Esternalizzazione delle frontiere e accordi contro i diritti umani

di Fulvio Vassallo Paleologo

da Lettera al governatore della Libia di Franco Battiato

I trafficanti d’armi occidentali
Passano coi Ministri a fianco alle frontiere
Andate a far la guerra a Tripoli

1. Una premessa di metodo

Nella valutazione degli accordi tra Stati membri dell’Unione europea e paesi terzi verso i quali si cerca di esternalizzare i controlli di frontiera per contrastare quella che viene definita immigrazione illegale 1, anche quando si tratta di potenziali richiedenti asilo, o di naufraghi da soccorrere, si fa spesso riferimento ad atti politici o a posizioni assunte da singoli organi dell’Unione, come la Commissione, o da loro rappresentanti, come nel caso della Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, per legittimare intese di varia forma che contrastano con la tutela internazionale dei diritti umani e con quanto previsto dal quadro legislativo europeo, composto da Direttive e Regolamenti, e attuato con le decisioni vincolanti della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Secondo l’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati 2, titolato “Trattati in contrasto con una norma imperativa del diritto internazionale generale (jus cogens)”, si deve invece considerare nullo qualsiasi Trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale”. Sotto questo profilo, come ricorda la stessa Convenzione di Vienna, per “trattato” si può intendere qualsiasi accordo internazionale, non solo come “accordo” vero eproprio, ma anche nella forma di Memorandum, d’intesa, di Protocolli o di scambio di note diplomatiche.

In base all’art. 10 della Costituzione “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Secondo l’art.117 della stessa Costituzione, “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Come impone l’art. 80 della Costituzione, “Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”. La denominazione dell’accordo non incide sul rispetto delle procedure dettate dall’art.80 della Costituzione, anche indipendentemente dalla volontà del governo di ricorrere o meno ad una legge di ratifica. Un accordo bilaterale sottoscritto con un altro Stato, anche se in forma di un Memorandum d’intesa, non può dunque derogare la normativa vigente a livello internazionale ed europeo, e se deroga al quadro normativo interno, prima di essere attuato richiede la ratifica e le conseguenti modifiche legislative, sempre nei limiti del dettato costituzionale e del principio di gerarchia delle fonti normative.

2. Oggetto dell’indagine e contenuto degli accordi in materia di immigrazione

A parrtire dagli ani 90′ del secolo scorso, l’Italia ha concluso decine di accordi bilaterali aventi ad oggetto gli ingressi legali, la gestione delle frontiere e delle procedure di riammissione, basti pensare alla materia dei visti di ingresso, che qui non tratteremo. Sotto il profilo delle misure di contrasto, molti di questi accordi, ad esempio nel caso del Marocco, dell’Egitto, della Nigeria e del Gambia, non hanno avuto piena applicazione, e ad oggi, se si guarda ai paesi terzi, sembrano ancora operativi, con risultati tangibili, soltanto gli accordi stipulati nel corso del tempo con la Tunisia e con la Libia, oltre quelli più recenti con alcuni paesi balcanici. In questa indagine non potremo ovviamente esaminarli tutti 3, ma metteremo in evidenza quelli che hanno segnato un punto di svolta nelle politiche di contrasto dell’immigrazione irregolare, e nelle relazioni dell’Italia con i paesi terzi dell’area mediterranea “allargata” e con l’Unione Europea 4. Rimangono ancora marginali, anche se diventano sempre più necessari, gli accordi bilaterali per stabilire canali di evacuazione umanitaria, che possano permettere l’ingresso legale in un paese sicuro a potenziali richiedenti asilo intrappolati nei paesi di transito, generalmente esposti al rischio di subire trattamenti inumani o degradanti, espulsioni collettive, o forme diverse di detenzione arbitraria. Tutti questi accordi vanno peraltro inseriti nelle politiche internazionali del nostro paese, nel quadro della sua appartenenza alla NATO ed a altre organizzazioni internazionali, oltre che nell’ambito dele relazioni commerciali su scala globale. Le partite di scambio nelle quali si giocano gli accordi in materia di frontiere ed immigrazioni coinvolgono infatti rilevanti interessi dell’industria bellica, dei fornitori dei sistemi di vigilanza, e anche degli Stati che hanno accumulato debiti nei confronti del Fondo monetario internazionale, come è emerso in modo lampante nel caso del Memorandum tra Unione Europea e Tunisia, fortemente spinto dal governo italiano, ed ancora in una fase di stallo, proprio per la mancata soluzione dei problemi della Tunisia nei rapporti con le istituzioni finanziarie internazionali.

3. Accordi bilaterali e“blocco navale” per contrastare l’immigrazione irregolare

La prima significativa esperienza di accordi volti a contrastare l’immigrazione irregolare con il coinvolgimento di paesi di origine o di transito, in direzione della cosiddetta “esternalizzazione delle frontiere”, risale alla fine del secolo scorso, dopo la caduta del regime comunista albanese e l’inizio dei conflitti nei Balcani, conseguenza del disfacimento della ex Jugoslavia. Già dall’arrivo dei primi albanesi nei porti dell’Adriatico, a partire dal 1991, si era proceduto a respingimenti collettivi in assenza di un vero e proprio accordo, a conferma del fatto che le intese tra Stati possono anche non assumere la forma dell’accordo, quando si limitano a prassi concordate dalle parti ed eseguite sulla base di convergenti decisioni politiche ed amministrative, in assenza di una base legale. Nel corso degli anni l’esodo albanese non si arrestava ed anzi, tra il 1996 e il 1997, veniva incrementato da una gravissima crisi finanziaria che gettava sul lastrico buona parte della popolazione albanese, determinando ancora una volta un esodo di massa. Il 20 marzo del 1997 veniva adottato dal governo Prodi un decreto legge che regolamentava espulsioni e respingimenti. Negli stessi giorni il Consiglio di Sicurezza dell’ONU, su richiesta del governo albanese, affidava all’Italia il comando di una forza multinazionale, per un periodo di tre mesi, denominata Operazione Alba. Il successivo 25 marzo veniva sottoscritto un accordo con l’Albania per il contenimento del “traffico clandestino” di profughi, che prevedeva l’impiego di agenti di polizia italiani in territorio albanese Come scriveva lo stessso giorno Repubblica, a proposito degli albanesi che in quel periodo cercavano di raggiungere l’Italia, “Non sono più profughi, ma immigrati non in regola. E quindi vanno respinti”. L’accordo prevedeva ufficialmente un “efficace pattugliamento” delle coste dell’Adriatico e dava alla Marina disposizioni per fare “opera di convincimento” nei confronti delle barche di migranti provenienti dall’Albania: in pratica, si trattava di un vero e proprio “blocco navale”, malgrado le critiche provenienti dalle Nazioni Unite. Secondo le disposizioni del Governo Prodi vigenti in quei giorni la nave della Marina militare Sibilla doveva svolgere delle “manovre cinematiche di interposizione” al fine di impedire la prosecuzione delle traversate verso l’Italia. Nel corso di una di queste operazioni, il 28 marzo, si verificava una gravissima strage, documentata dal compianto Alessandro Leogrande nel libro “Il Naufragio. Morte nel Mediterraneo”1. Le responsabilità dell’affondamento della Kater Y Rades, una vecchia chiatta albanese usata per attraversare lo Ionio, speronata dalla nave militare Sibilla, furono subito chiare, anche se le condanne definitive da parte della Corte di Cassazione arrivarono soltanto nel maggio del 2014. Negli anni successivi, malgrado quel tentativo di blocco navale, poi sospeso, decine di migliaia di albanesi continuavano a raggiungere l’Italia via mare, e ad essi, sulla stessa rotta adriatica, si aggiungevano altre migliaia di Kosovari in fuga per la guerra, a conferma del fatto che gli arrivi di migranti non dipendevano dalla efficacia degli strumenti di contrasto posti in essere dagli Stati, ma dai fattori di spinta derivanti dalle crisi interne o dai conflitti armati. E infatti con il raffreddamento degli scontri nei Balcani e per effetto di una vigorosa ripresa economica in Albania, le traversate di albanesi irregolari verso l’Italia calavano rapidamente, anche per l’apertura di consistenti possibilità di ingresso legale. Dopo l’accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) tra la Comunità europea e la Repubblica d’Albania, firmato il 12 giugno 2006, e l’entrata in vigore dell’accordo di riammissione delle persone in condizioni di soggiorno irregolare, stipulato tra la Repubblica d’Albania e il Consiglio della Comunità europea, nel 2007 venivano conclusi ulteriori accordi per facilitare l’ingresso dei cittadini albanesi nell’area Schengen.

4. La distinzione tra “migranti economici” e richiedenti asilo nelle prassi di identificazione in frontiera. L’approccio Hotspot nel 2015 e il fallimento degli accordi di riammisione.

Al di fuori di una esplicita previsione legislativa della definizione di migrante economico, si è proceduto  per esclusione, caratterizzando nella prassi amministrativa come “migranti economici” tutti coloro che, al di fuori dei casi di possibile ricongiungimento familiare, non chiedevano di accedere alla procedura di protezione internazionale oppure ne uscivano con una decisione negativa, quando le vie di ricorso si erano esaurite o i ricorsi contro i dinieghi avevano avuto un esito negativo. Questa distinzione ha assunto nel tempo una precisa valenza politica ed operativa, in una duplice direzione, interna ed esterna, ed è stata utilizzata anche per caratterizzare gli accordi conclusi tra gli Stati membri dell’Unione europea ed i paesi terzi. Sulla base dei dati ufficiali si rileva che i canali legali di ingresso per lavoratori stranieri previsti sulla base di accordi bilaterali hanno avuto nel tempo una portata assai modesta, mentre la maggior patrte dei migranti provenienti da quei paesi, nel corso degli anni, è stato costretto all’ingresso irregolare, avvalendosi anche dopo molto tempo, delle successive regolarizzazioni legate a misure di emersione del lavoro nero o dei decreti flussi annuali, Che fino a qualche anno fa svolgevano la funzione prevalente di legalizzare la condizione giuridica di chi non aveva ancora conseguito un permesso di soggiorno.

Alla base della definizione italiana di “migrante economico” ci sono due circolari del Ministero dell’interno  emanate il 24 settembre  ed il 29 dicembre 2015, dopo il vertice straordinario del Consiglio Europeo che chiedeva all’Italia di accelerare sull’apertura degli Hotspot, punti di identificazione dei migranti gestiti dall’UE a ridosso di cinque porti di sbarco siciliani (Augusta, Pozzallo, Lampedusa, Porto Empedocle e Trapani).

I documenti ministeriali contenevano “una definizione di migrante economico, che quindi non proviene da zone di guerra, e una procedura standard per individuare gli stessi, tramite interviste in presenza di interpreti e solo dopo la conclusione degli accertamenti medici”. Procedure che nelle dichiarazioni degli esponenti del ministero nel 2015,sarebero state “sempre più rigorose con la prossima entrata vigore degli hotspote l’intervento dell’EASO, l’agenzia europea per l’asilo, e di Frontex“. Strumento, ed al contempo finalità di queste interviste, era la compilazione del cd. foglio notizie, in base al quale si distinguevano i migranti, a poche ore dallo sbarco, in richiedenti asilo e migranti economici.

Sul piano dei rapporti internazionali con i paesi terzi di origine, o di transito, la distinzione tra richiedenti asilo e migranti economici è quindi servita a giustificare accordi di riammissione e politiche di contrasto della cd. immigrazione illegale rivolte verso persone che avrebbero avuto diritto ad uno status di protezione (sussidiaria o umanitaria) una volta entrate in Europa, ma che, considerate alla stregua della Convenzione di Ginevra del 1951 e della categoria ristretta di “rifugiato” che questa prevede, venivano considerati come migranti economici e nella quasi totalità dei casi, trattati come “migranti illegali”, da respingere, da detenere, da espellere. In realtà, la maggior parte di questi migranti irregolari è rimasta nei territori degli Stati dell’Unione Europea, per la impossibilità di eseguire un numero elevato di misure di accompagnamento forzato, oltre che per la scarsa propensione dei paesi di origine ad accettare la riammisione di propri cittadini.. Si calcola che oggi nell’Unione Europea ci siano almeno 1.900.000 immigrati privi di un qualsiasi titolo di soggiorno, ed il loro numero tende ad aumentare rapidamente per lo sbarramento dei canali legali di ingresso e per l’esito infausto della maggior parte delle procedure dirette al riconoscimento della protezione internazionale.

Come emerge anche dagli atti dell’Unione Europea e del Consiglio d’Europa, dopo anni nei quali si era correttamente parlato di “flussi misti”, soprattutto per legittime iniziative di soccorso e di tutela nei paesi di transito, o in mare, la categorizzazione sempre più rigida dei “migranti economici”, ritenuti tali dopo una sommaria valutazione da parte delle autorità di polizia, serve a giustificare la possibilità di un respingimento o di una espulsione da eseguire subito dopo lo sbarco nel territorio nazionale, anche se l’ingresso irregolare deriva da una azione di ricerca e soccorso nelle acque internazionali. In questo caso l’attribuzione generalizzata della qualifica di migrante economico, associata alla qualificazione del paese di origine come “paese terzo sicuro”, come nel caso dei migranti egiziani, o nigeriani, contribuisce alla legittimazione ed alla attuazione degli accordi di riammissione con Stati governati da regimi autoritari o fortemente corrotti, che non garantiscono l’effettivo rispetto dei diritti umani, neppure nei confronti dei propri cittadini. Un caso a parte, l’espulsione o il respingimento dei cittadini tunisini irregolari, perché in questo caso sono le modalità di esecuzione delle procedure che comportano gravi violazioni dei diritti fondamentali, come accertato nel 2016 dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo nel caso Khlaifia, che pure riguardava cittadini tunisini, che si suole definire come veri e propri migranti economici. Dopo quel caso però i respingimenti colletivi in Tunisia che gli Stati hanno reso possibili anche “in forma semplificata” non sono mai cessati, anche se la nozione della Tunisia come “paese terzo sicuro” risulta fortemente dubbia e viene apertamente criticata in recenti sentenze relative a casi di espulsione o respingimento con accompagnamento forzato. Sono arrivate altre condanne dell’Italia da parte della Corte europea dei diritti dell’Uomo, ma neppure queste sono servite a modificare il contenuto e le modalità di attuazione degli accordi tra Italia e Tunisia.

5. La esternalizzazione delle frontiere ed il principio di non respingimento

L’Unione Europea e i singoli Stati appartenenti all’Unione hanno adottato la politica degli accordi diretti alla esternalizzazione delle frontiere come strumento ordinario di “gestione dei flussi migratori”. Prima l’Unione Europea ha inserito l’esternalizzazione dei controlli di frontiera all’interno delle politiche di “vicinato”, in un secondo tempo, a partire dal 2011 ha puntato su accordi diretti con singoli paesi terzi, come nel caso della Turchia, lasciando ai singoli stati membri il compito di concludere accordi bilaterali o semplici Memorandum d’intesa, come quelli conclusi tra Italia e governo di Tripoli nel 2017. Si sono quindi previste risorse finanziarie europee e nazionali, come il fondo europeo definito Africa Trust, per incentivare la collaborazione di paesi terzi di transito ai quali, sulla base di nuovi accordi bilaterali o multilaterali, si vorrebbe commissionare il compito di bloccare i flussi migratori irregolari e di deportare nei paesi di origine quanti si accingono a partire o sono già in un paese di transito verso le frontiere europe. Gli accordi frutto dei processi di esternalizzazione delle frontiere non possono tuttavia legittimare misure di respingimento indiscriminato o di chiusura dei porti, Secondo il principio di non refoulement sancito dalla Convenzione di Ginevra (art.33)  “no rejection at frontiers without access to fair and effective procedures for determining status and protection needs”. E’ dunque possibile individuare un “contenuto minimo” di natura procedurale del diritto d’asilo, che “prima ancora di imporre in capo agli Stati precisi obblighi materiali di tipo positivo in ordine alla concessione del beneficio, non consente loro comportamenti che possano costituire una limitazione della libertà di accesso alle procedure, a meno di non svuotare di significato la partecipazione alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati”. Come ha ribadito l’UNHCR nei suoi documenti sulle intercettazioni in mare ciò dovrebbe comportare in linea generale che la persona intercettata in prossimità della zona contigua alle acque territoriali abbia accesso alle procedure nello Stato che ha effettuato l’intercettazione, poiché questo di solito consente sia l’accesso alle strutture di accoglienza, sia eque ed efficienti procedure d’asilo, nel rispetto degli standards garantiti dal diritto internazionale. Rimane dl tutto eluso il problema della possibilità di aprire attraverso accordi bilterali canali legali di ingresso per i cd. migranti economici. Dal 2005, tra il governo italiano e quello egiziano esisteva un “Accordo di cooperazione in materia di flussi migratori bilaterali per motivi di lavoro”, siglato al Cairo il 28 novembre 2005 dall’allora ministro del lavoro Roberto Maroni. Nel testo dell’accordo si prevedeva che i due governi, al fine di “gestire in modo efficiente i flussi migratori e prevenire la migrazione illegale”, si impegnano a facilitare l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoratori migranti da e per l’Egitto. Il governo italiano, dal canto suo, si impegnava a valutare l’attribuzione di una speciale quota annuale per lavoratori migranti egiziani. Nel protocollo esecutivo di quell’accordo si leggeva che il ministero del Lavoro e delle politiche sociali italiano avrebbero comunicato all’omologo egiziano i criteri, ai sensi della normativa italiana, per redigere una lista (da pubblicare) di lavoratori egiziani disponibili a svolgere un’attività lavorativa subordinata anche stagionale in Italia. Basta verificare l’andamento dei decreti flussi adottati negli anni e i ritardi accumulati, e poi il blocco dei decreti flussi, e quindi controllare il numero di lavoratori egiziani effettivamente entrati in Italia con un visto di ingresso per ragioni di lavoro, per scoprire quanto questo accordo possa avere “giovato” ai lavoratori egiziani, ancora costretti in gran parte a tentare la via dell’ingresso irregolare. Nei principali paesi europei la progressiva chiusura delle possibilità di ingresso legale per lavoro, dunque dei veri migranti economici, o di quelli che venivano ritenuti tali, ha prodotto una maggiore pressione sull’istituto dell’asilo, e il contingentamento del numero dei richiedenti asilo, escluso dalla Convenzione di Ginevra del 1951, è diventato un tassello decisivo delle politiche migratorie nazionali. Il maggior rigore nell’esame delle richieste di protezione internazionale, la diversa composizione dei richiedenti, la mancanza di canali legali di ingresso, tanto per motivi umanitari che per lavoro, hanno prodotto un aumento esponenziale delle persone immigrate presenti in tutti gli stati europei di destinazione, in una condizione ormai irreversibile di irregolarità, nel caso dell’ Italia con una crescita impressionante dello sfruttamento lavorativo Si profilano oggi nuovi casi di ricorso all’immigrazione come arma di ricatto praticata da alcuni paesi di transito (esemplari i casi della Libia e della Tunisia) verso i paesi di destinazione. L’assenza di canali legali di ingresso in Europa, che si è riconfermata ovunque con l’aggravarsi della crisi economica e con lo smottamento del senso comune che individua ormai negli immigrati i responsabili di una crisi che ha origini ben diverse, continua ad aggravare la condizione di tutti coloro che comunque si sono decisi o sono stati costretti a percorrere le rotte, sempre più pericolose, dell’immigrazione clandestina, tra questi molti richiedenti protezione internazionale, con un continuo aumento del numero delle vittime, in mare e nei paesi di transito. Si corre adesso il rischio, dopo l’esplosione del conflitto in Palestina e gli allarmi diffusi sul possibile arrivo di soggetti estremizzati che misure apertamente in contrasto con i diritti umani, previsti dagli accordi bilaterali di gestione delle migrazioni e delle frontiere, possano ottenere una nuova legittimazione dallo spostamento del senso comune ( e dei consensi elettorali) verso posizioni apertamente xenofobe o islamofobe.

6. Gli accordi bilaterali con il Sudan e con la Libia

Il Processo di Khartoum ed il Migration Compact, proposto dal governo Renzi nel 2016, hanno successivamente prodotto una proliferazione di accordi o intese di vario genere, finalizzate prevalentemente alla riammissione dei cittadini dei paesi terzi sbarcati sul territorio italiano per esigenze di soccorso, ma rimasti privi di un valido titolo di soggiorno, persone ritenute quindi non richiedenti asilo ma migranti economici. Nel mese di agosto 2016 l’Italia concludeva con il Sudan un Memorandum d’intesa 5 trattando con il presidente Bashir, indagato dal Tribunale penale internazionale per crimini contro l’umanità. Obiettivo degli accordi era contrastare le partenze dei migranti irregolari diretti verso l’Europa ed effettuare rimpatri forzati, e stabilire a tal fine una collaborazione di polizia, con la formazione congiunta di agenti sudanesi nel nostro paese. Secondo l’art.14 del Memorandum, in aperta violazione del divieto di respingimento collettivo, si prevedeva che “quando le Parti riconoscano, di comune accordo, l’esistenza di casi di necessità e d’urgenza, le procedure per stabilire l’identità delle persone da rimpatriare possono essere eseguite in territorio sudanese, in conformità dei rispettivi ordinamenti e legislazioni nazionali e degli obblighi nternazionali”. Subito dopo la firma del Memorandum, la collaborazione con le autorità sudanesi permetteva il rimpatrio forzato collettivodi alcune decine di migranti provenienti dal Sudan, bloccati a Ventimiglia, deportati nell’Hotspot di Taranto, e poi, di altri detenuti a Torino, e infine rimpatriati a Khartoum. Un esempio paradigmatico di come si può violare il diritto internazionale e legittimare una dittatura, per tentare di bloccare gli arrivi e favorire le riammissioni nei paesi di origine. Se oggi i rimpatri diretti dall’Italia in Sudan sono cessati, continuano ancora oggi quelli effettuati dalla Libia verso questo tormentato paese, di nuovo al centro di un gravissimo tentativo di pulizia etnica, dopo l’ennesimo colpo di stato 6 Il Trattato di amicizia tra Italia e Libia, stipulato nel 2008, riprendeva i Protocolli operativi del dicembre 2007 (sottoscritti dal secondo governo Prodi) fino allora rimasti inapplicati. A differenza di quanto previsto da altri acordi bilaterali in materia di controllo delle frontiere e di contrasto dell’immigrazione irregolare, la Libia costituiva un caso particolare, perchè tra i migranti provenienti da quel paese i libici erano una assoluta minoranza, e dunque era più avvertita l’esigenza di evitare gli sbarchi, a fronte della evidente impossibilità di rimpatri di massa, una volta che erano evidentemente falliti, con la condanna della Corte europea dei diritti dell’Uomo (caso Hirsi), i tentativi di respingimento collettivo operati nel 2009 e nel 2010 dalle autorità italiane. A quel tempo la Libia era una entità nazionale con un governo centrale ed un esercito che rispondeva agli ordini di Gheddafi. Ed erano già note le torture inflitte ai migranti in transito verso le coste del Mediterraneo. La Libia è rimasta divisa tra due governi, in Tripolitania e Cirenaica, e nelle acque attribuite ai libici operano diverse guardie costiere che non rispondono allo stesso governo e che non hanno neppure un coordinamento centrale unitario, come è emerso nei casi di sequestro di pescherecci italiani da parte dei libici della regione orientale. I “soccorsi” operati in autonomia dai libici non coprono neanche l’enorme zona SAR (area di ricerca e salvataggio) che si sono attribuiti. La parte della SAR “libica” di fronte alle coste della Cirenaica, controllata dal generale Haftar, è diventata il principale snodo dei trafficanti che operano sotto la copertura delle milizie del generale. La corruzione è diffusa, in tutta la Libia, come sono ricorrenti le violenze ai danni delle persone intercettate in mare e poi rinchiuse nei centri di detenzione. Lo confermano da anni i rapporti delle Nazioni Unite che i governi europei neppure prendono in considerazione.. Continuano ad esser ignorate le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa sugli obblighi di soccorso in mare spettanti agli stati. Le esigenze di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement) sulla base di accordi con paesi terzi non “sicuri” non possono prevalere sugli obblighi di salvaguardia della vita umana e dei diritti fondamentali delle persone. La clausola di salvaguardia prevista dall’art.14 del Protocollo addizionale contro la Tratta e dall’art.19 del Protocollo addizionale contro il traffico di esseri umani, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine transnazionale, stilata a Palermo nel 2000, utilizzata per dare una base di legittimità agli accordi con la Libia, stabilisce che ” Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica i diritti, gli obblighi e le responsabilità degli Stati ed individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti umani e, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo Status dei Rifugiati e il principio di non allontanamento”. Si può dunque dubitare della validità degli accordi stipulati nel tempo tra l’Italia e i diversi governi di Tripoli.

7 La trasformazione di Frontex in una agenzia di intelligence

Dopo una ulteriore fase di “crisi” dell’agenzia, dovuta all’apertura di fatto dei canali di ingresso in Europa a seguito delle primavere arabe (2011) e soprattutto dopo la crisi siriana (2015) le funzioni di Frontex si sono evolute. Abandonata la breve fase dei soccorsi in mare, seguita alla strage del 18 aprile 2015, e si è passati da una presenza nei cd. punti di crisi (hotspot) con funzione di identificazione, selezione dei migranti economici ed avvio delle procedure di rimpatrio forzato, salvo i casi dei richiedenti asilo, ad una diversa modalità operativa, a partire dal 2016, nella quale l’Agenzia ha operato più sul piano politico, con attività di intelligence interne ai paesi membri e con un ruolo rilevante nei processi di esternalizzazione dei controlli di frontiera nei paesi terzi. Come si è verificato soprattutto sulla rotta balcanica, a seguito del rafforzamento accordi tra gli Stati membri dell’Unione europea, i paesi balcanici e la Turchia, per fermare l’esodo di massa dei profughi siriani ( e non solo). In questa fase che va dal 2016 al 2019, anche attraverso le sue periodiche “Analisi dei rischi”, l’agenzia Frontex ha costituito una delle fonti della politica e delle prassi di criminalizzazione della solidarietà, ed in particolare delle attività di salvataggio in mare operato da navi civili nelle acque del Mediterraneo centrale.

Il Consiglio europeo del 15 dicembre 2016 a Bruxelles al quale partecipava il neo-presidente del Consiglio Gentiloni confermava  il supporto a Frontex e la politica della esternalizzazione dei controlli di frontiera e dell’utilizzo degli Stati di transito per bloccare le partenze dei migranti verso l’Europa. Si voleva impedire – secondo le Conclusioni del Consiglio rese note da Statewatch – che i migranti potessero raggiungere le coste europee e presentare una domanda di protezione internazionale. La Convenzione di Ginevra sui rifugiati prevede al contrario che non sia penalizzato l’arrivo irregolare in frontiera per la presentazione di un’istanza di protezione, e non permette tetti numerici. Con gli accordi con la Turchia di Erdogan, come nel caso degli accordi con il governo di Tripoli, si è voluto impedire proprio l’arrivo di potenziali richiedenti asilo, penalizzare comunque l’ingresso irregolare, per negare la stessa possibilità di accedere ad un territorio per depositare un’istanza di protezione. Frontex è stata in questa fase lo strumento operativo privilegiato proprio per impedire l’accesso al territorio europeo e dunque la presentazione di una domanda di protezione internazionale, anche se nei documenti europei che la riguardavano la finalità prevalente sembrava costituita dall’esigenza, più politica che realistica, di restituire effettività alle operazioni di rimpatri con accompagnamento forzato, anche attraverso la realizzazione di “voli congiunti”. Voli che spesso sono sttai effettuati nei confronti di persone private della possibilità di una reiterazione della richiesta di protezione o di un esercizio effettivo dei diritti di difesa. Qualunque ingresso irregolare è stato subito classificato come “illegale” anche nel caso di persone, soprattutto siriani, afghani ed irakeni provenienti da paesi che versavano in condizioni tali da rendere scontato l’accoglimento della richiesta di protezione.

Come osservava l’UNHCR, in diversi documenti, tuttavia, né la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati, né il diritto dell’Unione Europea in materia di asilo contemplano alcuna base legale che permetta di poter sospendere la presa in carico delle domande di asilo. A tale riguardo, il Governo greco ha evocato l’art. 78(3) del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Tuttavia, le disposizioni in esso contenute permettevano al Consiglio Europeo di adottare misure provvisorie, su proposta della Commissione Europea e in consultazione col Parlamento Europeo, nell’eventualità in cui uno o più Stati membri si trovino a dover far fronte a una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso sul proprio territorio di stranieri cittadini di Paesi terzi, senza però prevedere la possibilità di sospendere il diritto di chiedere asilo e il principio di non-refoulement, entrambi riconosciuti dalle norme internazionali e ribaditi dal diritto dell’UE. Mentre, anche per effetto di questi pronunciamenti, l’agenzia Frontex tendeva a ridurre la presenza dei suoi assetti operativi in mare, anche per evitare di dovere operare troppi interventi di salvataggio che si ritenevano già allora come un fattore di attrazione per future partenze, aumentava la dotazione finanziaria che le veniva destinata soprattutto per il supporto alle operazioni di rimpatrio forzato gestite dagli Stati membri e per intensificare la collaborazione operativa con le altre agenzie di sicureza nazionali ed europee ( come EMSA ed EUROSUR).

8. Il Regolamento Frontex (UE) 2019/1896 che istituisce la Guardia di frontiera e costiera europea.

Nel dicembre del 2019 entrava in vigore il Regolamento (UE) 2019/1896 del 13 novembre 2019 [1] relativo alla Guardia di frontiera e costiera europea che abrogava i precedenti Regolamenti (UE)n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624. Non è stato però abrogato il Regolamento UE 656/2014, dal quale, a carico degli Stati, si ricavano precisi obblighi di salvataggio nei confronti delle persone migranti che si trovano in situazioni di pericolo nel Mediterraneo.

Secondo il Considerando n.20 del Regolamento (UE) 2019/1896 “L’attuazione del presente regolamento non incide sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri né sugli obblighi che incombono agli Stati membri in base alla convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, alla convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, alla convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo, alla convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale e al suo protocollo per combattere il traffico di migranti via terra, via nave e via aria, alla Convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati, il relativo protocollo del 1967, alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, alla convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status degli apolidi e ad altri strumenti internazionali pertinenti. Al considerando 21 si ribadisce che”L’attuazione del presente regolamento non incide sul Regolamento (UE) n. 656/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio. Le operazioni marittime dovrebbero essere condotte in modo tale da garantire, in tutti i casi, la sicurezza delle persone intercettate o soccorse, delle unità che partecipano alle operazioni in mare in questione e la sicurezza di terzi”

Il nuovo Regolamento adottato nel 2019, aumenta di molto le risorse da destinare all’agenzia FRONTEX. Si prevede anche il rilancio della cooperazione con i paesi terzi al fine di rendere più efficaci le prassi di intercettazione /soccorso in mare e di respingimento/espulsione. Si inquadrano nella “dimensione esterna” delle politiche europee anche le più recenti Raccomandazioni della Commissione europea sul soccorso nel Mediterraneo operato da soggetti privati, adottate il 23 settembre 2020. Anche se si sollecita “il riconoscimento del sostegno fornito da attori privati e ONG nell’esecuzione di operazioni di soccorso in mare e a terra”, chiedendosi di evitare di criminalizzare coloro che danno assistenza umanitaria alle persone in pericolo in mare”, si rafforza la politica basata sugli accordi di collaborazione con le autorità libiche, nelle attività di intercettazione in acque internazionali, con la riconduzione delle persone bloccate in mare in territorio libico. Come confermano gli allarmi dell’OIM la maggior parte di queste persone non viene neppure registrata allo sbarco, non si trova più nei neppure nei centri di detenzione “ufficiali”, e scompare nell’inferno dei cd, centri di detenzione informali, o si ritrova in una condizione para-schiavistica alla mercé di cittadini libici che ne possono abusare senza alcun timore di essere perseguiti.

9. Nuovi strumenti operativi di Frontex, assetti aerei e sorveglianza elettronica

Nelle più recenti politiche europee di controllo delle frontiere esterne, che assumono sempre più carattere intergovernativo, si assiste dunque al trasferimento delle responsabilità dalle sedi di decisione politica a Bruxelles agli Stati membri ed agli organi amministrativi e di polizia di Frontex, che mantiene una personalità giuridica autonoma rispetto a quella dell’Unione Europea. E questo sembra ampliare la possibilità di negoziazione di Frontex e del suo direttore nei rapporti con i governi dei paesi terzi. [3] In realtà dietro questo ricorso a procedure amministrative si cela una sostanziale deresponsabilizzazione degli organi decisionali dell’Unione Europea e dei governi degli Stati membri che utilizzano Frontex come una cortina fumogena, per nascondere responsabilità che vanno ben oltre il board che dirige l’agenzia.

Sono sempre più preoccupanti le recenti attività di intelligence operate da Frontex con il ricorso a sofisticati sistemi di comunicazione e di elaborazione dati, che vengono condivisi con i paesi terzi al fine di favorire rimpatri e respingimenti. Con quali garanzie effettive per il rispetto dei diritti umani e del diritto alla vita?

Per quanto riguarda il contrasto dell’immigrazione irregolare via mare, sono sempre più evidenti le prove di una crescente interazione tra le diverse agenzie europee che si occupano della sicurezza e del controllo delle frontiere, inclusa l’operazione parallela a FRONTEX, attiva nel Mediterraneo centrale e denominata EUNAVFOR MED, adesso ridefinita come IRINI, e le autorità di polizia dei paesi della sponda sud del Mediterraneo. Statewatch [4]ricorda come le immagini raccolte dai droni dell’Agenzia europea per la sicurezza marittima (“EMSA”)  siano state immediatamente valutate dalle Guardia costiera delle nazioni territorialmente responsabili, dunque anche dalle autorità libiche, e contestualmente inviate al quartier generale di Frontex ed integrate nel Sistema di sorveglianza delle frontiere (“EUROSUR”) per una loro analisi da parte dell’agenzia europea e del network di controllo di tutti gli Stati membri UE che hanno frontiere esterne.[5]

Tutti i dati raccolti da Frontex e scambiati con altre agenzie di controllo, sono utilizzati per rilevare e prevenire le migrazioni sin dalla fase iniziale. I dati di EUROSUR e dei centri nazionali di controllo delle frontiere costituiscono il cosiddetto “Common Pre-frontier Intelligence Picture” che consente di estendere l’area di sorveglianza di Frontex sino al continente africano. Più recentemente con l’inasprirsi della crisi migratoria nell’area balcanica Frontex ha spostato ad oriente alcuni assetti navali (nello Ionio) ed aerei.

10. Gli accordi bilaterali ed i soccorsi in mare. Il Memorandum d’intesa Italia-Libia del 2017

In attuazione degli accordi conclusi dai diversi governi italiani con il governo di Tripoli, il coordinamento delle attività Search and rescue (SAR) in acque internazionali che la Libia ha autoproclamato unilateralmente  nella sua zona di competenza, è stato trasferito per intero alla Guardia costiera libica con il supporto operativo della Marina italiana. Una scelta che connnota come respingimenti collettivi in acque internazionali le attività delle unità libiche che fermano in alto mare un numero sempre più elevato di migranti in fuga verso l’Italia e l’Europa, e li riportano a terra alla mercè delle milizie e dei nuovi corpi di polizia di frontiera, formati, come emerge da testimonianze concordanti, da trafficanti che in nelle zone costiere di Zawia e di Tripoli hanno preferito negoziare una amnistia e vestire la divisa delle Guardie di frontiera.

La Libia è divisa tra due governi, tra Tripolitania e Cirenaica, nelle acque attribuite ai libici operano diverse guardie costiere che non rispondono allo stesso governo e che neppure hanno un coordinamento centrale unitario. I soccorsi operati in autonomia dai libici non coprono l’intera zona SAR che si sono attribuiti. Mentre invece spadroneggiano in acque internazionali, anche a 90 miglia dalle loro coste, con le motovedette regalate dagli italiani, per mitragliare pescherecci italiani. La parte della SAR (area di ricerca e salvataggio) “libica” controllata da Haftar è diventata il principale snodo dei trafficanti che operano sotto la copertura delle milizie del generale, corteggiato da tempo anche dai governi itaiani, ma sempre vicino all’influenza russa. La corruzione è diffusa, in tutta la Libia, come sono ricorrenti le violenze ai danni delle persone intercettate in mare. Lo confermano da anni i rapporti delle Nazioni Unite.

Per il Tribunale di Messina (Sentenza 28 maggio 2020) proprio nelle zone dalle quali partono la maggior parte dei migranti, nella fascia costiera da Sabratha a Zawia, i centri di detenzione sarebbero sotto il controllo delle stesse milizie che operano a bordo delle motovedette donate dall’Italia, che arivano ad operare in acque internazionali grazie agli accordi stipulati con il nostro paese e la continua assistenza tecnica ed operativa fornita dalla Marina militare italiana (Operazione Nauras della Missione Mare Sicuro). Il Giudice dell’Udienza preliminare di Messina accerta come a Zawiya “operava (e opera) un’associazione criminale che quotidianamente e indisturbatamente sequestra migranti provenienti da tutto il continente africano e, dopo averli privati della libertà e sottoposti a violenze e torture, costringe i parenti a pagare un riscatto che consentirà il rilascio e la possibilità di imbarcarsi per l’Europa”..

Quando anche si ritenesse che tra la Libia di Gheddafi e l’attuale governo di Tripoli vi sia una qualche “continuità politica”, l’ Accordo per la collaborazione nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico illegale di sostanze stupefacenti o psicotrope ed all’immigrazione clandestina firmato a Roma il 13 dicembre 2011, e già prima anticipato dai  Protocolli operativi governo Prodi) nel dicembre del 2007,  il Trattato di amicizia del 2008, e poi il Memorandum d’intesa tra Italia e governo di Tripoli del 2 febbraio 2017, che ne riprende in sostanza la portata, dovrebbero ritenersi decaduti, in quanto privi di efficacia, ai sensi dell’art. 61 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, in forza della clausola “rebus sic stantibus”. Infatti le previsioni di portata operativa, come l’attribuzione di competenze di ricerca e salvataggio, in realtà di intercettazione in acque internazionali, alla cd. Guardia costiera “libica”, sono inattuabili, per sopravvenuta impossibilità di esecuzione, come purtroppo è confermato dal numero crescente di imbarcazioni che continuano a fare naufragio senza che nessuno intervenga. Come ha affermato il Giudice delle indagini preliminari di Trapani, nella sentenza sul caso della legittima difesa riconosciuta ai naufraghi raccolti dal rimorchiatore Vos Thalassa nel luglio 2018 e poi trasbordati sulla nave Diciotti, della Guardia costiera italiana: “il memorandum Italia-Libia, essendo stato stipulato nel 2017, quando il principio di non-refoulement aveva già acquisito rango di jus cogens, è privo di validità, atteso che ai sensi dell’art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati ‘è nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale; incompatibile con l’art. 10 co. 1 Cost., secondo cui ‘l’ordinamento italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, tra le quali rientra ormai anche il principio di non-refoulement’. Secondo il giudice di Trapani, il Memorandum d’intesa tra Italia e Libia stipulato il 2 febbraio 2017, mai approvato dal Parlamento secondo la procedura fissata dall’art. 80 della Costituzione, costituisce“un’intesa giuridicamente non vincolante e non avente natura legislativa”. In presenza di questi rilievi non si vede quale legittimità si possa riconoscere alla pretesa zona SAR “libica” ed alla collaborazione che le autorità italiane continuano a garantire ai libici nelle attività di intercettazione in acque internazionali.

La zona SAR libica, benchè riconosciuta dall’IMO ( Organizzazione internazionale del mare) non può assurgere al rango di categoria normativa in violazione delle Convenzioni internazionali, perchè la Libia non ha aderito alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati e non controlla (se ci riferiamo alle autorità di Tripoli) che una minima parte del territorio, ormai in preda ad un grave conflitto armato. Continuano ad esser ignorate le Raccomandazioni del Consiglio d’Europa sugli obblighi di soccorso in mare spettanti agli stati.

Malgrado questi rilievi il Memorandum d’intesa tra l’Italia ed il governo di Tripoli è stato rinnovato ad ogni scadenza triennale con voti del Parlamento a larga maggioranza, con una dissiciazione tardiva e parziale del Partito deocratico. Il Memorandum rimane ancora oggi in vigore e continua il supporto alla sedicente Guardia costiera libica, anche se l’ingresso della Turchia in Libia, con cospicue forze militari, terrestri e marine, con una base ad Hpms, ha ridimensionato l’impegno diretto dell’Italia, che fino al 2020, con la missione NAURAS di base nel porto militare di Tripoli, era la vera coordinatrice degli interventi di intercettazione in acque internazionali operati dalle motovedette “generosamente” cedute ai libici.

Le politiche perseguite dal governo Meloni nei rapporti con i paesi di origine o di transito, in particolare con il governo di Tripoli, si basano su dati di fatto inesistenti, come se la Libia fosse un paese unitario, o come se la maggior parte dei migranti che arrivano in Italia provenisse dai paesi più poveri dell’Africa, mentre è vero l’esatto contrario. Per non parlare delle migliaia di persone che arrivano negli aeroporti libici e tunisini senza alcun controllo effettivo, prima di imbarcarsi per la traversata del Mediterraneo. Nessuno affronta la questione della corruzione sistematica che caratterizza i paesi con i quali l’Italia intende collaborare con “accordi operativi” di polizia. I trafficanti di esseri umani hanno continuato ad operare indisturbati, e nei processi che si sono svolti in Italia si è scoperto che la maggior parte dei presunti scafisti erano in realtà migranti forzati che non facevano parte di alcuna organizzazione criminale, e per questa ragione, nella maggior parte dei casi questi processi si sono conclusi con archiviazioni o con pene minime, effetto della portata assai ampia della previsione del reato di agevolazione dell’ingresso irregolare, previsto dall’art. 12 del Testo Unico 286/98.

Memorandum d’intesa e protocolli operativi per contrastare le migrazioni irregolari si basano dunque sulla ricorrente violazione del diritto internazionale, con accordi che non garantiscono il rispetto degli obblighi di soccorso in mare, dunque il rispetto della vita umana, negata anche in territorio africano. Le persone migranti vengono respinte collettivamente da paesi che non danno attuazione al diritto di asilo previsto dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e dalla normativa europea,

Le esigenze di contrasto dell’immigrazione irregolare (law enforcement) sulla base di accordi con paesi terzi non “sicuri” non possono prevalere sugli obblighi di salvaguardia della vita umana e dei diritti fondamentali delle persone. La clausola di salvaguardia prevista dall’art.14 del Protocollo addizionale contro la Tratta e dall’art.19 del Protocollo addizionale contro il traffico di esseri umani, allegato alla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine transnazionale, stilata a Palermo nel 2000, stabilisce che ” Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica i diritti, gli obblighi e le responsabilità degli Stati ed individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti umani e, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo Status dei Rifugiati e il principio di non allontanamento”. I respingimenti collettivi, come quelli realizzati in mare per effetto della collaborazione delle autorità europee ed italiane con le guardie costiere libiche e tunisina, ed i respingimenti nel deserto, come quelli praticati di recente da Saied in Tunisia, non sono dunque conformi al diritto internazionale e non possono essere considerati strumenti utilizzabili per contrastare le migrazioni irregolari.

11. Gli accordi bilaterali con la Tunisia ed il Memorandum d’intesa tra Unione Europea e Tunisia

Dal 1998 l’Italia ha stipulato una serie di accordi bilaterali con la Tunisia in materia di immigrazione 7, con clausole che prevedevano la costruzione di strutture per la detenzione dei migranti, in prossimità del confine con la Libia e garantivano un trattamento preferenziale nella determinazione annuale delle quote di ingresso legale, a fronte di una maggiore collaborazione nelle procedure di riammissione. In tempi recenti si è invece privilegiata la prospettiva di accordi più ampi a livello europeo. senza ottenere però i risultati sperati. Nel mese di luglio del 2023, a Tunisi, ilMemorandum d’intesa Unione Europea -Tunisia, veniva sottoscritto dal Commissario europeo per il vicinato e l’allargamento Olivér Várhelyi e dal segretario generale del ministero degli Affari esteri, delle migrazioni e dei tunisini all’estero Mounir Ben Rjiba, senza che nessuno dei leader europei presenti alla cerimonia, a conclusione di una faticosa trattativa, apponesse la propria firma. Secondo quanto previsto nel Memorandum, i “partenariati operativi”, dunque gli accordi che riguardano la cooperazione di polizia e la collaborazione con la guardia costiera tunisina, in materia di contrasto dell’immigrazione irregolare, sono rimasti ancora oggetto di discussione. Le procedure individuate nel Memorandum prevedono infatti successivi accordi e interventi legislativi, anche a livello europeo, con tempi lunghi rispetto alla crescita esponenziale degli arrivi dalla Tunisia (ma anche di fronte al rischio di default del paese). Successivamente, le conclusioni del Consiglio informale dei ministri degli esteri dell’Unione Europea del 31 agosto 2023 hanno messo a nudo posizioni diverse tra gli Stati membri, poi sfociati di fatto nel blocco del Memorandum. Dal Patto europeo sull’asilo e l’immigrazione del 23 settembre 2020, rimasto lettera morta, con la coeva Comunicazione della Commissione 2020/1365 “sulla cooperazione tra gli Stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso”, fino al Patto europeo sui migranti in dieci punti, presentato dalla Commissione europea nel 2023 8, che prevede un futuro Regolamento sulle crisi migratorie, le politiche di esternalizzazione dei controlli di frontiera hanno diviso l’Unione Europea, senza risolvere i nodi strutturali delle politiche sui controlli di frontiera. Nel Memorandum d’intesa manca comunque l’obiettivo principale che si proponeva il governo italiano: la possibilità di riportare in Tunisia, dopo “procedure accelerate in frontiera” i migranti sub-saharani arrivati in Italia dopo essere transitati da quel paese. I tunisini non hanno ancora dimenticato l’esperienza fallimentare,un vero disastro umanitario, che si verificò dal 2011 al 2013, quando in collaborazione con l’UNHCR venne istituitoil campo di transito di Choucha, vicino a Ben Guardane, alla frontiera con la Libia 9. Il presidente tunisino Saied ha imposto così la clausola secondo cui la Tunisia non diventerà piattaforma per i rimpatri dall’Unione europea ed ha ottenuto una promessa di supporto dall’Unione europea, per i respingimenti di migranti irregolari di altri paesi che già sta attuando verso i confini della Libia e dell’Algeria, Respingimenti che però dovrebbero essere eseguiti nel rispetto del diritto internazionale, come si legge nel Memorandum. Malgrado sia firmataria della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, la Tunisia non consente un accesso equo alle procedure per il riconoscimento dello status di protezione e il soggiorno legale delle persone titolari del diritto di asilo. La Tunisia non dunque è un “paese terzo sicuro”. Lo ribadiscono i rapporti più recenti delle Nazioni Unite e lo confermano in diversi casi i giudici italiani.La Tunisia non può essere considerata come un “paese terzo sicuro” 10, neppure per i suoi stessi cittadini, che a fronte della repressione contro ogni forma di dissenso democratico, hanno diritto a chiedere in Italia l’asilo costituzionale ancora previsto dagli articoli 5.6 e 19 comma 1, parte prima, del Testo Unico in materia di immigrazione n.286 del 1998. La giurisprudenza italiana, su base individuale,ha riconosciutoin diverse occasioni, a cittadini tunisini che avevano ricevuto un diniego dalle Commissioni territoriali 11, Anche i Rapporti dell’Organizzazione internazionale delle migrazioni (OIM) 12confermano la situazione di grave pericolo e di discriminazione razziale nella quale si trovano i migranti subsahariani intrappolati in Tunisia. Come avviene da anni, infine, tutte le volte che si rafforzano i controlli di frontiera in Tunisia, si intensificano le partenze dalla Libia, da Zuwara in particolare, e si prolunga soltanto l’odissea di chi fugge in cerca di protezione ma rimane condannato ad una condizione permanente di “illegalità”.

A settembre del 2023 “la Tunisia ha vietato l’ingresso di una delegazione del Parlamento Europeo”, ed è notizia recente il rifiuto dei fondi messi a disposizione dell’Unione europea nell’ambito del Memorandum d’intesa Tunisia-UE, concluso nel luglio di quest’anno, solo apparentemente sembra, a scopo di propaganda per qualche foto opportunity. Saied ha bloccato l’attuazione del Memorandum, perchè i fondi in arrivo da Bruxelles sono stati ritenuti troppo esigui nella misura anticipata, mentre per la restante parte restavano vincolati al rispetto dei diritti umani, richiesto anche dal Fondo monetario internazionale, che il presidente tunisino non ha evidentemente alcuna intenzione di rispettare.

12. Paesi terzi “sicuri”, sicurezza delle persone migranti e propaganda di Stato

Le conclusioni del Consiglio dei ministri dell’interno dell’Unione Europea riuniti a Lussembugo l’ 8 giugno 2023 sono state propagandate come una vittoria della linea tenuta dal governo Meloni fino alle ultime ore di una convulsa trattativa, che si è conclusa con una spaccatura che avrà certamente ripercussioni sulle prossima fasi di codecisione sulle politiche migratorie e sulle procedure di asilo, nella quale analoghe divisioni si potrebbero riprodurre all’interno del Parlamento europeo. Il Parlamento ha elaborato proposte che vanno in senso opposto a quanto deciso dal Consiglio dei ministri dell’interno a Lussemburgo, e si profila un nuovo scontro tra le istituzioni europee proprio alla vigilia delle prossime elezioni europee. Si tratta del cd. Regolamento per la gestione dell’Immigrazione e dell’asilo (Regolamento RAMM) e di una diversa proposta di revisione della Direttiva 2013/32/UE sulle procedure per l’esame delle domande di asilo, che andrebbe rifusa in un nuovo Regolamento, dunque in un atto direttamente vincolante per tutti gli Stati membri, che invece, anche dopo una Direttiva, possono mantenere, come è avenuto, disposizioni interne notevolmente dissonanti. Le politiche europee tendenti alla esasperazione della esternalizzazione dei controlli di frontiera si stanno dunque avvitando in una grave impasse, che sarà difficilmente superabile prima delle prossine elezioni europee. Ma le prospettive con il nuovo Parlamento europeo appaiono ancora più fosche, tenendo conto della precedibile avanzata dei partiti populisti di destra.

La materia sulla quale i ministri del’interno dei diversi paesi europei cercano da mesi un compromesso, su cui il ministro Piantedosi ha espresso soddisfazione, riguarda buona parte della vigente legislazione europea in materia di imigrazione ed asilo, sia per quanto riguarda la cd. dimensione esterna, con riferimento ai paesi terzi di origine e transito, che per quanto concerne i cd. meccanismi di solidarietà, in materia di rimpatri forzati e al fine di contrastare i cd. movimenti secondari, con una sostanziale rivisitazione del vigente Regolamento Dublino III del 2013. A tale riguardo si prevede espressamente che “Gli Stati membri hanno piena discrezionalità quanto al tipo di solidarietà cui contribuiscono. Nessuno Stato membro sarà mai obbligato a effettuare ricollocazioni”. Una sconfitta annunciata che il governo italiano non potrà nascondere dietro i propositi di espellere o respingere i richiedenti asilo denegati nei paesi di transito ritenuri sicuri.

La nozione di Paese terzo sicuro è presente nella legislazione eurounitaria con la direttiva 2005/85/Ce del Consiglio del 1° dicembre 2005. L’art. 29 prevedeva che il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, potesse adottare un elenco comune minimo dei paesi terzi considerati dagli Stati membri paesi d’origine sicuri. Tale disposizione fu annullata dalla Corte di giustizia perché introduceva una riserva di competenza in favore del Consiglio, con semplice obbligo di consultazione del Parlamento europeo, che non poteva essere prevista da un atto derivato.

Con la cd. direttiva procedure (dir. 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013) la traccia è stata ripresa e ampliata. Gli articoli da 36 a 39 disciplinano infatti in termini molto dettagliati i contorni della nozione di Paese di origine sicuro e le conseguenze di tale nozione sulle procedure di valutazione delle domande.
L’art. 36 detta le condizioni soggettive alle quali è subordinato il riconoscimento della natura di Paese sicuro di un determinato richiedente: questi deve essere cittadino del Paese di provenienza definito sicuro o apolide che in quel Paese soggiornasse abitualmente; inoltre, non deve avere invocato gravi motivi a lui riferibili, tesi a escludere che il Paese di origine sia sicuro.
L’art. 37 fa rinvio all’allegato I della stessa direttiva, dove sono dettate le condizioni alle quali è possibile designare un Paese come sicuro. Il testo dell’Allegato I è il seguente: “Un paese è considerato paese di origine sicuro se, sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva 2011/95/UE, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.
Per effettuare tale valutazione si tiene conto, tra l’altro, della misura in cui viene offerta
protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante:
a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono applicate;
b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e sociali

L’art. 38 della Direttiva procedure atualmente in vigore, fino a quando non verrà espressamente abrogata, fornisce il: “Concetto di paese terzo sicuro”.

1. Glic Stati membri possono applicare il concetto di paese terzo sicuro solo se le autorità competenti hanno accertato che nel paese terzo in questione una persona richiedente protezione internazionale riceverà un trattamento conforme ai seguenti criteri:
a) non sussistono minacce alla sua vita ed alla sua libertà per ragioni di razza, religione,
nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale;
b) non sussiste il rischio di danno grave definito nella direttiva 2011/95/UE;
c) è rispettato il principio di «non-refoulement» conformemente alla convenzione di Ginevra;
d) è osservato il divieto di allontanamento in violazione del diritto a non subire torture né
trattamenti crudeli, disumani o degradanti, sancito dal diritto internazionale; e
e) esiste la possibilità di chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come rifugiato,
ottenere protezione in conformità della convenzione di Ginevra.
2. L’applicazione del concetto di paese terzo sicuro è subordinata alle norme stabilite dal diritto nazionale, comprese:
a) norme che richiedono un legame tra il richiedente e il paese terzo in questione, secondo le quali sarebbe ragionevole per detta persona recarsi in tale paese;
b) norme sul metodo mediante il quale le autorità̀ competenti accertano che il concetto di paese terzo sicuro può̀ essere applicato a un determinato paese o a un determinato richiedente. Tale metodo comprende l’esame caso per caso della sicurezza del paese per un determinato richiedente e/o la designazione nazionale dei paesi che possono essere considerati generalmente sicuri;
c) norme conformi al diritto internazionale per accertare, con un esame individuale, se il paese terzo interessato sia sicuro per un determinato richiedente e che consentano almeno al richiedente di impugnare l’applicazione del concetto di paese terzo sicuro a motivo del fatto che quel paese terzo non è sicuro nel suo caso specifico. Al richiedente è altresì data la possibilità di contestare l’esistenza di un legame con il paese terzo ai sensi della lettera a)”

Secondo la nuova proposta legislativa sulle procedure di asilo, approvata dal Consiglio dei ministri del’interno dell’Unione Europea a Lussemburgo, gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di applicare il concetto di terzo sicuro paese […] come motivo di inammissibilità ove esista la possibilità per il richiedente[…] di chiedere e, se ne ricorrono i presupposti, di ricevere effettivo protezione in un paese terzo, dove la sua vita e la sua libertà non sono minacciate conto di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un particolare gruppo sociale o opinione politica, dove lui o lei non è soggetto a persecuzione né affronta un rischio reale di danno grave come definito nel regolamento (UE) n. XXX/XXX [Nuovo Regolamento sulle Qualifiche ancora da approvare] ed è tutelato contro il respingimento e contro l’allontanamento, o contro le violazioni del diritto alla protezione dalla tortura e da trattamenti crudeli, inumani o degradanti prevista dal diritto internazionale.

Appare evidebnte come si stia cercando di demolire del tutto il diritto di asilo in Europa.
Si aggiungono infatti nuove condizioni per considerare inammissibile una domanda di asilo. Si prevede in particolare che Il concetto di un paese terzo sicuro può essere applicato solo se esiste […] un collegamento tra il richiedente e […] il paese terzo in base al quale sarebbe […] ragionevole[…] che il richiedente […] si rechi in quel paese […], compreso il fatto che […] ha transitato […] in quel paese terzoLa connessione in particolare tra il richiedente e il paese terzo sicuro potrebbe essere considerata stabilita dove i membri della famiglia del richiedente siano presenti in quel paese o dove il richiedente si è stabilito o ha soggiornato in quel paese. Nella fase convulsa di ricerca del compromesso finale, è saltata la previsione sostenuta dall’Italia che anche un transito temporaneo avrebbe potuto comportare l’acertamento di questa “commessione” e dunque comportare l’inammissibilità della domanda di protezione già nella procedura in frontiera e la possibilità di respingimento o espulsione con immediato accompagnamento forzato. La posizione dei cittadini di paesi terzi che siano stati “in transito” in altri paesi prima di arrivare in Europa, rimane comunque molto a rischio e sarà sicuramente oggetto di trattative in sede di rinegoziazione degli accordi bilaterali già esistenti.

Al di là delle perplessità sui tempi di attuazione delle proposte varate dal Consiglio dei ministri dell’interno dell’Unione europea e della loro dubbia compatibilità con il vigente diritto eurounitario e con il diritto internazionale umanitario e dei rifugiati, si deve rimarcare come il governo italiano, con un decreto interministeriale approvato nel mese di marzo del 2023, abbia ulteriormente ampliato la lista di paesi terzi sicuri che preclude di fatto, sia l’esame approfondito delle domande di protezione nelle procedure in frontiera, che il rinnovo della maggior parte dei permessi di soggiorno finora concessi per protezione speciale. Con questo ultimo aggiornamento di marzo 2023 vengono ritenuti paesi terzi sicuri: Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Nigeria, Senegal, Serbia e Tunisia.

La categoria di “paese terzo sicuro” esisteva da anni nella legislazione italiana e nella normativa europea, ma è stato con il Decreto sicurezza Salvini n.113 del 2018 che se ne è estesa la portata e assieme ad altre modifiche legislative, ha ridotto di molto la portata effettiva del diritto di asilo riconosciuto dall’art. 10 della Costituzione italiana. Adesso si sta tentando di estendere la nozione di paese terzo sicuro non solo ai cittadini di quel paese, ma anche a coloro che provengono da altri paesi e sono transitati nel paese terzo “sicuro”. Anche per queste persone, con la sola eccezione di MSNA (minori non accompagnati) e di altri soggetti vulnerabili, si prevedono procedure accelerate in frontiera e un numero più ampio di casi di trattenimento amministrativo, per facilitare respingimenti ed espulsioni al termine delle procedure in frontiera, in modo forse da dissuadere le partenze verso l’Italia e l’Europa, aspirazione di vari governi, che comunque, nel corso degli anni, è stata sistematicamente smentita dai fatti. Non si vede peraltro con quali mezzi, risorse umane e luoghi di detenzione amministrativa, si potrà attuare il trattenimento dei richiedenti asilo nelle procedure in frontiera, subito dopo gli sbarchi. E la giurisprudenza non potrà “comunque escludere un esame individuale del singolo caso, se non mettere in discussione la categoria di “paese terzo sicuro”, come si è già verificato con importanti decisioni del Tribunale di Firenze, che su singoli casi ha escluso che la Tunisia potesse essere qualificata come un “paese terzo sicuro”..

La sentenza della Cassazione (Sez. 1, 18 novembre 2019, n. 29914) ha cassato una precedente decisione di merito che aveva rigettato la domanda di protezione internazionale, facendo leva sul principio, già più volte enunciato, secondo cui “nei giudizi di protezione internazionale, a fronte del dovere del richiedente di allegare, produrre o dedurre tutti gli elementi e la documentazione necessari a motivare la domanda, la valutazione delle condizioni socio-politiche del Paese d’origine del richiedente deve avvenire, mediante integrazione istruttoria officiosa, tramite l’apprezzamento di tutte le informazioni, generali e specifiche di cui si dispone pertinenti al caso, aggiornate al momento dell’adozione della decisione, sicché il giudice del merito non può limitarsi a valutazioni solo generiche ovvero omettere di individuare le specifiche fonti informative da cui vengono tratte le conclusioni assunte, potendo incorrere in tale ipotesi, la pronuncia, ove impugnata, nel vizio di motivazione apparente”.

13. Il fallimento annunciato del Piano Mattei per l’Africa

Il recente golpe in Niger, dopo quelli che lo hanno preceduto in Sudan, in Chad, in Mali ed in Burkina Faso, se ha colpito direttamente il ruolo economico e militare della Francia in questi paesi, con l’ingresso di nuovi attori politici internazionali che si muovono dietro le giunte militari, ha intercettato i progetti politici dell’Unione Europea, ed ha reso evidente l’impraticabilità di soluzioni “nazionaliste”, come Il Piano Mattei per l’Africa, da mesi al centro della propaganda del governo Meloni.

Come riferisce l’Inkiesta, “In una scarna nota della Farnesina rilasciata il 12 ottobre, si rendeva noto che il vertice Italia-Africa, la seconda gamba del Piano, era stato annullato. Quel summit avrebbe dato forma e operatività al progetto, previsto per il 5 e il 6 novembre prossimi e pompato mediaticamente da gennaio. L’annuncio unisce sorpresa a una certa approssimazione: nelle tre righe si fa riferimento al «peggioramento del contesto internazionale» e a un rinvio a inizio anno. La nostra diplomazia, quindi, a quanto risulta, ha sostanzialmente lavorato a stretto contatto con quelle africane immaginando temi, tavole rotonde, inviti di leader e redazioni di documenti e accordi ufficiali per un anno intero, per poi annullarli con il più breve degli short notice (tre settimane)”. Neppure una parola dunque sul fallimento del processo con riferimento alle principali crisi dei diritti umani in varie aree del Mediterraneo” allargato”, ed in particolare in Palestina.

Non è facile prevedere le conseguenze dei diversi golpe che dal 2020 ad oggi hanno stravolto gli assetti politici e militari nel Sahel e nell’intera Africa subsahariana. Ed ancor meno prevedibili sono le conseguenze che deriveranno dal conflitto in Palestina sul fronte degli arrivi di migranti in Europa. Alcuni dati si possono però analizzare già adesso. nei mesi di novembre e dicembre del 2023 il governo Meloni ha annunciato il relativo calo degli arrivi come un successo delle proprie politiche di esternalizzazione, ma non si può affermare che sia avvenuto in conseguenza degli accordi con libici e tunisini, ed il PIano Mattei è rimasto un fallimento totale. L’andamento degli “sbarchi” appare ormai più collegato alla situazione dei migranti negli Stati terzi ed alle condizioni meteo-marine, che non ad accordi, memorandum, o “intese tecniche” con i paesi di transito. La caccia “su scala globale” a trafficanti e scafisti si è rivelata l’ennesimo annuncio propagandistico, anche se si dà molta enfasi alla intensificazione dei controlli di polizia e agli arresti di presunti trafficanti ad opera delle autorità di polizia e di guardia costiera degli Stati con i quali l’Italia ha stipulato accordi bilaterali finalizzati al contrasto delle reti di trafficanti, e dunque dell’immigrazione “clandestina”. Ma le partenze non diminuiscono affatto, ed anzi, fino a quando il tempo lo ha permesso, sono state in continuo aumento.

La mobilità migratoria attraverso canali legali, come il sistema dei visti potrebbe consentire, dovrebbe caratterizzare l’intero bacino del Mediterraneo “allargato” di cui parla adesso Giorgia Meloni, ma senza sotterfugi che riducono le possibilità di ingresso legale proprio per la maggior parte delle persone “candidate” a fare ingresso irregolare, che si abbandonano invece in mare o alle mafie internazionali, spesso colluse con le autorità di polizia di quei paesi terzi con i quali si stringono accordi bilaterali.

14. Il Protocollo d’intesa tra Italia e Albania

Con l’ennesimo annuncio propagandistico, il 6 novembre 2023, Giorgia Meloni ha comunicato di avere concluso con il premier albanese Edi Rama un Protocollo d’intesa. I migranti saranno sbarcati a Shengjin dove l’Italia gestità le procedure di sbarco e identificazione, mentre si realizzerà un “centro di prima accoglienza e screening” a Gjader, che di fatto sarà una “struttura modello Cpr”, per le successive procedure volte all’accertamento del diritto alla protezione, o in caso negativo, al trasferimento forzato in Italia, se non nel paese di origine. Secondo quanto comunicato dal governo italiano, nel secondo centro, adibito anche a struttura per il rimpatrio (CPR), la detenzione amministrativa potrebbe prolungarsi per diversi mesi. Assolutamente prevedibile in questo caso il blocco sostanziale del meccanismo di ingressi e identificazioni nei due centri, in territorio albanese, ma “sotto giurisdizione italiana”. Il testo del Memorandum 13 va ben oltre quanto comunicato con una sintetica nota da Palazzo Chigi, e contiene quasi ad ogni paragrafo previsioni che contrastano con il vigente diritto nazionale, con il diritto dell’Unione europea e con il diritto internazionale, in aperta violazione degli articoli 3,10 e 117 della Costituzione 14. Si supera persino la cd. dimensione esterna dei controlli di frontiera, già recepita nel Piano europeo sull’immigrazione e l’asilo, ancora da approvare in sede legislativa, per ispirarsi piuttosto alla logica della deterritorializzazione delle persone, sul modello Guantanamo. Per chi sarà deportato in Albania, perchè di deportazione si tratta per la grave lesione dei diritti fondamentali che ne deriva, si prevede una condizione giuridica “speciale” di extra-territorialità, perchè non sarebbe soggetto al diritto albanese, se non, forse, nel transito dai porti di sbarco al centro di detenzione, o in caso di fuga dai centri, ma neppure potrebbe avvalersi di tutte le tutele, a partire dalle garanzie costituzionali, stabilite per chi si trova sotto giurisdizione italiana nel nostro territorio. Non si vede come il governo italiano possa rispondere alla sollecitazione dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) che, in un documento ancora interlocutorio, ribadisce l’esigenza di rispettare il diritto internazionale dei rifugiati 15

Secondo quanto dichiarato da Giorgia Meloni, in un anno si penserebbe addirittura di fare transitare in queste nuove strutture detentive, che dovrebbero essere sotto giurisdizione italiana, ma con “sorveglianza esterna” affidata alle autorità albanesi, circa 36.000 persone, una previsione che, a fronte dei tempi previsti per le procedure e del loro probabile esito negativo, appare del tutto irrealistica. Di certo, fin dal momento dell’arrivo in Albania i migranti, già ritenuti comunque “illegali”, saranno totalmente privati della libertà personale. Secondo la sentenza n.105/2001 della Corte Costituzionale qualunque procedura di allontanamento forzato attuata da autorità italiane attraverso il trattenimento in un centro di detenzione deve essere convalidata dalla decisione di un giudice. Come sarà possibile realizzare queste garanzie in territorio albanese? Quali saranno le possibilità effettive di esercitare i diritti di difesa ?

La consegna delle persone soccorse in mare alle autorità albanesi, al momento dello sbarco, fino, presumibilmente, all’ingresso nei centri di detenzione, a meno che non siano militari italiani ad effettuare le scorte in territorio albanese, potrebbe costituire una ipotesi di respingimento collettivo analoga a quella riscontrata e condannata nel 2012 dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo nel caso Hirsi.In quell’occasione la Corte di Strasburgo affermò che tra il momento in cui i profughi venivano accolti a bordo delle navi italiane e quello in cui gli stessi erano consegnati alle autorità libiche a Tripoli, le autorità italiane avevano esercitato su di essi un controllo de facto che impegnava la responsabilità dello stato italiano per qualunque violazione dei diritti sanciti dalla Convenzione europea. La stessa considerazione potrebe valere in futuro quando le autorità italiane consegneranno alle forze di polizia albanese ai fini del loro trasferimento forzato nei centri, i migranti soccorsi in mare da unità militari italiane, Secondo il premier albanese, in ogni caso, “chi non ha diritto viene rimpatriato. Ma se l’Italia non riesce a fare i rimpatri dovrà riprenderseli”. Un progetto impraticabile e privo di basi legali, quanto previsto dal Memorandum sottoscritto dalla Meloni con il premier albanese, alla luce dei tempi previsti per le procedure di asilo “in frontiera” nei centri di detenzione, e soprattutto a causa delle difficoltà di esecuzione delle misure di allontanamento forzato da tutti i paesi europei, Le autorità italiane, peraltro, non possono imporre una evidente disparità di trattamento tra persone potenziali richiedenti asilo, soccorse nel Mediterraneo da navi civili e altre soccorse da navi militari, che per questa sola ragione verrebbero esposte a procedure accelerate in territorio extra-UE, a differenza di quelle sbarcate in Italia. Non si comprende neppure quali saranno i criteri per “selezionare” i naufraghi soccorsi nel Mediterraneo dalle navi militari italiane, dopo che la magistratura ha bocciato la prassi degli “sbarchi selettivi” 16, o per accertare l’età dei minori, forse a bordo delle navi. Senza alcuna possibilita di garantire le procedure previste dalla legge n.47 del 2017.

La possibilità di realizzare in territori esterni all’Unione europea procedure accelerate per richiedenti asilo da parte degli Stati membri, peraltro, non è ancora prevista dalla vigente normativa euro-unitaria, ed il più recente Patto europeo sulle migrazioni del 2023, articolato in 10 punti, a cui si richiama spesso il governo italiano, non è stato ancora approvato e dunque non ha portata legislativa 17. La Corte europea dei diritti dell’Uomo ha già sanzionato l’Italia nel 2014 sul caso Sharifi 18 per i respigimenti collettivieffettuati verso un paese terzo “sicuro”, come poteva esserlo nel 2009 la Grecia, e sentenze più recenti dei giudici europei 19hanno condannato su diversi casi il nostro paese per trattenimenti informali o “de facto“, senza la tempestiva convalida giurisdizionale, imposta in precisi termini temporali, oltre che dall’art. 13 della Costituzione italiana, dagli articoli 5, 6 e 13 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. Qualunque forma di detenzione praticata da un paese aderente alla suddetta Convenzione deve avere una espressa previsione legale (riserva di legge), e deve essere convalidata da un giudice davanti al quale ogni persona migrante possa fare valere i suoi diritti di difesa (riserva di giurisdizione).

Dopo le proteste della società civile albanese e di numerose associazioni, su ricorso presentato dalle opposizioni in Parlamento, la Corte suprema albanese ha sospeso il processo di ratifica del Protocollo firmato da Edi Rama con Giorgia Meloni, in attesa di una decisione definitiva che dovrebbe essere adottata nei primi mesi del 2024. Una ennesima sconfitta per la primo ministro italiana, malgrado l’appoggio dato per ragoni di scambio elettorale dalla Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen.

L’agenzia di frontiera Frontex ha affermato che non può aiutare l’Italia a rimpatriare i migranti dall’Albania. “Possiamo fornire sostegno sia ai paesi membri che ai paesi terzi e forniamo sostegno all’Albania, ma il nostro regolamento non ci consente di effettuare rimpatri da paesi terzi”, ha spiegato il direttore esecutivo di Frontex Hans Leijtens, rivolgendosi al comitato Schengen. “Non ci è consentito aiutare l’Albania a rimpatriare i migranti. Se l’Italia ha bisogno di aiuto, possiamo farlo sul suolo italiano sotto la giurisdizione italiana”, ha concluso.

Documenti più precisi sui contenuti del Protocollo d’intesa tra Italia e Albania, pubblicati da L’Espresso, rendono evidenti gli esorbitanti costi economici che ne derivano, ma forniscono anche la conferma di prassi operative e di operazioni di deportazione già programmate, che danno la misura del contrasto tra gli accordi italo-albanesi ed il diritto internazionale, ed anche con il vigente diritto dell’Unione Europea, che non può essere scalfito dalle dichiarazioni concilianti, ed evidentemte strumentali, in vista delle prossime elezioni, della presidente della Commsissione europea Ursula von der Leyen.

15. Quale futuro per le politiche europee di “law enforcement” ?

L’asse principale di intervento dei governi europei verso i paesi della sponda sud del Mediterraneo, e più recentemente nei Balcani “occidentali”, punta sempre di più sul contrasto dell’immigrazione “illegale” con la delega a paesi terzi ritenuti “sicuri” delle attività di intercettazione e respingimento, e non certo sui soccorsi in mare o sull’assistenza dei richiedenti asilo a terra. Nel caso dell’Italia un recente rapporto del Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa avverte tutti i rischi che potrebbero derivare dai processi di esternalizzazione dei controlli di frontiera, ulteriormente accelerati dal governo Meloni, e le conseguenze negative della guerra ai soccorsi operati da navi umanitarie nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale,

Nelle attività di law enforcement dirette a contrastare il traffico di esseri umani il target principale sono ormai diventati, piuttosto che i trafficanti, i potenziali richiedenti asilo che cercano di entrare nel territorio dell’Unione Europea, via mare, ed anche in misura crescente, attraverso le rotte terrestri, come la rotta balcanica. Negli ultimi mesi, proprio in conseguenza dell’acuirsi della crisi dei rifugiati provenienti dall’Afghanistan, dalla Siria e dall’Iraq, malgrado una elevata percentuale di persone sicuramente meritevoli di protezione internazionale, sono aumentate le violenze ai danni di chi cercava di raggiungere le frontiere europee, con numerose vittime di prassi di polizia che hanno cercato di chiudere tutte le possibili rotte terrestri, impedendo con la violenza l’accesso al territorio anche a persone già riconosciute come meritevoli di status di protezione in base a documenti rilasciati dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). Un’inchiesta giornalistica ha svelato le violenze sui migranti al confine tra Croazia e Bosnia. ed è stata pubblicata dal network Lighthouse Report. Secondo la commissaria Ylva Johansson: membro della Commissione Ue per gli Interni: «Le notizie sui respingimenti alle frontiere esterne dell’Ue sono scioccanti». Johansson ha spiegato che è necessaria un’indagine per approfondire quello che sta succedendo: «Le notizie riportate sembrano indicare un qualche tipo di orchestrazione della violenza alle frontiere esterne, e sembrano esserci prove convincenti di un uso improprio dei fondi europei, che devono essere approfondite». Altre recenti indagini giornalistiche, che riportano denunce degli ispettori delle Nazioni Unite, continuano a documentare una serie impressionante di abusi compiuti dalla sedicente guardia costiera libica e dalle milizie che prendono in carico i naufraghi intercettati in acque internazionali, con la complicità di Frontex e delle centrali di coordinamento italiane e maltesi, e riportati con la forza in territorio libico.

Le più recenti decisioni del Consiglio europeo, come il Piano d’azione dell’Ue contro il traffico dei migranti 2021-2025 recentemente approvato, confermano tuttavia una impostazioneesclusivamente repressiva, e rafforzano ulteriormente l’agenzia Frontex alla quale si sta attribuendo anche un nuovo ruolo di comunicazione pubblica, e di rapporto con enti pubblici e privati, anche Università, per l’acquisto di tecnologia,arrivando alla stipula di convenzioni con istituti di ricerca per mappature ed analisi che ne possono rafforzare le finalità repressive.

La diffusione della pandemia da Covid-19, prima, e poi le guerre che dilagano in ogni parte del mondo, dall’Ucraina alla Palestina, hanno però ribaltato molte analisi dei “rischi migratori” propinate da Frontex ai media nel corso degli anni. Si può rilevare come la dichiarazione di uno “stato di emergenza” da parte degli Stati a causa della ricorrente crisi umanitaria, e le crescenti istanze sovraniste e nazionaliste, che stanno dilagando come una metastasi in tutta Europa, abbiano reso obsoleti i vecchi strumenti convenzionali e gli apparati di polizia sui quali si basava la esternalizzazione delle frontiere e persino la funzione repressiva (law enforcement) affidata all’agenzia Frontex. Molti paesi terzi sono infatti sempre più restii a collaborare con le politiche di espulsione e respingimento dei paesi europei.

La dura realtà dei fatti costringe però ad una valutazione meno ideologica ( e meno egoistica) dei rapporti di cooperazione con paesi terzi, che finora hanno avuto come unico obiettivo la riduzione degli arrivi (e dei soccorsi) di migranti e la incentivazione delle operazioni di rimpatrio forzato (return). In questo quadro le attività di Frontex ed i controlli di frontiera degli Stati, vanno ricondotte al più rigoroso rispetto del principio di legalità, e dunque dei Regolamenti europei che ne disciplinano le attività, che impongono l’effettivo rispetto degli obblighi di soccorso, il rispetto dei diritti fondamentali e delle regole di trasparenza ed imparzialità che sono stabiliti anche nelle Convenzioni internazionali.

La Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati vieta di ritenere illegale o di rifiutare l’ingresso in frontiera di una persona che, seppure priva di documenti, intende presentare una istanza di protezione. In base all’art.31 di questa Convenzione “ Gli Stati contraenti non applicheranno sanzioni penali per ingresso o soggiorno irregolare a quei rifugiati che, provenienti direttamente dal Paese in cui la loro vita o la loro libertà era minacciata … entrano o si trovano sul loro territorio senza autorizzazione, purché si presentino senza indugio alle autorità ed espongano ragioni ritenute valide per il loro ingresso o la loro presenza irregolari ”. Gli agenti di Frontex ed i suoi organi direttivi, come le guardie di frontiera di qualunque Stato che aderisce alla Convenzione, non potranno discostarsi da questo principio basilare generalmente riconosciuto dalle Corti internazionali e dagli organi giurisdizionali nazionali. Gli Stati e gli organi centrali dell’Unione Europea non potranno continuare a nascondere le loro responsabilità dietro l’operato di questa agenzia. Toccherebbe finalmente all’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) assumere una posizione duratura di ferma condanna dell’operato dell’agenzia Frontex, e più in generale dei governi che se ne avvalgono, in coerenza con quanto già hanno fatto altri rappresentanti di organismi delle Nazioni Unite, piuttosto che continuare ad operare in una ottica di mera “riduzione del danno” finendo per fare da alibi per le peggiori politiche di detenzione, espulsione e respingimento dei governi nazionali d’intesa con Frontex.

L’esternalizzazione dei controlli di frontiera che in Europa si è nascosta dietro il crescente ruolo affidato a Frontex, al di là delle statistiche diffuse annualmente da questa agenzia, è fallita e si è dimostrata non idonea a garantire la “sicurezza nazionale” ed il rispetto dei diritti umani, a partire dal diritto alla vita. La moltiplicazione dei muri alle frontiere esterne dell’Unione Europee, magari con il ricorso ai sistemi di sorveglianza elettronica ed alle “analisi rischi” di Frontex si tradurrà assai presto in un disastro non solo civile, ma anche economico, perché nessun sistema economico oggi, tanto a livello regionale quanto a livello nazionale ed europeo, può sopravvivere in una situazione di frontiere sbarrate e porti chiusi. Ma oltre le ragioni di convenienza economica si impone il rispetto dei diritti fondamentali dell’Uomo.

Il principio di non respingimento sancito dall’art.33 della Convenzione di Ginevra sui rifugiati rimane un baluardo ineludibile anche rispetto alle operazioni “integrate” poste in essere dall’agenzia. “Vulnerabili” non sono i confini, come vengono definiti nei documenti di Frontex, ma le persone che tentano di attraversarle, costrette a passaggi irregolari ed a ricercare l’aiuto dei passeur per la mancanza di canali legali di ingresso. L’Italia e l’Unione Europea sono oggi di fronte ad una grande emergenza democratica che, a seconda dei prossimi risultati elettorali, potrebbe spingere a posizioni durature, ancora più drastiche, di chiusura delle frontiere. Potrebbero essere tuttavia scelte politiche sempre più inefficaci e disumane perché la mobilità umana sarà comunque inarrestabile. La storia dei fallimenti dell’Agenzia europea per il controllo delle frontiere esterne (Frontex) lo conferma. Nessun accordo tra paesi membri dell’Unione europea e governi di Stati terzi potrà cancellare la libertà di circolazione, il diritto di asilo, ed il diritto alla fuga da conflitti, da disastri ambientali, da situazioni economiche che negano i diritti fondamentali della persona.


NOTE

1A. Algostino, L’esternalizzazione soft delle frontiere ed il naufragio della Costituzione, in Costituzionalismo. it, 2017, n.1 , reperibile all’indirizzo https://www.costituzionalismo.it/download/Costituzionalismo_201701_618.pdf

2La Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 1969 è reperibile all’indirizzo https://www.studiperlapace.it/view_news_html?news_id=20041101120858

3M. Borraccetti,L’Italia e i rimpatri: breve ricognizione degli accordi di riammissione, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, nn. 1- 2/2016, p. 33-56.

4F. Casolari, L’interazione tra accordi internazionali dell’Unione europea ed acordi conclusi dagli Stati membri con Stati terzi per il contrasto dell’immigrazione irregolare, in Diritto,Immigrazione e Cittadinanza, FrancoAngeli, 2018, 1, p.1

5F. Negozio, I (non) accordi di rimpatrio. Profili giuridici del Memorandum d’intesa Italia-Sudan, in Ordine internazionale e diritti umani, 2018, pp. 333-348, reperibile all’indirizzo https://www.rivistaoidu.net/wp-content/uploads/2021/12/5_Negozio_1.pdf

6B. Camilloni, Libia, rimpatrio di 270 migranti illegali verso Somalia, Sudan, Nigeria e Bangladesh, 7 settembre 2023, reperibile all’indirizzo https://stranieriinitalia.it/attualita/libia-rimpatrio-di-270-migranti-illegali-verso-somalia-sudan-nigeria-e-bangladesh/

7E. Paoletti, Migration Agreements between Italy and North Africa, 2012, Middle East Institute, reperibile all’indirizzo https://www.mei.edu/publications/migration-agreements-between-italy-and-north-africa-domestic-imperatives-versus

8A. Camilli, Il nuovo Patto europeo sui migranti non è una vittoria per l’Italia, Internazionale, 6 ottobre 2023, reperibile all’indirizzo https://www.internazionale.it/opinione/annalisa-camilli/2023/10/06/accordo-europeo-sui-migranti

9L. Cappon, Fra gli ultimi evacuati del campo di Choucha, 6 luglio 2017, reperibile all’indirizzo https://openmigration.org/analisi/fra-gli-ultimi-evacuati-del-campo-di-choucha/

10M. Bottacin, La Tunisia non è un luogo sicuro per migranti e richiedenti asilo provenienti dall’Africa sub-sahariana, reperibile all’indirizzo https://www.meltingpot.org/2023/08/la-tunisia-non-e-un-luogo-sicuro-per-migranti-e-richiedenti-asilo-provenienti-dallafrica-subsahariana/

11T,V. Santangelo, Il trattenimento in frontiera dei richiedenti asilo provenienti da paesi terzi sicuri: una privazione della libertà “per cittadinanza ? in Questione Giustizia, 2023, reperibile all’indirizzo https://www.questionegiustizia.it/articolo/trattenimento-frontiera e S. Albano, Il giudice non convalida i trattenimenti di tre migranti tunisini disposti in base alla nuova disciplina delle procedure in frontiera, in Questione Giustizia, 2023, reperibile all’indirizzo https://www.questionegiustizia.it/articolo/nota-trib-catania

12https://www.agensir.it/quotidiano/2023/7/27/migranti-unhcr-e-oim-chiedono-una-soluzione-urgente-per-centinaia-di-persone-bloccate-alle-frontiere-di-tunisia-e-libia-in-condizioni-disperate/

13Il testo del Memorandum, che in realtà appare ancora come una bozza, priva di firme, è reperibile all’indirizzo https://ambtirana.esteri.it/ambasciata_tirana/resource/doc/2018/12/23288_f_alb086_memorandum_sul_funzionamento_delle_sezioni_bilingui.pdf

14A. Spagnolo, Sull’illegittimità del Protocollo Italia-Albania in materia migratoria, SIDI Blog, 2023, reperibile all’indirizzo http://www.sidiblog.org/2023/11/09/sullillegittimita-del-protocollo-italia-albania-in-materia-migratoria/

15UNHCR, Le modalità di trasferimento di richiedenti asilo e rifugiati devono rispettare il diritto internazionale sui rifugiati, 7 novembre 2023, reperibile all’indirizzo https://www.unhcr.org/it/notizie-storie/comunicati-stampa/unhcr-le-modalita-di-trasferimento-di-richiedenti-asilo-e-rifugiati-devono-rispettare-il-diritto-internazionale-sui-rifugiati/

16Si veda l’ordinanza del Tribunale di Catania del 6 febbraio 2023, reperibile all’indirizzo https://www.meltingpot.org/2023/02/sbarco-selettivo-dalla-nave-humanity-1-il-decreto-interministeriale-del-4-novembre-fu-illegittimo/

17ECRE, Preliminary Comments on the Italy-Albania Deal, 2023, reperibile all’indirizzo https://ecre.org/ecre-preliminary-comments-on-the-italy-albania-deal/#:~:text=Italy%20will%20provide%20the%20services,emergency%20%E2%80%93%20fire%20or%20so%20on.

18A. Ballerini, Caso Sharifi c. Italia e Grecia – Condannata l’Italia per i respingimenti verso un paese “non sicuro”, reperobile all’indirizzo https://www.alessandraballerini.com/giurisprudenza/ricorsi-cedu/138-caso-sharifi-c-italia-e-grecia-condannata-l-italia-per-i-respingimenti-verso-un-paese-non-sicuro

19F. Buffa, La sentenza J.A. c. Italia condanna l’Italia per la gestione dell’immigrazione,, Questione Giustizia, 2023,reperibile all’indirizzo https://www.questionegiustizia.it/articolo/la-sentenza-j-a-c-italia-condanna-l-italia-per-la-gestione-dell-immigrazione


DOCUMENTO ELABORATO DALLE ASSOCIAZIONI ALBANESI CONTRO IL PROTOCOLLO DI INTESA TRA ITALIA ED ALBANIA

Un gruppo di organizzazioni della società civile e attivisti per i diritti umani, dopo essere venuti a conoscenza del “Protocollo” firmato tra Albania e Italia, sull'utilizzo del territorio albanese per la costruzione di aree destinate all’accoglienza e al trattenimento dei richiedenti asilo, protocollo firmato a Roma dal Primo Ministro albanese Edi Rama e dal Primo Ministro italiano Giorgia Meloni, rileva con preoccupazione:

a) Il protocollo prevede che il periodo di permanenza dei migranti nel territorio della Repubblica dell’Albania non possa essere superiore al periodo massimo consentito dalla normativa italiana in materia. Notiamo che non vi sono previsioni sulle conseguenze in caso di violazione di tale periodo di soggiorno, così come della reale durata dell riesame delle richieste di asilo o dei ricorsi avverso le decisioni negative di tali cittadini, nei relativi casi di richiesta asilo nello Stato italiano . Prendendo in considerazione il dato che l’Italia esamina le richieste di asilo in termini molto lunghi (da 6 mesi a 1 anno) ciò potrebbe comportare un’ingiusta privazione della libertà di movimento dei richiedenti asilo, violando il principio internazionale del “non respingimento dei richiedenti asilo” con conseguenze potenzialmente legali per lo Stato albanese b) L’attuale analisi delle organizzazioni internazionali per i diritti umani come Amnesty International sottolinea che il protocollo potrebbe entrare in conflitto con il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, articolo 78, paragrafo 1, e con la Carta europea dei diritti fondamentali (articoli 18 e 19) e l’Albania potrebbe diventare complice di queste violazioni, una prospettiva non positiva per un paese che vuole aderire all’Unione Europea (UE). Preoccupazioni sono state espresse ieri anche dall'Alto Commissario per i diritti umani al Consiglio d’;Europa, Dunja Mijatović, secondo cui “le misure proposte nel protocollo aumentano significativamente il rischio di esporre rifugiati, richiedenti asilo e immigrati a violazioni dei diritti umani. Il trasferimento di responsabilità oltre confine da parte di alcuni Stati stimola anche altri Stati ad agire, il che rischia di creare un effetto domino che minerebbe il sistema europeo e mondiale di protezione internazionale” c) Nel frattempo, alcune delle nostre organizzazioni stanno studiando attentamente il testo del protocollo per elaborare posizioni specifiche di carattere tecnico e conformi alla loro missione, riguardo alle sue disposizioni. d) La mancanza di trasparenza o di consultazione pubblica dell’accordo, così come quella di informare ufficialmente sia le massime istituzioni del Paese (il Presidente e il Parlamento), le istituzioni locali coinvolte, nonché la comunità locale e il grande pubblico, costituiscono uno sviluppo preoccupante.e una deviazione negativa dalla pratica e dagli standard di paesi democratici, che sono obbligatori per un paese come l’Albania, nei negoziati per l’adesione all’UE. Le relazioni dell’UE sui progressi compiuti dal’Albania hanno costantemente e giustamente criticato le consultazioni formali o la mancanza di consultazioni pubbliche su questioni di interesse pubblico. Il dovere del governo e delle istituzioni che lo rappresentano è quello di reagire a suggerimenti o critiche e di migliorare le pratiche nello spirito di un governo aperto, e non la trasformazione delle pratiche sbagliate in normalità.

Per quanto sopra, tenendo conto della complessità dell’immigrazione in termini di rispetto dei diritti umani e degli obblighi internazionali in materia di protezione delle persone bisognose (Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e Protocollo del 31 gennaio 1967) e auspicando che la storia dolorosa dell’emigrazione albanese degli ultimi tre decenni possa servire da lezione, chiediamo il ritiro dell’Albania da questo protocollo.

RIFERIMENTI

1 Sipas informacioneve të bëra publike nga Kryeministri, do të krijohet një terminal special për verifikimin e parë pranë Portit të Shëngjinit, si dhe qendra e emigrantëve në Gjadër

2 Shiko: Hirsi Jamaa and Others v. Italy, Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut.

3  https://italy.refugee.info/en-us/articles/5388907955863

4  https://italy.refugee.info/en-us/articles/5388907955863

5 https://www.amnesty.org/en/latest/news/2023/11/italy-plan-to-offshore-refugees-and-migrants-in-albania- illegal-and- unworkable/

6 https://www.coe.int/sq/web/tirana/-/italy-albania-agreement-adds-to-worrying-european-trend-towards-externalising- asylum-procedures

FIRMATARI

1. Mbrojtësit e të Drejtave të Njeriut, Shqipëri (Civil Rights Defenders)

2. BIRN, Shqipëri

3. Albanian Legal and Territorial Research Institute/ Qendra A.L.T.R.I

4. Qëndresa Qytetare

5. Komiteti Shqiptar i Helsinkit

6. Qendra për Drejtësi Gjinore në Shqipëri

7. Organizata Drejtësi Sociale

8. Instituti i Kultures Rome në Shqipëri

9. Qendra TREJA

10. Voice of Roma në Shqipëri

11. Shoqata Kristiane e Grave Shqiptare (YWCA)

12. Youth Voice Network

13. Qendra Psiko – Sociale VATRA

14. Qendra për Zhvillim Komunitar ” Sot për të Ardhmen”

15. Lëvizja Rinore Egjyptiane Rome

16. Instituti për Aktivizëm dhe Ndryshim Shoqëror

17. Instituti i Studimeve Politike

18. Roma Versitas Albania

19. Qendra për të Drejtat e Gruas Rome

20. Organizata Together for Life

21. Instituti për Demokraci dhe Ndërmjetësim

22. Rrjeti i Fuqizimit të Gruas në Shqipëri (AWEN)

23. Shërbimi Ligjor Falas, Tiranë

24. Observatori për të Drejtat e Fëmijëve dhe të Rinjve

25. Partnerët për Ndryshim dhe Zhvillim, Shqipëri

26. Qendra ‘ACT for SOCIETY”

27. Rrjeti për Demokraci i Gruas, Shqipëri

28. Qendra për Nisma Ligjore dhe Qytetare

29. Qendra Platforma Kombëtare për Gratë


AVVENIRE

13 dicembre 2023

Migranti. I giudici albanesi bloccano l’accordo con l’Italia


Europa Today

13 dicembre 2023

La Corte albanese sospende la ratifica dell’accordo sui migranti firmato con l’Italia

 La Corte costituzionale di Tirana ha accolto due ricorsi presentati dall’opposizione del Partito democratico di Sali Berisha e ha sospeso le procedure di ratifica in Parlamento dell’accordo


Rapporto del Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa

14 dicembre 2023

L’Italia deve migliorare legislazione e prassi in materia d’immigrazione e asilo, diritti delle donne e uguaglianza di genere

“Le attività di cooperazione che contribuiscono direttamente o indirettamente al ritorno di migranti in Libia dovrebbero essere sospese, considerando le gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani che vi avvengono. La cooperazione con altri paesi, in particolare con la Tunisia, dovrebbe subordinarsi a garanzie complete sui diritti umani e nessun rimpatrio dovrebbe avvenire senza un’adeguata valutazione individuale dei bisogni di protezione. Osservando una mancanza di adeguate garanzie per i diritti umani nel Memorandum d’intesa concluso con l’Albania, la Commissaria raccomanda alle autorità italiane di dare priorità al miglioramento del sistema nazionale di asilo e accoglienza”.


Consiglio europeo per le relazioni esterne

14 dicembre 2023

Lorena Stella Martini – Tarek Megerisi

Road to nowhere: Why Europe’s border externalisation is a dead end


DA STATEWATCH

L’Espresso

di Giulia Bosetti

17 ottobre 2022

Miliardi sulla pelle dei migranti: la sorveglianza delle frontiere fa ricca l’industria delle armi