La svolta letale delle politiche di abbandono in mare

di Fulvio Vassallo Paleologo

Premessa

L’archiviazione di quasi tutti i procedimenti penali intentati contro le Organizzazioni non governative che operavano soccorsi nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale, da ultimo nel caso Iuventa a Trapani, e recenti pronunce della Corte di Cassazione sulla individuazione del porto di sbarco sicuro dei naufraghi soccorsi in alto mare, che non può trovarsi in Libia, impongono una riflessione sulla valenza attuale delle poitiche di abbandono in mare praticate sulla base di accordi con paesi terzi che non rispettano i diritti fondamentali della persona, sanciti oltre che dalla Costituzione italiana, dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare e dalla Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951.

Malgrado la caduta delle tesi che tendevano ad incriminare il soccorso civile, come vera e propria agevolazione dell’immigrazione “illegale”, rimangono in vigore gli stessi accordi bilaterali che sono serviti a giustificare le politiche di abbandono in mare ed i respingimenti collettivi, che, al di là di quanto dichiarato da alcuni politici, hanno prodotto una crescita esponenziale delle vittime, tra cui migliaia di dispersi di cui non si saprà mai il nome. E rimangono operative le disposizioni e le prassi amministrative che hanno portato nel tempo al rifiuto nella indicazione di un porto sicuro di sbarco, ed a rotte vessatorie imposte alle navi umanitarie dopo le attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali, che si è voluto limitare anche imponendo il divieto dei cd, “soccorsi multipli”, se non il coordinamento con autorità marittime, come la sedicente Guardia costiera libica, che non garantiscono neppure una parvenza di legalità, per i legami, rinnovati nel tempo, e documentati da rapporti delle Nazioni Unite, con milizie colluse con i trafficanti di esseri umani. Eppure, malgrado sia provata la sorte che attende i naufraghi ripresi dai guardiacoste libici e riportati a terra, e nonostante ne abbia preso atto anche la Corte di Cassazione, proseguono i fermi amministrativi delle navi umanitarie perchè avrebbero “ostacolato” le attività di intercettazione in acque internazionali dei libici.

Da ultimo, le autorità italiane hanno sottoposto all’ennesimo fermo amministrativo per 20 giorni la nave della Ong tedesca Sos Humanity che lunedì 4 marzo era arrivata a Crotone dove aveva potuto sbarcare 77 persone soccorse due giorni prima nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale. Il comandante della nave aveva denunciato “l’intervento violento e illegale della cosiddetta guardia costiera libica”, aggiungendo che “numerose persone si sono gettate in acqua in preda al panico e la guardia costiera ha sparato un colpo in acqua”. Le autorità italiane contestano alla Humanity 1 di aver operato i soccorsi senza sottoporsi al coordinamento del RCC (centro soccorsi) competente, e dimostrano una totale collusione con la guardia costiera libica, dando per buona la comunicazione proveniente da Tripoli, secondo cui la Humanity 1 avrebbe creato una situazione di pericolo mettendo a rischio l’incolumità dei migranti che si sarebbero gettati in mare per essere soccorsi dai gommoni di servizio della nave umanitaria. Un copione che ormai si ripete da tempo, una ulteriore conferma della complicità delle autorità italiane con le attività di intercettazione in acque internazionali delegate alla sedicente Guardia costiera “libica”.

Se obiettivo del governo italiano, dopo la strage di Cutro del 26 febbraio 2023 era quello di combattere nell’intero “globo terracqueo” le organizzazioni criminali che, in assenza di canali legali di ingresso, lucravano sulla pelle dei migranti, intrappolati nei paesi del nord-africa, che tentavano di raggiungere l’Europa, oggi questo obiettivo appare fallito. Perchè non contano soltanto i numeri rilevati su un arco di tempo corrsipondente alla stagione invernale e le partenze comunque continuano, anche con condizioni meteo proibitive. In Libia gli stessi guardiacoste collusi con i trafficanti sono ancora ai loro posti di comando. e godono di ampie coperture. Di certo, la riduzione degli arrivi dalla Tunisia, prodotto dei consistenti finanziamenti assegnati al presidente Saied dopo il Memorandun UE-Tunisia, corrisponde a respingimenti collettivi illegali di migranti verso il confine libico. Con la conseguenza di uno spostamento delle partenze sulle coste della Tripolitania,con il consueto corollario di naufragi e morte per abbandono in mare e di respingimenti collettivi su delega europea, grazie ai tracciamenti garantiti da Frontex, che hanno rigettato nelle mani dei carcerieri libici, e quindi dei trafficanti, migliaia di persone alle quali si è negato il diritto al soccorso ed allo sbarco in un porto sicuro. E’ sempre più evidente lo scopo di dissuadere e di criminalizzare i soccorsi umanitari in acque internazionali, in modo da lasciare spazio libero per gli interventi di sequestro in alto mare, spacciati per soccorsi, operati dalle unità della sedicente Guardia costiera libica, sostenuta dalle autorità italiane con finanziamenti e missioni militari in Libia. Da anni l’OIM ed altre agenzie delle Nazioni Unite segnalano la sparizione forzata ed ogni sorta di abusi ai danni delle persone ricondotte a terra dai guardiacoste libici. Imporre il coordinamento dei libici, che spesso neppure rispondono alle chiamate di soccorso, quando non intervengono armi in pugno, significa condannare a morte persone che potrebbero essere salvate. E tutti i naufraghi hanno diritto allo sbarco in un porto sicuro che non si trovi in Libia. Per Flavio Di Giacomo dell’OIM, “Tutti i barconi che partono dalla Libia e dalla Tunisia carichi di migranti sono per definizione inadeguati ad affrontare la traversata del Mediterraneo quindi devono essere sempre soccorse, anche quando sembrano non avere problemi”. Il Tribunale di Messina ha documentato già anni fa abusi nel campo di detenzione di Zawia, dopo che i naufraghi intercettati in mare erano stati riconsegnati alle milizie locali colluse con i trafficanti. Una situazione che non sembra diversa oggi, mentre in quella stessa città proseguono gli scontri armati per il controllo delle aree portuali.

Non si possono ritenere conformi alle Convenzioni internazionali disposizioni legislative interne o prassi amministrative, come le istruzioni diramate dalla Centrale operativa della Guardia costiera italiana (MRCC), che in acque internazionali, impongano il coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio, nella zona SAR “libica”, da parte di autorità marittime, come la sedicente Guardia costiera libica, che dal novembre 2017 fino ad oggi, con l’attacco alla nave di SOS Humanity, hanno aperto il fuoco durante diverse operazioni di soccorso svolte da navi delle ONG, causando vittime e minacciando i soccorritori. Se in Italia i Tribunali amministrativi continueranno a giustificare la prassi dei fermi amministrativi “per mancata collaborazione con le autorità libiche”, sarà tempo di una diffusa attività di denuncia in sede penale e di ricorsi alle Corti internazionali. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (casi C-14/21 e C-15/21), già nel 2022dopo il parere dell’Avvocato generale, ha individuato limiti ben precisi all’utilizzo dei fermi amministrativi disposti dalle autorità italiane, sulla base di una applicazione distorta della Direttiva 2009/16/CE a carico delle navi delle ONG, impegnate nelle attività di soccorso in mare. Dopo che il governo italiano con il Decreto legge Piantedosi n.1 del 2 gennaio 2023 ha introdotto nuove restrizioni alle attività di soccorso umanitario in acque internazionali, ampliando i casi nei quali si può ricorrere ai fermi amministrativi, occorre che si reagisca con la massima energia sul piano della comunicazione pubblica e ad ogni livello della giurisdizione nazionale e internazionale, contro scelte politiche e prassi amministrative che hanno come immediata conseguenza un aumento delle vittime in mare e la deportazione di persone già abusate nei paesi di transito.

La svolta letale delle politiche di abbandono a mare

1. Introduzione

Non si contano più, ogni giorno, le vittime della esternalizzazione delle frontiere, con il loro corollario di respinti, annegati e dispersi, dai quali si può risalire a responsabilità politiche e personali ben individuate. Il contrasto di quella che viene definita immigrazione “illegale” (law enforcement), ha assunto un carattere dissuasivo delle partenze (ed una valenza politica) che progressivamente hanno messo in secondo piano la salvaguardia della vita umana in mare e gli abusi sistematici subiti dalle persone migranti nei paesi di transito. Se il Decreto legge n.1 del 2023, convertito dalla legge n. 15 del 24 febbraio 2023. pubblicato con la impropria intitolazione «gestione dei flussi migratori», ma in realtà rivolto contro i soccorsi operati dalle Organizzazioni non governative, è solo l’ultimo tassello di politiche migratorie contro i migranti, esiste una lunga scia di continuità nelle politiche di abbandono a mare da parte dello Stato italiano e dell’Unione Europea. Politiche che si sono tradotte in misure legislative, sotto forma di decreti legge, dal (preteso) carattere della straordinarietà e urgenza, alternate a provvedimenti amministrativi, come i divieti di ingresso nelle acque territoriali, che ne anticipavano o ne definivano i contenuti.
Mentre è ancora in una fase di stallo il Patto europeo sulle migrazioni del 2020 e la correlata Raccomandazione della Commissione europea del 23 settembre 2020 sulla cooperazione tra gli Stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso. Sembra ancora bloccato il Piano europeo di azione per il Mediterraneo centrale presentato il 21 settembre 2022. I paesi dell’Europa settentrionale non ne condividono infatti i contenuti, e sulla ripartizione degli obblighi di soccorso in mare, la Spagna si è dissociata da nuove ipotesi di accordo proposte da Italia, Malta, Grecia, Cipro, con la prevalente finalità di contrastare le attività di soccorso operate dalle navi civili e di favorire intese con le autorità dei paesi terzi di transito e di origine.
La violazione sistematica degli obblighi di salvataggio in mare, imposti dal diritto
internazionale e dalla normativa euro-unitaria, frutto anche degli accordi con i paesi di
transito, come la Libia, nei quali le organizzazioni criminali che gestiscono il traffico di
persone godono di una vasta area di impunità, viene giustificata generalmente con le esigenze di garantire la sicurezza pubblica, di contrastare l’immigrazione irregolare, e di “difendere i confini nazionali”. Sotto queste posizioni, che emergono anche in Parlamento, come nelle aule dei tribunali e dominano la comunicazione pubblica, si cela la negazione della effettività delle norme di diritto internazionale che obbligano gli Stati costieri a coordinarsi per garantire ai naufraghi salvataggi tempestivi e porti di sbarco, in modo anche di dare accesso a procedure eque di protezione, o di asilo, a tutti coloro che tentano di raggiungere la frontiera di un paese sicuro. Si invoca l’intervento dell’Unione Europea per nascondere responsabilità che sono dello Stato italiano, ma poi si disapplicano quelle disposizioni eurounitarie che mirano a conciliare il contrasto dell’immigrazione irregolare con la salvaguardia della vita umana in mare. Le norme internazionali (ed europee) non sono tuttavia applicabili a discrezione di chi governa in base a mutevoli orientamenti politici, ma costituiscono una soglia minima di tutela di diritti fondamentali, a partire dal diritto alla vita, che nessun governo può negoziare per la “gestione dei flussi migratori”. I ricatti sulla pelle dei naufraghi, verso i partners europei per ottenere la redistribuzione non solo dei richiedenti asilo, ma addirittura di tutte le persone soccorse, sono rimasti privi di base legale, ed oggi non sembrano più praticabili. Dietro il clamore mediatico di una campagna elettorale permanente si sono nascosti, e si continuano a nascondere, gli effetti sulle persone, sui loro corpi, sui loro destini, di prassi amministrative e di norme e regolamenti gravemente lesivi dei diritti umani e dei doveri di solidarietà imposti dalla Costituzione italiana, dalla normativa vincolante dell’Unione Europea e dalle grandi Convenzioni internazionali adottate dalle Nazioni Unite a garanzia dei diritti umani.

2. Gli obblighi di soccorso a carico degli Stati costieri nel diritto internazionale del mare

Si discute spesso dei limiti dei diritto internazionale, e torna in auge una dimensione
esasperata di sovranità nazionale, eppure, in base agli art.10, 11 e 117 della Costituzione, il
diritto internazionale e le Convenzioni internazionali sottoscritte dal nostro Paese, nella parte in cui contengono disposizioni vincolanti, perché finalizzate alla tutela di principi essenziali, come il diritto alla vita, il divieto di tortura, il divieto di respingimenti collettivi, e il diritto di chiedere asilo in un paese sicuro, non sono derogabili da scelte discrezionali delle autorità politiche.
Le Convenzioni internazionali, al pari dei Regolamenti europei, possono costituire un preciso limite alla potestà legislativa dello Stato, ed al principio di sovranità, tante volte invocato per aggirare l’applicazione del diritto internazionale. Anche gli accordi tra Stati, di qualsiasi forma, non possono essere finalizzati all’elusione del diritto sovranazionale. Secondo l’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, infatti, è nullo qualsiasi Trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale. Per Trattato internazionale si intende qualunque «accordo
internazionale concluso per iscritto tra Stati e regolato dal diritto internazionale, che sia
costituito da un solo strumento o da due o più strumenti connessi, qualunque ne sia la
particolare denominazione».
Rientrano in questa definizione gli accordi ed i Memorandum
d’intesa conclusi dall’Italia con la Libia e la Tunisia, come le intese stipulate tra gli Stati
europei e la Turchia.
Le Convenzioni internazionali di diritto del mare non prevedono norme espresse in materia di protezione di persone in fuga da aree di conflitto o che abbiano comunque titolo per varie ragioni di chiedere asilo in un paese sicuro. Le linee guida delle Nazioni Unite (Unhcr), i giudici nazionali e la giurisprudenza internazionale, come le decisioni della Corte europea dei diritti dell’Uomo, adottano però una interpretazione del diritto marittimo strettamente
connessa con il diritto dei rifugiati e dei richiedenti asilo (anche potenziali) in considerazione della situazione che hanno lasciato alle spalle nei paesi di origine e degli abusi sistematici che subiscono nei paesi di transito, nei quali è quasi del tutto esclusa la possibilità di chiedere asilo e di ottenere uno status anche temporaneo di soggiorno legale. Secondo quanto previsto dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, «nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche». Tale obbligo è stato ribadito nel rapporto «Rescue at Sea: A Guide to Principles and Practice as Applied to Migrants and Refugees», elaborato nel 2006 dall’Imo (Organizzazione nternazionale del mare, con sede a Londra, ma emanazione delle Nazioni Unite) e dall’Unhcr (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati) e sottoposto ad aggiornamento nel corso del tempo. In questo documento vengono evidenziati gli obblighi che incombono al comandante della nave, che compie l’intervento di soccorso, di operare i salvataggi nei tempi più rapidi, senza discriminazioni in base allo status dei naufraghi, tutelando adeguatamente i potenziali richiedenti asilo, verificando la loro presenza a bordo, ed effettuando lo sbarco unicamente laddove sia possibile garantire loro adeguata protezione. In ogni caso lo Stato costiero è obbligato a ricevere e a prendere in esame qualunque richiesta di asilo, o altra forma di protezione, presentata da un migrante che comunque raggiunga una frontiera, sia per ragioni di soccorso, che nel tentativo di un ingresso irregolare, come nel caso dei cd. “sbarchi autonomi”, quando vengono utilizzate imbarcazioni che, se non fanno naufragio prima, arrivano sulle nostre coste direttamente, senza l’intervento di salvataggio di unità militari o di mezzi delle Organizzazioni non governative. Sono dunque vietate le prassi di blocco navale, o di “chiusura dei porti”, salvo eccezioni riconducibili allo stato di guerra o a gravi minacce per la sicurezza nazionale. Gli Stati costieri non devono assumere decisioni di respingimento diretto o indiretto, attraverso il coordinamento di assetti militari di altri paesi, che violino l’art. 3 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, che vieta trattamenti inumani o degradanti (art. 3) e stabilisce precisi limiti alla detenzione amministrativa /art. 5), garantendo la effettività dei diritti di difesa (art.13) di qualsiasi persona quale che sia il suo stato giuridico. Come del resto ribadisce l’art. 24 della Costituzione italiana che risulta applicabile in tutti i casi in cui sia possibile riscontrare, anche al di fuori dei confini territoriali, l’esercizio della giurisdizione italiana. Come avviene in acque internazionali quando gli interventi di soccorso sono (o dovrebbero essere) coordinati da autorità italiane.

L’articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Protezione in caso di
allontanamento, di espulsione e di estradizione), sancisce il principio secondo cui «le
espulsioni collettive sono vietate», fissando l’obbligo del riconoscimento individuale, e
stabilisce che «nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui
esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o
trattamenti inumani o degradanti». In base all’articolo 4 del Quarto Protocollo allegato alla
Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, le espulsioni collettive, e secondo la giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo, anche i respingimenti collettivi in acque internazionali (come quelli per cui l’Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo nel 2012, sul caso Hirsi), sono vietati. Questa tutela può valere anche al di fuori delle acque territoriali italiane, ovunque sia riscontrabile l’esercizio di poteri autoritativi (come i divieti di ingresso nelle acque territoriali) da parte di agenti o istituzioni italiane. Come ha affermato la Corte europea dei diritti dell’Uomo nella sentenza Hirsi, «secondo il diritto internazionale in materia di tutela dei rifugiati, il criterio decisivo di cui tenere conto per stabilire la responsabilità di uno Stato non sarebbe se la persona interessata dal respingimento si trovi nel territorio dello Stato, o a bordo di una nave battente bandiera dello stesso, bensì se essa sia sottoposta al controllo effettivo e all’autorità di esso». Controllo esclusivo sulle persone da soccorrere, che non si può escludere quando le autorità marittime e di polizia di uno Stato assumono il coordinamento di una operazione di ricerca e salvataggio (Sar) all’interno o anche all’esterno delle acque territoriali e della zona Sar di competenza, da una nave battente bandiera di un altro Stato.

Il Regolamento europeo n.656 del 2014 opera una saldatura tra il diritto marittimo ed il diritto dei rifugiati, con una valenza cogente per tutti gli Stati membri, e richiama espressamente tutte le principali Convenzioni internazionali che riguardano i soccorsi in mare e l’accesso al territorio per chiedere protezione, tanto da renderle direttamente vincolanti per tutte le autorità statali. I Regolamenti europei infatti, a differenza delle Convenzioni internazionali, che comunque devono essere ratificate, hanno una immediata efficacia diretta all’interno dello Stato e non possono essere violati da provvedimenti amministrativi o da atti aventi valore di legge. I casi di violazione possono essere portati davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea che può aprire una procedura di infrazione. fisti e sulla criminalizzazione delle ONG.

Nel caso dei soccorsi in mare è fondamentale evitare, proprio in base a quanto previsto a livello internazionale, che gli eventi in cui sia in pericolo la vita delle persone siano affrontati e gestiti in una ottica di mero contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement), ferme restando le competenze dello Stato nel perseguire le organizzazioni dei trafficanti quando le persone siano state sbarcate in sicurezza a terra. La Convenzione SAR (Search and Rescue) di Amburgo del 1979 definisce la “fase di emergenza” (distress) come una «situazione in cui vi è la ragionevole certezza che una persona, nave o altra imbarcazione è minacciata da un pericolo grave e imminente e necessita di assistenza immediata».

Gli elementi da prendere in considerazione, al fine di determinare se una nave è in una fase di pericolo (distress) sono richiamati nell’articolo 9, paragrafo 2, lettera f), del Regolamento UE 656/2014. In base a questo Regolamento, direttamente vincolante per le autorità italiane, «per valutare se un natante si trovi in una fase di incertezza, allarme o pericolo, le unità partecipanti tengono in conto, e trasmettono al centro di coordinamento del soccorso competente, tutte le informazioni e osservazioni pertinenti, anche per quanto riguarda: l’esistenza di una richiesta di assistenza, anche se tale richiesta non è l’unico fattore per determinare l’esistenza di una situazione di pericolo; la navigabilità del natante e la probabilità che questo non raggiunga la destinazione finale; il numero di persone a bordo rispetto al tipo di natante e alle condizioni in cui si trova; la disponibilità di scorte necessarie per raggiungere la costa, quali carburante, acqua e cibo; la presenza di un equipaggio qualificato e del comandante del natante; l’esistenza e la funzionalità di dispositivi di sicurezza, apparecchiature di navigazione e comunicazione; la presenza a bordo di persone che necessitano di assistenza medica urgente; la presenza a bordo di persone decedute; la presenza a bordo di donne in stato di gravidanza o di bambini; le condizioni e previsioni meteorologiche e marine». Non dovrebbe essere difficile applicare questi criteri nella valutazione dei fatti e dei comportamenti che hanno preceduto a strage di Steccato di Cutro, a meno che non prevalgano ancora una volta le pressioni politiche dirette ad occultare le responsabilità istituzionali ed indirizzare l’attenzione dell’opinione pubblica sulla individuazione dei presunti sca

I comandanti di tutte le navi, civili, commerciali o militari, sono comunque obbligati a soccorrere con la maggiore tempestività possibile qualunque imbarcazione di cui abbiano notizia se questa versa in una situazione di distress (pericolo imminente), come si verifica per utte le imbarcazioni che dopo essere partire dalla Libia, dalla Tunisia, o dalla Turchia, si trovano in questa situazione per il sovraccarico, per la mancanza di dotazioni di sicurezza, per le caratteristiche strutturali e per la distanza da un porto sicuro. Gli stessi comandanti sono tenuti ad informare degli eventi di soccorso gli Stati costieri e lo Stato di bandiera della nave, ma la mancanza di coordinamento, o l’esistenza di accordi bilaterali tra Stati, non può legittimare ordini e prassi di stand by mentre le persone rischiano di annegare. Secondo l’art. 98 della Convenzione Unclos del 1982, il comandante, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio o i passeggeri: deve prestare soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo e dunque procedere quanto più velocemente è possibile al soccorso delle persone in pericolo, se viene a conoscenza del loro bisogno di aiuto, nella misura in cui ci si può ragionevolmente aspettare da lui tale iniziativa. Ma gli obblighi principali incombono sugli Stati costieri. Come previsto dalla stessa Convenzione, ogni Stato costiero deve promuovere la costituzione e il funzionamento permanente di un servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima e aerea e, quando le circostanze lo richiedono, collabora a questo fine con gli Stati adiacenti tramite accordi regionali. Tale obbligo di collaborazione ai fini del soccorso in mare è ulteriormente specificato in altri Trattati internazionali di diritto marittimo.

La Convenzione Sar di Amburgo del 1979 si fonda sul principio della cooperazione nternazionale e quindi le zone di ricerca e salvataggio (Sar) in acque internazionali dovrebbero essere ripartite d’intesa con gli altri Stati interessati. La registrazione delle zone Sar dichiarate dagli Stati è effettuata su scala mondiale dall’Imo. Nelle prassi operative degli interventi di ricerca e salvataggio attuati dagli Stati non mancano i contrasti, ed anche tra Italia e Malta ci sono zone Sar sovrapposte, a sud di Lampedusa e ad est di Malta, che le autorità nazionali si riconoscono unilateralmente, salvo poi a non inviare mezzi in caso di richieste di soccorso. La Grecia, il 22 novembre 2022 ha stipulato un’intesa sulla ripartizione delle rispettive zone Sar con l’Egitto. Le rotte migratorie dal Mediterraneo diventano così più sorvegliate dalle autorità di polizia marittima, ed i barconi carichi di migranti, per sfuggire ai controlli, navigano generalmente ai limiti di queste aree. Dove è più difficile che gli Stati costieri inviino mezzi navali. che finiscono per costituire anche l’unica salvezza per i naufraghi in alto mare, da quando le politiche aggressive e la criminalizzazione innescata contro le Ong, che ha avuto ripercussioni anche nei paesi di transito, hanno determinato un forte rallentamento del soccorso civile in acque internazionali.

Nel corso della Conferenza Imo di Valencia del 1997 è stato adottato un «General Agreementon a Provisional Sar Plan» in cui sono stati stabiliti i limiti delle zone Sar, quale punto di partenza per favorire la conclusione di specifici accordi bilaterali e regionali. Gli accordi conclusi e le eventuali modifiche devono essere comunicate al Segretario generale dell’Imo, depositario della Convenzione SAR (Art. 7, par. 1). La zona Sar “libica” è stata dichiarata dal governo di Tripoli all’Imo di Londra il 27 giugno del 2018, dopo che una prima autodichiarazione resa un anno prima era stata sospesa per la mancanza dei requisiti richiesti agli Stati dalle Convenzioni internazionali per la istituzione di una zona di ricerca e salvataggio di esponsabilità nazionale. Decisivi, per la “invenzione” di una zona Sar “libica” e per il suo mantenimento, da parte delle autorità di Tripoli, le forniture e gli aiuti italiani forniti in base al Memorandum d’intesa Gentiloni, stipulato il 2 febbraio 2017 e tuttora in vigore dopo due proroghe tacite. Da quella data, secondo un messaggio tipo diffuso del Comando della Guardia costiera italiana alle navi in transito ai limiti della zona Sar libica, «nell’evenienza in cui al Centro di coordinamento di Roma della guardia costiera pervenga da una imbarcazione una richiesta di soccorso in area Sar (Search and rescue) libica, cioè nelle acque di Ricerca e soccorso della Libia, un’area fuori dall’area Sar italiana, le autorità competenti sono quelle libiche e sono loro quelle con cui coordinarsi».

Le zone di ricerca e salvataggio (Sar) non sono tuttavia spazi di esercizio di giurisdizione esclusiva, come taluni Stati intendono per ragioni economiche e militari, bensì aree di responsabilità per la organizzazione degli interventi di ricerca e salvataggio in alto mare, e se occorre salvare vite umane in pericolo gli Stati costieri hanno l’obbligo di intervenire anche al di fuori delle aree di propria competenza, se le autorità competenti non assumono il coordinamento delle operazioni di soccorso. Esiste quindi l’obbligo di approntare piani operativi che prevedano le varie tipologie delle situazioni di ricerca e soccorso e le competenze dei centri preposti agli interventi in mare, affrontando anche la controversa questione del porto nel quale sbarcare i naufraghi. Nel caso dell’Italia, nel 2021 è stato adottato un «Piano nazionale Sar», che ha sostituito il precedente Piano del 1996, mantenendo al centro delle disposizioni operative un costante richiamo alla normativa internazionale, contenuta nel Manuale Iamsar che comprende anche alcuni emendamenti che sono stati apportati nel tempo alla Convenzione Sar di Amburgo del 1979, ma che Malta non ha mai ratificato. In base al punto 3.1.9 della Convenzione di Amburgo, oggetto di un emendamento introdotto nel 2004 e mai accettato dai maltesi, «la Parte responsabile della zona di ricerca e salvataggio in cui viene prestata assistenza si assume in primo luogo la responsabilità di vigilare affinché siano assicurati il coordinamento e la cooperazione suddetti, affinché i sopravvissuti cui è stato prestato soccorso vengano sbarcati dalla nave che li ha raccolti e condotti in luogo sicuro, tenuto conto della situazione particolare e delle direttive elaborate dall’Organizzazione marittima internazionale (Imo). In questi casi, le Parti interessate devono adottare le disposizioni necessarie affinché lo sbarco in questione abbia luogo nel più breve tempo ragionevolmente possibile». I naufraghi, dunque, non possono essere trattenuti a tempo indeterminato a bordo delle navi soccorritrici, mentre gli Stati costieri discutono sull’assegnazione di un porto di sbarco sicuro e sull’eventuale ricollocazione dei richiedenti asilo in Europa. Malta non ha accettato le più recenti modifiche alle Convenzioni di diritto del mare e dunque non può ritenersi che se i soccorsi sono operati in axque internazionali i comandanti delle navi siano obbligati a chiedere alle autorità di La Valletta un POS (porto sicuro di sbarco), perchè è certo che quelle autorità salvo casi eccezionali in cui operano con proprie unità militari, non lo concederanno. Ed è altamente probabile che le stesse autorità non assumeranno neppure il coordinamento delle operazioni di ricerca e salvataggio operate dalle navi umanitarie in acque internazionali, nella vastissima zona SAR riconosciuta a Malta, al di fuori del limite delle acque territoriali (12 miglia dalle coste maltesi). E’ successo in tante occasioni in passato, a partire dal caso di nave Libra e della strage dei bambini dell’11 ottobre 2013, e ci sono stati morti e dispersi.

La suddivisione del Mediterraneo centrale in distinte zone di ricerca e salvataggio (zone Sar affidate alla responsabilità degli Stati costieri è stata funzionale alle politiche di
esternalizzazione dei controlli di frontiera perché ha permesso ad alcuni Stati costieri come
Italia e Malta di ritirare gli assetti navali militari presenti in precedenza in acque
internazionali, si pensi alla missione italiana Mare Nostrum nel 2014 ed alla operazione
Triton di Frontex nel 2015, per garantire lo svolgimento più tempestivo delle operazioni di ricerca e salvataggio in acque internazionali. I guardiacoste libici hanno avuto così una totale libertà di azione non solo nelle loro acque territoriali, ma anche in acque internazionali, fino a decine di miglia dalla costa, tanto da arrivare a minacciare, non solo le navi umanitarie impegnate in operazioni di ricerca e salvataggio, ma, ancora di recente, le attività di pesca in alto mare dei pescherecci italiani. Anche il governo maltese ha intanto concluso altri accordi che consentono ai libici di effettuare intercettazioni in acque internazionali nella vastissima zona Sar maltese. Intercettazioni che avvengono in zone che ricadono sotto la vigilanza degli assetti aerei di Frontex e della missione navale europea Eunavfor Med.

In diverse occasioni gli Stati costieri hanno rifiutato di assumere il coordinamento di eventi di ricerca e soccorso al di fuori delle aree di propria competenza, limitandosi semmai ad operare secondo le modaltà di monitoraggio e contrasto dell’immigrazione irregolare, per non essere poi costretti ad indicare alle imbarcazioni soccorritrici un porto sicuro di sbarco Pos- Place of safety) nel proprio territorio. Avviene in tutto il Mediterraneo, ma l’Italia si è distinta anche in questo caso. Si tratta di prassi illegittime che sono state avviate dal governo Berlusconi nel 2009, dopo i Protocolli operativi del dicembre 2007 (Governo Prodi) e il Trattato di amicizia del 2008 con Gheddafi, con i primi respingimenti collettivi eseguiti nel mese di maggio del 2009 dalla motovedetta Bovienzo della Guardia di finanza. Respingimenti collettivi in acque internazionali per cui l’Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo, ma che non si sono mai interrotti per tutto il 2010. Nel tempo si è passati dai respingimenti diretti ai respingimenti su delega alle motovedette libiche donate dall’Italia, ed il livello della collaborazione e coordinamento con i libici è mutato, anche per l’arrivo di nuovi attori militari e politici in territori che ancora oggi rimangono fuori dal controllo di uno Stato unitario. La Turchia ha infatti stabilito una base navale nel porto libico di Khoms, mentre l’Egitto e la Russia sostengono il generale Haftar che controlla con le sue milizie la maggior parte delle coste della Cirenaica (Libia orientale).

Sembra intanto accertato, nei rapporti dell’Oim (Organizzazione internazionale delle
migrazioni) e delle Nazioni Unite, ed anche dalla giurisprudenza italiana (caso Vos Thalassa), che la Libia, nella sua attuale frammentazione politica e militare, non garantisca porti sicuri di sbarco. Un orientanento giurisprudenziale che si è consolidato con la più recente sentenza della Corte di cassazione sul caso ASSO 28. Secondo la sentenza numero 4557/2024 della Quinta sezione della Cassazione. affidare migranti ai guardiacoste di Tripoli è un reato perché la Libia non rappresenta un porto sicuro. Dunque, questa condotta infrange il Codice della navigazione in tema di «abbandono in stato di pericolo di persone minori o incapaci, e di sbarco e abbandono arbitrario di persone».

Ma questo grave illecito, ormai accertato anche dalla Corte di Cassazione, appare irrilevante per quei governi, come il governo italiano, che continuano a rafforzare le capacità dei libici di intercettare i naufraghi in acque internazionali, con la cessione di altre unità navali, pur avendo la piena consapevolezza della sorte destinata ai naufraghi riportati a terra. Occorre ricordare a questo riguardo come, tanto in Libia che in Tunisia, i naufraghi sbarcati vengono considerati in blocco come migranti “illegali” e non hanno accesso effettivo alle procedure di asilo, nè ricevono una assistenza umanitaria che li metta al riparto da abusi gravissimi che sono ancora oggi denunciati dalle principali agenzie delle Nazioni Unite. La situazione di grave privazione dei diritti fondamentali nella quale si ritrovano le persone migranti in transito in Libia ed in Tunisia dovrebbe dunque indurre gl Stati costieri più direttamente coinvolti, come l’Italia e Malta, ad una sospensione degli accordi bilaterali volti a rafforzare la cooperazione con le diverse guardie costiere di questi paesi. Non si tratta di una valutazione di mera opportunità politica, ma di un preciso obbligo legale che discende da un Regolamento europeo vincolante per tutti gli Stati membri. Non sembra però che il Parlamento italiano, che a larga maggioranza ha sempre confermato il rinnovo di quegli accordi, se ne sia accorto ed il governo Meloni procede sulla linea degli accordi con paesi terzi che non garantiscono il rispetto dei diritti umani e degli obblighi di soccorso fissati dalle Convenzioni internazionali. Non sembra a questo punto più eludibile la questione di una possibile responsabilità penale, sul piano interno, anche come concorso, ed internazionale, delle autorità statali che collaborino con le autorità libiche responsabili di abusi sempre più gravi ai danni delle persone migranti. Abusi che si svolgono in territori sottratti alla giurisdizione italiana, ma che sono anche conseguenza di scelte politiche e di decisioni operative riconducibili ad autorità italiane, come si poteva verificare nei casi in cui erano le autorità italiane che coordinavano di fatto gli interventi della sedicente Guardia costiera “libica” nelle attività di intercettazione in acque internazionali dei barconi carichi di migranti in fuga dagli orrori inimmaginabili subiti in Libia. Cooperazione operativa rilevata anche dal Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Catania, nel caso Open Arms verificatosi nel marzo del 2018.

3. Le fonti normative interne e la giurisprudenza nazionale in materia di soccorso in mare e contrasto dell’immigrazione irregolare

Gli anni della svolta delle politiche migratorie in Europa, verso quella che viene defini
“dimensione esterna delle frontiere europee”, si collocano tra il 2017 ed il 2019, dopo le
intese tra gli Stati membri dell’Unione Europea con la Turchia nel 2016 ed il Memorandum
Italia-Libia del 2017,
e corrispondono all’affermazione elettorale di partiti nazionalisti e
populisti, prima a livello nazionale, poi a livello europeo.
Dopo gli accordi conclusi dall’Italia con la Libia nel 2017, ed il Codice di condotta Minniti per le ONG impegnate nei salvataggi in Mediteraneo, che dava la stura ad una salva di azioni penali contro le Ong allora impegnate nei soccorsi umanitari nel Mediterraneo centrale coordinati dalla Centrale operativa della Guardia costiera italiana, il primo governo “gialloverde” Conte-Salvini, traduceva in disposizioni di legge gli indirizzi politici amministrativi che in quel periodo determinavano una diffusa criminalizzazione degli interventi solidaristici nelle acque internazionali.

Dopo il primo Decreto legge “sicurezza” n.113 del 2018 che aboliva la protezione
umanitaria, l’entrata in vigore del Decreto Legge n.53 del 2019 (cd. Decreto sicurezza “bis”),con diverse norme che ancora oggi appaiono di dubbia costituzionalità, ha permesso al ministro dell’interno, dopo una serie di direttive/e diffide del tutto prive di basi legali, di
impartire ordini alla Guardia di finanza, ed alla Guardia costiera, per vietare l’ingresso e gli
sbarchi delle navi umanitarie nelle acque territoriali, e quindi nei porti italiani, in evidente violazione con i doveri fissati dalle Convenzioni internazionali. Che impongono l’adempimento immediato degli obblighi di ricerca e salvataggio e vietano di trattenere a tempo indeterminato sulla nave soccorritrice i naufraghi soccorsi in mare, anche quando si debbano portare a compimento attività di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement). I provvedimenti di divieto di ingresso nelle acque territoriali venivano comunque adottati «di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri». In questo modo il ministro dell’interno, attraverso la norma introdotta dal decreto legge sicurezza bis (art.1), con gli ordini di interdizione della navigazione impartiti attraverso il Nucleo centrale di coordinamento (NCC) del Viminale alle autorità marittime, sottraeva competenze alla Guardia costiera e si riservava di fatto il potere di conformare la ricorrenza di una serie di fattispecie penali, oltre che di sanzioni
amministrative, sulla base dei rapporti di servizio e delle notizie di reato formulate dalle
autorità di polizia alle sue dipendenze. Al rigoroso rispetto degli obblighi di ricerca e soccorso affermato in capo agli Stati dalle Convenzioni internazionali e dunque al rispetto del diritto alla vita, ed alla protezione internazionale, si sovrapponeva così, ed alla fine prevaleva, la finalità di “difendere i confini” con le misure di “chiusura” dei porti che risultavano più mirate ad esigenze di propaganda elettorale che ad un effettivo contrasto delle migrazioni irregolari ed alla salvaguardia della vita umana in mare. Si mantenevano infatti, ed anzi si incrementavano, con il perfezionamento di nuove intese operative e con la cessione di unità navali per il pattugliamento, rapporti con autorità di governo che, anche quando non risultavano colluse, non contrastavano sul territorio le organizzazioni criminali che potevano impunemente gestire la detenzione dei migranti in appositi punti di raccolta e poi le partenze su imbarcazioni sempre più fatiscenti. Con una violenta campagna mediatico-giudiziaria le Organizzazioni non governative venivano accusate di collusione con gli scafisti ed i trafficanti, arrivandosi a contestare consegne concordate” (procedimento Iuventa a Trapani) e comunque di costituire un “fattore di attrazione” (pull-factor) rispetto alle partenze che nessuna autorità locale, sotto il condizionamento di milizie armate, riusciva a impedire. Ma rispetto a queste accuse infamanti non si è ancora arrivati ad una sola sentenza di condanna. Si è però consolidato un intricato sistema normativo, al cui vertice si ponevano le determinazioni del ministro, che mirava principalmente a scoraggiare, se non a criminalizzare, le attività di ricerca e salvataggio (Sar) delle Ong, anche contro quanto previsto a livello internazionale ed europeo, in violazione del principio di gerarchia delle fonti. Principio richiamato invece dalla Corte di Cassazione con la sentenza n.6626 del 16 febbraio 2020 sul caso Rackete, e già prima nell’ordinanza del GIP di Agrigento del 2 luglio 2019, in cui si affermava riguardo l’art. 11 comma ter del D. Lgs 286- 98 (introdotto dal D. L. n. 53/2019) come, «ai sensi di detta disposizione, il divieto interministeriale da essa previsto (di ingresso, transito e sosta) può avvenire, sempre nel rispetto degli obblighi internazionali dello Stato, solo in presenza di attività di carico o scarico di persone in violazione delle leggi vigenti nello Stato costiero, fattispecie qui non ricorrente vertendosi in una ipotesi di salvataggio in mare in caso di rischio di naufragio».

Secondo la stessa sentenza della Corte di Cassazione n. 6626 del 16 febbraio 2020, costituiscono un criterio valutativo sovraordinato le fonti internazionali (Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare, Solas – Safety of Life at Sea, Londra, 1974, ratificata dall’Italia con la legge n. 313 del 1980; Convenzione Sar di Amburgo del 1979, resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989 e alla quale è stata data attuazione con il D.P.R. n. 662 del 1994; Convenzione Unclos delle Nazioni Unite sul diritto del mare, stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994). Per la Corte di cassazione, «proprio le citate fonti pattizie in tema di soccorso in mare e, prima ancora, l’obbligo consuetudinario di soccorso in mare, norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta e pertanto direttamente applicabile nell’ordinamento interno, in forza del disposto di cui all’art. 10 comma 1 Cost. – tutte disposizioni ben conosciute da coloro che operano il salvataggio in mare, ma anche da coloro che, per servizio, operano in mare svolgendo attività di polizia marittima – sono il parametro normativo che ha guidato il Giudice nella valutazione dell’operato dei militari per escludere la ragionevolezza dell’arresto della Rackete, in una situazione nella quale la citata causa di giustificazione era più che “verosimilmente” esistente. Nè si potrebbe ritenere, come argomenta il ricorrente, che l’attività di salvataggio dei naufraghi si fosse esaurita con il loro recupero a bordo della nave. L’obbligo di prestare soccorso dettato dalla Convenzione internazionale Sar di Amburgo, non si esaurisce dunque nell’atto di sottrarre i naufraghi al pericolo di perdersi in mare, ma comporta l’obbligo accessorio e conseguente di sbarcarli in un luogo sicuro (place of safety)».

I giudici della cassazione confermano quanto dichiarato da numerose sentenze italiane che archiviano i procedimenti penali contro le ONG e richiamano espressamente le Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare (Ris. MSC.167-78 del 2004) allegate alla Convenzione Sar. Secondo queste Linee guida, «un luogo sicuro è una località dove le operazioni di soccorso si considerano concluse; dove la sicurezza dei sopravvissuti o la loro vita non è più minacciata; le necessità umane primarie (come cibo, alloggio e cure mediche) possono essere soddisfatte; e può essere organizzato il trasporto dei sopravvissuti nella destinazione vicina o finale» (par. 6.12). Si precisa inoltre che «sebbene una nave che presta assistenza possa costituire temporaneamente un luogo sicuro, essa dovrebbe essere sollevata da tale responsabilità non appena possano essere intraprese soluzioni alternative» (par. 6.13). Su questo punto, che la Corte di Cassazione ribadisce con nettezza, si scopre la mancanza di fondamento legale dei ritardi nella assegnazione di un porto di sbarco sicuro che hanno caratterizzato le prassi imposte dal ministro Lamorgese nei due governi ai quali ha partecipato, e poi dal ministro Piantedosi, che prima con misure amministrative, poi con un decreto legge approvato dal Parlamento (n.1 del 2023), ha imposto l’assegnazione di porti di sbarco sempre più lontani, tanto che per raggiungerli si rendono necessari molti giorni di navigazione. Provvedimenti questi, che hanno diradato la presenza di mezzi del soccorso civile, ed hanno quindi contribuito a ridurre gli interventi nelle acque internazionali nel Mediterraneo centrale, accrescendo i rischi di abbandono in mare, a fronte del ritiro dei mezzi di salvataggio degli Stati costieri all’interno delle acque territoriali (12 miglia dalla costa). Sulle rotte del Mediterraneo orientale per le imbarcazioni provenienti dalla Turchia, dal Libano e dall’Egitto si sono registrati sporadici interventi di soccorso anche in acque internazionali e al di fuori della zona Sar italiana ma la valutazione discrezionale delle condizioni di navigabilità dei mezzi e la mancanza di coordinamento con gli Stati costieri (Grecia, Malta) rende altrettanto aleatoria la possibilità di garantire la salvaguardia effettiva di chi si trova comunque in condizioni di distress per il sovraccarico delle imbarcazioni in navigazione in alto mare. Le autorità statali sono comunque obbligate ad intervenire con la massima tempestività tutte le volte che vengano a conoscenza di situazioni in cui vi siano persone in pericolo in mare, anche all’esterno della zona Sar di propria competenza, se gli Stati costieri che sarebbero competenti non vogliono o non possono intervenire con la dovuta empestività. Esiste per questa ragione un dovere imperativo di coordinamento, sancito da tutte le Convenzioni internazionali e dalla normativa interna ed europea, che in questi casi risultano sovrapponibili.

La tragica strage davanti alla spiaggia di Steccato di Cutro del 26 febbraio dello scorso anno, è solo la più terribile conferma delle conseguenze letali delle politiche di abbandono in mare, frutto della valutazione degli eventi di soccorso come attività di immigrazione irregolare, o “clandestina”. Secondo quanto riferito nell’immediatezza del fatto e, in seguito, nella relazione alle Camere dal ministro dell’Interno Piantedosi, da Frontex non sarebbero arrivate segnalazioni di pericolo (distress), che avrebbero autorizzato un’operazione di search and rescue (Sar, ricerca e soccorso) anziché un’operazione di polizia (law enforcement), coordinata dalla Guardia di finanza. Secondo Frontex, invece, l’Agenzia avrebbe “assolto al compito di segnalazione alle autorità italiane”, anche attraverso l’invio delle foto della barca cinque ore prima circa dello schianto sulla spiaggia di Cutro.. Per Frontex,“La decisione se fare intervenire la Guardia di finanza o istituire un’operazione Sar spettava a loro”. Ancora oggi le Organizzazioni non governative sollecitano «indagini accurate in relazione anche alle possibili responsabilità penali delle autorità italiane, il cui operato suscita inquietanti interrogativi» in quanto queste stesse autorità avevano «ricevuto comunicazione in merito alla presenza dell’imbarcazione diretta verso le coste italiane quasi 24 ore prima del disastro». Secondo fonti di stampa,l’ultimo esposto reso noto dagli organi di informazione è quello di un magistrato in quiescenza, Rosario Russo, già sostituto procuratore generale della Cassazione, che si è rivolto al procuratore della Repubblica di Catanzaro Nicola Gratteri, affinché si faccia luce sulla condotta della catena di comando dei soccorsi. Questo esposto potrebbe persino portare Piantedosi e Salvini davanti al Tribunale dei ministri“. Appare indubbio già oggi che il battello “Summer Love” in navigazione in alto mare, in acque internazionali ma già nella zona SAR italiana al momento del primo avvistamento, era in evidente condizione di distress (pericolo grave) secondo i criteri imposti dal Regolamento Frontex n.656 del 2014, che non si possono trascurare quando si tratta di valutare il comportamento delle autorità europee di coordinamento e delle autorità politiche, marittime e di polizia, degli Stati che ospitano le operazioni Frontex.

4. L’aggiramento degli obblighi di soccorso a carico degli Stati costieri e la più recente decretazione d’urgenza

Le politiche migratorie, che non si possono ridurre al termine di “controllo dei flussi”, pure
utilizzato impropriamente dal legislatore italiano nel Decreto legge n.1 del 2023, rimangono al centro delle questioni irrisolte che i governi cercano di affrontare, moltiplicando gli attacchi contro le Ong, espressione della società civile organizzata che non arretra di fronte a chi vorrebbe intensificare la costruzione dei muri alle frontiere terrestri e la politica degli accordi con paesi che non rispettano i diritti umani (esternalizzazione), per chiudere tutte le vie di fuga a mare. Perché di fuga si tratta, quando i profughi cercano di lasciare la Turchia, l’Egitto, la Libia e la Tunisia, per la mancanza di qualsiasi prospettiva di sicurezza, senza che sia possibile distinguere, in acque internazionali tra migranti “economici” e potenziali richiedenti asilo.

Quando si rischia di annegare in alto mare non si possono adottare criteri selettivi di soccorso e sbarco e le Convenzioni internazionali vietano qualsiasi discriminazione tra le persone che sono in pericolo su una imbarcazione che può capovolgersi in qualsiasi momento. Per questa ragione, in questi casi, che non si possono qualificare come “eventi di immigrazione irregolare”, non si tratta di “clandestini” ma di naufraghi da salvare e trasferire in un porto sicuro di sbarco, che nessun paese nordafricano, per ragioni diverse, è attualmente in grado di garantire. Come è confermato dai più recenti rapporti delle Nazioni Unite e delle principali agenzie umanitarie. Da ultimo un documento dell’Unhcr del primo dicembre 2022, aggiornando precedenti documenti, ha fornito precise linee guida agli Stati costieri ed ai comandanti delle navi civili per l’assegnazione tempestiva di un porto di sbarco sicuro, che va garantita non solo sulla base delle Convenzioni internazionali di diritto del mare, ma anche tenendo conto della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, nonchè delle Direttive e dei Regolamenti europei al riguardo.

Rispetto a questi importanti documenti internazionali il governo italiano ha dimostrato totale nsensibilità, spingendo invece nella direzione di un rafforzamento della cooperazione con le autorità libiche. Un proposto che, come avvenuto già in passato, dopo la strage più grande della storia del Mediterraneo, il 18 aprile 2015, con oltre 900 morti, si sta traducendo adesso, dopo il terribile naufragio sulle coste di Cutro, in Calabria, in una frenetica attività diplomatica nel tentativo di rafforzare ancora di più la collaborazione con i paesi di transito, al fine di “bloccare le partenze”. Una collaborazione che passa attraverso la intensificazione dei rapporti di cooperazione di polizia e la creazione di sistemi di coordinamento permanente interforze mirati al contrasto dell’immigrazione, piuttosto che alla ricerca ed al salvataggio dei naufraghi. Non è certo un caso se il 28 dicembre 2022, nello stesso giorno in cui in Consiglio dei ministri si approvava il nuovo Decreto legge contro le Ong, si intensificavano i contatti per rafforzare la collaborazione con le autorità di Tripoli, e il ministro designato dell’interno libico Emad Al-Trabelsi in un incontro a Tripoli, in riunione con una delegazione composta dai vertici della sicurezza italiana condivideva i piani di contrasto dell’immigrazione “illegale” adottati dal Ministero dell’interno libico. Ed anche nei colloqui con il governo turco si è solo discusso di contrasto dell’immigrazione irregolare, senza un solo riferimento alle cause che producono la fuga verso l’Europa ed alla salvaguardia dei naufraghi e dei profughi che sempre più spesso si trovano sulle rotte del Mediterraneo orientale.

Il Decreto legge n.1 del 2023, che nel titolo sembra rivolgersi alla “gestione dei flussi migratori”, ma che in realtà è tutto orientato ad impedire o a rallentare le attività di soccorso delle navi civili, integra e modifica, l’articolo 1 del decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130, onvertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 173, che a sua volta modificava in parte la formulazione dei divieti introdotti nel Testo unico immigrazione (art. 11) dal decreto-legge n. 53 del 2019 (c.d. decreto sicurezza-bis). Questo ennesimo provvedimento urgente corrisponde in pieno, come previsione generale, a quanto previsto dal Decreto Lamorgese n.130 del 2020, secondo cui il provvedimento di limitazione o divieto adottato dal ministro dell’interno può riguardare il transito e la sosta delle navi, senza più fare riferimento invece a divieti di ingresso nelle acque territoriali. Secondo il Decreto legge n. 1 del 2023, “Alla contestazione della violazione consegue l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo per venti giorni della nave utilizzata per commettere la violazione”. oltre ad una sanzione pecuniaria,

Il nuovo decreto legge si pon quindi su una linea di continuità con le misure di contrasto dei soccorsi umanitari sperimentate in passato, attraverso divieti di ingresso, di transito, di sosta o di sbarco imposti dal ministero dell’interno. Non si può definire però come un “codice di condotta” per le Ong, che non lo hanno sottoscritto, come si è voluto far credere, per distogliere l’attenzione dell’opinione pubblica dai veri problemi che pone il nuovo testo di legge. Problemi che risiedono soprattutto nel mancato coordinamento Sar degli Stati costieri e nella collaborazione operativa che sembra prevista anche con paesi che non rispettano i diritti umani, in particolare con il governo di Tripoli e con le autorità militari e politiche che lo supportano.

Si riconferma il potere del ministro dell’interno di vietare il transito e la sosta nelle acque territoriali, alle navi umanitarie che abbiano soccorso naufraghi in zone Sar di competenza di altri paesi, senza chiedere od ottenere il coordinamento italiano, sulla base di una lettura distorta dell’art.19 della Convenzione Unclos di Montego Bay del 1982 e dunque arrivando a qualificare come “non inoffensivo” il transito e l’ingresso in porto delle navi che hanno a bordo naufraghi salvati in acque internazionali non rientranti nella zona Sar italiana. Ma solo nel caso che si tratti di Ong, come si evince dal richiamo contenuto nel decreto alle attività “non occasionali” di ricerca e soccorso. Perché il ministro dell’interno non adotti sanzioni nei casi di navi umanitarie che hanno soccorso naufraghi in acque internazionali, o nelle zone Sar di altri paesi, occorre riscontrare congiuntamente una serie di condizioni per ritenere “inoffensivo” il passaggio della nave civile straniera attraverso le acque territoriali italiane, al solo fine di sbarcare i naufraghi. I divieti di ingresso non sarebbero applicabili nelle ipotesi di operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo nella cui area di responsabilità si svolge l’evento Sar e allo Stato di bandiera, ed effettuate nel rispetto delle indicazioni delle predette autorità, emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle Convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo.

Nel testo del Decreto legge n.1 del 2023 si richiama anche il Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata per combattere il traffico illecito di migranti via terra, via mare e via aria, reso esecutivo dalla legge 16 marzo 2006, n. 146 che pure prevede la priorità della salvaguardia della vita umana in mare rispetto alle esigenze di difesa dei confini e del “contrasto dell’immigrazione irregolare”. La “difesa dei confini” e la “lotta ai trafficanti” devono cedere di fronte alle esigenze di salvaguardare la vita umana in mare. La Convenzione Solas stabilisce infatti che il «comandante di una nave che si trovi nella posizione di essere in grado di prestare assistenza, avendo ricevuto informazione da qualsiasi fonte circa la presenza di persone in pericolo in mare, a procedere con tutta rapidità alla loro assistenza, se possibile informando gli interessati o il servizio di ricerca e soccorso del fatto che la nave sta effettuando tale operazione…» (Capitolo V, Regolamento 33(1)). I comandanti delle navi, dunque, non possono essere costretti ad attendere una qualsiasi autorizzazione governativa per operare un salvataggio. Le responsabilità dei governi nazionali, e di quello italiano in particolare, non possono essere nascoste dietro generici rinvii all’auspicio che sulle attività di ricerca e soccorso nel Mediterraneo centrale intervenga l’Unione Europea. Dopo il parere di un panel di giuristi del Consiglio d’Europa, da non confondere con il Consiglio europeo che è un organo dell’Unione Europea, il 26 gennaio 2023, è stato reso noto il pronunciamento politico della Commissaria ai diritti umani Mijatović sul Decreto legge n.1/2023. Nella lettera indirizzata al ministro dell’interno italiano, Matteo Piantedosi, la Commissaria invita il governo italiano a valutare la revoca o la revisione del decreto legge. Le disposizioni del decreto potrebbero infatti ostacolare le operazioni di ricerca e soccorso delle Ong e, quindi, essere in contrasto con gli obblighi di soccorso dell’Italia ai sensi dei diritti umani e del diritto internazionale. La posizione della Commissaria è molto chiara: «Il decreto e la pratica di assegnare porti lontani per lo sbarco delle persone soccorse in mare rischiano di privare le persone in difficoltà dell’assistenza salvavita delle Ong sulla rotta migratoria più mortale del Mediterraneo». Inoltre si ribadisce l’invito alle autorità italiane a sospendere la cooperazione con il governo libico sulle intercettazioni in mare, come indicato nella sua precedente Raccomandazione sul Mediterraneo centrale. Il governo italiano non ha tenuto in alcun conto le posizioni della Commissaria ai diritti umani del Consiglio d’Europa, così come sembra trascurare anche gli orientamenti della giurisprudenza italiana ed europea che non risultano funzionali alle politiche di abbandono in mare e di delega alle autorità di paesi terzi, e dunque di esternalizzazione, dei controlli di frontiera.

5. Perchè non ci si può limitare alla imposizione del coordinamento delle operazioni SAR da parte delle “autorità competenti”.

Secondo l’articolo 1 del Decreto legge n.1 del 2023, per ritenere legittimo l’operato delle navi umanitarie che svolgono attività di ricerca e salvataggio (SAR) nelle acque internazionali del Mediterraneo, e dunque per impedire che il Ministro dell’interno possa adottare un divieto di ingresso nelle acque terirotiali,vietando quello che verrebbe definito un “pasaggio non inoffensivo” (ai sensi dell’art. 19 della Convenzione di Montego Bay, occorrebbero congiuntamente una pluralità di condizioni. Le operazioni di soccorso devono essere “immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo nella cui area di responsabilità si svolge l’evento e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni delle predette autorità, emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo, fermo restando quanto previsto dal Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata per combattere il traffico illecito di migranti via terra, via mare e via aria, reso esecutivo dalla legge 16 marzo 2006, n. 146. Ai fini del presente comma devono ricorrere congiuntamente le seguenti condizioni: a) la nave che effettua in via sistematica attività di ricerca e soccorso in mare opera in conformità (alle certificazioni e ai documenti rilasciati)) dalle competenti autorità dello Stato di bandiera ed è ((mantenuta conforme agli stessi ai fini della sicurezza della navigazione, della prevenzione dell’inquinamento, della certificazione e dell’addestramento del personale marittimo nonché delle condizioni di vita e di lavoro a bordo)); b) sono state avviate tempestivamente iniziative volte a informare le persone prese a bordo della possibilità di richiedere la protezione internazionale e, in caso di interesse, a raccogliere i dati rilevanti da mettere a disposizione delle autorità; c) è stata richiesta, nell’immediatezza dell’evento, l’assegnazione del porto di sbarco; d) il porto di sbarco assegnato dalle competenti autorità è raggiunto senza ritardo per il completamento dell’intervento di soccorso; e) sono fornite alle autorità per la ricerca e il soccorso in mare italiane, ovvero, nel caso di assegnazione del porto di sbarco, alle autorità di pubblica sicurezza, le informazioni richieste ai fini dell’acquisizione di elementi relativi alla ricostruzione dettagliata dell’operazione di soccorso posta in essere; f) le modalità di ricerca e soccorso in mare da parte della nave non hanno concorso a creare situazioni di pericolo a bordo né impedito di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco“.

In ogni caso, quando il comandante della nave o l’armatore non fornisce le informazioni richieste dalla competente autorità nazionale per la ricerca e il soccorso in mare  ((nonché dalla struttura nazionale preposta al coordinamento delle attività di polizia di frontiera e di contrasto dell’immigrazione clandestina o non si uniforma alle loro indicazioni)), si applica la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 2.000 a euro 10.000.

Il mancato rispetto di tutte queste condizioni consente dunque alle autorità italiane, specificamente ai Prefetti, di adottare provvedimenti di “ferno amministrativo”, magari sulla base del mero rilievo che le navi umanitarie, nel soccorrere con la massima rapidità persone a rischio di annegare, non avrebbero atteso o rispettato il “coordinamento” da parte delle “competenti” autorità libiche, o non si sarebbero rivolte per l’assegnazione di un porto di sbarco alle “autorità competenti”, in quanto titolari di una zona SAR riconosciuta a livello internazionale dall’IMO, come nel caso della Libia, di Malta o della Tunisia.

Dal momento che la indicazione della “autorità competente” rispetto alla zona SAR nella quale avvengono i soccorsi concorre ad individuare anche l’autorità e lo Stato che devono garantire lo sbarco a terra in un place of safety, in un porto sicuro, occorre distinguere a seconda dei casi nei quali gli Stati contattati e richiesti di assumere il coordinamento delle operazioni SAR non rispondano affatto, o deleghino ad altri Stati costieri, i doverosi interventi di soccorso. Sotto questi profili, non possono essere ignorati dai giudici interni, e dallo stesso tegislatore nazionale, i principi ricavati dalle Convenzioni internazionali richiamati nella sentenza del Tribunale di Roma (sentenza n. 14998 del 2 dicembre 2022 (dep. 16 dicembre 2022), sul caso Libra, che pur contenendo la dichiarazione dell’avvenuta prescrizione dei reati, fornisce una ineccepibile ricostruzione delle fonti normative e dei profili di responsabilità. In quel caso proprio uno scambio di competenze tra Malta e l’Italia, e le scelte dei comandi militari, ritardavano gli interventi di soccorso ed aggravavano le conseguenze mortali del ribaltamento del barcone avvenuto nella zona SAR maltese, ma nella quale le autorità di La Valletta avevano chiesto l’intervento delle autorità italiane. Fatti e fonti normative internazionali, richiamate dal Regolamento europeo n.656 del 2014, che non possono essere ignorate ancora oggi dal legislatore e dagli organi amministrativi nella adozione di provvedimenti che possono incidere sulla vita o sulla morte delle persone che si trovano in difficoltà in alto mare.

Ma quali sono davvero queste “autorità competenti” per le attività di ricerca e salvataggio, Malta, la Libia o la Tunisia possono risultare davvero “autorità competenti”per coordinare e gestire le attività di soccorso nelle zone SAR delle acque internazionali che si sono (auto)riconosciute ? Si deve ricordare in proposito che la zona SAR maltese risulta in parte sovrapposta (overlapped) alla zona SAR italiana, a sud di Lampedusa ed a sud est di Malta, circostanza che nel tempo ha aggravato i cronici conflitti di competenza.L’ingresso di nuovi attori internazionali, come la Turchia, nel tormentato scenario libico, ha fortemente ridotto l’area di controllo della Guardia costiera libica, fino al 2020 sotto il coordinamento delle autorità italiane, che a tal fine tenevano stabilmente ancorate nel porto di Tripoli ( Abu Sittah) unità militari come la nave Caprera, non solo per fornire assistenza tecnica, ma anche per un vero e proprio coordinamento delle operazioni di intercettazione in mare. Che non si potevano certo definire salvataggi, trattandosi semmai di mere attività di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement), per la riconduzione a terra dei naufraghi,verso gli stessi centri lager dai quali le organizazioni criminali avevano permesso a caro prezzo il loro allontanamento. Adesso dopo un confronto diretto di Erdogan per riaprire il “dossier Libia”, all’insegna di un fantomatico” Piano Mattei” per l’Africa, che qualcuno definisce come Piano Meloni, la Turchia ha già realizzato gran parte dei suoi obiettivi di insediamento militare in Libia, e la presenza italiana appare fortemente ridimensionata. Eppure si insiste sulla residua possibilità di collaborazione con autorità libiche del tutti screditate, ma che si continuano a ritenere attendibili partner per bloccare le partenze e trattenere in campi lager un maggior numero di persone che cercano di fuggire verso l’Europa. Anche con l’Egitto si stanno mantenendo rapporti stretti con Al Sisi, sempre in nome di interessi commerciali che si congiungono con le questioni del controllo delle frontiere e con la lotta all’immigarzione illegale. L’Italia insomma collabora con i peggiori governi del pianeta, dal punto di vista delle violazioni dei diritti umani, pur di riuscire a fermare qualche migliaia di disperati in fuga per la libertà e la sopravvivenza.

La Tunisia e la Libia non possono garantire porti di sbarco sicuri, malgrado gli sforzi diplomatici italiani, e dunque non possono essere designate come autorità competenti a gestire e coordinare attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali. In proposito basti il rinvio alle posizioni ed alle Linee guida formulate dalle Nazioni Unite nel 2017 e ribadite con un documento nel dicembre del 2022, per non parlare dei rapporti internazionali (Amnesty, Human Rights Watch) che segnalano in questi paesi pesanti violazioni dei diritti dei migranti ed il mancato riconoscimento effettivo del diritto di asilo, con una diffusa violazione del divieto di trattenimento arbitrario e con casi sempre più numerosi di respingimento collettivo illegale. Divieti che sono operativi anche nel nostro ordinamento interno alla stregua dell’art. 19 del Testo Unico n.286/98, come modificato da ultimo dal Decreto legge n.130 del 2020. Nello stesso senso si è finora orientata la prevalente giurisprudenza italiana nei numerosi procedimenti attivati contro le ONG su iniziativa delle forze di polizia e poi archiviati dalla magistratura. Di certo la Libia non ha ancora oggi una Centrale unica di coordinamento dei soccorsi (MRCC), che secondo le Convenzioni internazionali dovrebbe essere la prima condizione per il riconoscimento di una zona SAR (di ricerca e salvataggio). Chi soccorre migranti in acque internazionali nella cd. zona SAR “libica” e poi si dirige verso un porto italiano, adempie ad un fondamentale dovere di soccorso imposto dalle Convenzioni internazionali.

Per quanto riguarda Malta occore giungere alla stessa considerazione,che non si tratta di un paese che può garantire porti di sbarco sicuri, anche se per ragioni diverse. Le autorità di questo paese, che in astratto dovrebbe assumere il coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio in un zona enorme, che La Valletta mantiene da tempo per ragioni storiche ed economiche, sono state protagoniste di veri e propri respingimenti collettivi illegali. Le stesse autorità si sono dimostrate in numerose occasioni incapaci di garantire interventi tempestivi e una conseguente assegnazione di un porto di sbarco sicuro, arrivando negli ultimi anni a concludere accordi con le diverse autorità libiche ed a gestire operazioni illegali di respingimento collettivo in acque internazionali. Malta, peraltro, non ha mai sottoscritto gli emendamenti del 2004 alle Convenzioni internazionali SAR e SOLAS e dunque non è obbligata ad indicare un porto di sbarco sicuro (POS) alle numerose imbarcazioni soccorse nella zona SAR di propria competenza, anche quando occasionalmente partecipa alle attività di ricerca e salvataggio. Le conseguenze di questo posizionamento internazionale di Malta, spesso chiamata in causa dalle autorità italiane che contestano alle ONG di “scegliersi” le autorità SAR di coordinamento, sono tristemente evidenti, sia per l’alto numero di vittime su quella che è diventata una delle rotte migratorie più pericolose del mondo, sia per le condizioni di abbandono in mare e di debilitazione che subiscono i superstiti, ai quali si negano opportunità di soccorso, anche attraverso inziative giudiziarie, ed adesso legislative, mirate soprattutto all’allontanamento o al fermo delle navi umanitarie. Le uniche, oltre ai mezzi commerciali che spesso proseguono nella loro rotta senza accorgersi delle piccole imbarcazioni stracariche di migranti, rimaste a presidiare una vasta zona del Mediterraneo centrale dalla quale gli Stati costieri hanno ritirato i loro assetti di soccorso per evitare di dovere poi garantire ai naufraghi, sempre più numerosi, un porto di sbarco sicuro.

Per la effettiva salvaguardia della vita umana in mare occorre arrivare ad accordi più efficaci con le autorità maltesi, che garantiscano socorsi tempestivi e indicazioni altrettanto tempestive dei porti sicuri di sbarco. In questo modo si potrà anche fare emergere la infondatezza di quelle iniziative penali che si vorrebbe portare avanti senza considerare il sistematico rifiuto opposto dalle autorità de La Valletta a qualsiasi richiesta di intervento e di sbarco da navi di diversa natura, se non di bandiera maltese, che abbiano operato salvataggi nelle acque internazionali riconosciute come zona SAR “maltese” o nella presunta “zona SAR libica”. Le autorità maltesi, dopo una serie di Memorandum d’intesa con la Libia, e i paesi confinanti (Egitto e Tunisia). hanno reiterato le loro iniziative di respingimento collettivo collaborando con le autorità egiziane, ed una imbarcazione che avrebbe dovuto essere indirizzata verso un porto sicuro in Europa è stata respinta verso L’Egitto. Queste prassi, di respingimento collettivo illegale, denunciate anche da Medici senza frontiere, corrispondono a precise scelte politiche, reiterate nel tempo, e confermano che lo Stato maltese, oltre a collaborare con paesi terzi “non sicuri”, non si coordina con altri Stati costieri che siano in grado di garantire porti di sbarco sicuri, rifiutandosi persino di coordinare interventi di ricerca e salvataggio che si svolgono all’interno della sua immensa zona SAR.

Nel caso del procedimento penale ancora aperto a Ragusa sul caso Maersk/Mare Ionio non si può dunque escludere la legittimità del trasbordo, sul rimorchiatore Mare Ionio, dei naufraghi già soccorsi dalla nave commerciale e bloccati a bordo di questa stessa nave, ca poche miglia da Malta, per ben 37 giorni, per il rifiuto dello sbarco da parte delle autorità maltesi. Una situazione di eccezionale gravità dal monento che la Maersk Ethienne ferma per settimane davanti le coste maltesi, in zona internazionale, non era in grado di garantire condizioni dignitose per l’accoglienza a bordo per un tempo tanto prolungato, di persone che, di fatto, erano oggetto di un vero e proprio respingimento collettivo da parte delle autorità maltesi, Legittimo dunque l’intervento di salvataggio del rimorchiatore Mare Ionio che a sua volta soccorreva persone che mantenevano ancora la qualità di naufraghi e che non potevano certo essere qualificate come “passeggeri” o, peggio, clandestini da trasportare. Perchè una operazione di soccorso non si può ritenere conclusa fino a quando i naufraghi non siano sbarcati a terra in un porto sicuro. Secondo il Paragrafo 6.13 della Risoluzione MSC dell’IMO del 2014, la nave di socorso non deve essere mai considerata come in Place of safery (POS), anche se ha le attrezzature adeguate a predersi cura dei sopravvissuti e deve essere sollevata da questa responsabilità prima possibile. In questo senso va anche ricordata la richiesta di archviazione, e la successiva sentenza, relativa alla chiusura del caso Marrone e altri/Mare Ionio di Mediterranea, nel febbraio del 2020. In quel caso il GIP di Agrigento rilevava che la legislazione italiana “non prevede” alcuna certificazione Sar (ricerca e soccorso) per le imbarcazioni delle ONG che, anche in maniera sistematica, svolgono attività di monitoraggio e soccorso nel Canale di Sicilia. Ed aggiungeva che la Libia non poteva soddisfare i requisiti necessari per la indicazione di un porto di sbarco sicuro in base ai rapporti delle Nazioni Unite, mentre Malta in diverse occasioni avrebbe “manifestato resistenze” al rilascio di un POS alle imbarcazioni delle ONG che avevano operato soccorsi in acque internazionali all’interno della vastissima zona SAR attribuita a quel paese. La stessa richiesta di archiviazione ricordava peraltro come le autorità tunisine fossero sempre state informate degli eventi di soccorso che si verificavano nella zona SAR maltese, e talora anche all’interno della propria zona SAR, senza tuttavia intervenire ed assumere il coordinamento delle attività di ricerca e salvataggio. Nello stesso senso, riguardo la incapacità di Malta nel rispondere alle chiamate di soccorso ed a garantire coordinamento e interventi in caso di eventi SAR operati dalle ONG si veda la richiesta di archiviazione della Procura di Agrigento nel caso Centore/Sea Watch del 17 settembre 2021.

Ancora nel mese di febbraio del 2024, a sole quatro miglia dalle coste maltesi si verificava il ribaltamento di un barcone carico di migranti, durante un salvataggio operato dalla Marina maltese (AFM) che stranamente non aveva ricevuto alcuna informazione sulla presenza del barcone prima che questo entrasse nelle acque territoriali maltesi, e si avvicinasse tanto alla costa. Ancora un caso sul quale è calato rapidamente il silenzio, tanto da non avere alcuna eco in Italia, e su cui invece sarebbe doverosa una indagine internazionale, almeno per rispetto delle persone che sono annegate proprio quando sopraggiungevano i mezzi di soccorso (tardivamente ?) inviati dai maltesi.

6. La tesi fuorviante della competenza dello Stato di bandiera della nave nel coordinamento delle attività di soccorso e nella assegnazione del porto sicuro di sbarco (POS)

Numerosi comunicati della Commissione europea hanno respinto da tempo la tesi italiana che giustificava, soltanto nei confronti delle ONG, la mancata indicazione di un porto di sbarco sicuro, da raggiungere nel tempo più breve ragionevolmente possibile, come dettato dalle Convenzioni internazionali, dagli emendamenti e dalle Linee guida approvate dall’IMO, in favore della competenza prevalente dello Stato di bandiera (Flag State). E già nel 2020 la Raccomandazione della Commissione europea sui soccorsi in mare operati dalle ONG escludeva qualsiasi competenza primaria dello Stato di bandiera della nave soccorritrice, richiamando al contrario senza alcuna differenziazione per le navi umanitarie, le regole generalmente riconosciute sui soccorsi delle imbarcazioni in situazione di di distress (pericolo) in alto mare, L’assistenza richiesta dalle Convenzioni internazionali agli Stati di bandiera non può estendersi dunque fino alla indicazione del porto di sbarco. In passato la Gran Bretagna, la Francia, la Spagna, e la Germania avevano respinto le richieste italiane di assumere la responsabilità di coordinamento dei soccorsi per garantire lo sbarco a terra dei naufraghi in un porto indicato. dallo Stato di bandiera.

Dopo il respingimento collettivo adottato nel 2022 nei confronti dei naufraghi soccorsi dalla Ocean Viking, ai quali è stata negata l’indicazione di un POS ( place of safety) e dopo il loro sbarco a Tolone, la Norvegia, stato di bandiera, della nave ha ribadito che l’accoglienza che garantirà a qualche decina di persone sbarcate in Francia dalla nave di SOS Mediterraneé non significa in alcun modo che possa invocarsi la tesi della responsabilità promaria dello Stato di bandiera della nave soccorritrice, per la indicazione di un porto di sbarco sicuro. 

Come affermato sul caso Open Arms (verificatosi nel mese di agosto del 2019) dal Tribunale di Palermo. Collegio per i reati ministeriali, il 30 gennaio 2020,“deve escludersi che lo Stato di “primo contatto” si identifichi con quello di bandiera della nave che ha provveduto al salvataggio; tale individuazione, invero, confligge innanzitutto con la stessa lettera del testo normativo di riferimento (Risoluzione MSC 167-78), che al punto 6.7 fa esplicito riferimento al “primo RCC contattato”, esigendo, dunque che il “contatto” sia realizzato con il centro di coordinamento per le attività di ricerca e soccorso costituito, in ottemperanza alle linee guida IMO, presso ogni Stato aderente alle convenzioni in materiaessa, poi, appare incoerente con lo scopo perseguito dalle richiamate linee guida (criterio ermeneutico, questo, di primaria rilevanza nell’applicazione dei trattati e delle convenzioni internazionali), scopo che, come s’è detto, consiste nel far sì che la collaborazione degli Stati converga verso il risultato di consentire alle persone soccorse di raggiungere quanto prima un posto sicuro, arrecando alla nave soccorritrice il minimo sacrificio possibile”. 

I più recenti provvedimenti di legge adottati dal governo Meloni, come il Decreto legge n.1 del 2023, sopra richiamato, prendono atto della impossibilità di assegnare agli Stati di namdiera delle navi soccorritrici, anche quando i soccorsi si verificano n acque internazionali, la responsabilità di coordinare i soccorsi fino alla indicazione di un porto sicuro di sbarco, e prevedono invece specifiche ipotesi in cui anche quando le attività di ricerca e salvataggio siano condotte in aree SAR di competenza di altri Stati, ed in acque internazionali, siano le autorità italiane ad assumere la responsabilità del coordinamento dei soccorsi ed a dovere indicare dunque un porto sicuro di sbarco, in conformità con quanto previsto dal Diritto internazionale del mare, dal Manuale Iamsar dell’IMO, e dal Piano SAR nazionale del 2020 che prevede appunto anche attività di ricerca e soccorso (SAR) in acque internazionali, coordinate dalle autorità italiane.

7. Le reazioni internazionali al Decreto legge n.1 del 2023 ed al rinnovato contrasto delle attività di ricerca e salvataggio operate dalle navi del soccorso civile

La Relatrice speciale delle Nazioni Unite sulla situazione dei difensori dei diritti umani, Mary Lawlor, ha espresso preoccupazione per il Decreto legge n. 1 del 2 gennaio 2023 soprattutto per le parti che vietano i “soccorsi multipli”, e impongono alle Ong di dirigere, con la massima sollecitudine e senza deviazioni di rotta, verso porti di sbarco indicati dalle autorità nazionali a notevole distanza dal luogo dei soccorsi, anche se questo pone ostacoli alle attività di salvataggio e mette a rischio vite e diritti. Secondo la Relatrice, «la legislazione è incompatibile con gli obblighi dell’Italia ai sensi del diritto internazionale». Per Amnesty International, «le misure contenute nel provvedimento hanno l’evidente obiettivo di ostacolare le attività di soccorso delle Ong nel Mediterraneo centrale. Fanno parte del tentativo di assicurare che il maggior numero possibile di persone sia intercettato dai guardiacoste libici e riportato in Libia a subire detenzioni arbitrarie e torture». Queste critiche hanno prodotto soltanto una serie di reazioni stizzite del governo italiano che ha utilizzato immediatamente i poteri discrezionali previsti dal nuovo decreto legge per sanzionare una nave umanitaria, la Geo Barents di Medici Senza Frontiere, che, dopo il primo soccorso avvenuto in acque internazionali, durante l’avvicinamento al porto di destinazione assegnato dalle autorità marittime italiane, aveva effettuato altri due doverosi interventi di salvataggio di persone, in evidente condizione di distress, perchè in mare da giorni ed esposte al rischio di naufragio, e non avrebbe fornito le informazioni richieste dalle autorità marittime. In base alle Convenzioni internazionali ed al Regolamento europeo n. 656 del 2014, che abbiamo richiamato in precedenza, nessuno Stato costiero può comunque vietare i “soccorsi multipli”, soprattutto se le autorità marittime nazionali sono avvertite tempestivamente, come nel caso dell’Italia, delle attività di salvataggio in acque internazionali delle Ong, ma poi non comunicano immediatamente di assumere il coordinamento delle attività Sar, continuando a negare la ricorrenza di una situazione di distress o nascondendosi dietro i conflitti di competenza con Malta, se non rinviando direttamente alle “competenti” autorità libiche. sulle quali continuano a piovere critiche dalle Nazioni Unite..

A fronte delle comunicazioni inviate da sempre con la massima tempestività da tutte le Ong, e rimaste senza una qualsiasi risposta e senza assunzione di coordinamento da parte degli Stati costieri, quanto previsto dal Decreto legge n.1 del 2023, e le prassi che sono state adottate dopo la sua entrata in vigore, confermano l’obbligo delle autorità italiane di coordinare i soccorsi anche nella zona Sar libica e nella zona Sar maltese, se richieste dal comandante dell’imbarcazione civile, che comunque, in base alle Convenzioni internazionali,deve procedere ad effettuare i salvataggi con la massima rapidità. Appare molto significativo come nel decreto legge sia caduto qualsiasi riferimento a richieste di asilo da inoltrare ad altri stati di bandiera delle navi, prima dello sbarco in Italia, o alla redistribuzione dei richiedenti asilo, non certo dei naufraghi, in quanto tali, tra diversi paesi europei, prima di autorizzarne lo sbarco in un porto in Italia. Punti di propaganda sui quali si era arroccato Salvini, quando da ministro dell’interno, nel 2018 e nel 2019, chiedeva i pieni poteri per bloccare con i divieti di sbarco le persone soccorse sulle navi umanitarie, e persino i naufraghi raccolti dalle navi militari, tenuti per giorni a bordo delle stesse navi ormeggiate in porto, come nel caso Diciotti, per “negoziare”, prima dello sbarco in territorio italiano, la loro ricollocazione verso altri paesi europei.

In base al testo definitivo del decreto legge n.1 del 2023, le autorità marittime nazionali sono dunque costrette ad assumere il coordinamento dei soccorsi anche al di fuori della zona Sar italiana in tutti i casi in cui ricorre una situazione di distress, come prevede del resto il Piano Sar nazionale 2020 in conformità alle Convenzioni internazionali prima citate. Viene così smentita dalle nuove norme, e dai soccorsi operati in acque internazionali dalle navi civili, dopo la sua entrata in vigore, l’ulteriore tesi difensiva di Salvini nel processo Open Arms, in cui si insiste sulla “competenza esclusiva” del paese titolare di una zona Sar. Se maltesi, libici o tunisini non intervengono in acque internazionali, nelle zone di ricerca e salvataggio che sarebbero di loro competenza, deve comunque coordinare ile attività di ricerca e salvataggio il paese di primo contatto che può garantire un place of safety (POS). Dunque le autorità italiane, non appena a conoscenza dell’evento Sar, devono avviare attività di coordinamento dei soccorsi che non possono essere degradati ad un comune “evento migratorio”, perchè è in gioco la vita di persone in difficoltà in alto mare, chiunque le abbia aiutate a partire, qualunque siano le condizioni meteo, si tratta di valori umani, superiori rispetto agli obiettivi di “lotta ai trafficanti” ed alla “difesa” dei confini marittimi. Sul rispetto del diritto al soccorso e del diritto di asilo non è in gioco solo la vita dei migranti, ma la tenuta dello “stato di diritto, e dunque della democrazia, in Italia.