercantili, l’I.M.R.C.C. o il M.R.S.C./U.C.G. delegato, piu’ idoneo in relazione allo svolgimento dell’operazione di soccorso, assegna il compito di coordinatore delle ricerche in superficie (CSS) al comandante di una delle unita’ mercantili presenti. A tal fine deve essere tenuto conto della tipologia delle navi e dei mezzi di cui dette unita’ dispongono e della rispettiva ora stimata di arrivo sul posto. Al momento in cui assume le funzioni, il CSS deve darne immediata comunicazione all’I.M.R.C.C. o al M.R.S.C. o al U.C.G., che operano secondo le rispettive competenze. 6. Il coordinatore delle ricerche di superficie di cui al comma 5 opera sotto il controllo dell’I.M.R.C.C. o del M.R.S.C. o dell’U.C.G. delegato in relazione allo svolgimento dell’operazione di soccorso marittimo. Il M.R.S.C. o l’U.C.G. tengono informato il centro di coordinamento superiore interessato. La sentenza fotografa le modalità operative dei soccorsi in vigore quando la Marina militare italiana presente nel Mediterraneo centrale era impegnata anche sul fronte delle attività di ricerca e salvataggio, come poi sarebbe avvenuto in modo ancora più rilevante con l’operazione Mare Nostrum, nel 2014, dopo le stragi di Lameodusa del 3 0ttobre ed a sud di Malta dell’11 ottobre del 2013.

Il Tribunale di Roma richiama in particolare l’articolo 3.1.7 della Convenzione di Amburgo (SAR) del 1979, secondo cui “ciascuna Parte dovrebbe autorizzare i propri centri di coordinamento di salvataggio a fornire, su richiesta, l’assistenza ad altri centri di coordinamento di salvataggio ed in particolare a mettere a loro disposizione navi, aeromobili, personale o materiale”.Secondo questa norma, interpretata nel suo senso più ampio, i centri di coordinamento e salvataggio (MRCC) dovrebbero esere “autorizzati” da una autorità gerarchicamente sovraordinata a fornire su richiesta assistenza ad altri MRCC di Stati titolari di zone SAR confinanti. Non si trova però nella sentenza, e nell’intero procedimento penale, la compiuta identificazione di queste autorità che dovrebbero essere autorià militari di livello più elevato, per gestire rapporti internazionali, ed autorità politiche titolari del potere di concludere accordi con paesi stranieri. In base alle fonti normative che abbiamo indicato in precedenza questa individuazione sarebbe stata agevole, ma evdentemente il quadro probatorio raccolto con grande difficoltà, per l’atteggiamento ostruzionistico dei diversi corpi dello Stato coinvolti nel processo, non permetteva di andare oltre. Emerge invece dalla sentenza dei giudici romani come le autorità italiane, direttamente responsabili del coordinamento dei soccorsi, avessero “nascosto” per ore alle autorità maltesi la presenza della nave Libra in prossimità del barcone che imbarcava acque e dal quale continuavano a partire richieste di soccorso sempre più angosciate. Secondo quanto accertato nella stessa sentenza, le autorità italiane erano così venute meno agli obblighi di informazione stabiliti dalle Convenzioni internazionali. Mentre le autorità maltesi, a loro volta, malgrado un loro aereo avesse sorvolato più volte il barcone in evidente difficoltà, tardavano a dichiarare una situazione di distress e a chiamare in causa le autorità italiane, come poi avvenne meno di un’ora prima del ribaltamento e dell’affondamento del barcone.

Dalla sentenza del Tribunale di Roma è emerso con chiarezza che fin dalle prime chiamate di soccorso le autorità italiane erano state chiamate in causa, anche dalle autorità maltesi, per la maggiore vicinanza a Lampedusa, rispetto a Malta, del peschereccio, che già imbarcava acqua, ed a bordo del quale si trovavano pure molti bambini e alcuni feriti. E’ del resto fatto notorio che le autorità maltesi anche quando sono costrette ad assumere il coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio (SAR) non dispongono o comunque non inviano loro mezzi navali nella parte meridionale della loro vastissima zona SAR, quasi al limite della cd. SAR “libica” (all’epoca dei fatti neppure dichiarata all’IMO), dove invece intervengono generalmente unità italiane, della Guardia costiera o della Marina Militare. In questo senso basta consultare le varie edizioni dei Dossier annuali della Guardia costiera italiana sui soccorsi nel Mediterraneo centrale, almeno fino al 2018 anno nel quale venivano sospese le pubblicazioni, per avere la prova di come le attività di ricerca e salvataggio nella immensa zona SAR maltese, fossero operate nella maggior parte dei casi da mezzi italiani o, in precedenza, da assetti navali europei, di singoli Stati o nel quadro di operazioni dell’agenzia FRONTEX. Come del resto si continua a verificare ancora oggi, sempre che si tratti di eventi qualificati come SAR e non di “eventi di immigrazione illegale, o irregolare”.

7. Durante tutta l’Operazione Mare Nostrum, successiva alle stragi del 3 e dell’11 ottobre 2013, le autorità italiane abbandonavano le “Linee Guida per l’impiego delle risorse SAR nelle aree situate al di fuori della SRR Italiana” che poi venivano totalmente disattivate dal Regolamento europeo n.656 del 2014, che definiva la portata delle situazioni di distress ed imponeva agli Stati che ospitavano l’agenzia europea Frontex, per le attività di contrasto dell’immigrazione irregolare via mare, il socccorso immediato anche al di fuori delle zone SAR di propria competenza. 

In realtà, tutte le imbarcazioni che partono dalle coste turche, egiziane, libiche o tunisine, e che si trovano in acque internazionali, dunque a notevole distanza dalla costa, sono da considerare in situazione di distress (pericolo grave ed atuale) anche se procedono a motore verso le coste italiane. Lo impongono i criteri di valutazione delle situazioni di rischio adottati dalle Convenzioni internazionali del mare, come richiamati nel Manuale IAMSAR, e specificati dal Regolamento UE Frontex n.656 del 2014,, i Piani SAR nazionali del 1996 e del 2020.  Secondo la Procura di Agrigento, e il prevalente orientamento della giurisprudenza, emerso nei procedimenti penali intentati contro le ONG e poi archiviati, fino alla Corte di cassazione,, “Il pericolo attuale di danno grave alla persona che determina lo stato di necessità, secondo quanto indicato nelle Raccomandazioni emanate dal Consiglio europeo nel giugno 2019, sussiste sin dal momento della partenza dalle coste nordafricane delle imbarcazioni, che devono essere considerate sin da subito in distress in considerazione deI fatto che sono sovraccariche e inadeguate a percorrere la traversaIa. prive di strumentazione e di personale competente.“. E altresì incontestabile come, prima e dopo l’operazione Mare Nostrum del 2014, la Guardia costiera italiana abbia costantemente operato attività di ricerca e salvataggio al di fuori della zona SAR attribuita all’Italia, e da allora ad oggi non sono mutate nè le Convenzioni internazionali, nè le regole europee fissate nei Regolamenti Frontex n.656 del 2014, e 1896 del 2019. In una comunicazione  pervenuta all’ANSA Frontex dichiarava di avere segnalato «un’imbarcazione pesantemente sovraffollata che si dirigeva verso le coste italiane: come sempre in questi casi, abbiamo immediatamente informato tutte le autorità italiane dell’avvistamento»Secondo l’art.7 del Regolamento Frontex (Guardia di frontiera e costiera europea) n.1896, che richiama per intero il precedente Regolamento n.656 del 2014 “La guardia di frontiera e costiera europea attua la gestione europea integrata delle frontiere come responsabilità condivisa tra l’Agenzia e le autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere, comprese le guardie costiere nella misura in cui svolgono operazioni di sorveglianza delle frontiere marittime e qualsiasi altro compito di controllo di frontiera. Gli Stati membri mantengono la responsabilità primaria della gestione delle loro sezioni di frontiera esterna”. La  “Raccomandazione” della Commissione al Consiglio dell’Unione europea, “sulla cooperazione tra gli Stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso”, adottata quando era stato presentato, il 23 settembre 2020, il Patto sulla migrazione e l’asilo, non ha modificato, ne poteva farlo, le regole sui soccorsi in mare stabilite dalle Convenzioni internazionali, ed è rimasta lettera morta. Su queste materie rimane quindi decisiva la competenza delle autorità politiche e marittime nazionali.

8. Le determinazioni politiche o gli indirizzi operativi impartiti dal livello ministeriale non possono disattivare gli obblighi di soccorso affermati dalle Convenzioni internazionali. In base all’art. 98 della Convenzione UNCLOS di Montego Bay del 1982, che sancisce l’obbligo di prestare soccorso, ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batte la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio o i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in
mare in condizioni di pericolo; e proceda quanto più velocemente è possibile al soccorso delle persone in pericolo, se viene a conoscenza del loro bisogno di aiuto, nella misura in cui ci si può ragionevolmente aspettare da lui tale iniziativa.
 In base alla stessa Convenzione, ogni Stato costiero promuove la costituzione e il funzionamento permanente di un servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima e aerea e, quando le circostanze lo richiedono, collabora a questo fine con gli Stati adiacenti tramite accordi regionali. Tale obbligo di collaborazione ai fini del soccorso in mare è ulteriormente specificato in altre Convenzioni internazionali di diritto marittimo, come la Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare (SOLAS) del 1974 e la Convenzione di Amburgo sulla ricerca e il soccorso in mare (SAR) del 197926. L’Annesso alla Convenzione di Amburgo del 1979 individua per ogni Stato il Centro di coordinamento di salvataggio marittimo – MRCC (1.3.5 dell’Annesso) come “Centro incaricato di provvedere all’organizzazione dei servizi e di coordinare le operazioni di ricerca e soccorso” in una determinata zona di ricerca e salvataggio. Il Centro è tenuto ad utilizzare er i socorsi anche le unità della Marina militare presenti in zona, che se sono in pericolo vite umane non possono restare, o essere mantenute, in stand by, ed opporre la loro destinazione ad altri impieghi come la Sorveglianza pesca.

Altra importante previsione contenuta nell’Annesso alla Convenzione SAR riguarda la gestione operativa del soccorso marittimo, nella misura in cui si stabilisce che «ogni autorità di ricerca e salvataggio che ha motivo di ritenere che una persona, una nave o altro congegno si trova in una situazione di emergenza, deve al più presto comunicare tutte le informazioni disponibili al Centro di coordinamento di salvataggio o al Centro secondario di salvataggio competente (4.2.3 dell’Annesso)”. Si prevede anche che, “se non vi è un Centro di coordinamento di salvataggio responsabile o se, per qualsiasi ragione, il Centro di coordinamento di salvataggio responsabile non è in grado di coordinare la missione di ricerca e di salvataggio, i mezzi che partecipano dovrebbero designare di comune accordo un coordinatore sul posto (4.7.3 dell’Annesso)”. 

9 .La circostanza che gli eventi di soccorso si verifichino in acque internazionali non limita l’intervento, ed il coordinamento delle autorità marittime degli Stati costieri alle quali sono pervenute segnalazioni di imbarcazioni cariche di migranti ed in difficoltà in alto mare. Secondo quanto riferito da Askanews dopo la strage di Cutro, il 4 aprile dello scorso anno, “L’intervento al di fuori dell’area Sar – che per il nostro Paese è già molto estesa, circa 500mila km quadrati -, intervento che per la Convenzione di Amburgo sarebbe una eccezione, nell’attuale scenario mediterraneo – con partenze di Migranti soprattutto da Libia, Egitto, Tunisia e Turchia – è diventata una prassi sempre piu’ frequente”. Lo ha sottolineato il comandante generale della Guardia costiera, ammiraglio ispettore capo Nicola Carlone, nel corso di una audizione davanti alla commissione Trasporti della Camera. “Le nostre unita’ – ha ricordato Carlone – intervengono quotidianamente a distanze elevatissime dalle nostre coste, in soccorso di imbarcazioni sovraccariche, prive di equipaggio e senza alcuna condizione di sicurezza”. Se questa è la situazione operativa riconosciuta anche dai vertici della Guardia costiera, come si possono giustificare gli indirizzi operativi impartiti alle Capitanerie di porto sulla base delle decisoni di “Tavoli tecnici” che sembrerebbero maggiormente preoccupati del contrasto dell’immigrazione irregolare, e della dissuasione delle partenze, piuttosto che della effettiva e immediata salvaguardia della vita delle persone intercettate in acque internazionali e del loro sbarco in un porto sicuro?

I tavoli tecnici “interministeriali” possono decidere come e dove assegnare un porto di sbarco sicuro, d’intesa con i prefetti e le autorità locali competenti, anche ai fini dell’accoglienza dei naufraghi, o come organizzare le attività di contrasto dell’immigrazione irregolare via mare, sulla base dei rapporti di collaborazione con Frontex ed Eurosur, ma non possono incidere sullo svolgimento delle attività di ricerca e salvataggio (SAR), fino al punto da condizionare gli interventi di soccorso in acque internazionali da parte delle unità della Guardia costiera.

10. Dopo il comunicato nel 2022 dalla Centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRCC), il successivo comunicato della stessa Guardia costiera, con il quale si cerca oggi di escludere l’esistenza di un “livello politico” nella gestione dei controlli alle frontiere marittime esterne e in acque internazionali, viene contraddetto da dati fattuali e da principi normativi che sono ancora oggi riscontrabili, in numerosi documenti, e persino in procedimenti penali che sono, o sono stati, al centro dell’attenzione dell’opinione pubblica. Un “accordo tecnico interministeriale” non può derogare le Convenzioni internazionali e non può contemplare la possibilità di distinguere a distanza, ad un tavolo tecnico, tra un “evento migratorio” ed un “evento SAR”, in modo da ridurre la portata effettiva degli obblighi di ricerca e salvataggio fissati dalle stesse Convenzioni internazionali a carico degli Stati. I migranti in difficoltà in mare non sono oggetti da respingere al mittente, come un carico, o da abbandonare in acque internazionali, senza garantire la immediata salvaguardia della vita umana in mare, magari per evitare che possano fare ingresso “per ragioni di soccorso” nel nostro territorio. In altri termini, si può osservare come sulla distinzione tra attività di ricerca e salvataggio ed eventi riferiti al fenomento migratorio o della migrazione irregolare, abbia inciso non poco la preoccupazione di contrastare in ogni modo gli interventi di ricerca e salvataggio operati in acque internazionali dalle ONG, che si potevano concludere, ed anzi si concludevano nella maggior parte dei casi, malgrado i divieti ministeriali, con lo sbarco in un porto sicuro in Italia. In qusto caso, soprattutto dopo il Decreto sicurezza bis n.53 del 2019, i poteri decisionali venivano accentrati sul ministro dell’interno, che li esercitava attraverso il suo gabinetto, in diretto collegamento, quando non si trattava di una scelta esclusiva riferibile al miinstro, con i diversi coordinamenti interministeriali, e con le centrali operative come il ROAN della Guardia di finanza o IMRCC della Guardia costiera, richiamati in precedenza. Ed anche in questo caso risultava decisiva la classificazione delle attività operate per contrastare l’immigrazione irregolare o per salvare vite in pericolo in acque internazionali.

Nel processo Salvini/Open Arms, ancora in corso a Palermo, è stata la difesa del ministro a fare emergere la distinzione tra eventi legati all’immigrazione irregolare ed eventi di ricerca e salvataggio (SAR). Con riferimento al primo evento di soccorso oggetto del processo, l’attuale ministro dell’interno Piantedosi, secondo quanto riferito da fonti di stampa, nell’udienza di febbraio, registrata da Radio Radicale, affermava : ““Qualificammo l’evento come di immigrazione clandestina e, valutati i comportamenti della Open Arms, avviammo le procedure per emanare il decreto interministeriale per impedirle l’ingresso in acque internazionali italiane. La definizione di non inoffensività si basava sul comportamento attuale e pregresso della Open Arms che non aveva accettato il coordinamento della Guardia Costiera libica e che si dirigeva direttamente verso le acque italiane”(ANSA). Nello stesso processo, diversi testi hanno fatto riferimento alle decisioni di un “Tavolo tecnico interministeriale” che si sarebbe tenuto nel mese di febbraio del 2019. Ma in quel caso si trattava di una sede di raccordo per le decisioni da assumere in ordine alla assegnazione di un porto di sbarco sicuro, e non certo di un organo in grado di adottare decisioni in ordine allo svolgimento ed alla classificazione delle attività di law enforcement, di contrasto dell’immigrazione irregolare, o di ricerca e salvataggio (SAR), in acque internazionali.

Assume invece maggior rilievo, con riferimento a quel periodo, ma con riflessi ancora attuali, la Direttiva del Ministero dell’interno, 14100/141/(8) del 18 marzo 2019. Srcondo questa direttiva, mirata al “coordinamento unificato dell’attività di sorveglianza delle frontiere marittime e per il contrasto all’immigrazione illegale ex articolo 11 del d.lgs. n. 286/1998 recante il Testo Unico in materia di Immigrazione”,… “Ferme restando, quindi, le disposizioni del Decreto interministeriale del 14 luglio 2003, recante “Disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione clandestina”, e le successive modifiche e integrazioni, nonché le disposizioni operative intercorse tra le Amministrazioni coinvolte, appare opportuno e doveroso che l’Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza, sulla base dell’analisi del rischio delle informazioni emergenti dalle circostanze concrete caratterizzanti specifici eventi di salvataggio, adotti le direttive ed i provvedimenti tesi a garantire il rispetto del complessivo quadro normativo, internazionale, comunitario e nazionale, posto a presidio della sicurezza pubblica. Come ricorda la direttiva ministeriale, diretta ad evitare la strumentalizzazione” delle attività di soccorso da parte delle organizzazioni criminali, al verificarsi di un evento di soccorso in acque internazionali o in acque SAR di competenza di altro Paese estero, il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera, attraverso il Centro Nazionale di Soccorso (MRCC Roma), comunica al Centro di Coordinamento Internazionale (NCC) della Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, secondo i meccanismi stabiliti dal predetto decreto interministeriale del 14 luglio 2003, tutte le circostanze relative all’intervento effettuato per gli aspetti connessi al contrasto dell’immigrazione irregolare, al fine di consentire all’Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza di valutare, nell’esercizio delle proprie competenze, l’eventuale adozione delle iniziative e dei provvedimenti ritenuti urgenti, necessari ed indifferibili nell’ambito della cornice normativa vigente“. Secondo la Direttiva, in base alla ricostruzione delle fonti di diritto internazionale, “ nel caso in cui l’evento di soccorso si sia verificato in acque di responsabilità libiche e sia stato compiuto d’iniziativa da una nave soccorritrice ovvero il Maritime Rescue Coordination Center di Roma del Comando Generale delle Capitanerie di Porto non abbia coordinato le attività di soccorso, non sussistono i criteri dettati dalle convenzioni internazionali per l’attribuzione di un place of safety in Italia”. Alla luce di questa Direttiva ministeriale, “Non può, quindi, non essere ritenuto, sulla base dei fatti e delle considerazioni esposte, che il passaggio della nave soccorritrice nelle acque territoriali italiane sia lesivo del buon ordine e la sicurezza dello Stato italiano, in quanto finalizzato a introdurre migranti irregolari, in violazione delle leggi vigenti in materia di immigrazione, privi altresì di documenti di identità e provenienti in parte da paesi stranieri a rischio terrorismo, per diffuse attività terroristiche verificatesi ed in atto in quei territori”. La Direttiva a firma del ministro Salvini, indirizzata a tutte le autorità coinvolte nelle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare via mare, e tra queste al Comandante generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, così concludeva: “Tanto premesso, e alla luce dei motivi sopra illustrati, si invitano le SS.LL. ad attenersi scrupolosamente alla presente direttiva, impartendo le conseguenti indicazioni operative al fine di prevenire, anche a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica dello Stato italiano, l’ingresso illegale di immigrati sul territorio nazionale.” Che l’ingresso nel territorio nazionale a seguito di sbarco di naufraghi, seppure soccorsi in acque internazionali di competenza SAR di un’altro Stato, possa qualificarsi come” illegale” è comunque smentito dalla Corte di Cassazione e da tutti i provvedimenti di archiviazione dei procedimenti penali intentati contro le Organizzazioni non governative per i soccorsi operati in acque internazionali, da navi della flotta civile.

Nel caso Rackete la Corte di Cassazione, con la sentenza n.6626 del 2020, pone un limite preciso alle attività di law enforcement (contrasto dell’immigrazione irregolare) che si traducono in divieti di ingresso nelle acque territoriali, e richiama strumenti di diritto internazionale ratificati dall’Italia e pertanto pienamente efficaci nel nostro ordinamento: la Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS-Safety of Life at Sea, stipulata a Londra nel 1974 e ratificata dall’Italia con legge n. 313 del 1980); la Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (SAR, stipulata ad Amburgo del 1979 e resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989, nonché con il D.P.R. n. 662 del 1994); la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritto del mare (UNCLOS, stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994). Si tratta, osserva la Corte, di “disposizioni ben conosciute da coloro che operano il salvataggio in mare, ma anche da coloro che, per servizio, operano in mare svolgendo attività di polizia marittima“. In altri termini, lo svolgimento di attività di polizia marittima in acque internazionali non esclude, anzi impone, il pieno rispetto di tutti gli obblighi di soccorso sanciti dalle Convenzioni internazionali, fino allo sbarco dei naufraghi in un porto sicuro.

Un “Tavolo tecnico interministeriale” o una Direttiva ministeriale, non possono dunque modificare la portata operativa degli obblighi di soccorso e di tempestiva indicazione di un porto di sbarco sicuro(POS- Place of safety) a carico degli Stati, e in Italia al ministro dell’interno. Almeno se si continua a riconoscere che gli atti aventi forza di legge, e le norme di diritto internazionale, valgono ancora più di atti discrezionali del potere esecutivo, come sancisce la Costituzione italiana (art.117) .

In definitiva, il rispetto delle regole imposte dal diritto internazionale, dal diritto eurounitario e dal diritto interno, in materia di attività di ricerca e soccorso (search and rescue), è orientato esclusivamente al salvataggio della vita umana in mare e dovrebbe rimanere indifferente rispetto a valutazioni di politica migratoria, ad esigenze di collocamento dei naufraghi dopo lo sbarco, o ad obiettivi strategici di “difesa dei confini” e di contrasto dell’immigrazione “illegale”(law enforcement). Lo stabilisce il Protocollo addizionale contro il traffico di esseri umani allegato alla Convenzione ONU contro il crimine transnazionmale di Palermo del 2000 e lo ribadisce anche il Regolamento europeo n.656 del 2014. Non sarò certo il Decreto legge Piantedosi n.1 del 2023, nella parte in cui rende un illecito amministrativo le attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali non autorizzate e coordinate dall’autorità “competente” in base alla ripartizione delle zone SAR, che potrà modificare consolidate Convenzioni internazionali e Regolamenti europei che definiscono la portata degli obblighi di soccorso e di sbarco in un porto sicuro. Tocca adesso ai giudici indagare in piena autonomia sulle stragi che sono rimaste senza colpevoli, a parte i soliti scafisti condannati a pene esemplari, ed all’opinione pubblica, almeno per quella parte che non accetta tesi preconfezionate, svolgere un continuo monitoraggio sugli sviluppi delle indagini e reclamare verità e giustizia per le vittime che non hanno più voce, persone come le vittime della strage del 18 aprile 2015, scomparse senza lasciare neppure una traccia nella memoria collettiva.


ADIF

2018

Anniversario di una strage. Quando non c’erano le ONG “taxi del mare”.


ADIF

11 novembre 2021

Come si trasformano i soccorsi delle ONG in “eventi migratori”.

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ADIF

18 dicembre 2022

Verso il porto di destinazione più lontano. Eventi di soccorso ed eventi migratori, la necropolitica sceglie chi vive e chi muore