I soccorsi in mare tra diritto internazionale, legalità costituzionale e discrezionalità amministrativa

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Si è rapidamente rimossa la memoria delle ultime stragi di migranti nel Mediterraneo centrale, sulle rotte libiche e tunisine, ormai quasi coincidenti, dopo il Memorandum UE-Tunisia. Rimane il “buco nero” della zona SAR maltese, nella quale si ripetono le prassi informali di respingimento collettivo su delega e sembrano non valere le norme del diritto internazionale del mare. Ormai si verifica una media di quattro morti al giorno, dall’inizio dell’anno, un numero di vittime in continuo aumento, oscurate dai dati trionfalistici del governo sulla riduzione degli “sbarchi”, mentre neppure il maltempo invernale blocca le partenze e continua lo stillicidio dei fermi amministrativi inflitti alle navi del soccorso civile, con motivazioni che contrastano con i più elementari principi umanitari, sanciti dalle Convenzioni internazionali e dalla Costituzione italiana, e con le norme interne, e sovranazionali, che impongono gli obblighi di soccorso in mare a carico degli Stati costieri. Si ripetono come un rituale le accuse verso comandanti ed equipaggi delle navi umanitarie per aver ostacolato motovedette della guardia costiera libica durante il salvataggio in acque internazionali di imbarcazioni cariche di migranti a rischio di naufragare, disattendendo le indicazioni dei centri di coordinamento dei soccorsi. 

Nel mese di agosto del 2023 la nave umanitaria Aurora della ONG Sea Watch veniva sottoposta ad un fermo amministrativo dopo avere effettuato il recupero di 72 migranti da imbarcazione in legno intercettata in area sar libica, a 39 miglia nautiche dal porto di Zarzis in Tunisia, a 74 miglia nautica dal porto di Sfax e a 106 miglia nautiche dal porto di Lampedusa. Il recupero era avvenuto “contrariamente alle istruzioni dell’autorità  libica competente che in zona aveva già inviato il pattugliatore della guardia costiera libica”, secondo quanto affermato dalla capitaneria di porto di Lampedusa e dalla questura di Agrigento dopo l’ispezione fatta sulla nave di Sea Watch. “Il ministero dell’Interno, a richiesta della nave Aurora, aveva assegnato il porto di Trapani, ma dalla nave è stata paventata la mancanza di carburante, acqua e cibo necessari per arrivare a Trapani – prosegue la ricostruzione fornita dalle autorità italiane – Imrcc Roma comunicava quindi di contattare lo Stato di bandiera dell’imbarcazione, la Germania, e le autorità  di Tunisi in quanto porto più vicino”. Il comandante dell’Aurora aveva però deciso di dirigersi verso Lampedusa, anziché richiedere il porto sicuro di Zarzis “concorrendo – scrivono Guardia costiera e Questura di Agrigento – a creare una situazione di pericolo a bordo, derivante dal ritardato sbarco dei migranti presso il più vicino approdo”.

A dicembre dello scorso anno, la nave umanitaria Humanity 1 della omonima ONG tedesca veniva sottoposta a fermo amministrativo nel porto di Crotone, Nel provvedimento di fermo, che risulta “basato su un rapporto dei libici”, si riportano due motivazioni: il capitano avrebbe ignorato le istruzioni del centro libico di coordinamento dei soccorsi e i messaggi radio della Guardia costiera libica in cui gli sarebbe stato chiesto di lasciare la zona. Come riferiva il Manifesto, la stessa ONG “nel proprio comunicato, pubblicato lunedì 4 dicembre, smentisce le accuse con diverse testimonianze. Grazie ad un video girato il 30 novembre dall’aereo da ricognizione civile Seabird dell’ong Seawatch si può riconoscere il gommone in pericolo in mare, le persone migranti che si gettano in acqua per sfuggire alla sedicente guardia costiera libica e il successivo ritiro di quest’ultima. L’Humanity 1 non era ancora sul posto quando le persone hanno cominciato a gettarsi in mare e a testimoniarlo non è solo il video di Seabird ma anche la registrazione audio del fotografo di Sea watch disponibile all’interno del comunicato dell’Ong”.

Nel caso del fermo amministrativo imposto alla Open Arms lo scorso gennaio da parte delle autorità italiane, come si ricava da scarne notizie di cronaca, si è arrivati a contestare “una serie di presunte inadempienze in violazione del decreto Piantedosi, il quale regola gli interventi delle Organizzazioni non Governative (ONG) nei soccorsi marittimi. In particolare, le autorità hanno ricevuto segnalazioni dalla Libia secondo cui la Open Arms avrebbe ostacolato una motovedetta libica durante il soccorso di 45 persone a bordo di un’imbarcazione nelle acque di competenza SAR libica. Un intervento che, secondo le autorità italiane, era stato precedentemente negato anche dall’Imrcc”. Come se le autorità italiane, in particolare i centri di coordinamento- IMRCC della Guardia costiera e NCC del Viminale- potessero legittimamente impedire interventi di soccorso nell’attesa che arrivino sulla scena le motovedette libiche, quando nel frattempo i barconi carichi di migranti privi delle più elementari dotazioni di sicurezza potrebbero capovolgersi, ed affondare, o ancora alcune persone più disperate potrebbero gettarsi in acqua per non essere ricondotte in Libia.

Da ultimo, il 9 febbraio scorso, la nave Ocean Viking di Sos Mediterranée, è stata posta sotto fermo amministrativo a Brindisi, in Puglia, per una presunta violazione del Decreto legge “Piantedosi” n.1/2023. Anche in questo caso, come si denuncia in un comunicato della ONG, il fermo amministrativo è stato imposto sulla base di false dichiarazioni di esponenti della sedicente guardia costiera “libica”, senza neppure ascoltare le ragioni del comandante della nave. Le stesse motivazioni che avevano portato ad un altro fermo amministrativo della nave lo scorso dicembre. E sarebbe bene ricordare che le motovedette libiche non sono “finanziate” soltanto dall’Unione europea, ma fornite e assistite dalle autorità italiane, anche se negli ultimi tempi sono le unità militari turche che hanno preso il controllo di molte zone portuali della Tripolitania. Ma nella comunicazione pubblica continua a circolare il mantra delle ONG che violano le leggi, in questo caso il decreto Piantedosi poi convertito nella legge n.15/2023, che stabilisce il divieto di “soccorsi multipli”, senza una preventiva autorizzazione della centrale di coordinamento italiana, aggiungendo l’obbligo di rivolgersi alle autorità libiche che sarebbero competenti a gestire la zona SAR riconosciuta dal 2018, come se non avesse alcun valore la vita delle persone che si impedisce di soccorrere e di sbarcare in un porto sicuro.

In questo modo nel Mediterraneo centrale si è creato un vuoto che non è stato colmato dalla presenza di navi di soccorso statali, e tutto sembra affidato alla disponibilità di rimorchiatori e navi commerciali che transitano in quella zona, e che magari, alla fine dei soccorsi, indirizzano la prua verso la Libia. Si può così constatare come, proprio per effetto della politica dei porti lontani e della prassi generalizzata dei fermi amministrativi, ci sia stato un ulteriore incremento delle vittime, e delle deportazioni in Libia, che non si possono certo definire come “soccorsi”, mentre il ruolo delle navi delle ONG, ancora impegnate nelle attività di ricerca e salvataggio (SAR) nel Mediterraneo centrale, sia diventato davvero residuale, e certamente non riferibile all’incremento esponenziale degli sbarchi che si è registrato lo scorso anno in Italia.

2. Dopo una prima serie di attacchi alle navi umanitarie, a partire dal 2020 con i decreti Lamorgese che puntavano ad affermare la responsabilità SAR delle autorità libiche, ed in particolare dello Stato di bandiera della nave, per la indicazione di un porto sicuro di sbarco (place of safety), e la possibilità che lo Stato costiero potesse rifiutare lo sbarco o sanzionare l’ingresso in porto alle navi che non rispettassero requisiti tecnici stabiliti dalle autorità italiane, una sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel mese di agosto del 2022 aveva ridimensionato i poteri discrezionali delle autorità governative e della Guardia costiera (Corpo delle Capitanerie di porto) che nei porti italiani di destinazione, che già allora non si voleva definire come POS (place of safety), avevano operato una serie di fermi amministrativi sulla base di un richiamo a direttive europee (in particolare la direttiva 2009/16/CE) ma con motivazioni che non venivano riconosciute del tutto legittime dai giudici di Lussemburgo

Dopo quella sentenza, che non veniva riproposta di fronte ai tribunali amministrativi, il governo Meloni, appena insediato, ricorreva ad un Decreto ministeriale, adottato dal ministro dell’interno nel mese di novembre del 2022 per imporre “sbarchi selettivi” nel porto di Catania, dichiarato illegittimo dal Tribunale di Catania pochi mesi dopo. Per ampliare ulteriormente l’area di discrezionalità riservata al Viminale, tramite la Centrale di coordinamento della Guardia costiera (IMRCC) e il Nucleo centrale di coordinamento (NCC) presso il ministero dell’interno, veniva emanato il Decreto legge “Piantedosi” n.1 del 2023, poi convertito nella Legge n.15/2023, che permetteva una intensificazione delle attività di blocco delle navi delle ONG che operavano ancora attività di ricerca e salvataggio nel Mediteraneo centrale.

3. L’attacco nei confronti del soccorso civile, proprio quando cadevano tutte le accuse che le autorità di polizia avevano imbastito davanti ai giudici penali e veniva smentita la tesi del cd. “pull factor” , ovvero del fattore di attrazione costituito dalle navi umanitarie, si articolava su due fronti. Un fronte interno, al momento della indicazione del porto sicuro di sbarco, con la indicazione immediata, soltanto per le navi del soccorso civile, di porti di sbarco “vessatori”, sempre più lontani rispetto all’area nella quale si erano svolti i soccorsi, ed un fronte esterno, con una accresciuta collaborazione con le guardie costiere del governo di Tripoli e della Tunisia, in base ad accordi operativi sui quali era imposto il segreto militare, e nei quali rientrava anche la cooperazione operativa garantita tramite l’Agenzia europea per il controllo delle frontere esterne FRONTEX.

Negli ultimi mesi questa collaborazione multilivello con paesi terzi della sponda sud del Mediteraneo ha portato le autorità italiane ad una serie di fermi amministrativi ancora più cinici ed arbitrari, sulla base dei rapporti sugli eventi di soccorso, declassati spesso ad eventi di immigrazione irregolare (law enforcement), pervenuti da governi e guardie costiere che non erano evidentemente in grado di garantire la efficienza delle attività di ricerca e salvataggio (SAR) e il rispetto dei diritti fondamentali delle persone intercettate in mare. Persone che in molti casi potevano essere soccorse da navi delle ONG, ma che venivano abbandonate nelle mani di forze di polizia marittima e di milizie paramilitari che non riconoscevano loro i diritti fondamentali, previsti dalle Convenzioni internazionali, e li esponevano sistematicamente a trattamenti inumani o degradanti, a deportazioni collettive, se non ad abbandono in alto mare o nelle aree desertiche di confine tra la Tunisia e la Libia.

4. Pure in presenza di Rapporti internazionali che documentavano abusi atroci, peraltro ricorrenti da anni, le autorità italiane hanno intensificato le prassi di fermo amministrativo delle navi del soccorso civile che operavano attività SAR in acque internazionali, contestando soprattutto due violazioni, che corrispondono piuttosto ad altrettante violazioni degli obblighi di ricerca e salvataggio a carico degli Stati costieri.

Si è così affermato sempre più spesso che le navi delle Organizzazioni non governative avrebbero “ostacolato”(!) le attività di soccorso poste in essere da unità militari della sedicente Guardia costiera “libica”, in gran parte cedute in precedenza dal’Italia, in attuazione del Memorandum d’intesa stipulato nel 2017 da Gentiloni con il governo provvisorio allora in carica a Tripoli. Corollario di questa contestazione, la legittimità di una zona SAR (di ricerca e salvataggio) esclusivamente riservata alla competenza delle autorità di una “Libia” che ancora non esiste come Stato unitario, con un unico governo, e che non dispone di una Centrale di coordinamento dei soccorsi (MRCC) unificata. Soccorsi che spesso vengono operati grazie al tracciamento delle imbarcazioni da intercettare, garantito dagli assetti aerei dell’agenzia Frontex operativi nel Mediterraneo centrale, e coordinato di fatto dalle autorità italiane che ospitano mezzi e personale dell’agenzia.

Si è poi sostenuto che il Decreto Piantedosi n.1/2023 avrebbe vietato i “soccorsi multipli” in acque internazionali che non fossero preventivamente autorizzati dalle autorità marittime (e politiche) italiane, formalmente dalla Centrale di coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), nella sostanza dal Ministero dell’interno, attraverso il Nucleo centrale di coordinamento (NCC) del Viminale, collegato anche con l’agenzia europea Frontex. Infatti, in base all’art. 1 del Decreto Piantedosi appena citato, le navi delle ONG, dopo la assegnazione da parte dalla competente autorità italiana di un porto di sbarco “devono raggiungerlo senza ritardo per completare l’intervento di soccorso”. Si strumentalizza in proposito la portata precettiva del paragrafo 3.1.9 dell’Allegato alla Convenzione SAR che prevede il raggiungimento di un porto sicuro di sbarco nel tempo più breve possibile, nell’ottica dell’interesse del comandante della nave a concludere l’operazione di soccorso. Prospettiva che invece viene contraddetta dal governo italiano con l’assegnazione di porti di destinazione (POD) che non vengono neppure definiti come POS (place of safety) e che si trovano ad una distanza tale dai luoghi di soccorso da rendere esorbitante l’impegno ed il costo dell’attività della nave soccorritrice. Oltre a sottoporre a trattamenti disumani le persone imbarcate a bordo di mezzi impegnati in trasferimenti che ne mettono a rischio le condizioni psicofisiche già precarie. Come se non si trattasse di eventi di soccorso (SAR) ma di attività di trasporto di migranti irregolari.

L’articolo 98 della Convenzione UNCLOS fa riferimento ad «ogni persona» e le previsioni più importanti delle Convenzioni SAR e SOLAS vietano qualsiasi discriminazione sulla base dello status delle persone da soccorrere in mare. Non si possono adottare dunque per le navi delle ONG regole diverse da quelle stabilite per tutti i comandanti delle navi civili e commerciali che operano soccorsi in acque internazionali. Le convenzioni internazionali non permettono di qualificare eventi di soccorso come “eventi migratori illegali” o di discriminare i naufraghi, ed i socorritori, a seconda che le attività di ricerca e salvataggio siano svolte dalla nave soccorritrice in modo occasionale, o avvengano con modalità continuative. In ogni caso deve prevalere la salvaguardia della vita umana in mare ed il rispetto dei diritti fondamentali delle persone. Lo impongono anche i Protocolli contro la tratta ed il traffico di esseri umani allegati alla Convenzione ONU di Palermo del 2000 contro la criminalità transnazionale. La clausola di salvaguardia prevista dall’art.14 del Protocollo addizionale contro la Tratta e dall’art.19 del Protocollo addizionale contro il traffico di esseri umani, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine transnazionale, stilata a Palermo nel 2000, utilizzata per dare una base di legittimità agli accordi con la Libia, stabilisce che ” Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica i diritti, gli obblighi e le responsabilità degli Stati ed individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti umani e, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo Status dei Rifugiati e il principio di non allontanamento”. Si può dunque dubitare della validità degli accordi e delle intese operative stipulati nel tempo tra l’Italia e i diversi governi di Tripoli.

5. L’obbligo della nave soccorritrice di raggiungere il porto di destinazione (POD) assegnato dalle autorità dopo il primo soccorso, senza alcuna variazione di rotta per operare altra attività di ricerca e salvataggio, è stata l’argomentazione più frequentemente usata per imporre provvedimenti di fermo amministrativo, nel caso di soccorsi operati dalle ONG in acque internazionali, sulla cd. rotta tunisina, nella quale si passa abbastanza presto dalle acque territoriali tunisine alla zona SAR maltese, se non a quella libica. Si nasconde però che dopo gli accordi con le autorità dei paesi terzi che si afffacciano sul Mediterraneo i controlli si sono intensificati e la dimensione delle imbarcazioni usate per le traversate è diminuita, e spesso in una zona ristretta di acque internazionali si trovano in difficoltà contemporaneamente più imbarcazioni, e dunque i comandanti delle navi umanitarie non possono limitarsi a soccorrere soltanto quella più vicina che può essere raggiunta per prima.

In realtà all’interno della sconfinata area di ricerca e salvataggio (SAR) che ancora oggi si vuole riconoscere all’isola-Stato di Malta, si verificano intrusioni alle motovedette libiche e si continua a permettere ai maltesi di non garantire quelle capacità di intervento immediato che sarebbero imposte dalle Convenzioni internazionali per il riconoscimento di una zona SAR. Quando vengono coinvolti rimorchiatori al servizio delle piattaforme petriolifere offshore, come i mezzi denominati ASSO, o altre navi commerciali in transito, i centri di coordinamento nazionali tendono ad imporre lo sbarco in un porto libico, se non tunisino. E se ci sono navi delle ONG che intervengono tempestivamente in soccorsi in avque internazionali senza piegarsi alle minacce dei libici o agli ordini delle autorità italiane, o più spesso in caso di mancata risposta da parte di queste autorità, la prospettiva del fermo amministrativo diventa una certezza, per la violazione scontata di quanto prescrive il Decreto legge Piantedosi n.1/2023, adesso legge n.15/2023.

Sono queste le motivazioni che si ritrovano nei più recenti provvedimenti di fermo amministrativo, inflitto alle navi del soccorso civile, anche in casi in cui avevano operato in acque internazionali, in zona SAR “libica” o maltese, ma sotto il coordinamento della Guardia costiera italiana (IMRCC), non appena il comandante si sia trovato costretto ad operare una pur minima deviazione per soccorrere una imbarcazione che risultava a rischio di affondamento. Dunque in una situazione di evidente distress, ma che le autorità italiane intendevano abbandonare all’intervento delle motovedette “libiche”, se non ad un destino peggiore, ad un naufragio senza scampo.

La Corte di Appello di Napoli, nel caso Asso 28, a maggio dello scorso anno, ha affermato che la Libia non garantisce un porto sicuro e che lo sbarco sulle sue coste delle persone soccorse in mare è illegittimo, e che pertanto risulta penalmente rilevante in quanto comporta l’esposizione dei migranti al rischio di subire trattamenti contrari al senso di umanità. Eppure l’attuale governo italiano continua ad utilizzare il Memorandum stipulato nel 2017 da Gentiloni con il governo provvisorio di Tripoli, e la conseguente istituzione nel 2018 di una zona SAR (di ricerca e salvataggio) riservata alle autorità tripoline, per contestare alle ONG il mancato rispetto delle regole imposte dal decreto legge Piantedosi, convertito nella legge n.15 del 2023, che rinviano ai poteri decisionali delle “autorità competenti”, in quanto titolari di una determinata zona SAR.

6. Se tutto questo è stato possibile, e continua ad accadere, si potrebbe immediatamente pensare ad una violazione sistematica degli obbighi di soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali, ancora privi di sanzioni effettive, ed alle conseguenze di una giurisprudenza amministrativa, favorevole all’orientamento del governo, che si va consolidando presso il TAR del Lazio. Con sentenze che hanno legittimato l’assegnazione di porti di sbarco sicuri sempre più lontani dall’area dei soccorsi, rilanciando tesi come la responsabilità primaria degli Stati di bandiera nella indicazione del porto di sbarco e l’obbligo, ma soltanto per le navi delle ONG, di abbandonare la scena dei soccorsi dopo il primo intervento in acque internazionali, come previsto dal Decreto legge Piantedosi n.1/2023.

Per evitare i fermi amministrativi le navi umanitarie dovrebbero adempiere ad una serie di comportamenti vincolati che potrebbero comportare l’abbandono in mare di persone in pericolo o la loro riconsegna alla guardia costiera libica, che a differenza di quella tunisina opera costantemente al di fuori delle acque territoriali riconosciute al governo di Tripoli. Infatti, secondo ill decreto “Piantedosi” adesso convertito nella legge 15/2023, le “operazioni di soccorso” devono “essere immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo nella cui area di responsabilita’ si svolge l’evento e allo Stato di bandiera“. Ed inoltre “nell’immediatezza dell’evento” deve essere richiesto alle autorità italiane un porto di sbarco, e ancora si può evitare il fermo amministrativo , se “le modalita’ di ricerca e soccorso in mare da parte della nave non hanno concorso a creare situazioni di pericolo a bordo ne’ impedito di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco”. Si sono create in questo. modo le condizioni di un esercizio incontrollabile della discrezionalità amministrativa da parte delle autorità italiane che con il passare del tempo operano in collegamento sempre più stretto con la sedicente Guardia costiera “libica” che da parte sua, oltre a comunicare con le autorità italiane ed europee per le attività di intercettazione in acque internazionali, non lesina avvertimenti in stile mafioso nei confronti dei comandanti e degli equipaggi delle navi umanitarie. Che continuano ad operare attività di ricerca e salvataggio in quella vasta area del Mediterraneo centrale che ricade nella zona SAR che i libici non presidiano quando si tratta di salvare vite. Ma dove intervengono operando con coordinamento italiano e di Frontex, per bloccare e riportare a terra quanti riescono ancora a fuggire dalla Libia. E’ infatti sufficiente che i libici comunichino alle autorità italiane, con le quali sono in costante contatto, che l’intervento delle navi umanitarie abbia determinato “situazioni di pericolo”, oppure che queste non abbiano obbedito ad ordini di stand by o di riconsegna dei naufraghi, e le autorità italiane trovano il pretesto per infliggere l’ennesimo fermo amministrativo. Un meccanismo burocratico-militare, frutto delle più recenti intese operative tra italiani e libici, ormai ben collaudato, che ha avuto come conseguenza il reiterarsi dei fermi amministrativi, ed una conseguente riduzione degli assetti di soccorso disponibili nel Mediterraneo centrale, su quella che è diventata la rotta più pericolosa del mondo. Per effetto di queste intese si sono verificati respingimenti collettivi su delega italiana, con un completo aggiramento della condanna subita dall’Italia nel 2012 da parte della Corte europea dei diritti dell’Uomo, per i respingimenti collettivi diretti in Libia, operati nel 2009 dalla motovedetta Bovienzo della Guardia di finanza.

Su questi casi non c’è ancora un pronunciamento definitivo da parte della giurisdizione amministrativa che, a partire dalla sentenza del TAR Lazio, sez III, n. 10402/23 del 19 giugno 2023, si è limitata ad affermare la legittimità dell’assegnazione di porti di sbarco sempre più lontani, solo nel caso di soccorsi operati da ONG, respingendo tutte le istanze di accesso civico agli atti (vedi sentenza del TAR Lazio, sez n.7395 del 14 luglio 2023 che si riporta sotto). Ma non risulta ancora che abbia affermato la legittimità di un provvedimento di fermo amministrativo motivato esclusivamente sulla base della mancata osservanza degli ordini impartiti dalle autorità libiche, che peraltro in diversi casi, piuttosto che ricorrere a normali canali di comunicazione, hanno trasmesso le loro intimazioni alle ONG con il ricorso alle armi ed a pericolose manovre di interposizione tra le navi umanitarie e le imbarcazoni cariche di naufraghi.

7. Si dovrebbe ricordare invece quella giurisprudenza che ha messo in dubbio la legitimità del Memorandum d’intesa Italia-Libia del 2017, confermata dalla Corte di Cassazione che ha ritenuto la Libia un paese terzo non sicuro, verso il quale dunque non si potevano trasferire e sbarcare i naufraghi soccorsi in acque internazionali. Secondo il Tribunale di Trapani, che forniva già nel 2019 un’ampia ricostruzione del fondamento nel diritto internazionale (consuetudinario e pattizio) del principio di non refoulement e del divieto di tortura, “il memorandum Italia-Libia, essendo stato stipulato nel 2017, quando il principio di non-refoulement aveva già acquisito rango di jus cogens, è: privo di validità, atteso che ai sensi dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati è nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale; – incompatibile con l’art. 10, co. 1 Cost. secondo cui“l’ordinamento italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, tra le quali rientra ormai anche il principio di non-refoulement”. Non si vede come i giudici ammiistrativi possano fornire una lettura della normativa internazionale e delllo stesso principio gerarchico delle fonti, sancito dall’art. 117 della Costituzione, tanto distante dalla consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione (a partire dalla decisione sul caso Rackete, Cassazione del 20 febbraio 2020 n.6626/2020 che affermava principi di diritto di portata più ampia del caso che andava a risolvere).

L’esito infausto dei ricorsi giurisdizionali davanti a giudici amministrativi che hanno fatto esclusivo rferimento alle normative interne, stravolgendo la portata delle Convenzioni internazionali e del diritto euro-unitario, oppure con richiami che ne ribaltano il senso, ha forse sconsigliato le ONG dal proporre ricorsi contro i fermi amministrativi che si sarebbero infranti, se non in prima istanza, di fronte al Consiglio di Stato. E’ del resto evidente come il governo tenda a spostare sempre di più sui giudici amministrativi competenze in materia di immigrazione e frontiere che andrebbero riservate ai giudici ordinari, perchè incidono su diritti fondamentali della persona, come si è verificato nel caso dei respingimenti immediati in frontiera. Eppure nel 2019 il Tar Lazio, in composizione monocratica feriale, si era espresso sul caso Open Arms con un provvedimento che superava i formalismi, ed entrava nel merito della questione, “rilevando una violazione delle norme di diritto internazionale del mare in materia di soccorso e riconoscendo una situazione di “eccezionale gravità e urgenza”, ha disposto la sospensione del divieto di ingresso della stessa nave nelle acque territoriali italiane”. In quella pronuncia sospensiva si rilevava” quanto al fumus, che il ricorso in esame non appare del tutto sfornito di fondamento giuridico in relazione al dedotto vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti e di violazione delle norme di diritto internazionale del mare in materia di soccorso, nella misura in cui la stessa amministrazione intimata riconosce, nelle premesse del provvedimento impugnato, che il natante soccorso da Open Arms in area SAR libica – quanto meno per l’ingente numero di persone a bordo era in “distress”, cioè in situazione di evidente difficoltà (per cui appare, altresì, contraddittoria la conseguente valutazione effettuata nel medesimo provvedimento, dell’esistenza, nella specie, della peculiare ipotesi di “passaggio non inoffensivo” di cui all’art. 19, comma 1 [recte, comma 2], lett. g), della legge n. 689/1994)”. Se oggi si richiamassero un analogo ordine gerarchico delle fonti normative e le stesse Convenzioni internazionali, in materia di soccorsi in mare, i provvedimenti di fermo amministrativo delle navi delle ONG dovrebbero venire sospesi e poi annullati uno dopo l’altro.

8. In realtà è l’intero Decreto Piantedosi n.1/2023 che risulta in contrasto con gli obblighi di ricerca e salvataggio imposti agli Stati costieri dalle Convenzioni internazionali, e dal Manuale IAMSAR, come recepite dal Piano SAR nazionale 2020 anche con riferimento alle acque internazionali. Un contrasto che nella prassi può sfociare in casi di vera e propria omissione di soccorso, analoghi a quei pochi casi sui quali ha indagato, o sta ancora indagando la Magistratura, seppure con rari accertamenti di responsabilità delle autorità italiane, come nel caso della sentenza del Tribunale di Roma relativa alla cd. strage dei bambini dell’11 ottobre 2013.

Il Comandante della nave, per effetto dell’obbligo imposto dalla Convenzione Solas, Cap. V, Reg.33 deve prestare soccorso a chiunque sia trovato in mare in pericolo di vita ed è, altresì, tenuto a procedere- con tutta rapidità- all’assistenza di persone in pericolo in mare, di cui abbia comunque avuto informazione.

In base all’art.9.1 del Regolamento n.656/2014, “Gli Stati membri osservano l’obbligo di prestare assistenza a qualunque natante o persona in pericolo in mare e durante un’operazione marittima assicurano che le rispettive unità partecipanti si attengano a tale obbligo, conformemente al diritto internazionale e nel rispetto dei diritti fondamentali, indipendentemente dalla cittadinanza o dalla situazione giuridica dell’interessato o dalle circostanze in cui si trova”.

Il Conisiderando 15 del Regolamento Frontex n.656 del 2014, stablisce che “Gli Stati membri dovrebbero ottemperare all’obbligo di prestare assistenza alle persone in pericolo conformemente alle pertinenti disposizioni degli strumenti internazionali che disciplinano le situazioni di ricerca e soccorso e ai requisiti relativi al rispetto dei diritti fondamentali. Il presente regolamento non dovrebbe pregiudicare gli obblighi delle autorità preposte alla ricerca e al soccorso, compreso quello di assicurare che il coordinamento e la coo perazione siano effettuati secondo modalità che consentono alle persone tratte in salvo di essere trasferite in un luogo sicuro. Per eludere questi obblighi non basta certo derubricare eventi di soccorso ad attività di immigrazione irregolare o addurre come motivazione la sovranità nazionale, la difesa delle frontiere o la lotta al’immigrazione clandestina.

In base alla Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del primo agosto 2022, gli Stati membri “sono tenuti a rispettare…la convenzione sul diritto del mare e la convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare”. Anche la Commissaria per i diritti umani del Consiglio d’Europa aveva chiesto all’Italia di ritirare il decreto “Piantedosi” sulle ONG (D.l. n. 1/2023) o almeno di rivedere in sede di conversione, le norme che potevano risultare in contrasto con gli obblighi di ricerca e soccorso a carico degli Stati costieri. Nella letera rivolta al governo italiano si censurava soprattutto la previsione del decreto legge n.1/2023 che obbliga le navi dopo l’operazione di salvataggio, a raggiungere senza ritardo il porto assegnato, ritenuta dalla Commissaria una previsione che impedisce i salvataggi multipli, e rischia nella sua applicazione pratica di inibire un’effettiva attività di ricerca e salvataggio, costringendo le navi ad ignorare ulteriori chiamate di soccorso in violazione del diritto internazionale.

La Commissaria per i diritti umani reiterava quindi l’invito a sospendere ogni cooperazione con il Governo libico e a favorire in futuro attività di cooperazione con Paesi terzi nel rispetto delle Raccomandazioni del 2019 sul Mediterraneo Centrale. Un documento che avrebbe potuto portare a ricorsi alla Corte europea dei diritti dell’Uomo, quando gli Stati violavano gli obblighi di soccorso e sbarco imposti dalle Convenzioni internazionali.

9. La Tunisia e la Libia non possono garantire porti di sbarco sicuri, malgrado gli sforzi diplomatici italiani, e dunque non possono essere designate come autorità competenti a gestire e coordinare attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali. In proposito basti il rinvio alle posizioni ed alle Linee guida formulate dalle Nazioni Unite nel 2017 e ribadite con un documento nel dicembre del 2022, per non parlare dei rapporti internazionali (Amnesty, Human Rights Watch) che segnalano in questi paesi pesanti violazioni dei diritti fondamentali dei migranti ed il mancato riconoscimento effettivo del diritto di asilo, con una diffusa violazione del divieto di trattenimento arbitrario e con casi sempre più numerosi di respingimento collettivo illegale. Per il Tribunale di Messina (Sentenza 28 maggio 2020) proprio nelle zone dalle quali partono la maggior parte dei migranti, nella fascia costiera da Sabratha a Zawia, i centri di detenzione sarebbero da tempo sotto il controllo delle stesse milizie che operano a bordo delle motovedette donate dall’Italia, che arrivano ad operare in acque internazionali grazie agli accordi stipulati con il nostro paese e la continua assistenza tecnica ed operativa fornita dalla Marina militare italiana (Operazione Nauras della Missione Mare Sicuro). Il Giudice dell’Udienza preliminare di Messina accerta come a Zawiya “operava (e opera) un’associazione criminale che quotidianamente e indisturbatamente sequestra migranti provenienti da tutto il continente africano e, dopo averli privati della libertà e sottoposti a violenze e torture, costringe i parenti a pagare un riscatto che consentirà il rilascio e la possibilità di imbarcarsi per l’Europa”.. Dopo il Memorandum UE-Tunisia si sono moltiplicati i casi di deportazione illegale di migranti subsahariani dalla Tunisia verso la Libia, e queste prassi di polizia, che si aggiungono alla cancellazione dei diritti delle minoranze e delle opposizioni interne, impediscono oggi di ritenere la Tunisia un “paese terzo sicuro”. La Tunisia peraltro non ha ancora reso effettiva una zona SAR al di là del limite delle sue acque territoriali, e non garantisce una efficace attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali. Sono quindi le autorità italiane che ricevono per prime notizia degli eventi di soccorso in alto mare che devono assumere il coordinamento di ricerca e salvataggio, fino a quando non si abbia certezza dell’intervento di un altro Stato costiero, a condizione che questo possa garantire davvero un porto sicuro di sbarco.

Come ricordato in diverse occasioni dal Commissario europeo per i diritti umani del Consiglio d’Europa, il primo RCC contattato, anche se l’emergenza è avvenuta al di fuori della sua SRR (zona di ricerca e salvataggio) mantiene la responsabilità dell’evento finché sia accertato che l’RCC competente per quella regione, o altro RCC, abbia dichiarato di assumere il coordinamento e si sia effettivamente attivato in tal senso”. Le Convenzioni internazionali e gli oblighi di ricerca e soccorso che queste prevedono non cambiano a seconda dell’avvicendarsi dei governi e della mutevole legislazione nazionale, spesso influenzata da considerazioni elettoralistiche, piuttosto che dal richiamo rigoroso al sistema gerarchico delle fonti normative ed alla garanzia effettiva degli obblighi di soccorso e dei diritti fondamentali delle persone migranti.

A totale discrezione delle autorità marittime italiane, l’assunzione del coordinamento dei soccorsi da parte di IMRCC, Centrale di coordinamento della Guardia costiera italiana, in alcuni casi costretta a coordinare attività di ricerca e salvataggio anche al di fuori della zona SAR di competenza italiana, o il mero rimbalzo alle autorità libiche o maltesi, ha quindi creato, sulla base, di scelte politiche ed elettorali, i presupposti per fare applicare dai prefetti, con una ulteriore sfera di discrezionalità, le sanzioni previste dal Decreto Piantedosi n.1 del 2 gennaio 2023, che potrebbero arrivare anche al sequestro ed alla confisca definitiva, indipendentemente dalla tutela del valore primario della vita umana in mare, a cui si attengono le Convenzioni internazionali e le scelte obbligate dei comandanti delle navi umanitarie.

Sarebbe dunque tempo, per le ONG e per i cittadini solidali, di reagire con la massima energia e compattezza, sia nelle sedi giurisdizionali, che in ambito strettamente politico, in vista delle prossime scadenze elettorali, contro prassi discrezionali di fermo ammnistrativo che discendono da una normativa interna in evidente contrasto con il Diritto internazionale, con il quadro normativo dell’Unione europea, e con quelle norme di diritto interno che sanciscono gli obblighi di ricerca e salvataggio, sanzionando l’omissione di soccorso ed il rifiuto di atti di ufficio. Si tratta di questioni di costituzionalità, di rispetto dunque dello Stato di diritto (rule of law) e di possibile rilievo penale, ma anche di materia per ricorsi ai Tribunali internazionali, per l’accertamento di violazioni di legge e delle conseguenti responsabilità che non possono essere nascoste dietro l’ennesima criminalizzazione, questa volta per via amministrativa, del soccorso civile.


Nota del Garante nazionale per le persone private della libertà sul Decreto-legge dal titolo “Disposizioni urgenti per la gestione dei flussi migratori e la semplificazione procedimentale in materia di immigrazione”

In attesa di avere contezza del provvedimento approvato dal Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2022 e nella certezza che, al di là di espressioni riportate dalla stampa, il Ministero dell’Interno avrà già doverosamente considerato molti degli aspetti che qui si intende evidenziare, il Garante nazionale ritiene utile ricordare alcuni principi nazionali e sovranazionali che vincolano il nostro Paese.

Per altri aspetti, sarà, ovviamente, il Parlamento a valutare la necessità di una decretazione d’urgenza in materia.

Una premessa

Le Convenzioni internazionali sono un limite alla potestà legislativa dello Stato e gli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione codificano il principio per cui il diritto internazionale e le Convenzioni internazionali ratificate dall’Italia non sono derogabili dalla legislazione interna. In prospettiva di un’analisi dettagliata del decreto-legge approvato il 28 dicembre scorso dal Consiglio dei ministri e del processo di sua successiva conversione, gli elementi di riferimento sono le norme di diritto internazionale nonché quelle del diritto, anche interno, della navigazione e del soccorso in mare[1].

Circa gli specifici punti:

Il soccorso

La Corte Europea dei diritti dell’uomo (più avanti CtEdu) nelle sentenze emesse nel caso Sharifi c. Italia e Grecia del 21 ottobre 2014[2] (ricorso n. 16643/09) e nel caso (Grande Camera) Hirsi Jamaa c. Italia del 23 febbraio 2012[3] (ricorso n. 27765/09) ha affermato che il mancato accesso alla procedura d’asilo o a qualsiasi altro rimedio legale all’interno del porto di attracco configura una violazione dell’articolo 4 del Protocollo n.4 alla Convenzione, che, come è noto, è parte integrante della Convenzione stessa. La CtEdu ha sottolineato che il sistema di Dublino deve essere applicato in modo compatibile con la Convenzione e che nessuna forma di respingimento o di rimpatrio collettivo e indiscriminato può avere luogo. Ovviamente tali principi sono noti al Legislatore italiano e da esso condivisi.

Risulta evidente che debbano, quindi, essere garantiti nel territorio nazionale il transito e la sosta al fine di assicurare il soccorso e l’assistenza a terra delle persone prese a bordo a tutela della loro incolumità. Sorge il problema se questa possa avvenire «ai soli fini» di esercitare tali funzioni e non anche ai fini di tutelare le garanzie complessive che ogni persona debba avere anche sul piano giuridico. Appare opportuno comunicare le operazioni al Centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo nella cui area di responsabilità si svolge l’evento e allo Stato di bandiera della nave. Ovviamente, ciò non fa venir meno alcuna responsabilità dello Stato che ha effettuato il soccorso.

La domanda per le persone migranti a bordo delle navi che hanno effettuato il soccorso pone preliminarmente la dicotomia tra «possibilità» e «obbligo». La prima ipotesi rappresenta un incremento delle potenzialità che compongono l’idea stessa di salvataggi, sempre che vi siano anche elementi informativi adeguati e indipendenti disponibili a bordo dell’imbarcazione. La seconda impone una irragionevole accentuazione di vulnerabilità che farebbe antecedere la politica interna di uno Stato rispetto al principio sovranazionale di massima tutela di chi può trovarsi in condizioni di fragilità sul piano personale e anche giuridico. Certamente il testo varato dissiperà la perplessità perché la seconda ipotesi esporterebbe il Paese al rischio di censure internazionali.  È, infatti, principio ineludibile, che non possa essere la finalità di radicare la responsabilità per l’accoglimento o il respingimento della domanda d’asilo in capo agli Stati di bandiera delle navi in oggetto[4] il criterio che compone il diritto umanitario degli Stati democratici[5].

«Imporre» e non «dare la possibilità» di domanda di protezione internazionale agli Stati di bandiera delle navi delle Organizzazioni non governative potrebbe degenerare verso una situazione di immediatezza del respingimento degli altri non richiedenti e, quindi, entrare in contrasto con il citato articolo 4 del Protocollo n. 4 della Convenzione.

I requisiti

Le navi che effettuano «in via non occasionale» attività di ricerca e soccorso in mare devono corrispondere, nel loro operare, ad alcuni requisiti. Le informazioni avute dal Garante nazionale sono riassumibili nei seguenti aspetti: 

  • idoneità tecnico-nautica alla sicurezza della navigazione nelle acque territoriali (obiettivo condivisibile);
  • tempestivo avvio di iniziative volte ad acquisire le intenzioni di richiedere la protezione internazionale. Il problema sorge laddove il diritto internazionale marittimo non individua il comandante di una nave quale competente a determinare lo status di coloro che ricadono temporaneamente sotto la propria tutela a seguito di un’operazione di salvataggio e non è dunque in alcun modo tenuto a richiedere alle persone soccorse se vogliano presentare domanda di protezione internazionale. Peraltro il paragrafo 6 delle “Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare”[6] adottato nel 2004 dal Comitato marittimo per la Sicurezza[7] (Agenzia Onu specializzata nel settore) nel contesto dell’adozione di una serie di emendamenti alle Convenzioni Sar[8] e Solas[9], prevede che ogni operazione e procedura, come l’identificazione e la definizione dello status delle persone soccorse, che vada oltre la fornitura di assistenza alle persone in pericolo, non debba essere consentita qualora possa ostacolare la fornitura di tale assistenza o possa ritardare lo sbarco;
  • la richiesta all’Autorità Sar competente, nell’immediatezza dell’evento, dell’assegnazione del Pos (place of safety). Da una parte ciò riprende quanto già previsto; da un’altra, occorre ben valutare se ciò possa essere compatibile nella singola situazione in essere con le norme sul soccorso in mare, che hanno il precetto consuetudinario e generalmente accolto di non mettere in essere qualsiasi azione che aggravi la situazione di pericolo, individuale e collettivo, tenendo anche conto  della vulnerabilità delle singole persone, che potrebbe accentuarsi in caso di mancata risposta alle richieste di coordinamento delle operazioni di ricerca e soccorso condotte nelle zone Sar di competenza di altri Paesi.
  • il raggiungimento del porto di sbarco individuato dalle competenti Autorità senza ritardo per il completamento dell’intervento di soccorso. Anche in questo caso occorre non piegare la giustezza del precetto a finalità diverse. In assoluto, il precetto è elemento di garanzia per le persone; va tuttavia letto in congiunzione con la specificità del Pos assegnato. Inoltre, questo punto va letto in connessione con quello di cui alle cosiddette «operazioni plurime», sempre tenendo conto dell’articolo 1158 del Codice della navigazione[10] che riguarda l’ipotesi di omissione di soccorso.
  • comunicazione alle Autorità per la ricerca e il soccorso in mare italiane o, nel caso di assegnazione del porto di sbarco, alle Autorità di Pubblica sicurezza, delle informazioni richieste ai fini dell’acquisizione di elementi relativi alla ricostruzione dettagliata delle fasi dell’operazione di soccorso effettuata. L’interpretazione dell’indicazione è quella dei fini investigativi che, comunque, non devono poter ostacolare lo sbarco. Su questa linea, in termini più generali, vale il Protocollo addizionale alla Convenzione delle Nazioni unite contro la Criminalità organizzata transnazionale del 2000[11], che in tema di contrasto al traffico illecito di migranti per via terrestre, aerea e marittima, all’articolo 19  recita «Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica gli altri diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e degli individui derivanti dal diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale relativo ai diritti dell’uomo e, in particolare, laddove applicabili, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo status dei rifugiati e il principio di non respingimento ivi enunciato».
  • le modalità di ricerca e soccorso in mare da parte della nave non devono aggravare situazioni di pericolo a bordo né impedire di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco.  Inoltre:
  • nel caso di operazioni di soccorso plurime, le operazioni successive alla prima devono essere effettuate in conformità agli obblighi di notifica e non devono compromettere l’obbligo di raggiungimento, senza ritardo, del porto di sbarco. Qui occorre preliminarmente osservare che qualora una nave abbia raccolto alcune persone in rischio di naufragio e stia avviandosi verso il Pos indicato dalle Autorità, ha comunque l’obbligo, sulla base del diritto del mare, di soccorrere altre persone, qualora sia raggiunta da una comunicazione del loro pericolo e sia in grado di poterle accogliere. Tale obbligo non può venir meno sulla base di un provvedimento di un singolo Paese, tantomeno ai fini della regolazione degli accessi al suo territorio. È opportuno ricordare l’articolo 98 della Convenzione Unclos del 1982, che prevede che ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batte la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio o i passeggeri, debba procedere quanto più velocemente possibile al soccorso delle persone in pericolo, se viene a conoscenza del loro bisogno di aiuto, nella misura in cui ci si può ragionevolmente aspettare da lui tale iniziativa. Relativamente alla ventilata previsione di sanzioni in merito, per il comandante dell’imbarcazione, potrebbe palesarsi in sede di applicazione la scriminante dell’articolo 51 c.p. dell’adempimento di un dovere imposto da una norma giuridica.

La sanzione amministrativa:

Il passaggio da reato penale a sanzione amministrativa che può essere letto come elemento depenalizzante può avere effetti molto peggiori rispetto all’attività in sé operata da chi presta soccorso in mare. Occorrerà valutare quali sanzioni amministrative saranno imposte. Resta tuttavia il punto fermo del Garante nazionale consistente nel fatto che la valutazione da parte della Magistratura è comunque elemento di garanzia rispetto a sanzioni che abbiano effetti, sul piano pratico, anche maggiori e che vengono imposte dal potere amministrativo.

Certamente la lettura del testo definitivo sarà in grado di chiarire molti aspetti e sciogliere le attuali perplessità, qui sopra espresse. In tale prospettiva il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale ha inteso pronunciarsi già sul testo così provvisoriamente illustrato dagli Organi di informazione e ribadisce la sua volontà di un costruttivo dialogo in merito. Un dialogo che tiene presenti i diritti e le necessità primarie, incluso il soccorso, di chi mette in mare la vita propria e quella dei suoi cari in cerca di un “altrove” migliore, il diritto della collettività a essere rassicurata circa la presenza di persone irregolari sul proprio territorio, il diritto dell’Ordinamento a non essere esposto a rischi di censura rispetto a quegli impegni che costituiscono l’ossatura del proprio sistema democratico.

Roma, 30 dicembre 2022                                                                           

 Mauro Palma


VENERDÌ 09 FEBBRAIO 2024 14.49.23

Ong denuncia, ‘Tunisia spinge immigrati verso la Libia’

Ong denuncia, ‘Tunisia spinge immigrati verso la Libia’ (ANSA) – TRIPOLI, 09 FEB – La Commissione nazionale per i diritti umani in Libia (Nchrl), ong legata all’Onu, ha denunciato “i continui sforzi delle autorità tunisine per trasferire gli immigrati nelle zone di confine tunisino-libico e per spingerli a entrare nel territorio libico”. In una dichiarazione ripresa dal Libya Observer, l’Nchrl ha indicato che l’Apparato di sostegno alla stabilizzazione ha annunciato domenica l’arresto di 100 immigrati clandestini di diverse nazionalità mentre attraversavano illegalmente il territorio libico attraverso il confine tunisino. L’Nchrl ha detto di ritenere l’Apparato delle guardie di frontiera libiche, che è affiliato al Ministero degli Interni, e il Ministro degli Interni designato pienamente e legalmente, responsabile della continuazione di quella che ha definito “collusione con la parte tunisina” nelle operazioni di deportazione di immigrati irregolari e richiedenti asilo che si trovano sul territorio tunisino, portandoli alla frontiera libica. L’Nchrl ha invitato perciò l’ufficio del procuratore generale “ad avviare un’indagine approfondita sulle operazioni di trasferimento di immigrati clandestini e richiedenti asilo dal confine tunisino a quello libico e a ritenere i responsabili della guardia di frontiera responsabili di negligenza nel proteggere il confine tra Libia e Tunisia”. (ANSA). 2024-02-09T14:49:00+01:00 CNT ANSA


TAR Lazio, sez. III, ord., 14 luglio 2023, n. 7395

Presidente Sapone – Estensore Scalise  

Premesso che:

– con l’atto introduttivo del presente giudizio, la (omissis) Ong Onlus, noleggiatrice della nave “(omissis)”, battente bandiera panamense e adibita ad attività di search and rescue (di seguito anche “SAR”) e la (omissis) s.r.l., società proprietaria della citata nave, hanno contestato le comunicazioni con cui, in relazione a un’operazione di salvataggio di migranti in acque libiche (e quindi extraterritoriali), le Autorità italiane hanno individuato, come luogo di sbarco il porto di Brindisi, in tesi disagevole da raggiungere e contrastante con la normativa internazionale di riferimento;

– le ricorrenti hanno anche: i) gravato, ai sensi dell’art. 116, comma 2 del cod.proc.amm., gli atti con cui le varie Amministrazioni intimate non hanno concesso loro l’accesso ai documenti richiesti con l’istanza del 3 aprile 2023; ii) agito per ottenere la loro esibizione ope iudicis;

– con detta istanza, in particolare, le ricorrenti hanno chiesto l’accesso “ai sensi e per gli effetti degli artt. 22 e ss. legge n. 241/1990 e degli artt. 5 e ss., d.lgs. n. 33/2013 a tutti i documenti del menzionato procedimento, tra cui, in via esemplificativa e non esaustiva”: i) agli atti anche interni e/o istruttori con i quali è stato individuato il porto di Brindisi quale porto ove far sbarcare i migranti a bordo della nave (omissis); ii) alle comunicazioni intercorse tra l’IMRCC e il Ministero dell’Interno e/o le altre Autorità Competenti relativamente all’individuazione e all’assegnazione del predetto porto; iii) ai pareri (anche interni), alle relazioni di servizio, alle comunicazioni, agli apporti istruttori, emessi dalle Amministrazioni, dagli Enti o dagli organi a qualunque titolo coinvolti o intervenuti nel procedimento di individuazione e di assegnazione del porto di Brindisi quale porto di sbarco dei migranti soccorsi nel corso dell’operazione SAR del 7 marzo 2023; iv) ad ogni altro provvedimento comunque denominato, assunto nel summenzionato procedimento;

– a fronte della citata istanza, unica ma indirizzata alle varie Amministrazioni intimate, sono seguiti: i) il silenzio-diniego del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto formatosi sull’istanza ostensiva; ii) la nota del Ministero dell’Interno n. 37993 del 2 aprile 2023, recante il diniego espresso dell’ostensione degli atti richiesti; iii) la nota del Ministero delle Infrastrutture n. 11638 del 17 aprile 2023 e la nota della Capitaneria di Porto di Brindisi n. 19898 del 2 maggio 2023, che hanno rappresentato la loro incompetenza a decidere sulla richiesta di accesso;

– nel gravame, le ricorrenti hanno fatto valere unicamente l’accesso difensivo, invocando l’art. 24, comma 7 della l.n. 241/1990 e sostenendo la necessità di conoscere i documenti richiesti per difendere le proprie ragioni nel giudizio incardinato, avente ad oggetto l’asserita illegittimità dell’individuazione, da parte delle Autorità italiane, del porto di sbarco;

– il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto e il Ministero dell’Interno si sono costituiti in resistenza al ricorso e con articolata memoria hanno confutato le censure ivi dedotte; con riferimento alla domanda di accesso agli atti: i) hanno depositato in giudizio la nota del Comando generale del Corpo delle Capitanerie di porto n. 59478 dell’8 maggio 2023, indirizzata alle ricorrenti, con cui il rigetto dell’istanza di accesso è stato corredato da una motivazione più articolata sia con riguardo all’accesso civico che con riguardo all’accesso difensivo; ii) hanno corroborato la motivazione del diniego di accesso con ulteriori argomentazioni, corredate da richiami giurisprudenziali;

– all’udienza camerale del 5 luglio 2023, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione;

Considerato che:

– il ricorso per conseguire l’accesso agli atti richiesti con l’istanza del 3 aprile 2023 risulta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la nota del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto n. 59478 dell’8 maggio 2023, intervenuta in via successiva sia rispetto alla formazione del silenzio-diniego impugnato sia rispetto alle altre note gravate e avente carattere di conferma in senso proprio delle precedenti determinazioni censurate, non è stata oggetto di impugnativa;

– sul punto il Collegio non può non aderire all’orientamento giurisprudenziale, secondo cui: i) il decorso del termine di 30 giorni dalla presentazione dell’istanza di accesso agli atti non consuma il potere della P.A., che può sempre emanare un diniego (o anche, un accoglimento) espresso e motivato; ii) un diniego esplicito, anche se rilasciato dopo la formazione del silenzio-diniego, costituisce un atto di conferma a carattere rinnovativo, che modifica la realtà giuridica, riapre i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale e deve, pertanto, essere specificamente impugnato, pena l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso originariamente proposto (cfr. ex multis T.A.R. Campania, Napoli, VI, n.1472/2022, TAR Lazio, Latina, I, n. 532/2012);

– quindi, la mancata impugnazione della predetta nota, ritualmente indirizzata ai due recapiti PEC indicati nell’istanza ostensiva ((omissis)@legalmail.it e (omissis)srl@legalmail.it; né del resto le ricorrenti, anche all’udienza camerale, hanno allegato la mancata ricezione), è idonea a determinare il venir meno dell’interesse all’impugnativa spiegata, tenuto conto: i) dell’unicità formale e sostanziale della richiesta di accesso, con la quale sono stati richiesti i medesimi atti e documenti alle varie Amministrazioni in indirizzo; ii) della provenienza della nota dell’8 maggio 2023 dall’Amministrazione che, pur agendo in concerto con il Ministero dell’Interno per l’individuazione del porto di sbarco (cfr. par. 10.3 della sentenza di questo T.A.R. n. 10402/2023), risulta il soggetto oblato, ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 662/1994, del coordinamento generale dei servizi di soccorso marittimo; iii) della indubbia diversità della motivazione di tale nota rispetto a tutte le precedenti; iv) al rilievo per cui la sua mancata impugnazione ha determinato il cristallizzarsi del diniego di accesso e della sua motivazione, avente portata generalizzante e innovativa rispetto alle note gravate;

– in relazione a tali ultimi aspetti, l’esame della nota dell’8 maggio 2023 e della sua motivazione più articolata e ricca di riferimenti, anche rispetto alla nota di diniego espresso del Ministero dell’Interno, induce a ritenere che detta nota risulti non solo conferma in senso rinnovativo del silenzio-diniego gravato ma anche atto ampliativo dell’impianto motivazionale fondante il diniego dell’accesso rispetto a quanto previsto dagli altri atti impugnati;

– significativi, in tal senso, risultano i passi della citata nota, in cui la ragione della mancata ostensione dei documenti richiesti è stata: i) suffragata, non più solo col riferimento alle ragioni di sicurezza e di ordine pubblico interno in relazione a quanto previsto dal d.m. del 16 marzo 2022 (come già nella nota del Ministero dell’Interno n. 37993 del 2 aprile 2023), bensì con riguardo all’art. 1048, comma 1, lett. q) del d.P.R. 90/2010: tale norma sottrae all’accesso i documenti riguardanti “programmazione, pianificazione e condotta di attività operative-esercitazioni NATO e nazionali”, tra le quali rientrano anche quelle condotte dal Centro Operativo Nazionale del Corpo delle Capitanerie di Porto-Guardia Costiera-IMRCC; ii) arricchita con riferimenti giurisprudenziali e con argomentazioni volte a sostanziare il pregiudizio connesso alla divulgazione degli atti richiesti;

– a tale stregua, le ricorrenti erano tenute a gravare la citata nota, sopravvenuta in pendenza della lite, con motivi aggiunti e il non avervi provveduto determina l’improcedibilità dell’impugnativa proposta;

– e del resto non può aver giuridico pregio l’argomentazione utilizzata dalla ricorrente all’udienza camerale, secondo cui, a supportare la procedibilità del ricorso basterebbe l’impugnativa del diniego del Ministero degli Interni, in quanto in tesi sarebbe quest’ultimo Dicastero ad essere competente all’adozione degli atti richiesti; al riguardo, è sufficiente considerare che: i) come già illustrato dal Collegio nella sentenza di questo T.A.R. n. 10402/2023 (cfr. par. 10), la competenza all’individuazione del porto di sbarco è demandata non già solo al Ministero degli Interni ma al concerto fra quest’ultimo e il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto; ii) è quest’ultimo ad essere incaricato, ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 662/1994, del coordinamento generale dei servizi di soccorso marittimo; iii) il silenzio diniego del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto è stato inequivocabilmente superato dalla nota dell’8 maggio 2023, connotata da una portata innovativa rispetto ai precedenti atti già gravati;

Considerato, poi, che:

– solo per completezza si aggiunge che il ricorso, anche a voler ipoteticamente prescindere dalla sua improcedibilità, risulterebbe comunque infondato nel merito;

– al riguardo, il Collegio ravvisa i presupposti per estendere alla fattispecie in scrutinio l’orientamento già recentemente affermato in relazione ad una fattispecie analoga dalle sentenze nn. 5607/2023 e 6694/2023 con riferimento:

i) alla riconducibilità delle attività di pattugliamento e di soccorso in mare alla fattispecie di esclusione del diritto di accesso prevista dall’art. 1048, co.1, lett. q) del d.P.R. n. 90/2010, tenuto conto della molteplicità di implicazioni ad essa connesse, di carattere militare, di polizia nonché di politica migratoria interna ed estera (si pensi ai rapporti internazionali con lo Stato dell’area SAR, con lo Stato di bandiera della nave soccorritrice e a volte con l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera – Frontex) (cfr. par. 7.1 della pronuncia e anche Cons. St., V, n. 1195/2023): e tali evidenze valgono sia per i casi di accesso civico che per i casi di accesso difensivo;

ii) all’inscindibilità delle eventuali e contingenti attività di soccorso in mare rispetto all’attività istituzionale e amministrativa (nel cui contesto le prime finiscono per essere ricomprese) delle unità navali presenti nel Mediterraneo (in acque interne o internazionali), ai fini dell’applicazione del regime di segretezza dei relativi atti e documenti (cfr. in tal senso anche Cons. St., V, n. 1121/2020);

iii) al concreto pregiudizio che l’eventuale ostensione degli atti richiesti può arrecare agli interessi pubblici coinvolti, e in particolare a quelli connessi alla salvaguardia delle relazioni nazionali ed internazionali nonché alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (cfr. par. 7 della pronuncia);

iv) alle ragioni per cui detta documentazione è sottratta all’accesso civico per effetto dell’operare congiunto dell’art. 1048, co. 1, lett. q) citato, dell’art. 5-bis, comma 6, del d.lgs n. 33/2013 e delle Linee Guida ANAC n. 1309 del 2016 (cfr. par. 7.2 della pronuncia);

v) alla piena applicabilità in simili fattispecie anche degli artt. 2 e 3 del decreto del Ministro degli Interni del 16 marzo 2022, legittimamente adottato ai sensi dell’art. 24, comma 6 della l.n. 241/1990 e recante le “categorie di documenti inaccessibili per motivi attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale ed alle relazioni internazionali”, laddove esclude l’ostensibilità, fra l’altro, dei documenti dalla cui divulgazione non autorizzata possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, nonché all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali;

vi) alla non necessità, sulla base della chiarezza e dell’autosufficienza del citato dettato regolamentare, di un’articolata motivazione a fondamento della singola esclusione dall’accesso di volta in volta statuita dall’Amministrazione, risultando sufficiente la giustificazione ricavabile dalla riconducibilità della tipologia di documento richiesto all’ambito oggettivo delle citate previsioni normative;

vii) alla necessità, specie alla luce del regime di segretezza che connota gli atti richiesti nonché dell’intensità dell’onere probatorio imposto sul ricorrente nel caso di accesso difensivo ex art. 24, comma 7 della l.n. 241/1990, che dall’istanza ostensiva si evinca in modo chiaro e rigoroso il rapporto di strumentalità, in termini di stretta necessità, fra i documenti richiesti e le esigenze difensive palesate (cfr. in tal senso anche sent. Ad. Plen. n. 4/2021);

Ritenuto che:

– calando le summenzionate coordinate nella fattispecie all’esame, il ricorso ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm., in cui le ricorrenti hanno fatto valere unicamente l’accesso difensivo, ove anche fosse procedibile, sarebbe comunque non suscettibile di positiva considerazione;

– innanzitutto, le valutazioni compiute dal Ministero dell’Interno di concerto con il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, in vista dell’individuazione del porto di sbarco dei migranti non sono considerabili, come pretenderebbero le ricorrenti, in modo isolato e parcellizzato rispetto all’unitaria attività di pattugliamento e soccorso in mare, attività nella quale si inscrivono sotto l’aspetto funzionale, contenutistico e finanche temporale, atteso che contribuiscono a definirne una delle fasi rilevanti (cioé l’individuazione della località dello sbarco dei migranti, del “porto sicuro”);

– a tale stregua, anche tale fase risulta: i) permeata da quella molteplicità di delicate implicazioni di carattere militare, di polizia, di ordine pubblico interno e di politica migratoria, che caratterizzano l’attività SAR; ii) connotata dalla delicatezza della relativa documentazione, la cui divulgazione è concretamente suscettibile, tenuto conto della tipologia delle relative informazioni, di arrecare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, nonché all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali (cfr. sul punto in particolare l’art. 2, comma 1, lett d) del d.m. del 16 marzo 2022, che emblematicamente menziona espressamente proprio gli atti di gestione delle frontiere e dell’immigrazione fra i documenti sottratti all’accesso);

– tali caratteristiche giustificano l’esclusione nella specie sia dell’accesso civico sia di quello difensivo ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.m. del 16 marzo 2022 e dell’art. 1048, co.1, lett. q) del d.P.R. n. 90/2010;

– la documentazione amministrativa correlata all’attività di pattugliamento e soccorso in mare contiene e riflette posizioni, oltre che interessi, di politica estera del Governo nonché scelte e ad azioni di carattere politico, al cospetto delle quali il diritto di conoscere si arresta di fronte a un’attività latamente discrezionale che, se divulgata, pregiudicherebbe in modo irreparabile i predetti valori che dalla normativa in discorso ricevono una protezione rafforzata (cfr. sul punto anche le Linee guida ANAC n. 1309/2016);

– altrettanto priva di pregio risulta la censura, secondo cui il Ministero dell’Interno non avrebbe spiegato perché gli atti richiesti dalle ricorrenti rientrerebbero tra i documenti elencati negli artt. 2 e 3 del d.m. 16 marzo 2022 e quale sarebbe il concreto pregiudizio all’interesse pubblico che deriverebbe dall’ostensione degli atti richiesti;

– sul punto, come già in precedenza anticipato, dalla pacifica riconduzione della tipologia dei documenti richiesti all’ambito oggettivo previsto dal citato d.m. del 16 marzo 2022 risultano agevolmente desumibili, in conseguenza dell’autosufficienza delle richiamate norme regolamentari, sia la ragione della loro mancata ostensione sia la tipologia di pregiudizio connessa alla loro divulgazione, senza bisogno di un’ulteriore motivazione che finirebbe per essere ultronea rispetto alla chiarezza della formulazione normativa;

– sotto un distinto versante, l’esame dell’istanza di accesso agli atti evidenzia che le ricorrenti non hanno adeguatamente assolto l’onere di dimostrare il nesso di strumentalità della documentazione richiesta e le esigenze difensive rappresentate; tale evidenza traspare, in particolare, dal tenore dell’istanza di accesso in cui: i) le esigenze difensive sono state enunciate in modo estremamente generico, non meglio sostanziato neppure in sede ricorsuale, tenuto anche conto delle particolari caratteristiche degli atti impugnati (cfr. in tal senso sempre T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 10402/2023, par. 12); ii) è stata richiesta l’ostensione “in via esemplificativa e non esaustiva” di una congerie di documenti non meglio identificati, a riprova del carattere esplorativo dell’istanza; sul punto il Collegio non può non applicare l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare” (cfr. Ad. Plen. n. 4/2021);

Ritenuto, in definitiva, che:

– il ricorso proposto, limitatamente all’impugnativa degli atti di diniego dell’accesso e alla richiesta di esibizione dei documenti richiesti con l’istanza del 3 aprile 2023, vada complessivamente respinto, in quanto improcedibile e comunque infondato per le ragioni in precedenza illustrate;

– le spese legali seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), pronunciando sull’istanza ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm. contenuta nel ricorso in epigrafe, la respinge.

Condanna le ricorrenti al pagamento delle spese legali in favore delle Amministrazioni resistenti, liquidandole a carico di ciascuna parte ricorrente nella misura complessiva di euro 2.000,00, oltre ad oneri come per legge.

Ordina alla segreteria della Sezione di provvedere alla comunicazione della presente ordinanza.