I giudici amministrativi ripristinano il fermo a Trapani per la Sea Watch 4

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Con una decisione adottata con rara tempestività, proprio quando la Sea Watch 4, dopo avere sbarcato alcune centinaia di naufraghi si trovava davanti al porto di Trapani in quarantena,  Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana – che in Sicilia sostituisce il Consiglio di Stato – riformando la decisione cautelare di primo grado che il Tar per la Sicilia aveva emesso due mesi fa, accogliendo la domanda di sospensione, ha ripristinato il fermo amministrativo e di conseguenza la nave è stata condotta in porto a Trapani e bloccata, chissà per quanto tempo. Tutto questo avviene, mentre è sempre più evidente quante vite si stanno perdendo nel Mediterraneo per la mancanza delle navi umanitarie, dopo che gli Stati hanno ritirato i loro assetti navali e gli aerei di sorveglianza sulle acque internazionali, al punto da concedere alla sedicente guardia costiera “libica”. un ampio spazio di manovra che viene utilizzato in alto mare per sequestrare i migranti e sparare sui pescherecci che si trovano a tiro. Vicende che evidenziano un elevato grado di collusione tra le autorità italiane e libiche, sulla pelle, come al solito, dei più deboli. Decisioni come quella sul fermo amministrativo di una nave che è destinata a salvare vite in mare, vite che gli Stati colpevolmente abbandonano, fanno subito pensare alle migliaia di morti che si continuano a contare nel Mediterraneo centrale, fino all’ultima strage annunciata, frutto di una vera e propria omissione di soccorso, maturata tra il 21 ed il 22 aprile, con 130 vittime.

Ci sono emozioni che non si possono neppure esprimere a parole, come se oggi si fosse verificata un altra strage in mare, perchè sono centinaia le persone che potrebbero fare naufragio nelle prossime settimane per la mancanza di navi di soccorso. Senza le ONG la vita dei migranti non può essere rimessa soltanto agli interventi violenti della sedicente Guardia costiera libica, in una ampia zona di mare, nel Mediterraneo centrale, che si è voluta riconoscere a quel paese con la finzione di una zona SAR “libica”. Dove sono assetti europei e italiani che assistono le motovedette libiche nelle loro attività di intercettazione dei barconi carichi di migranti in fuga dai campi di detenzione in Libia. Questa decisione giudiziaria conferma politiche di contrasto dei soccorsi in mare che stanno segnando una spaccatura nel paese reale, alimentando l’ennesima ventata di criminalizzazione contro chi salva vite in mare, e poi contro tutti coloro che si schierano dalla parte della solidarietà, una spaccatura che non sarà facilmente recuperabile e che incrinerà quella coesione sociale che sarebbe invece necessaria per uscire dallo stato di crisi sanitaria ed economica nel quale ci troviamo. Una spaccatura sociale che è alimentata anche dalle divisioni all’interno della magistratura e da decisioni che sembrano flettere più sul versante della politica che sul rispetto dello Stato di diritto e dei diritti umani. L’Italia non ha saputo rispondere neppure agli appelli delle Nazioni Unite per ripristinare regole di coordinamento dei soccorsi nel Mediterraneo centrale che fossero rispettose della vita umana e degli obblighi di salvataggio sanciti dalle Connezioni internazionali. E si affida alle autorità amministrative ed ai giudici il compito di bloccare le navi delle ONG che continuano ad operare attività di ricerca e salvataggio (SAR), ed a essere testimoni ostinati del grado di coesione tra i guardiacoste libici, Frontex e le autorità italiane e maltesi. Ma con quale base legale?

Secondo il Consiglio di Giustizia amministrativa della Siciliain assenza di specifiche prescrizioni sulle caratteristiche tecniche delle unità di salvataggio, il servizio di pattugliamento, ricerca e soccorso in mare deve avvenire in condizioni di sicurezza per le stesse persone soccorse, per l’equipaggio (riguardo, tra l’altro, alla sufficienza dei servizi igienici e ad adeguate turnazioni del personale), per la navigazione, per l’ambiente; condizioni che allo stato non sono riscontrabili a bordo». I giudici amministrativi arrivano a sostenere che il fermo potrebbe decadere nel caso in cui la Ong apportasse modifiche alla Sea Watch 4, nave già certificata dalle autorità competenti dello Stato di bandiera, adeguandosi «alle prescrizioni dettate dall’amministrazione o modulando il servizio alle condizioni strutturali della nave».

Se il servizio va “modulato in base alle condizioni strutturali della nave”, cosa dovrà fare il comandante quando si trova da solo, in alto mare, mentre gli Stati rifiutano qualsiasi coordinamento, di fronte ad un gommone che appare in evidente situazione di distress, anche solo per il sovraccarico, e può fare naufragio da un momento all’altro ? Attendere che arrivino navi che abbiano migliori “condizioni strutturali”?

Secondo questi giudici amministrativi dovrebbe riconoscersi che “l’ordinamento internazionale contempli un nucleo essenziale di norme destinate esplicitamente al “Servizio di ricerca e di salvataggio”, anche da parte di mezzi privati, individuando l’autonoma figura del “Mezzo di ricerca e di salvataggio“, che “deve essere dotato di personale addestrato e delle attrezzature necessarie per l’adempimento del servizio”. In realtà la somma delle Convenzioni internazionali citate dal Collegio non permette di giungere a questa conclusione, come peraltro era stato ampiamente dimostrato dal tribunale di prima istanza. Non è dato all’autorità amministrativa nazionale, e tantomeno all’autorità giurisdizionale nazionale, procedere alla riclassificazione di una nave sulla base di un impianto normativo che non prevede la categoria che si vorrebbe enucleare seguendo un percorso meramente deduttivo che almeno in Italia non trova una base legale. L’Italia non ha infatti un registro che preveda la classificazione di “mezzi di ricerca e salvataggio”. Nella ricostruzione di questa categoria, che dovrebbe consentire un più penetrante potere di controllo nelle ispezioni operare dalle Capitanerie di Porto si attribuisce un valore individuante alla pretesa “continuità” delle attività di ricerca e salvataggio, ma gli obblighi di soccorso in mare, incombenti sugli Stati, che dovrebbero svolgere funzioni di coordinamento che eludono puntualmente, non sono derogabili in base ad apprezzamenti delle autorità amministrative. E la qualificazione della natura di una nave non si può ricavare dal numero dei soccorsi operati da imbarcazioni che hanno compiti di monitoraggio, e di soccorso di vite in mare, solo perchè gli Stati vengono meno sistematicamente a questi doveri.

2. Si osserva come il CGA della Sicilia abbandoni la questione principale sulla quale si era basata la decisione di fermo amministrativo, incentrata  sulla direttiva 2009/16/CE, utilizzata per dimostrare la mancanza da parte della nave delle necessarie certificazioni e requisiti commisurati alla concreta attività cd. SAR da questa posta in essere, una tesi che sembra fondarsi su un presupposto che non appare conforme alla normativa comunitaria di riferimento. Materia sulla quale dovrà pronunciarsi la Corte di giustizia dell’Unione Europea dopo il invio pregiudiziale promosso con l’ordinanza collegiale del TAR Sicilia n. 2994/2020 ai sensi dell’art. 267 TFUE, dell’art. 23 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia e dell’art. 3 comma 1 l. n. 204 del 1958. Da questo punto di vsta si è dovuto forse prendere atto di quanto affermato dalla precedente sentenza del Tribunale amministrativo della Sicilia, secondo cui “il tenore dell’art. 19 della direttiva 2009/16/CE e le convenzioni internazionali di diritto marittimo nonché la disciplina comunitaria in materia sembrano limitare il potere di controllo delle autorità nazionali, in sede di PSC, alla mera verifica della rispondenza dei requisiti posseduti dalla nave alle certificazioni ottenute e necessarie sulla base della relativa classificazione, escludendo la possibilità di procedere alla riqualificazione della concreta attività svolta con la conseguente integrazione dei requisiti necessari“. La Corte di Giustizia non potrà non tenere conto, peraltro, della Raccomandazione della Commissione UE 2020/1365 sulla “cooperazione tra gli stati membri riguardo alle operazioni condotte da navi possedute o gestite da soggetti privati a fini di attività di ricerca e soccorso” che esprime la volontà dell’UE di stabilire norme armonizzate al fine di garantire che le navi ONG che svolgono sistematicamente attività di pattugliamento e di salvataggio di persone in pericolo di vita in mare siano adeguatamente registrate ed equipaggiate in modo da soddisfare i pertinenti requisiti sanitari e di sicurezza associati a tale attività, così da non mettere in pericolo l’equipaggio o le persone soccorse. Norme che evidentemente non esistono fino ad oggi.

3. Il Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia richiama invece le Convenzioni internazionali del mare, invero più per la parte definitoria che per la parte normativa, attribuendo alla qualificazione di “unità di salvataggio” contenuta nella Convenzione SAR di Amburgo il fondamento normativo per riconoscere agli stati dei porti di ingresso poteri più penetranti in ordine all’accertamento dei requisiti richiesti alle navi che hanno soccorso naufraghi in mare. L’Organizzazione marittima internazionale (IMO) ha al riguardo adottato la risoluzione A.1138(31) sulle Procedure relative al controllo di Stato d’approdo. Le ispezioni devono essere svolte nel rispetto del principio di non discriminazione fra navi straniere, conformemente a quanto indicato anche dall’art. 227 della Convenzione sul diritto
del mare.

I principi contenuti nel cd. Memorandum d’intesa di Parigi (Paris MoU) e nei suoi più recenti emendamenti si riferiscono alle navi “commerciali” e rimangono al rango di norme di carattere amministrativo che non possono qualificarsi come un trattato o un accordo internazionale e che dunque non possono neppure introdurre categorie normative vincolanti, requisiti specifici di registrazione navale, o derogare le norme vincolanti sui soccorsi in mare stabiliti dalle Convenzioni UNCLOS, SAR e SOLAS, ratificate in Italia con leggi dello Stato. I criteri di selezione del naviglio da ispezionare nelle operazioni di controllo demandate alle Capitanerie di porto rimangono sul piano del diritto amministrativo generale, se non come meri Protocolli d’intesa, e non costituiscono fonte legislativa di rango primario, tenendo conto delle qualificazioni dei Trattati e degli Accordi internazionali fornite dalla Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei Trattati. Il Memorandum di Parigi non permette dunque alle autorità dello Stato del porto di ingresso una riqualificazione della nave sottoposta ad ispezione e non collega specificamente i “fattori di rischio”, che legittimano le attività ispettive reiterate, alla circostanza che la nave abbia operato attività di ricerca e salvataggio, tantomeno distingiunedo se tali attività siano state svolte occasionalmente o in successive occasioni. A ciascuna nave inserita nel sistema informativo verrà attribuito un profilo di rischio, in conformità con l’Allegato 7 del testo del MoU di Parigi. Questo (fattore di rischio) SRP determinerà la priorità della nave per l’ispezione, l’intervallo tra le ispezioni e il tipo di ispezione. Le navi possono essere “ad alto rischio”, “rischio standard” o “rischio basso”. Il profilo viene calcolato utilizzando parametri generici e storici. La previsione si lega alla natura commerciale dell’attività svolta dalla nave ed alla bandiera che batte, sulla base della quale si può stabilire il rigore dei controlli che subisce nello Stato di origine. Nell’ambito dei controlli previsti dal Protocollo, le Autorità impiegano tutti possibili sforzi per evitare l’immobilizzazione o il ritardo indebito di una nave. Nessun elemento del Memorandum incide sui diritti riconosciuti dalle disposizioni previste per la compensazione per tempi di inattività o per ritardi indebiti. In tutti i casi di presunta immobilizzazione o di indebito ritardo, il proprietario o l’armatore della nave potrà provare i danni subiti a causa del fermo amministrativo della nave.

Le norme internazionali non prevedono dunque un regime delle ispezioni in porto più rigoroso con specifico riferimento alle navi umanitarie, che non sono certo “navi commerciali”, e che hanno svolto attività di ricerca e salvataggio in acque internazionali. Non può che sorprendere che le attività ispettive si siano concentrate esclusivamente su navi delle ONG, sulla base del preteso carattere di continuità del loro impegno in attività SAR, piuttosto che sugli altri indici che, secondo le Convenzioni internazionali, legittimano i paesi diversi da quello di bandiera ad eseguire ispezioni a bordo delle navi che rientrino nei loro porti. Secondo le Convenzioni internazionali ed il Memorandum di Parigi, tutte le navi battenti bandiera di Stati terzi con riferimento ai controlli all’ingresso in porto, non godono di alcun trattamento di favore e sono sottoposte ad ispezioni più dettagliate o estese,. L’ispettore si assicura in ogni caso che le condizioni della nave, del suo equipaggiamento, i certificati dell’equipaggio e i requisiti minimi sulla composizione dell’equipaggio dello Stato di bandiera siano “compatibili con gli scopi della convenzione applicabile”, tenendo conto di eventuali certificati o documenti rilasciati dallo Stato di bandiera e della propria impressione generale, al fine di decidere se sottoporre la nave ad un’ispezione dettagliata. Sembra comunque che l’Autorità portuale goda di un ampio margine di discrezionalità, che ovviamente va esercitato nel rispetto dei principi di non disriminazione e di congrua motivazione oltre che nel rispetto delle basi legali, che nessuna autorità ammiinistrativa può disconoscere. Non si rinvengono in proposito riferimenti alla “frequenza” delle attività SAR, per ricavare a priori indici di maggiore “pericolosità” delle navi soccorritrici. I criteri di selezione delle navi da sottoporre a ispezione approfondita seono individuati sulla base di soecifici profili di rischio, quali il tipo di imbarcazione, la sua
anzianità, il livello di performance dello Stato di bandiera, dell’organismo di classifica, il numero di carenze riscontrate e di detenzioni subite nel corso deiprecedenti controlli; il profilo di rischio può essere elevato, basso o standard e
determina la portata, la frequenza ed il livello di priorità delle ispezioni. E’ evidente che se le autorità portuali si concentrano soltanto su un determinato tipo di imbarcazioni, sulla base della creazione surrettizia di una particolare categoria, come quella delle “navi da soccorso”, rilevando sempre le stesse manchevolezze sulla base di una qualificazione delle attività svolte da queste navi in difformità (presunta) rispetto a quelle che sono consentite in base alla registrazione nello stato di bandiera, i controlli si ripeteranno sempre più spesso, e con essi i provvedimenti di fermo amministrativo. Ma si dovrebbe spiegare a questo punto in quale Convenzione di diritto del mare viene affermato che lo svolgimento di attività di ricerca e salvataggio (SAR), alla stregua di quanto imposto dal diritto internazionale del mare e dalla normativa nazionale, permette di modificare la classificazione della nave straniera (di competenza dello stato di bandiera) o di ritenere che la stessa nave presenti maggiori “fattori di rischiosità”, per effetto dell’attività di soccorso posta in essere, tali da giustificare una diversa classificazione e diverse dotazioni di sicurezza.. Fattori di rischiosità che possono comportare ispezioni più frequenti ed approfondite, ma non il fermo amministrativo per la carenza di requisiti tecnici legati alla numerosità dei naufraghi a bordo o della durata della loro permanenza sulla nave. Di certo le navi delle ONG che hanno svolto attività di ricerca e salvataggio sotto il coordinamento dei competenti uffici marittimi (IMRCC), se non autonomamente nel caso questi non abbiano risposto ed abbiano omesso attività d’ufficio, non possono essere equiparate alle navi “commerciali” che effettuano trasporto di persone sotto il profilo degli impianti e delle dotazioni di sicurezza. I naufraghi soccorsi in mare non sono passeggeri paganti un biglietto per la navigazione da un porto ad un altro.

Nel 2020 l’IMO ha ulteriormente aggiornato i criteri di ispezione delle navi che fanno ingresso in porto, tenendo anche conto della pandemia, con un maggior numero di ispezioni a distanza, ma non sembra che abbia richiamato una categoria specifica di “navi da soccorso” da sottoporre a ispezioni con frequenza maggiore delle altre. Rimane comunque confermato il principio desumibile dalla Convenzione SOLAS e richiamato dall’art.2 della Direttiva 2009/16/CE, secondo cui l’idoneità al servizio per la quale la nave è “destinata” debba essere intesa in senso astratto, avuto riguardo alla tipologia di classificazione della nave, e non invece in senso concreto, avuto riguardo alla specifica tipologia di attività effettivamente espletata, che potrebbe essere variamente apprezzata da ogni autorità portuale. Non esistono a livello internazionale parametri di classificazione delle navi impiegate in attività di ricerca e salvataggio che permettano di individuare requisti specifici da verificare in sede di ispezioni portuali (PSC). L’art.94 della Convenzione UNCLOS esclude chiaramente la possibilità che in sede di controllo lo stato di approdo possa riqualificare diversamente una nave già certificata dal proprio Stato di bandiera o ritenere non sufficiente la certificazione rilasciata da questo Stato. Anche la Convenzione SOLAS, che pure individua diverse tipologie di naviglio, non prevede norme specifiche per quelle navi che svolgano attività di ricerca e salvataggio, in maniera occasionale o continuativa. La costruzione di una categoria di navi che solgerebbero ” un servizio di soccorso continuatvo”, se può corrispondere ad una mera rilevazione di fatto, rimane dunque priva di basi legali rilevanti nell’ordinamento interno ed internazionale.

 La Convenzione (SAR) di Amburgo del 1979 (Annesso cap.2), non definisce ma fornisce solo criteri di “designazione” delle unità di salvataggio statali. Infatti al punto 2..4 le Parti (gli Stati) designano le unità di salvataggio dei servizi di Stato o altri servizi adeguati, pubblici o privati, opportunamente situati ed equipaggiati o suddivisioni di detti servizi; ulteriormente precisando, al punto 2.5.1., che riguarda sempre la “designazione” quello che possono fare gli stati, ma non si tratta di norma di carattere cogente, prevedendosi solo che “ciascuna unità di salvataggio è dotata dei mezzi e dell’equipaggiamento necessari all’adempimento del proprio compito”. Non risulta che le autorità italiane abbiano “designato” una autonoma categoria di navi di salvataggio non statali. o che ne abbiano indicato requisiti specifici. Non si comprende davvero come da tale previsione si possa ricavare una categoria o una classificazione di “nave da soccorso” che ad ogni ingresso in porto, dopo una operazione di salvataggio, sarebbe soggetta ad un più penetrante potere di controllo da parte delle Capitanerie di porto.

A seguito degli emendamenti derivanti dalla Risoluzione MSC.70(69) adottata il 18 maggio 1998 (entrati in vigore in Italia in data 10 gennaio 2001), l’Annesso alla Convenzione con ulteriore precisione ha definito:- 2. “Salvataggio” l’operazione destinata a ripescare le persone in pericolo ed a prodigare loro le prime cure mediche o altre di cui potrebbero aver bisogno ed a trasportarle in un luogo sicuro; – 3. “Servizio di ricerca e di salvataggio” l’esecuzione, in caso di pericolo, delle funzioni di sorveglianza, di comunicazione, di coordinamento nonche’ di ricerca e di salvataggio compresa la prestazione di consigli medici, delle prime cure, o l’evacuazione sanitaria facendo appello a risorse pubbliche e private, con la cooperazione di aeromobili, navi e di altri congegni ed Installazioni; – 7. “Mezzo di ricerca e di salvataggio” ogni risorsa mobile, comprese le unita’ di ricerca e di salvataggio designate, utilizzata per svolgere un’operazione di ricerca e di salvataggio. – 8. “Unita’ di ricerca e di salvataggio”: unita’ composta da personale addestrato, e dotata di materiale adeguato per una rapida esecuzione delle operazioni di ricerca e di salvataggio.”

Secondo il CGA, “Il punto 2.5 emendato fa riferimento, ancora una volta, alle “ unita’ di ricerca e di salvataggio”, e il punto 2.6.1. stabilisce che “ciascuna unità di ricerca e di salvataggio è dotata delle attrezzature necessarie per l’adempimento del suo compito”. Sono tutte disposizioni rivolte agli Stati e non ai singoli comandanti e neppure alle società armatrici delle navi, che possono trovarsi ad operare in attività di ricerca e salvataggio senza essere necessariamente classificate come navi di salvataggio. Non si comprende come mai i giudici amministrativi forniscano una lettura solo parziale della Convenzione di Amburgo (SAR) con gli emendamenti, omettendo di citanre il punto 3 del testo emendato, che prevede un obbligo preciso di coordinamento tra gli Stati nell’espletamento dei “servizi di soccorso”, autorizzando anche navi di diversa bandiera ad entrare nel mare territoriale se si tratta di prestare attività di ricerca e salvataggio. Sarebbe stato ancora più interessante la lettura del Capitolo 4 (Misure preliminari) emendato, dove si chiarisce che accanto alle “unità di salvataggio e le unità costiere di guardia”, i Centri di Coordinamento di ricerca e salvataggio (MRCC) devono disporre di tutte le informazioni che rivestano un interesse nella zona per le operazione SAR e devono essere dunque in grado di coordinare anche “tutti gi altri mezzi pubblici e privati”…”che possono essere utili per le operazioni di ricerca e salvataggio”.

Spetta ai centri di coordinameno (MRCC) “quando ricevono informazioni relative ad una persona, una nave, o altro congegno in situazione di emergenza” valutare tali informazioni e determinare la fase di emergenza, come pure la portata delle operazioni necessarie. Dalla lettura complessiva dell’intera Convenzione di Amburgo (SAR) del 1979 e dei suoi emendamenti, ad esempio dal par.4.3.1, si ricava la conferma che quando si tratta delle unità di salvataggio, o a servizi di salvataggio, si fa riferimento a tutte le unità disponibili per portare soccorsi, che vengono designate dalla Centrale di coordinamento in base alla ubicazione e alle caratteristiche, con un continuo scambio di informazioni tra gli enti di coordinamento preposti (MRCC) ed i centri secondari di salvataggio. Nella stessa Convenzione e nei suoi emendamenti non si rileva alcun richiamo alla natura continuativa o occasionale delle attività di soccorso, perchè queste attività SAR non sono gestite in base a scelte autonome del comandante della nave, ma dalle Centrali di coordinamento nazionale (MRCC) informate degli eventi di soccorso, salvo casi eccezionali nei quali queste stesse Centrali omettano di prestare l’attività di coordinamento loro richiesta dalla legge internazionale e dalla normativa interna. Casi di omissione di soccorso che purtroppo, in qeesti ultimi mesi, si stanno verificando sempre più spesso.

4. La categoria della Nave da salvataggio: una nave munita di attrezzature particolari per il servizio di soccorso a navi” prevista dalla Convenzione di Amburgo 1979, non può dunque escludere che altre navi private, come avviene da sempre, ed in particolare dal 2016, su indicazione della Centrale di coordinamento dei soccorsi della Guardia costiera italiana (IMRCC) siano chiamate ad operare anche sistematicamente o più frequentemente di altre navi, attività di soccorso, anche con attività SAR ripetute, come nel caso dei rimorchiatori Asso di servizio alle piattaforme petrolifere a nord della costa libica. Senza che nessuno si sia mai posto il problema che tali navi sarebbero inadeguate all’attività per la quale sono chiamate ad intervenire, anche di ricerca e salvataggio delle persone in mare, solo perchè non sarebbero in possesso della classificazione di “Nave di Salvataggio”. Nè si ravvede nella legislazione italiana una disciplina specifica di questa categoria di naviglio con la indicazione di requisiti specifici. Si deve poi considerare che la maggior parte delle navi delle ONG non batte bandiera italiana, dunque è competenza degli Stati di bandiera la classificazione delle navi e la individuazione dei requisiti strutturali e di sicurezza. Infatti, ai sensi dell’art. 94 della Convenzione UNCLOS, è lo Stato di bandiera il soggetto che può e deve effettuare i controlli e avere la giurisdizione esclusiva sui profili amministrativi, tecnici e sociali delle navi immatricolate e certificate dallo Stato medesimo.

 Come riconosciuto anche dal Tribunale amministrativo che, nel caso di un’altra nave più piccola della stessa ONG, la Sea Watch 3, sospendeva la misura del fermo amministrativo, “la Germania, ossia lo Stato di bandiera, non ha all’interno del proprio ordinamento giuridico alcuna disposizione relativa alla classificazione di navi private svolgenti attività cd. SAR e, quindi, all’individuazione di apposite certificazioni o di specifici requisiti per lo svolgimento di attività cd. SAR da parte di navi private; tanto è vero che, come in precedenza rilevato, il competente organo amministrativo tedesco ha rilasciato a SW3 e trasmesso apposita certificazione in ordine al riconoscimento dell’intervenuto superamento di tutte le criticità indicate da parte della Capitaneria di porto in sede di fermo, con la specificazione di ritenere conformi e adeguate le certificazioni in possesso di SW3

Non si può dunque concordare con quanto afferma il Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia, secondo cui “dovrebbe ritenersi rimesso al prudente apprezzamento dell’Autorità dello Stato di approdo verificare se, nel caso concreto, una nave disponga o meno di sufficienti dotazioni di sicurezza, adeguate all’effettivo impiego dell’imbarcazione” perchè la categoria delle navi di soccorso è priva di una valenza normativa che prevalga sugli obblighi di salvataggio pure affermati dalle Convenzioni internazionali. Il soccorso in mare non è comunque un attività di natura commerciale, come il trasporto di merci o di passeggeri, ma rientra in una serie di eventi imprevedibili, ed oggi in larga misura derivanti dall’omissione di soccorso sistematica da parte delle autorità statali, come si è visto anche in occasione dell’ultima strage del 21-22 aprile. Inoltre il soccorso in mare rientra tra gli obblighi che incombono a qualunque comandante di una nave, civile o militare che sia, in base alle Convenzioni internazionali ,che non possono essere citate soltanto per definizioni terminologiche che permerrebbero di contraddirne la portata sostanziale, orientata alla salvaguardia della vita umana in mare. Altrettanto privo di fondamento appare il richiamo operato dal CGA alla categoria  prevista dall’art. 1 del Decreto del Presidente della Repubblica 8 novembre 1991, n. 435, secondo il quale si definisce “27) Nave da salvataggio: una nave munita di attrezzature particolari per il servizio di soccorso a navi”. Lo stesso CGA è infatti costretto a riconoscere che le “convenzioni, pur contemplando l’attività di ricerca e salvataggio quale servizio oggetto di autonoma regolamentazione, non prevedano, poi, in maniera puntuale quali debbano essere le dotazioni di un mezzo di ricerca e di salvataggio, e che (nel caso in questione) lo Stato di bandiera non preveda una specifica classificazione per tali mezzi”. Il richiamo alla Convenzione SAR di Amburgo del 1979 che si limita ad affermare che “che il mezzo di salvataggio sia dotato di attrezzature ed equipaggio adeguati al servizio” risulta infatti insufficiente a costituire una griglia di requisiti di sicurezza che una nave che fa soccorsi in mare dovrebbe rispettare a differenza delle altre pure impegnate “occasionalmente” in attività di ricerca e salvataggio.

5. Neppure il recente Piano Sar nazionale adottato il 4 febbraio scorso dal Ministero delle Infrastrutture con Decreto a firma dell’ex ministro De Micheli, contiene elementi normativi che possano fornire un supporto alla categoria del “servizio di salvataggio” che sarebbe operato da navi private, e quindi sorreggere quanto argomentato dai giudici del Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia, mentre invece sembra accrescere i doveri di intervento delle autorità marittime e militari italiane anche al di fuori delle acque territoriali e gli obblighi di coordinamento a carico degli Stati. Il nuovo Piano SAR distingue al punto 111 ” il “Mezzo di ricerca e di soccorso“: ogni risorsa mobile, comprese le unità di ricerca e di soccorso designate, utilizzata per svolgere un’operazione di ricerca e di soccorso dalle “Unità di ricerca e di soccorso“: unità composta da personale addestrato, e dotata di materiale adeguato per una rapida esecuzione
delle operazioni di ricerca e di soccorso
, distinguendo poi una “”Fase d’incertezza”: situazione nella quale si può dubitare della sicurezza di una persona, di una nave o di un altro mezzo., una “Fase di allarme”: situazione nella quale si può temere per la sicurezza di una persona, di una nave o di altro mezzo. ed una”Fase di pericolo”: situazione nella quale vi è luogo di pensare che una persona, una nave o altro mezzo* sono minacciati da un pericolo grave ed imminente e che hanno bisogno di soccorso immediato. Il manuale IAMSAR, adottato dall’IMO nel 1999,e il Manuale S.A.R. edito dal Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera, non contengono basi normative per enucleare nel nostro ordinamento una autonoma categoria di “navi da soccorso” alle quali si dovrebbe applicare una specifica deisciplina dei controlli una volta che queste abbiano fatto ingresso in un porto italiano. Al punto 170 del Piano nazionale SAR del 2020 si individuano soltanto le”UNITÀ DI SOCCORSO MARITTIMO (Unità S.A.R., SRU Search and Rescue Unit): Sono le unità navali e gli aeromobili del servizio di Guardia Costiera del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera appositamente allestiti ed equipaggiate per il soccorso marittimo”. Al punto 220.4 dello stesso Piano Sar nazionale si individuano i mezzi che possono essere utilizzati per le operazioni di ricerca e salvataggio. Questi sonoi Mezzi aeronavali idonei ad effettuare operazioni di ricerca e soccorso, utilizzabili dal M.R.C.C./M.R.S.C.
“I mezzi aeronavali idonei ad effettuare operazioni di ricerca e soccorso in mare sono:
a) Mezzi specializzati (S.R.U. Search and Rescue unit). Sono quei mezzi costruiti e appositamente allestiti, nonché equipaggiati con personale appositamente addestrato idonei per interventi in mare, nell’immediata disponibilità dei Comandi di Porto (U.C.G.). Essi sono i mezzi aeronavali del servizio di Guardia Costiera del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera;.
b) Mezzi concorrenti (Search and rescue facility). Sono mezzi non nella immediata disponibilità della Organizzazione S.A.R., perché costruiti od impiegati per altri scopi o fini istituzionali:
1) mezzi di tutte le altre Amministrazioni dello Stato, dichiarati idonei all’impiego del soccorso in mare dalla Forza Armata/Corpo di appartenenza, che possono utilmente intervenire e che sono elencati nei singoli piani locali degli M.R.S.C. in forza di elenchi comunicati dai Comandi/Organi competenti che indicheranno i tempi di reale disponibilità e di impiego in relazione alle condizioni meteo ed alla capacità di radiocomunicazioni;.
2) mezzi aeronavali della Marina Militare;
3) aeromobili dell’Aeronautica Militare;.
4) navi presenti in porto ovvero in navigazione ed in grado di intervenire utilmente per portare soccorso ad una unità sinistrata
5) mezzi navali ed aerei di altri Stati
6) navi mercantili, ivi comprese quelle da diporto e da pesca e le navi certificate per il salvataggio in mare;
La scelta dei mezzi navali e/o aerei più idonei allo svolgimento dell’operazione di ricerca e soccorso è prerogativa dell’ I.M.R.C.C./M.R.S.C./U.C.G. responsabile”.

Non si può in sostanza sovrapporre “a posteriori “la definizione di “servizi di ricerca e soccorso” alla qualificazione delle navi impiegate in tali attività. Il nuovo Piano SAR nazionale ribadisce così che “ l’obbligo giuridico del soccorso, in forza delle disposizioni legislative di cui al successivo paragrafo 160, la cui ingiustificata omissione costituisce reato, richiede, per chiunque sia in grado di farlo, di prestare la necessaria assistenza ad una persona in pericolo e di dare immediato avviso alle autorità competenti previste dall’art. 3 del D.P.R. 662/94.”

La costruzione di una nuova categoria di “servizi di ricerca e soccorso,che presentino un profilo sistematico e permanente” non può essere utilizzata per eludere l’applicazione del principio di forza maggiore e degli obblighi di salvataggio che in base a tutte le Convenzioni internazionali, richiamate dagli articoli 10 e 117 della nostra Costituzione, competono a qualunque comandante di una nave, oltre che agli Stati informati dell’evento di soccorso. Sorprende come il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Sicilia richiami la poderosa attività di socccorso messa in atto dalle ONG dal 2015, senza tenere presente che soltanto a partire dallo scorso anno si è trovata la motivazione dei “fermi amministrativi” per bloccare attività di salvaguardia della vita umana in mare. Attività che,con le stesse navi che adesso vengono fermate, avevano permesso il salvataggio di decine di migliaia di persone, senza che alcuna autorità amministrativa o penale, almeno fino al 2017, avesse mai rilevato profili di irregolarità. Ed anche quando le navi venivano sottoposte a sequestro penale, nessuna autorità marittima aveva adottato provvedimenti di fermo amministrativo. Che oggi stanno bloccando i soccorsi umanitari più dei procedimenti penali. Evidentemente, a livello giudiziario ed amministrativo, c’è stata una rivalutazione politica delle attività di soccorso delle ONG che traspare evidente anche nella decisione del CGA, quando afferma, con un completo capovolgimento del rapporto regola/eccezione che ” A partire dal 2014, e soprattutto dalla seconda metà dell’anno 2016, nello scenario del Mediterraneo centrale si è assistito ad crescente aumento della presenza di varie unità di ONG, con lo scopo di concorrere alle operazioni di soccorso a favore dei migranti provenienti dalle coste africane, specie nelle acque internazionali confinanti con le acque territoriali libiche, a fronte di un fenomeno (migratorio) umanitario epocale, non più emergenziale ma strutturale. Si tratta di un’attività, sistematicamente espletata in quelle zone, ascrivibile appieno alla categoria del “Servizio di ricerca e di salvataggio”, da espletarsi mediante “Mezzi di ricerca e di salvataggio” ed “Unità di ricerca e di salvataggio” che, a mente della richiamata Convenzione di Amburgo, deve avvenire in condizioni di sicurezza per le persone trasportate, l’equipaggio e l’ambiente, e dunque mediante imbarcazioni appositamente allestite e strutturate per l’esecuzione, in sicurezza, delle operazioni di soccorso istituzionalmente svolte. Motivo per cui non appare appropriato il richiamo alle esenzioni previste dalle Convenzioni per il salvataggio occasionale; l’attività SAR si colloca, evidentemente, fuori dal campo di applicazione (di natura eccezionale) di dette disposizioni.”. Come abbiamo visto nel Piano nazionale SAR del 2020, a conferma della mancanza di una disciplina specifica desumibile dalle Convenzioni internazionali, non esiste una categoria di navi di ricerca e salvataggio con requisiti specifici enucleabili da questi meri richiami terminologici, decontestualizzati dalle previsioni regolamentari nelle quali sono contenuti.

Proprio la sentenza della Corte di Cassazione del 16-20 febbraio dello scorso anno, richiamata dai giudici amministrativi siciliani, dovrebbe portare a conclusioni opposte rispetto a quelle adottate dal CGA, nel senso che quella decisione qualifica come doverose le attività di salvataggio svolte dalle ONG, a prescidere dal carattere occasionale o continuativo della stessa, attività che includono anche lo sbarco a terra e che, per quanto affermato dai giudici della Cassazione nel caso Rackete, non può essere certo qualificata come un “servizio svolto in modo continuativo”. Ma su questo punto è tanto evidente la distanza di impostazione tra i giudici ammiistrativi siciliani e i giudici della Corte di cassazione, che lasciamo il giudizio a chi legga le due decisioni, e in prospettiva a quanto vorrà affermare in materia la Corte di giustizia dell’Unione Europea che si dovrà pronunciare sui fermi amministrativi imposti alle navi della ONG Sea Watch. E che non potrà non tenere conto dei principi di diritto affermati dalla Corte di Cassazione, oltre che di una valutazione complessiva e non parziale delle Convenzioni internazionali di diritto del mare.

6. L’ampiezza delle motivazioni dei giudici amministrativi siciliani evidenzia dunque un unica base argomentativa sulla quale si fonda la loro decisione, e quindi che la nave della ONG Sea Watch svolgerebbe attività di soccorso in maniera continuativa e non occasionale e tanto basta a ribaltare la decisione del Tribunale amministrativo adottata appena pochi mesi fa, legittimando i poteri di controllo della Capitaneria di porto, che hanno portato al fermo della Sea Watch 4 nel porto di Palermo, dal mese di settembre del 2020 al mese di marzo di quest’anno, ed adesso nel porto di Trapani. Come se le certificazioni rilasciate dallo Stato di bandiera non valessero nulla. Per il CGA, “Il danno ulteriormente paventato dalla sottoponibilità da parte dello Stato di approdo, quale esso sia, a ulteriore ispezione supplementare della nave non appare concretizzare quel necessario pregiudizio grave ed irreparabile, in quanto la nave, o naviga in sicurezza (e allora nulla ha da temere da eventuali controlli) o no (e allora il controllo rappresenta una garanzia per la collettività)“. Se poi si vollese fare riferimento davvero agli interessi della collettività, e non soltanto a quelli delle persone che rischiano di annegare in mare, già abbastanza rilevanti, si dovrebbe pensare alla disciplina degli scarichi in mare. A tale proposito rimane da dimostrare che qualche nave delle ONG che riesce ad entrare in un porto italiano, con cadenza al massimo mensile, anche per i tempi di quarantena imposti, e che porti a bordo naufraghi soccorsi mentre erano in pericolo di morte, possa inquinare più delle sei grandi navi traghetto attualmente utilizzate dal governo italiano come navi quarantena, ed ormeggiate con centinaia di persone a bordo di fronte a Lampedusa, Trapani, Porto Empedocle, Augusta o Palermo, con un regime di smaltimento dei rifiuti e di scarico delle acque reflue in mare, a poche centinaia di metri da coste balneabili, che non sembra suscitare alcuna attenzione da parte delle Capitanerie di Porto.

I giudici del CGA non forniscono in definitiva alcuna ulteriore base testuale rispetto a quanto osservato già dal Tribunale amministrativo di Palermo secondo cui “nemmeno l’Italia, ossia lo Stato di approdo, sembra disporre di una normativa nelle indicate direzioni; al riguardo, si rileva che l’amministrazione né in sede di adozione del provvedimento di fermo né nelle proprie difese, nonostante la ripetuta sollecitazione in tal senso da parte dell’organizzazione ricorrente, ha provveduto all’indicazione puntuale della predetta normativa“. Gli stessi giudici omettono completamente di considerare il nuovo Piano nazionale SAR adottato con Decreto del ministro delle infrastrutture il 4 febbraio scorso, e sembrano fare parziali riferimenti a indici normativi ricavati in base al precedente Piano nazionale SAR risalente al 1996.

Le navi delle ONG non possono essere qualificate in base alla categoria delle “navi da soccorso”,ancora priva di effetti normativi prevalenti sugli obblighi di ricerca e salvataggio, e neppure possono essere equiparate a navi passeggeri, chi si trova a bordo non ha pagato un biglietto ma è stato salvato in mare. I comandanti di qualsiasi tipo di naviglio non possono decidere di evitare un soccorso di persone che rischiano di annegare in alto mare perchè non hanno un numero sufficiente di servizi igienici a bordo, o perchè le persone che annaspano in acqua eccedono la portata della nave. Dietro la logica dei fermi amministrativi c’è la stessa visione distorta che ha fatto parlare di “taxi del mare” e che ha portato all’avvio di numerose indagini penali contro le ONG , ad oggi tutte senza esito, sulla base della confusione tra “ingresso clandestino” e “ingresso per ragioni di soccorso,” distinzione che la legge italiana, l’art. 10 ter del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98, impone in qualsiasi sede giudiziaria, e che dovrebbe valere anche nelle attività amministrative di controllo nei porti.