La Corte europea dei diritti dell’Uomo condanna l’Italia per la detenzione informale delle persone migranti

di Fulvio Vassallo Paleologo

Con la sentenza del 23 novembre scorso sul caso A.T. and Others v. Italy, la Corte europea dei diritti dell’Uomo ha condannato ancora una volta l’Italia per la detenzione informale di minori, senza basi legali, in un centro di accoglienza/detenzione “Hotspot”. I giudici di Strasburgo hanno sanzionato l’Italia anche per trattamenti inumani e degradanti, per il sovraffollamento della struttura, per la mancata nomina di un tutore, e per la violazione degli obblighi di informazione. Le sentenze della Corte europea hanno un carattere risarcitorio e una valenza che si esaurisce al caso esaminato, ma la serie di pronunce di condanna nei confronti dell’Italia impongono di valutarne la portata anche con riferimento alle prassi attuali ed ai processi legislativi in corso. Sono note ed ampiamente documentate le condizioni disumane nelle quali versano da anni i centri di prima accoglienza, comunque denominati, nei quali finiscono anche minori in attesa di identificazione, e le strutture di transito provvisorie allestite dalle prefetture. La privazione della libertà personale senza un valido titolo di legge, e persino in assenza di un provvedimento amministrativo, quindi la detenzione informale, costituisce ormai una prassi diffusa di trattenimento che non sembra scalfita neppure dalle decisioni di non convalida dei giudici nazionali o dalle sentenze di condanna della Corte europea dei diritti dell’Uomo.

Al di là della gravità delle condanne subite dall’Italia, per trattamenti inumani o degradanti, in violazione dell’art. 3 della CEDU, relativamente a vicende che hanno attraversato diversi governi che si sono succeduti nel tempo, si consolida così un orientamento giurisprudenziale che trova riscontro anche da parte dei giudici nazionali, nell’affermazione del principio dell’ “habeas corpus”, cardine dello Stato di diritto (rule of law). Questo principio, che nell’ordinamento italiano è ribadito con carattere inderogabile dall’art. 13 della Costituzione, impone che in tutte le ipotesi di privazione della libertà personale, inflitta dalle autorità di polizia, qualunque persona abbia diritto in tempi brevi (96 ore) alla convalida giurisdizionale del trattenimento, e dunque all’esercizio dei diritti di difesa, previa conoscenza della natura della misura limitativa della libertà e dei mezzi di ricorso esperibili.

Fin dalla legge Puglia (decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563), con la detenzione e la deportazione collettiva di migliaia di cittadini albanesi al di fuori di qualsiasi previsione legale, poi con la introduzione del Centri di permanenza temporanea (CPT) con la legge 40 del 1998 (Turco-Napolitano) che non prevedeva alcuna convalida giurisdizionale, quindi con i “decreti sicurezza” adottati nel tempo da governi di segno diverso, che hanno gravemente inciso sui diritti di difesa, si è tentato di legittimare prassi di polizia largamente discrezionali che si traducevano nella privazione della libertà personale delle persone “ristrette” anche nei centri di prima accoglienza, utilizzati di fatto come luoghi di detenzione amministrativa sottratti non solo al controllo dei giudici, ma anche all’esercizio del diritto di visita da parte dei giornalisti e delle organizzazioni non governative. Neppure la sentenza n.105/2001 della Corte Costituzionale riuscì a porre un argine alle prassi di trattenimento informale, praticato da parte delle autorità di polizia, al di fuori di una qualsiasi previsione legale, in vista di un successivo rimpatrio con accompagnamento forzato.

Nel 2017, dopo la prima condanne dell’Italia (Corte E.D.U., Grande Camera, sent. 15 dicembre 2016, Khlaifia e altri c. Italia, per fatti avvenuti a Lampedusa nel 2011) per la detenzione informale nei centri di prima accoglienza, nel frattempo ridefiniti Hotspot, il legislatore aveva introdotto nel Testo Unico sull’immigrazione n.286/98 una previsione che ridefiniva le procedure di ingresso in queste strutture, senza però dettarne una disciplina precisa, e dunque ancora in violazione della riserva di legge stabilita dall’art. 13 della Costituzione, e dall’art. 5 della CEDU, per tutti i casi di limitazione della libertà personale. Secondo l’art. 10 ter del T.U. 286/98, che ai fini della identificazione prevedeva strutture destinate alle “procedure di frontiera con trattenimento “, anche in luoghi diversi dalle località di sbarco, “Lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare è condotto per le esigenze di soccorso e di prima assistenza presso appositi punti di crisi allestiti nell’ambito delle strutture di cui al decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563, e delle strutture di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142. Presso i medesimi punti di crisi sono altresì effettuate le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico, anche ai fini di cui agli articoli 9 e 14 del regolamento UE n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 ed è assicurata l’informazione sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell’Unione europea e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito”.

Nel corso degli ultimi anni, come è confermato dalle sentenze di condanna che continuano ad arrivare dalla Corte di Strasburgo, il fenomeno della detenzione amministrativa informale continuava a diffondersi, giustificato dalle autorità di governo con l’aumento degli arrivi effetto di attività di ricerca e salvataggio in mare, se non di veri e propri “sbarchi autonomi”. Come si può rilevare, ormai prevalenti, a partire dal 2020, con l’allontanamento delle navi delle ONG, attraverso l’assegnazione di porti di sbarco “vessatori” e con l’adozione di provvedimenti di fermo amministrativo largamente discrezionali ed altrettanto opinabili sul piano giuridico.

La Corte europea nel caso A.T. and Others v. Italy, sottolinea il carattere arbitrario della detenzione amministrativa, di fatto un trattenimento informale, a fronte dell’impossibilità per i ricorrenti, minori non accompagnati, di lasciare la struttura dell’hotspot di Taranto, in violazione degli articoli 5 c.1 della Convenzione EDU. Quanto affermato dalla Corte, confligge con le varie forme spurie di accoglienza/trattenimento di migranti giunti per ragioni di soccorso, ed in particolare di minori stranieri, contenute nel recente decreto legge n.133/2023, già approvato alla Camera e tra poco all’esame del Senato, che prevede, qualora si verifichino “arrivi consistenti e ravvicinati nel tempo”, quindi praticamente sempre, per i minori di età non inferiore a sedici anni, la prima accoglienza in sezioni separate dei centri per adulti, ex “legge Puglia”, o nei Centri di accoglienza straordinaria (CAS) gestiti dalle Prefetture, fino a 90 giorni, prorogabili per ulteriori 60 giorni, senza alcuna previsione che in questo periodo sia garantita l’informazione, la comunicazione di provvedimenti individuali, la nomina di un tutore o una effettiva separazione dei minori rispetto agli adulti. Lo stesso decreto prevede poi altre “strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati…che abbiano compiuto quattordici anni”, nelle quali la condizione giuridica delle persone che vi saranno “ospitate” appare del tutto incerta e priva di una specifica base legale.

Le più recenti sentenze della Corte europea dei diritti dell’Uomo in materia di garanzie nei casi di privazione della libertà personale di migranti soccorsi in mare o giunti irregolarmente nel territorio nazionale sembrano peraltro in contrasto con quanto previsto dal recente Protocollo tra Italia ed Albania, criticato anche dalla Commissaria del Consiglio d’Europa ai diritti umani, sulla condizione giuridica delle persone soccorse in mare da unità militari italiane (forse anche se già sbarcate in Italia), che rimane affidata alla discrezionalità delle autorità amministrative, non solo italiane, ma anche albanesi, per le fasi di trasferimento forzato dai luoghi di sbarco ai centri di accoglienza/detenzione, dai quali si esclude qualsiasi possibilità di uscita libera, e dunque assimilabili in ogni caso a centri di detenzione amministrativa ubicati nel territorio di un paese terzo. Al riguardo il governo italiano afferma la legittimità del Protocollo concluso tra la Meloni ed il premier albanese Edi Rama, che adesso dovrà essere sottoposto a ratifica da parte del Parlamento, e della futura normativa che si dovrà adottare per la sua concreta attuazione, sulla base del principio maggioritario, e quindi sulla volontà popolare che si sarebbe espressa, attraverso le elezioni, verso politiche migratorie che prevedevano l’ampliamento dei casi di detenzione amministrativa e l’esternalizzazione dei controlli di frontiera nei paesi terzi. Ma qui siamo davvero ad un punto di svolta della nostra democrazia.

Non si può infatti pensare che le assemblee legislative possano operare legittimando scelte di governo, dunque anche in fase di conversione dei decreti legge, o in sede di ratifica degli accordi internazionali, in violazione dell’art.1 della Costituzione italiana, secondo cui la sovranità che appartiene al popolo, e che si esprime attraverso le elezioni degli organi rappresentativi, non può essere esercitata in violazione delle “forme e dei limiti” della Costituzione. Gli articoli 10, 13 e 24 della Costituzione contengono richiami al diritto internazionale, all’habeas corpus ed ai diritti di difesa che non si possono scalfire a colpi di decreti legge o con il ricorso a prassi amministrative informali.

La sentenza della CEDU, come le precedenti condanne dell’Italia su analoghi casi di arbitraria privazione della libertà pesonale, ma si potrebe anche richiamare la Corte Costituzionale (sentenza n.105/2001), conferma la correttezza dell’impostazione fornita dai giudici del Tribunale di Catania che non hanno convalidato, proprio per la mancanza di basi legali, una serie di trattenimenti informali nel centro Hotspot di Modica-Pozzallo. e costituisce un chiaro indirizzo che non potrà essere trascurato dalla Corte di Cassazione che si occuperà dei ricorsi proposti dal governo contro le decisioni dei giudici catanesi. Chi alimenta lo scontro con la magistratura che applica la legge senza piegarsi alle intimidazioni provenienti dal governo, si pone al di fuori delle regole dello Stato di diritto e del quadro democratico disegnato dalla Costituzione italiana. In Europa ormai se ne sono accorti tutti, adesso è tempo che anche i giudici italiani, fino ai livelli più elevati della giurisdizione, pongano argini ad un degrado della democrazia che rischia di diventare irreversibile.

Se si continuerà a svuotare, anche attraverso prassi informali, la portata effettiva delle garanzie costituzionali previste in materia di libertà personale, diritti di difesa e tutela dei minori, oltre alle corti internazionali dovrà intervenire anche la giurisdizione interna, con la disapplicazione del diritto nazionale non conforme alle norme europee di rango superiore, e se occorra, e se i tempi lo consentissero, con la proposizione di questioni di costituzionalità o con ricorsi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Le regole dello stato democratico di diritto, al di là della dubbia efficacia dei nuovi provvedimenti, o della ratifica di accordi palesemente illegittimi, non riguardano soltanto persone straniere soccorse in mare, entrate in territorio italiano per ragioni di soccorso, o comunque che hanno attraversato irregolarmente le frontiere nazionali, ma si possono applicare nel tempo a qualsiasi cittadino italiano, e dunque sollecitano una vigilanza civile che va anche oltre la sanzione delle violazioni che si potrà ancora ottenere nelle aule di giustizia.

*Aggiornamento dell’articolo “Sui minori stranieri non accompagnati il Governo sta sbagliando tutto”, pubblicato su VIta.it , 1 dicembre 2023