Dalla strage di Pylos al naufragio di Cutro: il Mediatore UE assolve Frontex e rileva criticità nel coordinamento dei soccorsi in mare

di Fulvio Vassallo Paleologo

Decisione sulle modalità con cui l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) adempie ai suoi obblighi in materia di diritti fondamentali per quanto riguarda la ricerca e il salvataggio nel contesto delle sue attività di sorveglianza marittima, in particolare il naufragio della nave Adriana (OI/3/2023/MHZ)

Caso OI/3/2023/MHZ – Aperto lunedì | 24 luglio 2023 – Decisione lunedì | 26 febbraio 2024 – Istituzione interessata Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (non sono giustificate ulteriori richieste)

1. Il Mediatore dell’Unione europea ha adottato una decisione con la quale prendendo spunto dalle stragi di Pylos (nave Adriana) e di Cutro ha definito la portata delle attività di Frontex quando mezzi dell’agenzia sono coinvolti in operazioni di ricerca e salvataggio in mare (SAR), e gli obblighi che incombono in questi casi agli Stati membri che ospitano l’agenzia o svolgono con questa operazioni congiunte.

Il Mediatore ricorda innanzitutto come Il 14 giugno 2023, un peschereccio (l’Adriana) che trasportava circa 750 migranti si è capovolto ed è affondato in acque internazionali al largo della costa di Pylos, in Grecia. Nella successiva operazione di ricerca e salvataggio (SAR), 104 persone furono salvate e 82 corpi furono recuperati. Si presume che i restanti passeggeri siano morti. Sebbene in passato si siano verificati numerosi naufragi di imbarcazioni che trasportavano migranti verso l’Unione europea, incluso il naufragio a Crotone, in Italia, il 26 febbraio 2023, quando circa 100 persone morirono, la tragedia dell’Adriana è considerata la più mortale e ha provocato proteste a livello internazionale.” Si aggiunge poi che “ L’incidente ha suscitato preoccupazione nell’opinione pubblica riguardo al ruolo e alle responsabilità dell’UE nel proteggere vite umane nel contesto delle sue politiche migratorie e di frontiera. Sono state avanzate accuse secondo cui le azioni della Guardia costiera ellenica (HCG) avrebbero contribuito direttamente o indirettamente al ribaltamento. Esistono diverse indagini nazionali sul ruolo dell’HCG, inclusa un’indagine in corso da parte del difensore civico greco, aperta dopo che l’HCG ha deciso di non avviare la propria indagine disciplinare interna.

Seguono appresso alcuni passaggi salienti della decisione del Mediatore, che assolve i componenti dell’agenzia Frontex pur ritenendo inadeguati i Piani operativi predisposti dall’Agenzia al tempo delle due stragi e formulando al riguardo una serie di proposte. Rinviamo al testo originale in inglese per il completo elenco delle note, e per una ricostruzione cronologica degli eventi che potrebbe essere utile anche ai giudici nazionali per accertare responsabilità in capo agli organi statali preposti alle attività di ricerca e salvataggio in mare. La decisione del Mediatore europeo, in questa prospettiva, può contenere elementi utili per verificare anche sulle rotte del Mediterraneo centrale l’adempimento degli obblighi di soccorso fissati dalle Convenzioni internazionali in capo agli Stati ed alle unità che intervengono nelle attività di ricerca e salvataggio in mare.

2. Ai punti 53 e 54 della Decisione, il Mediatore osserva come Frontex abbia rispettato i suoi obblighi di avvisare le autorità SAR competenti, dunque la Grecia nel caso della strage di Pylos e l’Italia, nel caso della strage di Cutro, ma rileva come da queste autorità non ci sarebbe stata una risposta immediata e una comunicazione completa e continuata.

In materia di cooperazione tra Frontex e le autorità nazionali, il Mediatore al punto 74 osserva che “È di fondamentale importanza che, nel contesto della risposta alle emergenze marittime e/o alle operazioni SAR, sia garantita la comunicazione tra Frontex (la squadra europea di sorveglianza) e le autorità nazionali competenti e che informazioni accurate e complete siano scambiate in modo tempestivo [54] Come spiegato dai rappresentanti di Frontex e come indicato nel manuale IAMSAR, la risposta alle emergenze marittime comporta molte fasi ed è importante che Frontex sia informata dell’evoluzione della situazione. Al punto 74 si aggiunge che “Inoltre, Frontex dovrebbe subordinare i propri servizi di sorveglianza aerea all’obbligo per le autorità nazionali di tenerla informata sulla risposta alle emergenze marittime e/o sulle operazioni di ricerca e salvataggio entro un tempo ragionevole, se ciò non compromette le operazioni stesse. Allo stesso modo, le richieste di servizi dovrebbero includere l’obbligo per le autorità nazionali di rispondere ufficialmente alle offerte di assistenza di Frontex e, qualora rifiutino di accettare tali offerte, di fornire spiegazioni chiare sul motivo. E ancora al punto 77 si aggiunge “Fondamentalmente, nel caso in cui venga dimostrato che le autorità nazionali sono responsabili di un mancato rispetto grave o sistematico delle loro SAR e dei relativi obblighi in materia di diritti fondamentali nel contesto di operazioni congiunte, il direttore esecutivo dovrebbe riflettere sulla necessità di sospendere le attività con tale Stato membro, ai sensi dell’articolo 46 del Regolamento 2019/1896. Sebbene ciò sia stato precedentemente suggerito in seguito a violazioni relative ai “respingimenti” di migranti, il Mediatore ritiene che la continua cooperazione di Frontex nelle attività di ricerca e salvataggio in tali circostanze possa avere gravi implicazioni sulla reputazione di Frontex. Ciò è particolarmente rilevante nel contesto delle indagini in corso sulla risposta delle autorità greche all’incidente di Pylos”.

Alla luce di quanto sopra, Il Mediatore ritiene che non siano giustificate ulteriori indagini sul modo in cui Frontex affronta le potenziali emergenze marittime. Tuttavia, di seguito fornisce suggerimenti migliorativi per affrontare una serie di carenze individuate nell’indagine. per migliorare la cooperazione tra gli Stati membri e Frontex e le conseguenze laddove vi siano preoccupazioni sulla natura di tale cooperazione o sul rispetto da parte delle autorità degli Stati membri dei loro obblighi in materia di diritti fondamentali.

Nelle conclusioni il Mediatore europeo afferma che Nel contesto delle richieste di servizi di sorveglianza aerea nell’ambito di EUROSUR, Frontex dovrebbe accettare solo quelle richieste che prevedono il pieno rispetto dei diritti fondamentali durante le operazioni SAR e non includono limitazioni preventive o territoriali alle sue attività di sorveglianza. Inoltre, Frontex dovrebbe subordinare il proprio servizio di sorveglianza aerea all’accordo dello Stato membro interessato che:

(i) le autorità competenti manterranno Frontex aggiornata in modo tempestivo sulla risposta alle emergenze marittime in corso in cui le risorse di Frontex sono o sono state coinvolte, a condizione che ciò non comprometta l’operazione

(ii) I mezzi di sorveglianza aerea di Frontex possono essere presenti e assistere le operazioni SAR, ove possibile, a meno che ciò non possa essere dannoso per il successo dell’operazione SAR stessa, e che le autorità nazionali rispondano alle offerte di assistenza di Frontex e forniscano spiegazioni laddove rifiutano tale operazione offerte.

3. La decisione del Mediatore europeo appare coerente con la ricostruzione dei fatti che, malgrado la scarsa collaborazione delle autorità statali, si è finora acquisita, e con i rapporti di coordinamento tra Frontex e gli Stati membri, stabiliti in base a Piani operativi, finora segretati, prescritti dal Regolamento europeo n.1896/2019, ed in precedenza dal Regolamento europeo n.656/2014, espressamente richiamati dalla Decisione.

Si deve ricordare come i Regolamenti europei relativi al’agenzia Frontex richiamino, come fonte normativa vincolante per gli Stati e per la stessa Agenzia, le Convenzioni internazionali di diriritto del mare (UNCLOS, SAR, SOLAS). L’adempimento degli obblighi di soccorso a carico degli Stati è controverso da tempo. Rimane ancora aperta, in Italia ed in Grecia, la questione dell’accertamento delle responsabilità sulle stragi di Pylos e di Cutro che, dopo i primi avvistamenti comunicati da Frontex, si sono verificate all’interno delle zone di ricerca e salvataggio (SAR) di questi Stati. Per quanto riguarda la strage di Cutro si dovrà stabilire se le comunicazioni fornite da Frontex fossero davvero “poco attendibili e fuorvianti“, come riferiscono le rare fonti di stampa che ne trattano, in base alle dichiarazioni  del perito nominato dalla Procura di Crotone come consulente nell’ambito dell’inchiesta sul tragico naufragio, L’accertamento delle responsabilità non si presenta certo agevole. Intanto risulterebbe, sempre in base a fonti di stampa, che una motovedetta della Guardia di Finanza “in quei momenti, lungi dall’essere in navigazione alla ricerca del target, si trovava in realtà all’interno del porto di Crotone”. Secondo la Procura, inoltre, sarebbero stati alterati i documenti della motovedetta. “Il giornale di chiesuola presenta delle significative anomalie: le modalità di redazione inducono a ritenere che le circostanze presenti alle pagine 37, 38, 39 e 40, verificatesi in momenti antecedenti al disastro, quindi in una situazione non di emergenza, siano state annotate successivamente ai fatti”.

La decisione del Mediatore europeo sembra comunque assolvere l’operato della centrale internazionale di coordinamento di Frontex, pur rilevando carenze nel Piano operativo predisposto dall’Agenzia e dalle autorità italiane, ed una complessiva carenza di comunicazioni, della quale però non si approfondiscono le responsabilità.. Come se dal dirito internazionale non fossero ricavabili prescrizioni cogenti tali da determinare in caso di inadempienza specifiche responsabilità di agenti statali.

Secondo il Considerando 8 del Regolamento n.656/2014 ,in ogni caso, ” Durante operazioni di sorveglianza di frontiera in mare, gli Stati membri dovrebbero rispettare i rispettivi obblighi loro incombenti ai sensi del diritto internazionale, in particolare della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, della convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, della convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo, della convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale e del suo protocollo per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, della convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati, della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, del patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, della convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo e di altri strumenti internazionali pertinenti.

Non sembra comunque che le autorità statali si possano trincerare dietro le responsabilità attribuite a Frontex, salvo che non si tratti di operazioni specifiche nelle quali si deleghi all’Agenzia una autonoma capacità di intervento alle frontiere esterne. In base al Considerando n.20 del Regolamento UE 1896/2019, in ogni caso, “L’attuazione del presente regolamento non incide sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri né sugli obblighi che incombono agli Stati membri in base alla convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, alla convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, alla convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo, alla convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale e al suo protocollo per combattere il traffico di migranti via terra, via nave e via aria, alla convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati, il relativo protocollo del 1967, alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, alla convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status degli apolidi e ad altri strumenti internazionali pertinenti”. Sono gli Stati membri dunque che hanno l’obbligo di istituire e mantenere adeguati servizi di ricerca e salvataggio, stipulando a tale scopo tutti quegli accordi che garantiscano il coordinamento più efficace per salvaguardare la vita umana in mare. Senza limitarsi a qualificare come eventi di immigrazione illegale da monitorare a distanza, eventi che richiedono l’avvio di una immediata attività di ricerca e salvataggio.

Le Convenzioni internazionali UNCLOS, SOLAS e SAR impongono agli Stati firmatari precisi obblighi di coordinamento nelle attività di ricerca e salvataggio, al fine di salvaguardare la vita umana in mare. Gli Stati costieri hanno l’obbligo di organizzare e mantenere un servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima (articolo 92.2 UNCLOS) e l’autorità marittima che abbia notizia di una nave in pericolo ovvero di un naufragio deve immediatamente provvedere al soccorso.

La Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 (Convenzione SOLAS) richiede agli Stati parte «… di garantire che vengano presi gli accordi necessari per le comunicazioni di pericolo e per il coordinamento nella propria area di responsabilità e per il soccorso di persone in pericolo in mare lungo le loro coste. Tali accordi dovranno comprendere l’istituzione, l’attivazione ed il mantenimento di tali strutture di ricerca e soccorso, quando esse vengano ritenute praticabili e necessarie (Capitolo V, Regola
7)». Secondo le linee guida emanate dall’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO),
Agenzia delle Nazioni unite per il mare, si prevede che il primo Comando centrale di Guardia costiera (MRCC) che riceva notizia di una possibile situazione di emergenza SAR ha la responsabilità di adottare le prime immediate azioni per gestire tale situazione, anche
qualora l’evento risulti al di fuori della propria specifica area di responsabilità. Almeno fino
a quando tale responsabilità non venga formalmente accettata da un altro MRCC, quello
competente per l’area, o altro in condizioni di prestare una più adeguata assistenza (Manuale IAMSAR – Ed. 2016; Risoluzione MSC 167-78 del 20.5.2004). Sempre che l’autorità SAR “competente” possa garantire lo sbarco dei naufraghi in un porto sicuro (POS-Place of safety).

Il problema che si ripresenta ad ogni naufragio, oltre alla cronica inadempienza delle autorità maltesi, che neppure hanno sottoscritto gli ultimi emendamenti alle Convenzioni SAR e SOLAS del 2004, è però costituito dal fatto che se si tratta di imbarcazioni destinate al trasporto di migranti le autorità statali negano fino all’ultimo che ricorra una situazione di “pericolo grave” (distress). Ed anche nei rapporti tra Stati affrontano il caso come se si trattasse di un “evento migrantorio illegale” (law enforcement) e non di un caso di ricerca e salvataggio (SAR), che le autorità statali rifiutano di dichiarare. Basta andare con la memoria alla strage di Cutro, una “strage di sistema” o ripercorrere nella recente sentenza del Tribunale di Roma tutte le fasi della “strage dei bambini” dell’11 ottobre 2013, a sud di Malta, non lontanto da dove ha fatto naufragio l’Adriana, per verificare nel’arco di un decennio, su dati incontrovertibili, le prassi di abbandono in mare adottate dagli Stati. Prassi di polizia di frontiera in acque internazionali, su diretta indicazione ministeriale, che si ripetono ancora oggi e continuano a produrre vittime. Ci sarà mai un giudice che renda loro giustizia ?


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