di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Lo svuotamento del Mediterraneo centrale dal 2017 ad oggi e la guerra ai soccorsi umanitari.

Alla fine del 2016 con un comunicato di Frontex proprio alla vigilia del Consiglio Europeo del 15 dicembre 2016 che avrebbe dovuto ridefinire la politica europea in materia di contrasto dell’immigrazione, e con le attività di indagine promosse dai servizi di sicurezza italiani, adesso esplicitate nelle migliaia di pagine di intercettazioni del processo IUVENTA a Trapani, partiva un attacco contro le navi delle ONg che allora contribuivano alle attività di ricerca e soccorso (SAR) a nord delle coste libiche. Una zona del Mediterraneo centrale interessata da una grande quantità di tentativi di fuga dopo che la Libia si era trasformata da paese di immigrazione in paese che non garantiva più alcuna sicurezza. Anche per la frammentazione dello Stato, un vero e proprio Stato “fallito”, che dopo la caduta di Ghedafi nel 2011 era rimasto in balia di una sanguinosa guerra civile, con scontri continui tra le diverse milizie e con un crescente potere delle bande di trafficanti di petrolio, di armi e di esseri umani, che grazie alla diffusa corruzione potevano contare su vaste aree di connivenza a livello istituzionale. Una situazione che oggi, malgrado tutti i tentativi di normalizzazione, non sembra ancora superata, anche se alla fine dell’anno si profilano nuove elezioni con organi di governo che dovrebbero essere rappresentativi dell’intero paese. Eppure, in tutti questi anni, quando si tratta di affrontare “la gestione dei flussi migratori” si continua a parlare della Libia come di un paese unitario, dotato di assetti militari coordinati da centrali di coordinamento nazionali, e per questo si parla comunemente di una Guardia costiera “libica”, partner ritenuta affidabile dalle nostre autorità, mentre ancora oggi i fatti dimostrano che persino la sedicente Guardia costiera “libica” è composta da due corpi diversi che rispondono a ministeri (ed a milizie) differenti. Malgrado collusioni evidenti e ripetuti casi di omissioni di soccorso, l’Unione Europea continua a dare copertura alla Guardia costiera libica, rifornita di motovedette, e assistita dall’Italia. La sinergia dei vertici della Guardia costiera libica con le politiche di contrasto dei soccorsi umanitaria è nota da tempo, e non è cambiata dopo il pensionamento del suo portavoce. In una intervista rilasciata all’AGI nel mese di luglio del 2019 dall’ammiraglio Ayoub Qassem ,richiamata da Analisi Difesa , si riscontravano le stesse tesi accusatorie che da alcuni settori della polizia italiana, adesso messi in luce dalle intercettazioni dell’inchiesta IUVENTA a Trapani, giungevano poi alle procure che dal 2017 aprivano oltre 15 procedimenti penali contro le ONG, quasi tutti conclusi con archiviazioni. “Con un pieno ritorno delle attività delle ong nel Mediterraneo ci sarà un esodo di migranti verso l’Italia”, affermava allora l’ammiraglio libico, mentre il comandante trafficante Bija, era libero di sequestrare migranti e traffficare petrolio di fronte alle coste di Zawia, e poi aggiungeva ancora :”Il governo italiano non deve permettere alle persone salvate da queste navi di poter sbarcare perchè altrimenti si diffonderà di nuovo la cultura dell’emigrazione verso l’Europa, con evidenti ripercussioni sia sulla Libia che sull’Italia”. L’ammiraglio denunciava anche “la continua interferenza delle ong nelle operazioni di soccorso. Non possiamo continuare a fare gare di velocità con le imbarcazioni delle ong. Quando il centro di coordinamento di soccorso riceve la conferma del nostro intervento, non deve permettere ad altri di entrare in azione. Le ong favoriscono i trafficanti di essere umani e abbiamo il sospetto che ottengano ricompense dirette, oltre a quelle indirette, per ogni persona che fanno arrivare in Europa”. Questo punto di vista rimane prevalente ancora oggi, dopo anni di formazione della Guardia costiera libica in Italia, e si rinforza ad ogni giro di visite che i governanti italiani fanno a Tripoli portando una valigia piena di soldi e di aiuti di varia natura, provenienti anche dall’Unione Europea, che le autorità libiche attendono con ansia. Si tratta di rapporti di collaborazione che cancellano il diritto alla vita ed i diritti umani, legati anche in mare al pieno rispetto del divieto di refoulementt (art.33 della Convenzione di Ginevra) e degli obblighi di ricerca e soccorso. Questi rapporti, consolidati con il Memorandum d’intesa tra Italia e governo di Tripoli del 2017, che adesso dovrà essere rifinanziato dal Parlamento, non sembrano mutati nel tempo, ispirandosi a livello europeo all’intesa-modello con la Turchia di Erdogan, nel 2016, per fermare i profughi siriani e i richiedenti asilo afghani ed iracheni.

Già dal Codice di condotta Minniti del 2017, recentemente rilanciato dall’ex ministro dell’interno, come se fosse ancora in vigore, malgrado si tratti di un atto privo di qualsiasi valore normativo, si prevedeva, a carico delle navi delle ONG, “conformemente al diritto internazionale pertinente, l’impegno a non entrare nelle acque territoriali libiche, salvo in situazioni di grave e imminente pericolo che richiedano assistenza immediata, e di non ostacolare l’attività di Search and Rescue (SAR) da parte della Guardia costiera libica: al fine di non ostacolare la possibilità di intervento da parte delle Autorità nazionali competenti nelle proprie acque territoriali, nel rispetto degli obblighi internazionali”. Numerosi procedimenti penali hanno messo sotto il fuoco di accuse pesantissime il comportamento di chi aveva effettuato soccorsi in acque internazionali senza attendere l’intervento della sedicente Guardia costiera libica, e non erano mancati gli incidenti causati dai Guardiacoste libici durante attività SAR operate da Organizzazioni non governative. Poi nel 2018 l’invenzione di una zona SAR “libica” aveva ulteriormente ribadito la giurisdizione libica su una vastissima parte delle acque internazionali del Mediterraneo centrale, ed al fine di garantire la priorità di intervento dei libici erano stati avviati corsi di formazione da parte delle autorità di Eunavfor Med-Frontex e del governo italiano, che provvedeva a smistare verso le milizie libiche ingenti finanziamenti europei e forniture di motovedette. Di priorità di intervento delle “Autorità nazionali competenti”, e dunque delle Guardie costiere libiche, se ne parla ancora oggi nel Decreto interministeriale del 7 aprile 2020 e nella parziale modifica dei decreti sicurezza Salvini attuata con il Decreto legge 130 dello scorso anno. Il risultato è sotto gli occhi di tutti, con un mare di cadaveri nel Mediterraneo centrale, oltre 400 vittime dall’inizio dell’anno secondo le Nazoni Unite ( come comunicano’OIM ed UNHCR), proprio perché quella Guardia costiera “libica” non ha effettuato neppure i “salvataggi” per cui i diversi governi italiani la hanno elogiata per anni. Migliaia di persone sono state abbandonate in mare, in acque internazionali, mentre gli aerei di Frontex monitoravano dall’alto e le navi europee se ne stavano ormeggiate in porto. Anche l’Unione Europea continua a dare copertura ad una Guardia costiera libica che si è sempre basata sul contributo e sul coordinamento dell’Italia.

Le prove di questo coordinamento italiano e libico non mancano. Nel 2018 la Centrale operativa della Guardia costiera italiana (Imrcc), sulla scorta del Codice di condotta Minniti dell’anno precedente, aveva emesso un comunicato rivolto soltanto alle Ong, avvertendole di tenersi a distanza dal luogo in cui erano in corso attività di salvataggio in caso di interventi dei libici. Il Centro marittimo di soccorso di Roma (IMRCC) infatti delegava espressamente all’ Autorità marittima libica lo svolgimento delle funzioni che le competono nella zona SAR nazionale, con questo avviso “…ai sensi della Convenzione Solas…i comandanti di nave che si trovano in mare nella zona antistante la Libia, dovranno rivolgersi al Centro  di Tripoli ed alla Guardia costiera libica per richiedere soccorso”. In realtà emergeva come unità libiche fossero indirizzate durante le attività di intercettazione da parte italiana e da Frontex, come è stato confermato in ogni processo che si è tentato di instaurare contro le ONG.

Secondo quanto emerso nell’ordinanza del gip di Catania dopo il sequestro della Open Arms nel 2018, “le motovedette libiche erano intervenute per effettuare una operazione di soccorso, come richiesto da IMRCC di Roma e sotto l’egida italiana con le navi militari di stanza a Tripoli, e perciò non si può parlare minimamente di respingimento, ma solamente di soccorso e salvataggio in mare”. Da allora però non si contano i casi, riferiti ancora di recente da diverse Ong, nei quali le autorità libiche, indicate come autorità responsabili per gli interventi Sar, non hanno neppure risposto alle chiamate da parte delle unità di soccorso delle organizzazioni umanitarie. Ma altrettanto hanno fatto, in diverse occasioni che le ONG possono documentare, i centri di coordinamento dei soccorsi italiano e maltese, pure avvertiti della situazione di distress (soccorso urgente) in acque internazionali. Come è successo fino a qualche giorno fa, in occasione del naufragio del gommone sul quale viaggiavano un centinaio di persone da soccorrere, non certo “clandestini” da intercettare e respingere. Per un preciso indirizzo politico le attività della nostra Guardia costiera, dopo i casi Diciotti e Gregoretti, non dovevano più operare al di fuori delle acque territoriali italiane. Si doveva evitare ad ogn costo che anche le navi militari, coinvolte in soccorsi in acque nternazionali fossero considerate come fattori di attrazione rispetto alle partenze dalla Libia. Per l’opinione pubblica maggioritaria nel nostro paese i soccorsi in mare diventavano così un fattore che avrebbe contribuito ad un aumento indiscriminato dell’immigrazione in Italia.

Il comunicato in italiano delle diverse organizzazioni delle Nazioni Unite (UNHCR-OCHA-UNICEF-UNFPA-WFP-OMS-OIM) pubblicato il 14 maggio 2020 rende solo parzialmente la portata della denuncia contenuta in un coevo rapporto redatto dall’OIM in lingua inglese, trascurando la situazione di grave abbandono che soffrono i naufraghi nelle acque del Mediterraneo centrale. Una situazione che non è certamente imputabile soltanto alle autorità libiche, ma che chiama in causa direttamente i governi italiano e maltese, e l’Agenzia europea per il controllo delle frontiere esterne FRONTEX. Viene comunque confermata, giorno dopo giorno, la mancanza di trasparenza, oltre che di interventi tempestivi, da parte di tutte le autorità statali e dell’agenzia FRONTEX, coinvolte a vario titolo nelle attività di ricerca e salvataggio sulla cd. “rotta libica” ( e tunisina).

Da anni si vuole svuotare il Mediterraneo centrale delle poche navi di soccorso, ricorrendo prima alle denunce ed ai sequestri penali, poi con fermi amministrativi, mentre si rilancia periodicamente la consueta calunnia, diffusa anche per difendere i ministri che negano i porti di sbarco in Italia, secondo cui la mera presenza di navi delle ONG produrrebbe ancora un effetto richiamo (pull factor) rispetto ai barconi che i trafficanti fanno partire dalla Libia. Barconi che vengono fatti partire comunque anche quando non sono presenti navi umanitare, come è dimostrato dall’aumento esponenziale degli arrivi autonomi, a Lampedusa, quando si riesce ad evitare il naufragio. Basta confrontare i dati ufficiali forniti dalla Guardia costiera italiana fino al 2018 con l’attuale silenzio  delle autorità marittime italiane di fronte alle richieste di informazioni sui soccorsi nel Mediterraneo centrale e con i dati più recenti forniti dall’OIM, per avere la prova di come si sia creato un enorme vuoto proprio sulle rotte seguite dai migranti in fuga dalla Libia. Chi ha deciso di ritirare le navi militari e di bloccare le navi delle Ong, le uniche rimaste a fare soccorsi nel rispetto delle Convenzioni internazionali, ha firmato la condanna a morte di centinaia di persone, abbandonate in mare, ed e’ oggettivamente corresponsabile delle torture inflitte ai migranti intercettati in acque internazionali e riportati indietro dalla guardia costiera libica.

In occasione dell’ultimo naufragio del 21 aprile scorso, a 40 miglia nord est di Tripoli, è mancato qualsiasi coordinamento SAR e non ci sono state risposte alle diverse chiamate che sollecitavano interventi di ricerca e salvataggio, dopo che i libici avevano abbandonato in alto mare un barcone a poche miglia da un altro gommone che avevano fermato e dal quale avevano trasbordato oltre 100 persone, poi riportate nel porto di Tripoli. Non si sa neppure se un terzo gommone che era stato avvistato in precedenza sia riuscito ad invertire la rotta a causa del mare in burrasca ed a ritornare a terra, o abbia fatto naufragio senza che vi fossero testimoni. Come ha affermato Safa Msehli, portavoce OIM, “Gli Stati si sono rifiutati di agire per salvare le vite di oltre 100 persone. Queste hanno implorato aiuto per due giorni, prima di annegare nel cimitero del Mediterraneo..”

Secondo quanto riferito da RAI NEWS, “La Guardia costiera italiana ha individuato i mercantili che erano più vicini all’area nella quale era stata segnalata la presenza di imbarcazioni con a bordo migranti e li ha comunicati alle autorità libiche. E’ quanto riferiscono fonti della Guardia Costiera replicando alla ricostruzione effettuata da Alarm Phone dopo il naufragio avvenuto ieri. L’evento, proseguono le fonti, è avvenuto in area Sar libica e le autorità di Tripoli hanno assunto il coordinamento. La Guardia Costiera, su richiesta delle stesse autorità e come previsto dalle convenzioni internazionali, ha individuato i mercantili poi utilizzati dai libici per le ricerche.”. Da parte delle autorità preposte ai soccorsi in mare non si forniscono altre informazioni sugli orari delle chiamate e delle relative risposte e sulle posizioni dei mezzi coinvolti nelle operazioni di ricerca e salvataggio. E non si comprende neppure se le autorità italiane abbiano assunto o meno la resposabilità di coordinamento delle attività SAR, e come abbiano inteagito con l’aereo di Frontex che sorvolava in diverse occasioni l’area dei soccorsi.

Come riconosce anche ECRE, il Consiglio europeo per i rifugiati, a margine delle intercettazoni emerse dal Processo IUVENTA a Trapani, “Transcripts of conversations between Italian officials and the Libyan coast guard suggest Italian knowledge of the unwillingness or incapability of the Libyan authorities to efficiently protect lives at sea. The transcripts obtained through wire-tapping by Italian prosecutors investigating civil rescue operators but leaked to media, according to the Guardian: “lays bare the indifference of individuals on the Libyan side to the plight of migrants and to international law”. The UK based outlet, that is conducting a joint investigation with the Italian public broadcaster Rai News and the Domani newspaper, states in connection to hundreds of deaths on the Mediterranean that: “Italian authorities knew that Libyan authorities were either unwilling or incapable of looking after migrant boats at sea, even as Italy launched investigations into the role of nongovernmental organisation boats at sea that prevented NGOs from carrying out private rescue operations”.

Non risulta che nei giorni di quest’ultima tragedia “annunciata” una Centrale di coordinamento SAR (MRCC), informata della presenza di imbarcazioni in difficoltà nel mare agitato, abbia assunto effettivamente il coordinamento delle attività di soccorso, come sarebbe imposto dalle Convenzioni internazionali. Addirittura ad oltre 24 ore dal primo avvistamento risultava come le autorità libiche avessero espressamente rifiutato qualsiasi intervento sul secondo barcone segnalato da Alarmphone, adducendo le condizioni meteo avverse. Questo mancato intervento va inquadrato negli accordi con il governo di Tripoli, ancora in corso di rafforzamento, dopo le missioni di Draghi, Di Maio e della ministro dell’interno Lamorgese a Tripoli. Anche con il nuovo governo italiano sembra così confermata la tattica del contrasto dlle attività di soccorso delle ONG e del disimpegno delle unità italiane dalle acque internazionali del Mediterraneo centrale, tanto da non considerare come “eventi di soccorso” (SAR) gli allarmi che vengono comunicati su imbarcazioni cariche di migranti ancora in acque internazionali sulle rotte dalla Libia, per trattarli poi alla stregua di meri “eventi migratori” quando queste stesse imbarcazioni riescono ad avvicinarsi alle acque territoriali italiane. Se non hanno fatto naufragio prima o se non sono state riprese dalle motovedette libiche assistite ed orientate da Frontex e dagli assetti operativi della missione italiana Nauras ancora presente nel porto di Tripoli. Non ci devono essere testimoni scomodi, per questo le ONG vanno bloccate nei porti. Anche se pochi giorni prima di questa strage il capo dell’UNHCR Filippo Grandi, in visita in Italia, aveva invitato il nostro governo a non ostacolare ulteriormente le attività di ricerca e salvataggio delle Organizzazioni non governative.

2. IL coordinamento nelle attività di ricerca e salvataggio in mare (SAR) richiesto dalle Convenzioni internazionali e dall’Unione Europea

La Convenzione di Amburgo  sulle attività di ricerca e soccorso in mare (SAR) obbliga specificatamente gli Stati parte a “…garantire che sia prestata assistenza ad ogni persona in pericolo in mare… senza distinzioni relative alla nazionalità o allo status di tale persona o alle circostanze nelle quali tale persona viene trovata” (Capitolo 2.1.10) ed a “ […] fornirle le prime cure mediche o di altro genere ed a trasferirla in un luogo sicuro”. (Capitolo 1.3.2). Essa, inoltre, invita alla cooperazione tra gli Stati, allo scopo primario di garantire l’osservanza del principio dell’integrità dei servizi S.A.R.  La prima Centrale di coordinamento nazionale (MRCC) che riceva notizia di una possibile situazione di emergenza S.A.R. ha la responsabilità di adottare le prime immediate azioni per gestire tale situazione, anche qualora l’evento risulti al di fuori della propria specifica area di responsabilità. Ciò  almeno fino a quando tale responsabilità non venga formalmente accettata da un altro MRCC, quello competente per l’area o altro in condizioni di prestare una più adeguata assistenza (Manuale IAMSAR –Ed. 2016; Risoluzione MSC 167-78 del 20/5/2004).Ciò dovrebbe determinare la certezza, per ciascun navigante, di individuare l’Autorità responsabile per il soccorso della vita umana in mare.

Le Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare, adottate nel 2004 dal Comitato Marittimo per la Sicurezza dell’IMO ai fini della corretta attuazione agli emendamenti in questione precisano che: 1)in ogni caso il primo centro di soccorso marittimo che venga a conoscenza di un caso di pericolo,anche se l’evento interessa l’area SAR di un altro Paese, deve adottare i primi atti necessari e continuare a coordinare i soccorsi fino a che l’autorità responsabile per quell’area non ne assuma il coordinamento; 2) lo Stato cui appartiene lo MRCC che per primo abbia ricevuto la notizia dell’evento o che comunque abbia assunto il coordinamento delle operazioni di soccorso, ha l’obbligo di individuare sul proprio territorio un luogo sicuro ove sbarcare le persone soccorse, qualora non vi sia la possibilità di raggiungere un accordo con uno Stato il cui territorio fosse eventualmente più prossimo alla zona dell’evento. Ciò indipendentemente da qualsiasi considerazione in merito al loro status giuridico. Quando occorre salvare vite umane in mare si tratta di naufraghi e non rileva la distinzione tra richiedenti asilo, migranti economici o peggio “clandestini”. Ogni operazione e procedura, come l’identificazione e la definizione dello status delle persone soccorse, che vada oltre la fornitura di assistenza alle persone in pericolo, non dovrebbe essere consentita laddove ostacoli la fornitura di tale assistenza o ritardi oltremisura lo sbarco. (par. 6.20). Sono regole che stabiliscono doveri ed obblighi di cooperazione in modo chiaro, riprendendo quanto già previsto in precedenza dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare e dai loro successivi emendamenti. Si ricorda al riguardo che Malta non ha accettato gli emendamenti del 2004 relativi alla indicazione di un porto di sbarco sicuro.

L’autorità  nazionale che ha avuto per prima notizia di persone in pericolo in mare, dunque, deve coordinare le operazioni di salvataggio, tanto nel caso di risposta negativa quanto ricorra ancora la possibilità di intervenire in tempi utili da parte dell’autorità nazionale competente. Questa stessa autorità deve individuare le navi più vicine ai mezzi che chiedono soccorso e nominare  una delle navi soccorritrici, se ce ne sono diverse,  come Coordinatrice (on place) dele attività SAR.  Gli obblighi di ricerca e salvataggio  prescindono dunque dai limiti della giurisdizione marittima di uno Stato costiero (non è neppure limitato, come si è visto, alla specifica area di responsabilità S.A.R., che comunque non è un’area di giurisdizione e, pertanto, si estende di norma ben oltre le acque territoriali e l’eventuale zona contigua), mentre l’attività di polizia al di fuori delle acque territoriali (“law enforcement”) generalmente affidata in Italia alla Guardia di finanza, è soggetta a ben precisi limiti, stabiliti dalla normativa nazionale, nel rispetto di quella internazionale. La conseguenza pratica di ciò è che se un’imbarcazione carica di migranti localizzata al di fuori delle acque territoriali di uno Stato costiero come l’Italia è ritenuta versare in una situazione di potenziale pericolo(caso S.A.R.), scatta l’obbligo di immediato intervento e, quindi, del successivo trasporto a terra delle persone soccorse. Come ha riconosciuto la Corte di cassazione sul caso Rackete il 20 febbraio dello scorso anno, e come più di recente ha affermato il Tribunale amministrativo di Palermo che ha rimosso gli effetti di un provvedimento di fermo amministrativo nei confronti di navi della ONG Sea Watch.

Obblighi analoghi di soccorso e di coordinamento tra gli Stati ricorrono anche nella normativa eurounitaria. Secondo l’art. 5 del Regolamento europeo n.656/2014 ancora in vigore e direttamente vincolante per gli Stati, “Una volta localizzato, le unità partecipanti avvicinano il natante sospettato di trasportare persone che eludono o
hanno l’intenzione di eludere le verifiche ai valichi di frontiera o di essere utilizzato per il traffico di migranti via mare per gli accertamenti di identità e nazionalità e, in attesa di altre misure, sorvegliano tale natante a prudente distanza
prendendo tutte le dovute precauzioni. Le unità partecipanti raccolgono e comunicano immediatamente le informazioni su tale natante al centro internazionale di coordinamento, comprese, se possibile, quelle sulla situazione delle persone a bordo, in particolare se sussiste un rischio imminente per la loro vita o se vi sono persone che necessitano di assistenza medica urgente. Il centro internazionale di coordinamento trasmette tali informazioni al centro nazionale di coordinamento dello Stato membro ospitante”.

Secondo l’art. 9 del medesimo Regolamento n. 656/2014, “Gli Stati membri osservano l’obbligo di prestare assistenza a qualunque natante o persona in pericolo in mare e durante un’operazione marittima assicurano che le rispettive unità partecipanti si attengano a tale obbligo, conformemente al diritto internazionale e nel rispetto dei diritti fondamentali, indipendentemente dalla cittadinanza o dalla situazione giuridica dell’interessato o dalle circostanze in cui si trova. Al fine di affrontare le situazioni di ricerca e soccorso che possono presentarsi durante un’operazione marittima, il piano operativo contiene, conformemente al pertinente diritto internazionale, compreso quello in materia di ricerca e soccorso, almeno le seguenti disposizioni:
a) se, nel corso di un’operazione marittima, le unità partecipanti hanno motivo di ritenere di trovarsi di fronte a una fase di incertezza, allarme o pericolo per un natante o qualunque persona a bordo, esse trasmettono tempestivamente tutte le informazioni disponibili al centro di coordinamento del soccorso competente per la regione di ricerca e soccorso in cui si è verificata la situazione e si mettono a disposizione di tale centro di coordinamento del soccorso;
b) le unità partecipanti informano quanto prima il centro internazionale di coordinamento di ogni contatto con il centro di coordinamento del soccorso e di quanto da esse eseguito;”. Secondo la stessa norma “si considera che un natante o le persone a bordo siano in una fase di pericolo (distress), in particolare:
i) quando sono ricevute informazioni affermative secondo cui una persona o un natante è in pericolo e necessita di
assistenza immediata; oppure
ii) quando in seguito a una fase di allarme, ulteriori tentativi falliti di stabilire un contatto con una persona o un
natante e più estese richieste d’informazioni senza esito portano a pensare alla probabilità che esista una situazione
di pericolo; oppure
iii) quando sono ricevute informazioni secondo cui l’efficienza operativa del natante è stata compromessa al punto di
rendere probabile una situazione di pericolo.

Quale coordinamento resiiduo è garantito oggi nel Mediterraneo centrale per evitare che si ripetano tragedie come quella che abbiamo visto maturare in questi ultimi giorni, quando alle chiamate disperate di intervento corrispondeva soltanto il silenzio degli stati coinvolti ? Si verifica infatti che l’agenzia europea FRONTEX abbia ritirato tutti i suoi assetti navali, e che le navi impegnate nella seconda missione europea nel Mediterraneo, definita Eunavfor Med IRINI, siano dislocate in una zona di acque internazionali rientrante nella pretesa SAR libica orientale (corrispondente alla Cirenaica), nella quale non transitano imbarcazioni di migranti che cercano di fuggire verso l’Italia o Malta, e non si registrano soccorsi in mare operati dalle unità navali europee pure presenti in quella zona. Si ha però conferma che gli assetti aerei dell’operazione IRINI comunichino con Frontex e con le autorità libiche eventuali avvistamenti di barconi in allontanamento dalle coste libiche, per favorire gli interventi di intercettazione della sedicente Guardia costiera “libica”. Rimane imprecisato chi sia effettivamente responsabile del “coordinamento” dei voli effettuati da Frontex nel Mediterraneo centrale.

Nel 2020, Joseph Borrell, Alto rappresentante UE per gli Affari esteri e la politica di sicurezza, rispondendo ad un’interrogazione parlamentare ha negato che siano mai state fornite informazioni da Frontex alla Guardia costiera libica nell’ambito delle operazioni di sorveglianza previste dal regolamento UE (n. 656/2014) ed effettuate dagli Stati membri alle loro frontiere esterne in cooperazione con l’Agenzia.  “Ciò si è verificato tuttavia nell’ambito dell’Eurosur Fusion Service — Multipurpose Aerial Surveillance (MAS)”, ha ammesso il commissario Borrell. “Durante l’attività di sorveglianza aerea MAS nell’area di pre-frontiera – dal 2017 sino al 20 novembre 2019, quando Frontex ha individuato situazioni di pericolo nella regione SAR libica, l’Agenzia informato in 42 casi il Centro di coordinamento delle ricerche dello Stato membro più vicino, Eunavfor MED così come le autorità libiche”.

Come afferma Matteo de Bellis, ricercatore presso Amnesty International, in una dichiarazione rilasciata a VICE News:“Gli europei non possono incaricare una nave di soccorso di sbarcare in Libia – è illegale – quindi hanno creato un sistema in base al quale gran parte del coordinamento dei respingimenti viene svolto dagli europei , con risorse europee, ma usando i libici come una cortina fumogena legale. È accettabile che gli stati dell’UE ingannino il diritto internazionale e rimandino le persone alla tortura senza essere responsabili? “

 Il salvataggio delle vite in mare costituisce un dovere degli Stati e prevale sulle norme e sugli accordi bilaterali finalizzati al contrasto dell’immigrazione irregolare. Le Convenzioni internazionali in materia cui l’Italia ha aderito costituiscono infatti un limite alla potestà legislativa dello Stato ai sensi degli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione e non possono pertanto costituire oggetto di deroga da parte di valutazioni discrezionali dell’autorità politica e dei conseguenti indirizzi delle autorità amministrative e militari. Come ricorda anche la Corte di cassazione, III Sez. pen., sent. n. 112, 16 gennaio 2020, “è utile richiamare la risoluzione n. 1821 del 21 giugno 2011 del Consiglio d’Europa (L’intercettazione e il salvataggio in mare dei domandanti asilo, dei rifugiati e dei migranti in situazione irregolare), secondo cui «la nozione di “luogo sicuro” non può essere limitata alla sola protezione fisica delle persone ma comprende necessariamente il rispetto dei loro diritti fondamentali» (punto 5.2.) che, pur non essendo fonte diretta del diritto, costituisce un criterio interpretativo imprescindibile del concetto di “luogo sicuro” nel diritto internazionale”.

Il trasferimento delle responsabilità di coordinamento delle operazioni di ricerca e salvataggio ad un’altra autorità SAR deve tenere conto delle esigenze di garantire comunque un intervento di salvataggio quanto più tempestivo possibile, e il rispetto del divieto di sbarco in un porto non sicuro. Altrimenti sarebbe molto semplice per gli stati liberarsi dei propri obblighi di ricerca e salvataggio a discapito delle persone che vanno soccorse in acque internazionali.

3. In nuovo Piano SAR italiano (Decreto Ministro delle infrastrutture del 4 febbraio 2021)

Il Piano SAR nazionale 2020 specifica i doveri di cooperazione tra stati titolari di zone SAR confinanti, ai sensi dei paragrafi. 3.1.8 e 4.1.3  dell’Annesso alla Convenzione di Amburgo (SAR) del 1979 che richiamano i doveri di cooperazione tra stati titolari di zone SAR confinanti. Il Centro di coordinamento che ha avuto notizia dell’evento SAR valuterà richiesta di Cooperazione di altri MRCC circa disponibilità di proprio risorse SAR nell’ambito dell’intera regione di responsabilità nazionale anche a prescindere dall’esistenza di accordi bilaterali o regionali in materia.

Il Piano SAR italiano approvato con decreto dell’ex Ministro delle infrastrutture De Micheli del 4 febbraio 2021, definisce meglio del precedente Piano SAR in vigore dal 1996, gli obblighi di ricerca e soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali e prevede che la centrale di coordinamento (I.M.R.C.C) informata della presenza di una imbarcazione in alto mare coordina direttamente i soccorsi, anche quando si tratti  di “intervento che avviene ai limiti esterni della zona di competenza italiana e si prevede lo sconfinamento in acque di competenza di altri Paesi”. L’I.M.R.C.C ( Centrale operativa della guardia costiera italiana). mantiene i contatti con gli M.R.C.C.( Centrali operative di guardia costiera) stranieri chiamati ad operare per la ricerca e soccorso nelle aree di rispettiva competenza. In caso di carenza o ritenuta inadeguatezza di assistenza l’I.M.R.C.C. interessa l’Unità di Crisi del Ministero Affari Esteri per richiedere intervento dei pertinenti canali diplomatici ed eventualmente le ambasciate/consolati competenti.

Il Piano nazionale SAR del 2021  prevede Inoltre che all’esterno dell’area di responsabilità nazionale l’I.M.R.C.C. coordini le azioni a favore di mezzi e persone in pericolo, nei casi in cui agisca in qualità di primo R.C.C. ( centro di coordinamento) informato dell’evento e fino a quando l’R.C.C. competente, o altro RCC in grado di poter meglio assistere, assuma il coordinamento delle operazioni SAR.  L’I.M.R.C.C., ai sensi di quanto previsto dai paragrafi 3.1.8 e 4.1.3 dell’Annesso alla Convenzione SAR, valuterà la richiesta di cooperazione di altri R.C.C. circa la disponibilità di proprie risorse SAR (SRU), in relazione alla disponibilità e capacità degli assetti nazionali impiegabili per il primario compito della ricerca e soccorso, nell’ambito dell’intera regione di responsabilità nazionale, anche a prescindere dall’esistenza di accordi bilaterali o regionali in materia. Una disciplina di diritto positivo molto chiara che peraltro impedisce di configurare una competenza prioritaria nello svolgimento del coordinamento dei soccorsi, e poi nella indicazione di un porto di sbarco sicuro a carico dello stato di bandiera della prima nave soccorritrice, circostanza  imponderabile quando ad intervenire siano più navi di diversa nazionalità, come si è verificato nell’ultimo caso del naufragio del 21 aprile scorso. Il trasferimento delle responsabilità di coordinamento delle operazioni di ricerca e salvataggio ad un’altra autorità SAR come avviene con la indicazione delle autorità libiche come responsabili degli interventi di “soccorso”, di fatto vere e proprie intercettazioni,  deve tenere conto delle esigenze di garantire comunque un intervento di salvataggio quanto più tempestivo possibile, e il rispetto del divieto di sbarco in un porto non sicuro.   La ripartizione delle zone SAR non può ritardare, o peggio evitare, interventi di soccorso che sono dovuti in base al diritto internazionale del mare, che impone coordinamento ed assistenza delle navi soccorritrici in vista dello sbarco dei naufraghi in un porto sicuro. Quando arrivi con qualunque mezzo, anche una semplice telefonata, una richiesta/notizia della presenza di un’imbarcazione in pericolo nella SRR di un altro Stato, il Centro di Coordinamento e Soccorso Marittimo Italiano (I.M.R.C.C. Italian Maritime Rescue Coordination Centre) provvede a trasmettere –tra l’altro –un messaggio circolare satellitare attraverso il provider INMARSAT,finalizzato ad informare tutte le navi in transito nella zona marittima ove ricade, con ogni probabilità, la posizione dell’unità navale in pericolo, affinché queste prestino assistenza, fornendo loro tutte le informazioni disponibili ed utili.

4. Il ruolo di Frontex tra attività di contrasto dell’immigrazione “illegale” ed obblighi di soccorso

Al preteso fine di eliminare qualsiasi “fattore di attrazione” (pull factor) rispetto alle partenze dalle coste libiche, a partire dal 2018, si sono ritirati progressivamente tutti gli assetti navali impegnati nell’operazione Frontex Triton, che ha avuto poi termine nel 2020 e non sono state previste unità navali di Frontex nella nuova “Joint Operation Themis tuttora in corso. Le più recenti dichiarazioni dell’ammiraglio Agostini, comandante della missione aero-navale europea EUNAVFOR MED IRINI, ormai stabilmente collegata con FRONTEX, fanno presumere una intensificazione dei rapporti di collaborazione con quella stessa Guardia costiera nella quale è stato adesso reintegrato il comandante Bija, che rimane sotto inchiesta da parte delle Nazioni Unite e della Corte Penale internazionale. Nella stessa intervista l’ammiraglio Agostini conferma che quando i velivoli impegnati nella missione avvistano imbarcazioni cariche di migrati questi “vengono segnalati alle autorità competenti” e che la stessa missione IRINI non ha ai operato interventi di salvataggio. Occorre però precisare che la missione IRINI è stata ubicata nel quadrante orientale della vasta zona SAR “libica” al fine di garantire soprattutto l’embargo di armi, e non risultano in quella zona ifrequenti casi di eventi SAR.

Nelle più recenti politiche europee di controllo delle frontiere esterne, che assumono sempre più carattere intergovernativo, si assiste così ad un trasferimento delle responsabilità dalle sedi di decisione politica a Bruxelles agli organi amministrativi e di polizia di Frontex, che ha una personalità giuridica autonoma rispetto a quella dell’Unione Europea e che è stato messo in grado di negoziare direttamente con le autorità di polizia dei paesi terzi, accordi operativi ed assetti di intervento contro l’immigrazione “illegale”. Il rispetto dei diritti umani, a partire dal diritto alla vita e dal divieto di trattamenti inumani o degradanti, dovrebbe essere una delle basi su cui si fondano le attività di Frontex.

In base all’art.71 e seguenti del Regolamento Frontex del 2019 , “Gli Stati membri e l’Agenzia cooperano con i paesi terzi ai fini della gestione europea integrata delle frontiere e della politica in materia di migrazione. Sulla base delle priorità politiche definite ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, l’Agenzia fornisce assistenza tecnica e operativa ai paesi terzi nell’ambito della politica dell’Unione in materia di azione esterna, anche per quanto riguarda la protezione dei diritti fondamentali e dei dati personali e il principio di non respingimento”. Secondo l’art. 73 del Regolamento “L’Agenzia può, nella misura necessaria per l’espletamento dei suoi compiti, cooperare con le autorità di paesi terzi competenti per questioni contemplate nel presente regolamento. L’Agenzia rispetta il diritto dell’Unione, comprese le norme e gli standard che fanno parte dell’acquis dell’Unione, anche quando la cooperazione con i paesi terzi ha luogo sul territorio di tali paesi terzi. Inoltre, nel cooperare con le autorità di paesi terzi, l’Agenzia agisce nell’ambito della politica dell’Unione in materia di azione esterna, anche con riferimento alla protezione dei diritti fondamentali e dei dati personali, al principio di non respingimento, al divieto di trattenimento arbitrario e al divieto di tortura e di trattamenti o pene inumani o degradanti”. Un richiamo al rispetto dei doveri di ricerca  e soccorso si ritrova anche nel Regolamento n.656/2014 che costituisce una fonte normativa direttamente vincolante per gli Stati e che dunque non può essere violato per scelta politica di un ministro. Su questo si gioca il naufragio dell’Unione Europea come Organizzazione sovranazionale che dovrebbe garantire i diritti umani.

5. Giurisdizione e responsabilità sui soccorsi in mare nel Mediterraneo centrale.

Lo scorso marzo Dunja Mijatović, Commissario per i Diritti umani del Consiglio d’Europa ha pubblicato un Rapporto che stigmatizza le politiche di esternalizzazione con cui gli Stati europei contrastano le attività di ricerca e salvataggio delle ONG, delegando alle milizie ed alle guardie costiere dei paesi di transito, come la Libia, il respingimento collettivo dei migranti intercettati in mare. Nel Rapporto non si auspica soltanto una diversa politica migratoria che dia almeno la possibilità di fare ingresso legale in Europa per chiedere il riconoscimento della protezione internazionale, ma si sottolinea il valore centrale dei doveri di soccorso in mare in capo agli Stati e la necessità che questi cooperino con le ONG che svolgono da anni attività di ricerca e salvataggio nel Mediterraneo. I soccorsi umanitari rimangono però obiettivo centrale delle politiche di sbarramento, supportate da una parte crescente dell’opinione pubblica, in un momento di emergenza sociale e sanitaria derivante dalle ondate di pandemia che si succedono senza sosta, come è del resto diventato un obiettivo perseguibile l’abbattimento dei diritti umani delle persone migranti. 

In molti casi il ritardo nei soccorsi, da parte delle autorità maltesi ed italiane, nel tentativo di trasferirli ai libici, dopo gli avvistamenti effettuati durante i voli di monitoraggio di Frontex, viene giustificato da una valutazione a vista, compiuta dai militari a bordo dei mezzi aerei, che accertano che i mezzi sovraccarichi di migranti sarebbero “in buono stato di navigabilità”, e per questa ragione non necessiterebbero di un immediato intervento di soccorso, da parte delle ONG, o di altre unità navali private o militari che si trovano più vicine. Un criterio di valutazione che contrasta con il Regolamento europeo Frontex n.656/2014, oltre che con i criteri internazionali di accertamento delle situazioni di “distress” stabiliti a livello convenzionale e consuetudinario. In questo modo sembra che le imbarcazioni cariche di migranti in alto mare, nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale, siano sottratte a qualsiasi giurisdizione, almeno fino a quando non si avvicinano alle acque territoriali di un paese europeo.

Non si può accettare una sospensione a tempo indeterminato di qualsiasi esercizio della giurisdizione sulle persone che si trovano in acque internazionali su imbarcazioni fatiscenti prive peraltro di bandiera nazionale. La previsione di una zona SAR riconosciuta al governo di Tripoli non esclude i doveri di intervento a carico delle autorità statali dei paesi titolari di zone SAR limitrofe. Dopo la comunicazione di un evento di soccorso gli interventi per salvare vite in mare non possono essere in alcun caso dilazionati, seppure per trattative in corso tra Stati. Ipotesi nella quale si potrebbe configurare anche una vera  e propria omissione di soccorso rilevante sul piano del diritto penale, come si è riscontrato nel processo in corso a Roma per il caso di nave Libra..

Potrebbero  ricorrere responsabilità anche  a livello internazionale. Come osserva puntualmente Flavia Pacella, con riferimento agli accordi di cooperazione con le autorità libiche volti a contrastare l’immigrazione via mare, potrebbero profilarsi specifici profili di responsabilità delle autorità italiane di fronte al Tribunale penale internazionale, in quanto “la conclusione degli accordi in parola potrebbe astrattamente integrare, sia sotto il profilo dell’actus reus che della mens rea, la particolare forma di responsabilità dell’agevolazione materiale exart. 25(3)(c) dello Statuto di Roma”. E ancora, ““ è opportuno sottolineare che la cooperazione con la Libia potrebbe configurare anche la responsabilità internazionale dello Stato italiano. Il diritto internazionale consuetudinario prevede due condizioni cumulative affinché uno Stato sia internazionalmente responsabile per l’assistenza fornita ad un altro Stato nella commissione di un illecito: (i) che lo Stato c.d. assistente agisca con la consapevolezza delle circostanze dell’atto illecito posto in essere dallo Stato c.d. assistito e (ii) che l’atto sia, in astratto, internazionalmente illecito anche se commesso dallo Stato c.d. assistente82. Nel caso di specie, come autorevolmente sostenuto altrove, entrambi tali requisiti sembrano essere prima facie soddisfatti.”.

In caso di mancato o ritardato intervento delle motovedette libiche, e in assenza di un coordinamento da parte delle autorità maltesi, in base alle Convenzioni internazionali di diritto del mare, non si può escludere dunque  la giurisdizione italiana e quindi il dovere di intervento delle autorità statali,  per garantire la salvaguardia della vita umana in mare. Dovere di intervento che fino al 2017 veniva regolarmente adempiuto, in sinergia con le ONG coordinate dalla Centrale operativa della guardia costiera italiana (IMRCC)e che invece venne successivamente trascurato, con la dequalificazione degli eventi SAR ad “eventi migratori”, dopo il Codice di condotta Minniti (luglio 2017) e quindi dai divieti di ingresso (2018) e dai decreti sicurezza del governo gialloverde (2018-2019).

Non si comprende a questo punto cosa si attenda, da parte delle Nazioni Unite, e dunque dall’IMO, per sospendere la registrazione della cd. SAR libica effettuata nel giugno del 2018 dall’IMO (Organizzazione internazionale del mare), che pure è un organo delle stesse Nazioni Unite, zona SAR “libica” che da tempo costituisce la base per la collaborazione con la sedicente guardia costiera “libica” sulla quale Malta, Italia ed Unione Europea hanno basato le loro politiche di guerra ai soccorsi umanitari e di esternalizzazione dei respingimenti, delegati alle motovedette donate al governo di Tripoli e coordinate da assetti aerei e navali italiani ed europei. 

Va organizzato il coordinamento tra le autorità maltesi e quelle italiane per garantire il rispetto delle Convenzioni internazionali di diritto del mare nelle rispettive zone SAR ed in particolare nella zona SAR “sovrapposta” tra Malta ed Italia a sud di Lampedusa tra 24 e 40 miglia a sud di Lampedusa. Occorre monitorare le attività dei mezzi utilizzati da Malta nella propria zona SAR, per impedire che proseguano i respingimenti collettivi verso la Libia affidate a flottiglie di pescherecci privati che operano su mandato delle autorità di La Valletta. Il ricorso alle navi commerciali per attività SAR deve costituire l’estrema soluzione in caso di mancanza di altre unità statali o non governative che possano operare con maggiore tempestività. Per questa ragione deve cessare la guerra contro i soccorsi umanitari operati dalle ONG che devono essere considerati attori legittimi nelle attività SAR, come succedeva peraltro fino al 2016.

Spetta infine al ministro dell’interno, con la Centrale operativa della guardia costiera (IMRCC) di Roma che ha coordinato le attività di rimo soccorso, indicare, con la sollecitudine richiesta dalle Convenzioni internazionali, un porto di sbarco sicuro, anche se l’evento SAR si è verificato nelle acque internazionali che ricadono nella zona di ricerca e salvataggio maltese o in quella “libica”. La pretesa zona SAR “libica” non corrisponde ancora agli standard internazionali, né tantomeno ad uno stato unitario, che rispetti il diritto di asilo ed i migranti in transito, e che disponga di una Centrale operativa nazionale di coordinamento per i soccorsi (MRCC). Le tragedie che si continuano a ripetere proprio in questa zona ne sono la tragica conferma.