di Fulvio Vassallo Paleologo
1. Con un intervista ad un alto esponente del Corpo delle Capitanerie di porto si sta cercando di mettere una pezza che e’ peggio del buco creato, strappando le Convenzioni internazionali, con il fermo amministrativo delle navi delle ONG. Come riferisce l’ANSA, secondo l’Ammiraglio Luigi Giardino, Capo Reparto Sicurezza della Navigazione e Security marittima, “ Non sono soccorsi occasionali quelli effettuati dalle Ong nel Mediterraneo centrale: si tratta invece di un’attività svolta in “modo sistematico” che non può essere configurata come “un improvviso e diverso impiego”, come avviene ad esempio per le navi commerciali che vengono dirottate dalle autorità marittime in soccorso ai gommoni e ai barconi in difficoltà che carichi di migranti salpano dalle coste del nord Africa. Dunque le navi delle Organizzazioni umanitarie dovrebbero, come dice la convenzione Solas, essere certificate dai rispettivi stati di bandiera per il “servizio” che svolgono realmente e, di conseguenza, rispondere a requisiti ben precisi previsti proprio per chi fa attività Sar (Search and rescue, ricerca e soccorso). Altrimenti operano al di fuori dalle leggi internazionali. In realtà l’argomentazione che ritorna, con singolare sincronia con la linea di attacco di Salvini e della Meloni contro le ONG, è ancora che “i controlli, sottolinea l’ammiraglio, “hanno avuto luogo sulla base dell’evidenza oggettiva che la nave ha trasportato ‘in maniera sistemica’ più persone di quelle che può trasportare in base alla certificazione di sicurezza rilasciata dallo Stato di bandiera”. Come se un comandante di una nave, di una qualsiasi nave, potesse rifiutare di soccorrere una parte dei naufraghi se questi superano un certo numero o se la sua imbatcazione non ha la qualifica di mezzo di soccorso rilasciata dallo stato di bandiera. Questo non sta scritto davvero in nessuna Convenzione internazionale.
Non si comprende quali siano le leggi internazionali e gli articoli della Convenzione Solas richiamati nell’intervista. L’applicazione del diritto internazionale del mare, in questa materia, è molto intrecciata con le norme di diritto interno, secondo un principio di gerarchia delle fonti, scandito dagli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione, che le autorita’ marittime, come tutti i tribunali, inclusi quelli amministrativi, dovrebbero riconoscere Le Convenzioni internazionali utili per valutare la fondatezza di un provvedimento di fermo amministrativo non si limitano ad un richiamo parziale alla Convenzione SOLAS, che disciplina i requisiti di sicurezza delle navi ma non riguarda direttamente gli obblighi di ricerca e salvataggio, imposti invece dalla Convenzione UNCLOS, e sopattutto dalla Convenzione sulla ricerca e salvataggio (SAR) di Amburgo del 1979. Per una ricostruzione del sistema gerarchico delle fonti di diritto del mare, si consiglia una lettura attenta della sentenza della Corte di Cassazione del 16/20 febbraio 2020 sul caso Rackete. Se i manuali sul soccorso in mare dell‘Unhcr e dell’OIM fossero troppo ostici.
2. Dall’intervista al rappresentante del Corpo delle capitanerie di porto si apprende anche che “a gennaio la Guardia Costiera “ha inviato agli Stati di bandiera delle navi Ong una nota ufficiale chiedendo che fossero adottate tutte le misure necessarie per garantire che dette unità fossero appunto idonee e certificate per tale tipo di impiego”. Ma quali sono le norme della Convenzione SOLAS che secondo le autorità italiane non sarebbero state rispettate dalle navi delle Organizzazioni non governative? Questo nessuno lo dice con precisione. Quali poteri ha lo stato italiano di operare una riclassificazione di una imbarcazione rispetto ai certificati di iscrizione al regostro navale dello stato di bandiera? Quanto fondamento nella Convenzione SOLAS possono avere gli apprezzamenti negativi sulla professionalità degli equipaggi delle ONG contenuti nei provvedimenti di fermo amministrativo?
La Convenzione SOLAS impone agli Stati di bandiera firmatari di garantire che le navi da essi registrate rispettino determinati standard di sicurezza, a seconda del tipo di imbarcazione e della sua destinazione d’uso. Si deve comunque riconoscere la competenza degli stati di bandiera a valutare i requisiti tecnici delle navi che iscrivono nei propri registri, e nel caso delle ONG sono navi destinate ad operare prevalentemente “offshore” in acque internazionali, attenendo lo sbarco ad un obbligo imposto dal diritto internazionale e non ad una scelta autonoma e discrezionale del Comandante della nave. Un obbligo che gli Stati non possono eludere adottando il sistema ritorsivo dei fermi amministrativi, dopo ispezioni che certo non vengono effettuate con la stessa meticolosità nei confronti delle migliaia di navi con bandiera straniera che quotidianamente fanno scalo nei porti italiani. E poi, ancora, le regole della Convenzione SOLAS valgono a seconda della bandiera della nave o della nazionalità dell’armatore?
L’intervista, che in realtà corrisponde ad un comunicato del Corpo delle capitanerie di porto, conferma quello che può succedere quando le Ong non attaccano davanti ai Tribunali, come si e’ fatto invece con il caso Open Arms. Tutte le affermazioni secondo cui le navi delle ONG destinate “sistematicamente” al soccorso in mare dovrebbero avere requisiti diversi da quelli per cui hanno ottenuto i documenti di abilitazione alla navigazione nei paesi di provenienza, si possono smentire una per una se soltanto si adotta un criterio sistematico di applicazione delle diverse Convenzioni internazionali, nessuna esclusa, senza escludere dunque neppure la Convenzione di Ginevra sui rifugiati, come ha più volte affermato la gurisprudenza italiana. Si deve poi osservare che solo il V Capitolo della Convenzione Solas , relativo alla “sicurezza della navigazione”, vale per tutti i tipi di imbarcazioni, quali sarebbero dunque le norme violate dalle ONG straniere colpite dai provvedimenti di fermo amministrativo? In base a quali indici normativi si arriva ad affermare che una nave opera “sistematicamente” soccorsi in mare? Qui siamo davvero ad un passo dalla nota definizione di “taxi del mare”. Ma vediamo invece le vere qualificazioni che le Convenzioni internazionali assegnano ai diversi tipi di naviglio.
In base alla Regulation 2 (Cap.1) La Convenzione SOLAS risulta espressamente applicabile, con diverse prescrizioni a :passenger ship (is a ship which carries more than twelve passengers); cargo ship (is any ship which is not a passenger ship); tanker (is a cargo ship constructed or adapted for the carriage in bulk of liquid cargoes of an inflammable* nature); fishing vessel (is a vessel used for catching fish, whales, seals, walrus or other living resources of the sea); nuclear ship (is a ship provided with a nuclear power plant). La definizione di cargo comprende dunque tutte le navi che non hanno natura di nave passeggeri. Rimangono escluse dalla applicazione della Convenzione le navi inferiori alle 500 tonnellate, le imbarcazioni da diporto ed i mezzi appartenenti a corpi dello Stato.
Sembra dunque che le autorità italiane abbiano operato una riqualificazione della natura delle imbarcazioni, diversa da quella assegnata dallo stato di bandiera, ed in base a questo diverso criterio di qualificazione, come “nave di salvataggio”, se non “nave passeggeri”, abbiano condotto le ispezioni, giungendo ai risultati che hanno comportato l’adozione dei provvedimenti di “fermo amministrativo”. Ma operando in questo modo hanno esercitato legittimamente i loro poteri di controllo e ispezione? In qualche caso si è giunti addirittura a motivare i provvedimenti di fermo amministrativo con la presenza di un numero eccessivo di giubbotti salvagente a bordo, o a cotestarne la omologazione, come succede spesso nel caso dei controlli dei diportisti della domenica. Non si può certo ammettere una lettura tanto parziale della Convenzione Solas.
3. La Convenzione Internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 (Convenzione Solas) impone gli interventi di soccorso al comandante di una nave “ che si trovi nella posizione, di essere in grado di prestare assistenza”. In altri termini chi si trovi più vicino al mezzo in difficoltà, per il quale è giunta una chiamata di soccorso, ha l’obbligo di attivarsi immediatamente e di avvertire le competenti autorità SAR, seguendo successivamente, se arrivano, le istruzioni fornite dal Comando centrale della Guardia Costiera (IMRCC) competente per zona, o in sua assenza del primo MRCC allertato.
Secondo la “regulation” 33.1 del Capitolo V della Convenzione SOLAS, il comandante della nave che si trovi in una posizione tale da fornire assistenza e che riceva da qualsiasi fonte informazioni circa la presenza di persone in situazione di pericolo (distress) in mare, è obbligato a procedere a tutta velocità per fornire loro assistenza, quando possibile trasmettendo informazione dell’attività di soccorso alle autorità statali preposte alle attività SAR. Non vi sono limiti quantitativi per le persone da soccorrere, proprio non ci sono, ed i soccorsi non possono essere limitati alla capienza della nave secondo le Convenzioni internazionali. Sotto questo profilo non può rilevare la frequenza delle attività di soccorso nelle quali si ritrova impegnata una nave in virtù della sua posizione in mare. La Ocean Viking, ad esempio, risulta iscritta nei registri del paese di bandiera (Norvegia) come “Offshore Tug/Supply Ship” dunque risulta un cargo a tutti gli effetti e non una nave passseggeri. Cosa potrebbe impedire a questa nave di prendere a bordo tutti i naufraghi che si trovano in situazione di grave “distress” in alto mare? Forse un provvedimento, o un “avvertimento” delle autorità amministrative italiane?
La Convenzione SOLAS specifica l’obbligo contenuto nell’art. 98, par. 2, della Convenzione UNCLOS, prevedendo l’obbligo per tutti gli Stati parte di adottare le misure necessarie per la comunicazione di situazioni di pericolo e per il coordinamento delle attività nelle loro aree di responsabilità, nonché per il salvataggio delle persone in pericolo nel mare che circonda le loro coste. Tali misure devono comprendere la creazione, l’operazione e il mantenimento dei mezzi e delle attrezzature che si ritiene siano fattibili e necessarie, alla luce della densità del traffico e dei pericoli alla navigazione, e dovranno, nella misura possibile, prevedere adeguati mezzi per localizzare e salvare queste persone. I naufraghi, soprattutto, non si possono conteggiare come se si trattasse di passeggeri paganti.
Secondo la Regulation 7 (cap.1) della Convenzione SOLAS le navi di diversa natura sono soggette a prescrizioni ed a regole di ispezione diverse da quelle che sono previste per le navi passeggeri. ( Refer to Surveys and inspections of ro-ro passenger ships (resolution A.794(19), Guidelines for unscheduled inspections of ro-ro passenger ships by flag States (MSC/Circ.956) and Guidelines for the assessment of technical provisions for the performance of an in-water survey in lieu of bottom inspection in dry-dock to permit one dry-dock examination in any five-year period for passenger ships other than ro-ro passenger ships (MSC.1/Circ.1348).
Secondo la Regulation 19 (Cap.1)della Convenzione SOLAS, “Nell’esercitare il controllo ai sensi del presente regolamento, si devono compiere tutti gli sforzi possibili per evitare una nave essere indebitamente trattenuto o ritardato. Se una nave viene detenuta o ritardata indebitamente, essa ha dirittoa compensazione di eventuali perdite o danni subiti”.
Le prescrizioni della Convenzione SOLAS non possono valere più di quanto prevedono le Convenzioni che sono mirate direttamente a disciplinare le attività di ricerca e salvataggio in mare, con il fine primario di garantire la vita umana. L’art. 10, par 1, della Convenzione di Amburgo del 1979 (SAR) prevede che ogni comandante è obbligato, nella misura in cui lo possa fare senza serio pericolo per la propria nave e le persone a bordo, a rendere assistenza a qualsiasi persona che rischia di perire in mare. Il comandante di una nave in navigazione che sia in grado di poter prestare assistenza, al ricevimento di un segnale da qualsiasi provenienza indicante che delle persone si trovano in pericolo in mare, è obbligato a portarsi a tutta velocità ad assisterle, se possibile informando tali persone o il servizio di ricerca e soccorso di quanto la nave sta facendo. Esiste un preciso dovere per le autorità SAR informate dal comandante di coordinare le attività di soccorso ed indicare il porto sicuro di sbarco più vicino. La presenza di imbarcazioni private delle Ong nel Mediterraneo centrale non e’ frutto di una scelta discrezionale diretta ad operare “sistematicamente” attivita di ricerca e salvataggio in alto mare, ma e’ una conseguenza diretta del ritiro delle unita’ navali degli Stati e di Frontex presenti fino al 2017, ed al rilevante numero di vittime che questo ritiro ha comportato.
Come osserva Papanicolopulu, “Tra le varie misure che lo Stato costiero deve adottare rientra anche quella di dotarsi di imbarcazioni appositamente destinate ad operazione di ricerca e soccorso in mare. A tale riguardo, vi è una certa elasticità nel dato normativo, in quanto non è espressamente richiesto che lo Stato costiero si doti di un numero di mezzi sufficiente a far fronte a tutte le richieste di soccorso. Questo è comprensibile, alla luce delle limitazioni di fatto che molti Stati incontrano, tra cui quelle di tipo economico. Come si è visto, le ONG che operano nel Mediterraneo si sono dotate di imbarcazioni per soccorrere i migranti in pericolo. L’affidamento ad esse di compiti di soccorso da parte degli Stati costieri rientra pienamente nel quadro previsto dalle Convenzioni internazionali che, come illustrato, prevedono la possibilità per gli Stati di avvalersi di imbarcazioni private per adempiere ai propri obblighi di fornire soccorso. Ma vi è di più. Stante l’obbligo dello Stato costiero di fare tutto il possibile per assicurare un efficace sistema di ricerca e soccorso in mare e di avvalersi dei mezzi disponibili a tal fine, il mancato ricorso ai servizi offerti dalle navi delle ONG o, ancora peggio, l’intralcio recato alle operazioni di soccorso condotte da queste navi, si potrebbero configurare come una violazione dei propri obblighi da parte dello Stato costiero”.
Le Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare, adottate nel 2004 dal Comitato Marittimo per la Sicurezza dell’IMO ai fini della corretta attuazione agli emendamenti in questione precisano che: 1)in ogni caso il primo centro di soccorso marittimo che venga a conoscenza di un caso di pericolo,anche se l’evento interessa l’area SAR di un altro Paese, deve adottare i primi atti necessari e continuare a coordinare i soccorsi fino a che l’autorità responsabile per quell’area non ne assuma il coordinamento; 2) lo Stato cui appartiene lo MRCC che per primo abbia ricevuto la notizia dell’evento o che comunque abbia assunto il coordinamento delle operazioni di soccorso, ha l’obbligo di individuare sul proprio territorio un luogo sicuro ove sbarcare le persone soccorse, qualora non vi sia la possibilità di raggiungere un accordo con uno Stato il cui territorio fosse eventualmente più prossimo alla zona dell’evento. Ciò indipendentemente da qualsiasi considerazione in merito al loro status giuridico. Quando occorre salvare vite umane in mare si tratta di naufraghi e non rileva la distinzione tra richiedenti asilo, migranti economici o peggio “clandestini”. Ogni operazione e procedura, come l’identificazione e la
definizione dello status delle persone soccorse, che vada oltre la fornitura di assistenza alle persone in pericolo, non dovrebbe essere consentita laddove ostacoli la fornitura di tale assistenza o ritardi oltremisura lo sbarco. (par. 6.20)
4. Una volta espletata l’attività di primo soccorso il comandante della nave non può essere fermato in una posizione di stand by oppure obbligato a restare in acque internazionali a tempo indeterminato per il mancato accordo tra gli stati sulla individuazione del porto di sbarco sicuro Una prescrizione che non sempre è stata adempiuta tempestivamente, soprattutto quando sono venute in gioco questioni di competenza che ritardavano l’avvio delle azioni di soccorso, come nel caso, attualmente all’esame del Tribunale di Roma, della strage avvenuta a sud di Malta l’11 ottobre 2013.
Se i vertici della Guardia costiera italiana non avessero interrotto la pubblicazione dei loro rapporti di attività i loro rapporti di attivita’ (dossier) come quelli pubblicati dal 2016 al 2018, e se il Viminale continuasse, attraverso il Cruscotto statistico, a fornire gli stessi dati sugli sbarchi che forniva in passato, tutti potrebbero verificare come i “fermi amministrativi” delle navi delle ONG costituiscano una novità assoluta rispetto ai criteri di applicazione delle norme internazionali adottati fino allo scorso anno. Come se qualcuno avesse riscoperto una diversa interpretazione della Convenzione Solas, senza citare le norme che si richiamano, soltanto nel 2020, per trovare in sistema soft di blocco delle navi delle ONG attraverso l’istituto del fermo amministrativo. Il diritto internazionale è stato “piegato” ad esigenze di politica interna, con un sovvertimento del principio di gerarchia delle fonti. Così come e’ avvenuto con il Decreto interministeriale del 7 aprile 2020, rivolto soltanto alle navi private battenti bandiera straniera, con il quale si operava una confusione inqualificabile tra la Convenzione UNCLOS e la Convenzione SAR, arrivando al punto di citare a sproposito alcuni articoli per definire come passaggio “non inoffensivo” l’ingresso delle navi private nelle acque territoriali, quando si trattava di completare una operazione di soccorso. Ma adesso gli eventi SAR vengono definiti come “eventi migratori”. A qieste “finezze” interpretative non ci avevano pensato neppure ai tempi di Salvini.
5. Tanto accanimento nei confronti delle ONG che non hanno neppure impugnato i provvedimenti di fermo ammnistrativo, come avrebbero dovuto fare immediatamente, corrisponde forse alla preoccupazione che l’esercizio del diritto di accesso civico esercitato da altre associazioni e le ricerche dei pochi giornalisti d’inchiesta rimasti ad occuparsi della questione dei soccorsi nel Mediterraneo centrale, potessero fare emergere profili di spessore penale o motivi di illegittimità da far valere presso altre istanze giurisdizionali. Nei provvedimenti di fermo amministrativo fin qui adottati si è arrivati al punto di contestare lo scarto di qualche grado nelle rilevazioni della bussola di bordo, normale in tutti i casi, tanto che esistono le tavole di correzione, la mancanza di una adeguata formazione dell’equipaggio, che si era allenato per mesi, il mancato aggiornamento di un manuale di istruzioni, la presenza eccessiva di volontari a bordo, la mancata sicurezza del sistema di protezione di un verricello, addirittura la leggibilità delle indicazioni antincendio. Su navi che avevano superato il severo controllo degli enti certificatori dei paesi di bandiera. In base a quali prescrizioni della Convenzione Solas si è potuti arrivare a tanto ? Ne avevano il potere le autorità italiane che normalmente sono tenute soltanto alla verifica delle certificazioni di sicurezza rilasciate dagli stati di bandiera delle navi ?
Se risultasse che i provvedimenti di fermo amministrativo fossero illegittimi, si aprirebbe la possibilità di azioni di risarcimento danni in sede civile per centinaia di migliaia di euro, con conseguente responsabilità contabile dei funzionari o dei dirigenti che avessero concorso alla loro adozione. Rimane però da verificare quale potrà essere l’atteggiamento della magistratura amministrativa, che dopo il caso Open Arms dello scorso anno, ha dato segnali di acquiescenza rispetto ai provvedimenti adottati dal governo a seguito della proclamazione dello stato di emergenza per la pandemia Covid-19.
Potranno cercare di confondere il quadro normativo e di oscurare i fatti, negare l’esercizio della giurisdizione, e nascondere la realtà, come si sta impegnamdo a fare anche il governo, che nega la diffuisione dei dati sugli sbarchi . Alcune associazioni potranno ritenere ancora praticabile la linea della trattativa con i ministri dell’interno o delle infrastrutture. Una linea che si è dimostrata perdente. Mentre i risultati sono arrivati quando le associazioni, anche diverse da quelle che avevano imbarcazioni in mare, come nel caso di Progetto Diritti, Legambiente o altre, hanno presentato esposti e fatto ricorsi giurisdizionali.
Con la violazione del diritto internazionale e con la mistificazione dei fatti non si potranno certo ottenere i risultati di fermare le partenze, impedire lo sbarco nei porti italiani, o scoraggiare l’esercizio del diritto di cronaca, che non può essere sottoposto a censure o ad autorizzazioni preventive, come è successo durante gli sbarchi nel porto di Pozzallo. La richiesta di dati proveniente dalla società civile solidale e le istanze di accesso civico aumenteranno ancora.
La realtà dei fatti sta dimostrando quanto sia stato del tutto inutile bloccare con i “fermi amministrativi” le navi umanitarie delle ONG, se non per un notevole incremento degli interventi operati dalla sedicente guardia costiera “libica”, collusa con i trafficanti e con gli intermediari maltesi, che in questi mesi ha riportato verso la detenzione e la tortura migliaia di persone intercettate in acque internazionali a sud di Lampedusa. L’aumento degli arrivi “autonomi” di migranti dalla Tunisia è in qualche misura una conseguenza del “vuoto” che si è voluto creare nel Mediterraneo centrale con gli accordi con i libici, allontanando le ONG e ritirando nelle acque territoriali i mezzi della Guardia costiera, un vuoto che ha già inghiottito troppe vite, che nessuna imbarcazione, pubblica o privata, in regola con la Convenzione Solas, o meno, è andata a salvare. Nel silenzio e nella mistificazione dei principali media, invasi dalla propaganda populista, riamarrà comunque ancora qualcuno a raccontare i fatti ed a denunciare le responsabilità.