Il Decreto sicurezza bis, una legge contro la Costituzione, i Regolamenti europei e le Convenzioni internazionali.

di Fulvio Vassallo Paleologo

AGGIORNAMENTO: Il Presidente Mattarella firma ma esprime due pesanti rilievi

1. A partire dal respingimento dei naufraghi soccorsi dalle autorità italiane nel giugno del 2018 e poi trasferiti sulla nave Aquarius di SOS Mediterraneè, quindi con i casi di respingimento collettivo verificatisi successivamente, anche ai danni di navi militari italiane (casi Diciotti e Vos Thalassa), le attività di soccorso in acque internazionali sono state equiparate ad attività illegali quando le navi soccorritrici chiedevano l’ingresso nei porti italiani. Una impostazione deviante che è stata al centro della politica del governo, che ha aizzato i propri sostenitori, spingendoli ad attacchi sempre più violenti contro le ONG e tutti i cittadini solidali. Piuttosto che rispettare gli obblighi di soccorso stabiliti dal diritto internazionale e dalle norme interne, si è preferito criminalizzare le attività di ricerca e soccorso in acque internazionali. Con la richiesta di pieni poteri da parte del ministro dell’interno che continua a scambiare il suo ruolo istituzionale con il ruolo di capo della lega e di candidato “premier”. Con una preoccupante impennata del discorso d’odio, la “guerra” ai soccorsi umanitari rimane un tema centrale nella campagna elettorale permanente che siamo costretti a subire.

Questo capovolgimento del principio di realtà ha comportato violazioni sempre più gravi dei diritti fondamentali dei migranti. Dopo avere imposto prassi operative in aperto contrasto con le normative internazionali, il governo italiano ha rafforzato la collaborazione con la sedicente Guardia costiera “libica”, che avvalendosi dell’assistenza degli assetti operativi della missione Nauras presente a Tripoli, come confermato in una ordinanza dal Gip del Tribunale di Catania, ha intercettato decine di migliaia di persone, ormai fuori dalle acque territoriali libiche, riconducendole nei centri di detenzione, nei quali sono stati sottoposti ad estorsioni ed a violenze, anche sessuali, che i rapporti internazionali documentano in modo inconfutabile. Scelte che sono state sempre direttamente riferibili al  ministro dell’interno, e non alla presidenza del Consiglio o alla responsabilità collegiale di altri ministri, come è stato accertato anche dalla Procura di Catania in un recente provvedimento.

Appare evidente come il testo normativo appena approvato dal Senato in sede di conversione del decreto legislativo n.53/2019 , gia’ nella previsione dei poteri conferiti al ministro dell’interno non risulti conforme alla ripartizione di competenze stabilita dall’art. 95 della Costituzione, secondo cui “il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri”. Nella previsione del decreto sicurezza bis n.53/2019 e quindi della legge di conversione, approvata a colpi di fiducia, il ministro dell’interno esercita i suoi poteri di interdizione dell’ingresso nelle acque territoriali di concerto con i ministri delle infrastrutture e della difesa, senza alcun riconoscimento del ruolo del presidente del Consiglio che deve essere soltanto “informato”. Una previsione che risulta ancora piu’ grave se si condidera che la misura interdittiva dell’ingresso nelle acque territoriali implica, come dimostra l’esperienza fin qui maturata, la mancata assegnazione di un porto sicuro di sbarco in vista di una negoziazione con l’Unione Europea o con singoli stati, con un totale scavalcamento delle competenze dello stesso Presidente del Consiglio e del ministro degli esteri.

Non si può condividere certo “la straordinaria necessita’ e urgenza di prevedere misure volte a contrastare prassi elusive della normativa internazionale e delle disposizioni in materia di ordine e sicurezza pubblica, attribuite dall’ordinamento vigente al Ministro dell’interno quale Autorita’ nazionale di pubblica sicurezza”. Tali prassi elusive, se addossate sulle ONG, non sono infatti provate da sentenze della magistratura e se su questa valutazione si fonda un provvedimento di legge si configura una grave violazione della presunzione di innocenza, sancita dall’art. 27 della Costituzione (L’imputato non e` considerato colpevole sino alla condanna definitiva) e dall’art.48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Se di prassi elusive della normativa internazionale si vuole parlare, si deve fare riferimento ai rapporti di collaborazione con la guardia costiera libica che hanno permesso alle autorità italiane di aggirare il divieto di trattamenti inumani o degradanti ed il divieto di espulsioni collettive, per i quali l’Italia era stata condannata nel 2012 dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo, sul caso Hirsi. Respingimenti collettivi che adesso vengono delegati alla sedicente guardia costiera “libica”.

Il contrasto dell’immigrazione irregolare via mare va operato nel rispetto delle norme, contenute nella Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, che vieta il respingimento verso paesi nei quali si possono rischiare gravi violazioni dei diritti umani (art.33), nella Convenzione europea dei diritti dell’Uomo del 1950 che, all’art. 3, impone agli Stati parte il divieto di estradizione e espulsione verso Stati in cui si corre il rischio di essere sottoposti a torture o a trattamenti inumani e degradanti e dell’art. 4 del Protocollo n. 4 allegato alla CEDU, che vieta le espulsioni ed i respingimenti collettivi alla frontiera, allo scopo di evitare che gli Stati possano allontanare un certo numero di stranieri senza esaminare la loro situazione personale e, di conseguenza, senza permettere loro di esporre le proprie argomentazioni per contestare il provvedimento di respingimento in frontiera.

Le premesse del decreto sicurezza bis n.53/2019, recentemente convertito in legge dal senato, recepiscono i messaggi devianti e in contrasto con le normative internazionali, oltre che con i principi costituzionali, diffusi per anni dal ministro dell’interno oggi anche vicepresidente del consiglio. Un ministro che ha più volte scavalcato le competenze attribuite al ministro dell’interno dalla Costituzione, e che adesso cerca, attraverso un provvedimento legislativo d’urgenza, di ratificare per legge quei poteri che ha esercitato di fatto da un anno, impedendo l’ingresso nei porti italiani alle navi che avevano operato soccorsi in acque internazionali, esautorando con i suoi diktat non solo il Presidente del Consiglio dei ministri, ma anche i ministri delle infrastrutture, della difesa e degli esteri.

L’entrata in vigore del Decreto Legge n.53 del 2019 ( cd. Decreto sicurezza “bis”), e poi la sua conversione in legge, una volta pubblicata in Gazzetta Ufficiale la legge di conversione, con una serie di norme di dubbia costituzionalità, ha permesso e permetterà ancora in futuro al ministro dell’interno, dopo una serie di direttive/diffide del tutto prove di basi legali, di impartire ordini di blocco navale alla guardia di finanza, ed alla guardia costiera, in evidente violazione dei doveri imposti dalle Convenzioni internazionali che vietano di trattenere a tempo indeterminato sulla nave soccorritrice i naufraghi soccorsi in mare, anche quando si tratti di portare a compimento attività di salvataggio. Gli ordini impartiti dal governo italiano ai comandanti delle navi che hanno operato attività di soccorso in acque internazionali ricadenti nella cd. SAR (Search and Rescue) “libica” costituivano, e costituiscono ancora oggi, atti illeciti perché diretti a respingere una nave con naufraghi soccorsi in alto mare verso un territorio dove queste persone potrebbero subire una violazione di diritti fondamentali, a partire dal diritto alla vita.

Il ministro dell’interno, attraverso la norma introdotta dal decreto legge sicurezza bis (art.1), con gli ordini di interdizione della navigazione nelle acque territoriali impartiti alle autorità marittime, si è riservato di fatto il potere di conformare e determinare la ricorrenza di una o più fattispecie penali, oltre che di sanzioni amministrative, come si sta verificando in modo drammatico nei più recenti casi dei soccorsi operati dalle ONG Sea Watch, Mediterranea Saving Humans, Open Arms. Rimane del tutto ambiguo il profilo della liberta’ di navigazione, comunque concessa a tutte le navi nella cd. Zona contigua ( 12-24 miglia dalla costa). Una violazione evidente del principio di legalità sancito dalla Costituzione in materia penale, dove la configurazione della fattispecie dei reati è rimessa al legislatore e non alle autorità amministrative.

2. Il decreto legge n.53/2019, adesso convertito  in legge dal Senato, conferisce al Ministro dell’Interno – di concerto con i ministri della Difesa e dei Trasporti, e informato il Presidente del Consiglio – il potere di emanare provvedimenti volti a vietare o limitare l’ingresso, il transito o la permanenza nelle acque territoriali di navi (escluse quelle militari o in servizio governativo non commerciale), laddove ricorrano due ordini di presupposti alternativi: per «motivi di ordine e sicurezza pubblica»; per concretizzazione delle condizioni di cui all’art. 19, comma 2, lett. g) della Convenzione di Montego Bay,  per il caso in cui tale nave effettui «il carico o lo scarico di […] persone in violazione delle leggi di immigrazione vigenti nello Stato costiero».

Osserva Andrea Natale, giudice del Tribunale di Torino che “Per «chiudere i porti» serve un provvedimento, non basta un tweet. Sembra un dettaglio, ma i ripetuti casi di “chiusura dei porti” via Twitter – e nel modo più emblematico, il cd. caso Diciotti – mettono in luce quanto sia utile e preziosa questa disposizione: la necessaria esistenza di un provvedimento renderà più trasparente la catena decisionale, più agevolmente individuabili le responsabilità politiche e quelle giuridiche e, sebbene con angusti (e probabilmente non tempestivi) spazi di intervento, renderà quei provvedimenti giustiziabili dalla giurisdizione amministrativa (dovendosi probabilmente escludere che si tratti di “atti politici”, sottratti alla sfera di controllo del giudice amministrativo)”.

Secondo il testo del decreto legge convertito dal Senato ( che introduce nell’art. 11 del T.U. sull’immigrazione n.286/1998 il nuovo articolo 1-ter secondo cui, “ il Ministro dell’interno, Autorita’ nazionale di pubblica sicurezza ai sensi dell’articolo 1 della legge 1° aprile 1981, n. 121, nell’esercizio delle funzioni di coordinamento di cui al comma 1-bis e nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia, puo’ limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale, per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero quando si concretizzano le condizioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera g), limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, ratificata dalla legge 2 dicembre 1994, n. 689. Il provvedimento e’ adottato di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri”.

Si rileva in proposito da Stefano Calabria, magistrato segretario presso il Csm, che “la norma, proprio sul piano testuale, fa salvo il «rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia», tra i quali vi sono senz’altro, come scritto in premessa, il principio di non respingimento ed il divieto di espulsioni collettive. Ne consegue che essa non vuole porsi e non si pone in contrasto con la normativa internazionale sopra richiamata, di rango sovraordinato alla legge interna ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, né prevede di derogare ad essa”. Se tutto questo e’ vero, a differenza pero’ di quanto sostenuto da Calabria, che critica l’ordinanza emessa dal Gip di Agrigento sul recente caso Sea Watch 3, non si può affermare che ” nel caso in esame, la polizia giudiziaria aveva agito adempiendo ad un ordine emesso dal Ministro dell’interno sulla base di una legge dello Stato”. Se si riconosce il principio di gerarchia delle fonti, e non potrebbe essere altrimenti anche in sede di valutazione del giudice delle indagini preliminari, la “legge dello stato” non può che essere quella che si desume da una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa interna vigente al momento del fatto e dal rispetto assoluto del ruolo sovraordinato del diritto internazionale cogente. In base a questi parametri, in qualsiasi valutazione da parte del giudice delle indagini preliminari non si può prescindere dall’accertamento di possibili cause di giustificazione e da una rigorosa qualificazione dei mezzi impiegati e degli ordini ricevuti dalle forze di polizia.

In base all’art. 117 della Costituzione italiana, La potesta` legislativa e` esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonche´ dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.”

Se è vero che, in base alla Convenzione UNCLOS, lo stato può impedire l’ingresso nei propri porti ad una nave sospettata di trasportare migranti irregolari, ( art. 19, comma 2) i naufraghi non possono essere respinti sommariamente ad una frontiera marittima, comunque configurabile al limite delle acque territoriali (12 miglia dalla costa), o essere qualificati generalmente come “irregolari”, prima del loro sbarco a terra. Lo impedisce il diritto internazionale umanitario, e segnatamente la Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951. Come vanno considerate di rango superiore rispetto alla legislazione ordinaria tutte le norme interne ed internazionali a protezione del “superiore interesse del minore” , richiamato dalla Convenzione ONU del 1989 a protezione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, che tra l’altro vietano il respingimento in frontiera dei minori stranieri non accompagnati, come peraltro ribadito anche dall’art. 19 del Testo Unico in materia di immigrazione, n.286/1998.

Un importante limite incontrato dalla discrezionalità degli stati nei controlli di frontiera e nella “difesa dei confini nazionali”, è rappresentato dunque dalla presenza tra i migranti soccorsi in mare di minori , di rifugiati o richiedenti asilo: lo Stato interveniente e lo Stato costiero devono, in ogni caso, rispettare il principio di non refoulement ( art. 33 della Convenzione di Ginevra) anche nell’individuazione del luogo ove le operazioni di soccorso in mare possono essere considerate terminate. L’ingresso nelle acque territoriali e quindi nel porto di Lampedusa, per stato di necessità, è stato una diretta conseguenza del rifiuto delle autorità italiane che hanno impedito lo sbarco dei naufraghi, inclusi donne vittime di abusi in Libia e minori non accompagnati.

Il tentativo di scaricare sulla Spagna, o su altri paesi mediterranei, come Malta, l’onere di fornire un porto di sbarco, oltre a risultare privo di qualsiasi base legale, sta comportando ancora in questi giorni l’esasperazione della situazione dei migranti a bordo della Open Arms. “La soluzione per le persone a bordo della Open Arms è possibile solo una volta sbarcate”. Così il commissario europeo all’immigrazione Dimitris Avramopoulos, diceva  poche settimane fa, dicendosi scioccato per l”ultima strage di migranti al largo delle coste libiche, e spiegando che Bruxelles “è coinvolta da vicino nel coordinarsi con gli Stati membri per ricollocare i migranti”, ma solo quando questi siano sbarcati a terra, in un place of safety.

Le ricorrenti  forzature imposte dal ministro dell’interno italiano, che dallo scorso anno ha continuato a negare l’attracco in porto alle navi delle ONG, ed in qualche caso persino alle navi della Guardia costiera, prima ancora di una identificazione individuale dei naufraghi, o di loro eventuali richieste di asilo, hanno avuto una funzione di propaganda che ha aggravato lo stato di emergenza a bordo delle navi delle ONG in modo da creare i presupposti per la criminalizzazione del soccorso umanitario. Come sta avvenendo ancora in questi giorni nei confronti della nave spagnola della ONG Open Arms, alla quale sia il governo maltese che quello italiano stanno negando la indicazione di un porto sicuro di sbarco.

Come ha osservato il Garante Nazionale per le persone private della libertà personale, Mauro Palma,  nel suo recente parere sul Decreto legge n.53 del 2019, “lo Stato costiero può eccezionalmente sospendere temporaneamente, senza discriminazioni di diritto o di fatto tra navi straniere, il diritto di passaggio inoffensivo in zone specifiche di mare, quando ciò sia indispensabile per la propria sicurezza.
Tuttavia, una lettura della norma che consideri la fattispecie del salvataggio in mare (che continua fino allo sbarco in un luogo sicuro – place of safety) come una violazione delle norme in materia di immigrazione dello stato costiero e, di conseguenza, come una ipotesi di passaggio non inoffensivo appare non in linea con gli obblighi internazionali di soccorso previsti in vario modo da norme contenute nelle più importanti convenzioni sul diritto del mare (Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982, Convenzione SOLAS del 1974 e Convenzione SAR del 1979) e dagli artt. 485 e 489 del Codice della Navigazione italiano.

Il soccorso in mare e l’ingresso nelle acque territoriali dei sopravvissuti ad un naufragio non possono essere equiparati ad attività di trasporto di immigrati irregolari. Ma anche ove si procedesse in questa direzione lo stato italiano non potrebbe esimersi dall’assunzione di responsabilità in ordine allo sbarco delle persone soccorse. Il dovere dello stato, e dunque del ministro dell’interno, di indicare un porto sicuro di sbarco non può essere oggetto di una periodica negoziazione politica volta alla redistribuzione dei naufraghi tra diversi paesi quando il conseguente ritardo delle trattative comporta il loro trattenimento a tempo indeterminato sulla nave soccorritrice e di fatto un respingimento collettivo in frontiera con grave pregiudizio dei diritti fondamentali delle persone.

La decisione circa lo sbarco delle persone soccorse in alto mare rimane sottoposta a due principi generali di diritto internazionale, che possono entrare in conflitto tra di loro: la sovranità dello Stato sul suo territorio e il divieto di respingimento (non refoulement) che vale allo stesso modo nelle acque territoriali, nella zona contigua e nelle acque internazionali, come affermato dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo nel 2012 con la sentenza di condanna dell’Italia sul caso Hirsi. Per entrare in un porto di uno Stato occorre avere il consenso di quello Stato, consenso che può essere rifiutato in nome del principio di sovranità nazionale, a meno che non vi sia una situazione di forza maggiore che metta a rischio i diritti fondamentali della persona (diritto alla vita, diritto alla salute, diritto di asilo). Il Protocollo contro il traffico umano allegato alla Convenzione ONU di Palermo del 2000 contro il crimine transnazionale sancisce il principio inderogabile secondo cui “Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti dell’uomo e, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo Status di Rifugiati e il principio di non allontanamento”.

Il Governo italiano, prima con le direttive/diffide rivolte alle navi umanitarie, quindi con il Decreto legge sicurezza “bis”, ha messo in campo un complesso dispositivo normativo e amministrativo costruito appositamente per determinare  il prodursi e la reiterazione di reati legati all’assolvimento dei doveri di soccorso e dei correlati obblighi di sbarco, con gravissime violazioni dei diritti dei naufraghi, ai quali il diritto del mare e il diritto umanitario assicurerebbero lo sbarco in un luogo sicuro e nel più rapido tempo possibile.  L’obiettivo di criminalizzare il soccorso umanitario, malgrado l’esiguità del numero delle persone migranti che ancora riescono ad essere soccorse nel Mediterraneo centrale dalle pochissime navi appartenenti alle ONG rimaste operative, sembra così finalizzato alla ricorrente propaganda elettorale, piuttosto che ad una reale esigenza di contrastare l’immigrazione irregolare, o di ridurre gli ingressi dei cd. “clandestini” nel territorio nazionale. Una propaganda che si completa adesso con la sollecitazione al ricorso ai procedimenti penali, addirittura all’arresto immediato dei comandanti, ed alle misure amministrative di confisca delle navi disposte dal Prefetto. Si dovrà verificare a questo punto la competenza del Prefetto nel comminare sanzioni amministrative tanto gravi da assumere una connotazione di indubbia portata penalistica.

Come ricorda il Garante Nazionale per le persone private della libertà personale nel suo recente parere suol decreto legge n.53/2019 , “il Tribunale di Agrigento nell’ordinanza del 2 luglio 2019 sulla richiesta di convalida di arresto e di applicazione della misura cautelare ha affermato che: “l’attività del capitano della nave Sea Watch 3, di salvataggio in mare di soggetti naufraghi, deve, infatti, considerarsi adempimento degli obblighi derivanti dal complesso quadro normativo richiamato. Su tale quadro normativo non si ritiene possa incidere l’art. 11 comma ter del Dlgs 286/98 (comma introdotto dal DL n. 53/2019): difatti, ai sensi di detta disposizione, il divieto interministeriale da essa previsto (di ingresso, transito e sosta) può avvenire, sempre nel rispetto degli obblighi internazionali dello Stato, solo in presenza di attività di carico o scarico di persone in violazione delle leggi vigenti dello Stato costiero, fattispecie qui non ricorrente vertendosi in una ipotesi di salvataggio in mare in caso di rischio di naufragio. Peraltro, l’eventuale violazione del citato art. 11 comma 1 ter – si ribadisce sanzionata in sola via amministrativa – non fa venir meno l’inderogabile disposto di cui all’art. 10 ter del Dlgs 286/98 avente ad oggetto l’obbligo di assicurare il soccorso, prima, e la conduzione presso gli appositi centri di assistenza, poi.” E dunque, come ha sostenuto il Garante nel parere formulato sul decreto legge sicurezza bis, l’articolo 10, comma terzo della Costituzione stabilisce che “lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”, diritto che come pacificamente interpretato dalla giurisprudenza italiana si configura quale diritto di rango costituzionale e riveste carattere di superiorità gerarchica rispetto alla legge ordinaria.

Una formulazione del decreto legge n.53/2019 maggiormente aderente al dettato costituzionale, a parere dello stesso Garante, avrebbe almeno richiesto “ un espresso richiamo a tale previsione affinché sia esplicitamente sancito il diritto della persona di entrare nelle acque nazionali qualora manifesti l’intenzione di richiedere asilo, anche nel caso in cui venga vietato all’imbarcazione di fare ingresso nel territorio italiano”. E infatti, l’articolo 2 del Testo Unico Immigrazione (decreto legislativo 286/1998) stabilisce che “allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”. Concludeva quindi il garante che “impedire l’ingresso in acque nazionali dove è possibile fare domanda di asilo significa di fatto frustrare tale diritto (come se alla frontiera aeroportuale fosse stabilito il divieto di presentare domanda di asilo per i cittadini stranieri sprovvisti di visto)”. In conclusione, “l’articolo 1, come già espresso, seppur compatibile in linea generale con il diritto internazionale, non può avere una formulazione che non esplicitamente escluda la possibilità di legittimare azioni interdittive di ingresso di navi che svolgono attività di salvataggio, Ciò, infatti, esporrebbe le persone a bordo al rischio di violazione dei propri diritti fondamentali in contrasto con l’articolo 2 della nostra Costituzione che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo e fra questi non vi è dubbio che rientrino anche i diritti alla vita e alla salute”.

3. Le Commissioni congiunte Affari costituzionali e Giustizia, che alla Camera hanno esaminato il decreto legge n.53/2019, hanno invece approvato un emendamento che prevede l‘arresto obbligatorio per il comandante di una nave, nel caso di “resistenza o violenza a una nave da guerra”. Una definizione che rimane fortemente controversa, e che è alla base di procedimenti penali già in corso, come nel caso dell’approdo a Lampedusa della nave Sea Watch 3. Il comandante, se contravviene al divieto e non si ferma davanti allo stop imposto dalla Guardia costiera o di altra nave militare italiana, può essere immediatamente arrestato. Viene infatti modificato il codice penale, inserendo un nuovo reato tra le condizioni che fanno scattare l’arresto in flagranza per il comandante che compie il «delitto di resistenza o violenza contro nave da guerra, in base all’art. 1100 del codice della navigazione».L art. 3-bis del provvedimento di conversione approvato dal Senato modifica l’articolo 380 del codice di procedura penale al quale, al comma 2, dopo la lettera m-quater) è aggiunta la seguente: “m-quinquies) delitto di resistenza o di violenza contro una nave da guerra, previsto dall’articolo 1100 del codice della navigazione”.

Questa previsione si fonda sugli ordini che il ministro dell’interno impartisce alla Guardia di finanza, e prima ancora alla Centrale operativa della Guardia costiera, da tempo tenuta  ad indicare ai comandanti delle navi che operano soccorsi nella cd. SAR libica l’obbligo di riconsegna dei naufraghi alle motovedette libiche, e comunque di operare sotto il coordinamento della guardia costiera “libica”. Come se non fosse nota la sorte dei naufraghi riportati a terra dalla guardia costiera “libica”. A tutti i comandanti di navi private che si rifiutano di consegnare i naufraghi alle autorità libiche, il ministero dell’interno ha negato la indicazione di un “porto sicuro di sbarco” in Italia. Come si sta verificando ancora in questi giorni con la nave della ONG spagnola Open Arms che vaga tra Malta e Lampedusa, senza ricevere da alcuna autorità maltese o italiana, l’indicazione di un place of safety. E nel frattempo continuano gli abbandoni in acque internazionali in attesa che intervengano le motovedette libiche. In queste ore un barcone con una quarantina di migranti, tra cui 5 donne e un bambino, sarebbe alla deriva al largo della Libia. Lo comunica in un tweet Alarm Phone, affermando di aver girato la segnalazione alle autorità italiane e maltesi. “Abbiamo perso i contatti – dice ancora Alarm Phone – temiamo che l’Europa abbia chiesto alla cosiddetta Guardia Costiera libica di intervenire”. Un “lavoro sporco” che in realtà, dal 31 marzo di quest’anno, fine delle operazioni navali degli assetti Eunavfor Med, viene svolto quasi esclusivamente dalle autorita’italiane, che sono riuscite perfino a fare scomparire dai registri dell’IMO a Londra, organismo collegato con le Nazioni Unite, la esatta delimitazione della zona Sar di ricerca e salvataggio di loro competenza.

Mentre il ministro dell’interno Salvini continua a sostenere la possibilità di una riconsegna dei naufraghi, inclusi donne abusate e minori non accompagnati, alle autorità libiche, come ha ripetutamente intimato ai comandanti delle navi private che operavano attività di soccorso in alto mare nel Mediterraneo centrale, il ministro degli esteri Moavero ha ammesso che la Libia non garantisce porti sicuri di sbarco (Place of safety) nel solco di quanto richiesto dall’Alto Commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (UNHCR), dalla Commissione Europea, e dal Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa. Non e’ certo un caso quindi, che negli ultimi mesi il ministro Moavero sia stato fatto scomparire dalla scena pubblica.

Quanto riconosciuto persino da un componente del governo italiano, e le richieste rimaste inevase provenienti dalle organizzazioni internazionali qualificano come illegali gli ordini di riconsegna ai libici impartiti alle ONG dal ministro dell’interno. Risulta invece pienamente conforme al diritto internazionale il comportamento dei comandanti che, dopo avere proceduto ai soccorsi in quella che è stata unilateralmente dichiarata come “zona SAR libica”, chiedano alle autorità dei paesi titolari delle zone SAR confinanti la indicazione di un porto sicuro di sbarco. L’art. 10, par 1, della Convenzione internazionale sul salvataggio (Savage) prevede che ogni comandante è obbligato, nella misura in cui lo possa fare senza serio pericolo per la propria nave e le persone a bordo, a rendere assistenza a qualsiasi persona che rischia di perire in mare. La Convenzione SOLAS contiene disposizioni ancora più dettagliate: ogni comandante che sia in grado di fornire assistenza, al ricevere la segnalazione da qualsivoglia fonte che vi sono delle persone in pericolo in mare, è tenuto a procedere a tutta velocità in loro soccorso, se possibile informando i centri di coordinamento per la ricerca e salvataggi dei paesi responsabili delle zone SAR (Search and Rescue) più vicine.

L’arresto in flagranza del comandante della nave umanitaria che ha soccorso naufraghi in acque internazionali , con il pretesto della contestazione di una “resistenza a nave da guerra”, costituisce una previsione normativa che si caratterizza per la estrema genericità della fattispecie punitiva. A discrezione del ministro dell’interno, si rende possibile la qualificazione come atto illecito del comportamento di chi, magari dopo molti giorni di interdizione dell’ingresso nelle acque territoriali, è costretto comunque a fare ingresso nelle acque territoriali al fine di garantire, trovandosi in un evidente stato di necessità, lo sbarco a terra e dunque il completamento dell’attività SAR (ricerca e soccorso) dei naufraghi.  Come se le cause di giustificazione previste dagli articoli 51 e 54 del Codice penale fossero abrogate soltanto per una determinata categoria di reati e di soggetti. Una violazione eclatante del principio di uguaglianza ( art. 3 della Costituzione)conseguenza diretta, oggi, dell’art.1 del Decreto sicurezza bis.

Anche gli aspetti procedurali introdotti dal nuovo quadro sanzionatorio in materia di soccorsi in mare operati dalle ONG sembrano in contrasto con il dettato costituzionale. I poteri attribuiti ai prefetti sembrano davvero esorbitanti. Secondo l’art.13 della Costituzione “la libertà personale e` inviolabile. Non e` ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, ne´ qualsiasi altra restrizione della liberta` personale, se non per atto motivato dell’autorita` giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto”. Secondo l’art. 25 della Costituzione italiana, “nessuno puo` essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge.

Diranno la Corte Costituzionale e la Corte di Giustizia dell’Unione Europea quanto la previsione di un arresto in flagranza del comandante di una nave che ha operato attività di soccorso in acque internazionali e che tenta di sbarcare in un porto sicuro i naufraghi, soddisfi ai requisiti di certezza e prevedibilità sanciti dalla riserva di legge in materia penale. Per non parlare degli obblighi di soccorso e sbarco sanciti dai Regolamenti Frontex n.656 del 2014 e n. 1624 del 2016.

4. Prima di tutto viene la salvaguardia della vita umana in mare, con la possibilità di chiedere protezione, poi si discute sui conflitti di competenza, e sulla distribuzione dei naufraghi tra i diversi stati europei, e non il contrario.

Il Regolamento europeo n. 604/2013 (Dublino 3) non prevede il trattenimento prolungato delle persone che comunque raggiungono una frontiera terrestre, aeroportuale o marittima, in attesa che gli stati dirimano eventuali contrasti sulla ripartizione delle competenze ad esaminare le richieste di protezione internazionale, e risulta peraltro applicabile solo nei confronti di persone che abbiano assunto la qualità di richiedenti asilo. Il Regolamento prevede all’art. 3 che “Gli Stati membri esaminano qualsiasi domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide sul territorio di qualunque Stato membro, compreso alla frontiera e nelle zone di transito”.

In base al Regolamento europeo Frontex n.656 del 2014, “la cooperazione con i paesi terzi limitrofi è essenziale per impedire l’attraversamento non autorizzato delle frontiere, contrastare la criminalità transfrontaliera ed evitare la perdita di vite umane in mare. Conformemente al regolamento (CE) n. 2007/2004 e purché sia garantito il pieno rispetto dei diritti fondamentali dei migranti, l’Agenzia può cooperare con le autorità competenti di paesi terzi, in particolare per quanto riguarda l’analisi del rischio e la formazione, e dovrebbe agevolare la cooperazione operativa tra Stati membri e paesi terzi. Quando la cooperazione con i paesi terzi avviene nel territorio o nelle acque territoriali di tali paesi, gli Stati membri e l’Agenzia dovrebbero osservare norme e standard almeno equivalenti a quelli stabiliti dal diritto dell’Unione”. Dunque la delega delle attività di intercettazione in acque internazionali non appare conforme alla previsione vincolante del Regolamento in questione.

Secondo lo stesso Regolamento UE n.656 del 2014, ( al Considerando 8) “durante operazioni di sorveglianza di frontiera in mare, gli Stati membri dovrebbero rispettare i rispettivi obblighi loro incombenti ai sensi del diritto internazionale, in particolare della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, della Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, della Convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo, della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale e del suo protocollo per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria, della Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, della Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo e di altri strumenti internazionali pertinenti.

Lo stesso Regolamento Frontex n.656 del 2014, (Considerando 12) “dovrebbe essere applicato nel pieno rispetto del principio di non respingimento quale definito nella Carta e quale interpretato dalla giurisprudenza della Corte e della Corte europea dei diritti dell’uomo. Conformemente a tale principio, nessuno dovrebbe essere sbarcato, costretto a entrare, condotto o altrimenti consegnato alle autorità di un paese in cui esista, tra l’altro, un rischio grave di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura, alla persecuzione o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti, o in cui la vita o la libertà dell’interessato sarebbero minacciate a causa della razza, della religione, della cittadinanza, dell’orientamento sessuale, dell’appartenenza a un particolare gruppo sociale o delle opinioni politiche dell’interessato stesso, o nel quale sussista un rischio di espulsione, rimpatrio o estradizione verso un altro paese in violazione del principio di non respingimento”. Al Considerando 13 lo stesso Regolamento europeo aggiunge : “L’eventuale esistenza di un accordo tra uno Stato membro e un paese terzo non esime gli Stati membri dai loro obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e internazionale, in particolare per quanto riguarda l’osservanza del principio di non respingimento, quando gli stessi Stati sono a conoscenza, o dovrebbero esserlo, del fatto che lacune sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo in quel paese terzo equivalgono a sostanziali motivi per ritenere che il richiedente asilo rischi concretamente di subire trattamenti inumani o degradanti, o quando tali Stati sanno o dovrebbero sapere che quel paese terzo mette in atto comportamenti in violazione del principio di non respingimento”. Quali garanzie esistono in Libia per i potenziali richiedenti asilo riportati a terra dopo essere stati intercettati in acque internazionali, dove fino a qualche settimana fa potevano essere soccorsi dalle navi delle ONG ? Si puo’ riconoscere che la Tunisia applichi effettivamente la Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati, che pure ha sottoscritto ?

Secondo l’art. 10 del Regolamento n.656 del 2014 gli Stati dell’Unione europea possono collaborare con paesi terzi che siano titolari di zone SAR riconosciute a livello internazionale, ma nel caso di mancata risposta, o di evidente impossibilità di salvaguardare la vita umana in mare, la dignità e l’accesso alla procedura di asilo a terra, per quanto osservato in precedenza, la responsabilità del coordinamento e della individuazione del porto di sbarco spetta alo stato che “ospita” l’operazione Frontex o Eunavfor Med, a prescindere dalla bandiera della nave europea chiamata eventualmente a realizzare l’intervento SAR ( ricerca e soccorso). Dunque in base al Regolamento n, 656 del 2014, o si ritiene che la Libia garantisca nella sua interezza luoghi sicuri di sbarco, circostanza esclusa anche di recente dalle Nazioni Unite e dall’Unione Europea, oppure l’Italia, non può rifiutarsi e deve indicare un luogo di sbarco sicuro nel suo territorio. Chiunque non ottemperi a questo precetto si può rendere responsabile di vari reati, a titolo omissivo, e delle loro possibili conseguenze mortali.

La Commissione europea adesso”analizzerà il decreto legge, così come adottato”dal Senato, per verificare, come annunciato dai portavoce dell’esecutivo comunitario, Carlos Martín Ruíz de Gordejuela, “la sua compatibilità con la legge europea”.

L’adempimento degli obblighi internazionali di salvaguardia della vita umana in mare e la tempestiva indicazione di un porto sicuro di sbarco non possono diventare merce di scambio per modificare le politiche dell’Unione Europea in materia di redistribuzione dei richiedenti asilo, una partita politica che i governi italiano e maltese giocano da tempo con gli altri stati europei. Per quanto riguarda l’Italia, gli interessi nazionali diretti alla “difesa dei confini” non possono consentire di cancellare sostanzialmente gli articoli 10 e 117 della Costituzione italiana che affermano la piena operatività, nel nostro ordinamento interno, delle Convenzioni internazionali che l’Italia ha sottoscritto e ratificato. Rimane inalterata la diretta efficacia cogente delle Convenzioni internazionali e dei Regolamenti dell’Unione Europea, che vi fanno richiamo, e che forniscono una definizione vincolante di “luogo di sbarco sicuro”.

5. Qualunque trattativa per la distribuzione, pure auspicabile, di naufraghi tra diversi paesi europei può avvenire soltanto quando le persone hanno raggiunto un porto di sbarco sicuro, perché la nave soccorritrice va considerata in base al diritto internazionale come un luogo sicuro “transitorio”, e la permanenza a bordo di persone già duramente provate non può diventare arma di ricatto tra gli stati. Di certo, soprattutto nel caso di navi private che abbiano operato attività SAR, non rileva nella individuazione del porto di sbarco sicuro la bandiera dell’unità soccorritrice, altro argomento utilizzato per impedire o ritardare lo sbarco nei porti italiani delle persone soccorse in mare.

Una volta che la Centrale nazionale di coordinamento di soccorso marittimo della Guardia Costiera di Roma(I.M.R.C.C.) abbia comunque ricevuto la segnalazione di un’emergenza e assunto il coordinamento iniziale delle operazioni di soccorso -anche se l’emergenza si è sviluppata fuori dalla propria area di competenza SAR – questo impone alle autorità italiane di portare a compimento il salvataggio individuando il luogo sicuro di sbarco dei naufraghi. Se le autorità di Malta hanno negato il loro consenso allo sbarco in un porto di quello Stato, l’Italia non può negare lo sbarco in un proprio porto sicuro, che diventa essenziale per completare le operazioni di salvataggio. Se, come risulta dagli ultimi rapporti delle Nazioni Unite, e come riconosce persino il ministro degli esteri Moavero la Libia non garantisce “porti di sbarco sicuri”, spetta al ministero dell’interno, di concerto con la Centrale operativa della guardia costiera (IMRCC) di Roma, indicare con la massima sollecitudine un porto di sbarco sicuro, anche se l’evento SAR si è verificato nelle acque internazionali che ricadono nella pretesa zona di ricerca e salvataggio “libica”. Eventuali inadempimenti di tali obblighi potranno essere sanzionati a livello nazionale o internazionale.

E’ dunque da considerare che, se uno Stato respinge una imbarcazione carica di naufraghi soccorsi in acque internazionali, o ne vieta l’ingresso in porto, in assenza di provvedimenti individuali, come tali oggetto di un possibile ricorso, senza controllare se a bordo vi siano dei richiedenti asilo o soggetti non respingibili, o altrimenti inespellibili , come donne abusate e/o in stato di gravidanza e minori, commette una grave violazione del principio di non respingimento sancito dall’art. 33 par. 1 della Convenzione di Ginevra del 1951. Una violazione tanto più evidente se gli spazi geografici (Stati terzi, come ad esempio la Tunisia, o autorità militari con navi stazionate in alto mare, come quelle maltesi) verso cui la nave, con i naufraghi ancora a bordo, venga respinta, non offrono garanzie sufficienti per l’incolumità dei migranti o per il tempestivo riconoscimento dei loro diritti fondamentali, a partire dalla possibilità di accesso effettivo ad una procedura imparziale per il riconoscimento della protezione. I più recenti accordi operativi tra le autorità italiane e maltesi, nella prospettiva di negare anche i rifornimenti alle navi delle ONG alle quali si nega un porto di sbarco sicuro, negano, come denuncia ancora Amnesty international, i diritti fondamentali delle persone soccorse in acque internazionali, con una inammissibile violazione delle Convenzioni internazionali ed in particolare della Convenzione di Ginevra sui rifugiati e dalla Convenzione di New York sui diritti dei minori.

Non si può ammettere che in acque internazionali ci siano persone sottratte a qualsiasi giurisdizione, magari per effetto della qualificazione come “clandestini” imposta dai ministri dell’interno. Anche se non interviene direttamente con i suoi mezzi, fino a quando non intervengono direttamente unità navali o aeree, o centrali di coordinamento SAR di altri paesi, in grado di garantire lo sbarco in un luogo sicuro, le persone che chiamano soccorso dall’alto mare si trovano sotto la giurisdizione del primo paese che riceve la chiamata di soccorso, dal cui esito tempestivo può dipendere la vita o la morte. Questo paese, dunque per quanto osservato in precedenza l’Italia, ha l’obbligo di rispettare tutti gli obblighi cogenti derivanti dalle Convenzioni internazionali, a partire dal rispetto assoluto del diritto alla vita e dal principio di non refoulement (art. 33 Conv. Ginevra). Solo dopo lo sbarco in un Place of safety appare legittimo avviare una negoziazione con l’Unione Europea, al fine di una distribuzione dei richiedenti asilo in diversi paesi europei. Non si può pensare di continuare ancora con singole negoziazioni dopo ciascuna azione di soccorso. Se gli stati non riusciranno a trovare soluzioni consensuali per la soluzione di questi problemi, si dovrà comunque pervenire a un sistema organizzato di soccorso che si imponga con sanzioni effettive ed individuazione di responsabilità, in tutti i casi di inadempimento degli obblighi di ricerca e salvataggio.

Nessuno stato può pensare di risolvere da solo, con misure sanzionatorie di stampo penale, la questione dei soccorsi nel Mediterraneo centrale. L’esperienza di questo ultimo decennio lo conferma e sollecita l’adozione di una politica estera comune tra i diversi paesi dell’Unione Europea. Occorre riprendere la collaborazione, che esisteva fino al 2017, tra le organizzazioni non governative, le agenzie europee come Frontex e i corpi militari dello stato che devono riprendere ad assolvere agli obblighi di ricerca e soccorso in mare, fissati dalle Convenzioni internazionali. La nuova Commissione europea dovrà superare la dimensione attuale impostata sulla collaborazione intergovernativa tra pochi paesi “volenterosi”, e ribadire regole certe in materia di ricerca, soccorso e sbarco dei naufraghi in un porto sicuro. L’Italia ha tutto da perdere con le politiche sovraniste imposte dalla lega, basta considerare la situazione di isolamento internazionale nella quale e’ gia precipitata.

6. Il decreto legge 53/2019, nella formulazione finale del testo approvato dal Senato, modifica sostanzialmente i profili sanzionatori, dettati dall’art. 2 nella versione originaria del decreto. Si inasprisce la guerra contro le ONG ed i principi di solidarietà sanciti nella Costituzione e nelle Convenzioni internazionali. Si prevede che “in caso di violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane, salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato, si applica al comandante della nave la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 150.000 a euro 1.000.000. La responsabilità solidale di cui all’articolo 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689, si estende all’armatore della nave. È sempre disposta la confisca della nave utilizzata per commettere la violazione, procedendosi immediatamente a sequestro cautelare. A seguito di provvedimento definitivo di confisca, sono imputabili all’armatore e al proprietario della nave gli oneri di custodia delle imbarcazioni sottoposte a sequestro cautelare”. Si aggiunge poi un nuovo articolo 6-ter secondo il quale “le navi sequestrate ai sensi del comma 6-bis possono essere affidate dal prefetto in custodia agli organi di polizia, alle Capitanerie di porto o alla Marina militare ovvero ad altre amministrazioni dello Stato che ne facciano richiesta per l’impiego in attività istituzionali. Gli oneri relativi alla gestione dei beni sono posti a carico dell’amministrazione che ne ha l’uso, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”. Ma agli estensori del decreto legge sicurezza bis tutto questo non è bastato ancora, occorreva rispondere agli slogan propagandistici con i quali l’estrema destra presente in parlamento reclamava la distruzione delle navi delle ONG.

In base a quanto previsto dall’art. 6-quater del decreto 53/2019 convertito in legge dal Senato,”quando il provvedimento che dispone la confisca diviene inoppugnabile, la nave è acquisita al patrimonio dello Stato e, a richiesta, assegnata all’amministrazione che ne ha avuto l’uso ai sensi del comma 6-ter. La nave per la quale non sia stata presentata istanza di affidamento o che non sia richiesta in assegnazione dall’amministrazione che ne ha avuto l’uso ai sensi del comma 6-ter è, a richiesta, assegnata a pubbliche amministrazioni per fini istituzionali ovvero venduta, anche per parti separate. Gli oneri relativi alla gestione delle navi sono posti a carico delle amministrazioni assegnatarie. Le navi non utilmente impiegabili e rimaste invendute nei due anni dal primo tentativo di vendita sono destinate alla distruzione. Si applicano le disposizioni dell’articolo 301-bis, comma 3, del testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43”.

Secondo quanto affermato dal vice-premier Luigi Di Maio, “”Non appena il Parlamento approverà il Decreto, ogni nave che forzerà le nostre acque alimentando il traffico degli scafisti verrà dunque confiscata immediatamente e in via definitiva (non solo sequestrata per qualche giorno) e sarà data in dotazione alle nostre Forze dell’ordine, in particolare alla Capitaneria di porto. In questo modo quelle Ong, che ogni giorno provocano l’Italia per finire sui giornali insieme ai loro amici del Pd, non potranno più tornare in mare a prendersi gioco del nostro Paese”. Di Maio ha quidi affermato: “basta alle speculazioni sulla pelle dei migranti così come agli show e campagne pubblicitarie delle Ong”.

Sul fronte di queste nuove ipotesi sanzionatorie, le forze di governo hanno fatto a gara per dimostrare ai rispettivi elettorati il massimo rigore, ma nella foga della competizione elettorale che compromette ormai anche i lavori parlamentari, hanno forse dimenticato, o hanno cercato di nascondere, importanti principi di diritto dell’Unione Europea, esponendo le misure legislative adottate  a gravi censure da parte della Corte Costituzionale e della Corte di giustizia dell’Unione Europea. Appare evidente come si sia realizzata la sovrapposizione di sanzioni amministrative di portata penale e di misure tipicamente penale ( come il reato previsto dall’art. 12 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/1998. Più precisamente si potrebbe parlare anche in questo caso di un sistema punitivo a doppio binario cumulativo con la previsione legislativa di meccanismi punitivi misti (penali e amministrativi). Un sistema che potrà portare ad una duplicazione della pena nei confronti degli stessi soggetti, e che comunque pone il problema del coordinamento tra il procedimento amministrativo, demandato al prefetto ed il procedimento penale. Un coordinamento che nel decreto legge n.53/2019 adesso convertito in legge, rimane assolutamente oscuro, oscurità che potrebbe portare anche ad una declaratoria di illegittimità costituzionale, valutando i tempi delle diverse procedure, il sovrapporsi di diverse ipotesi di confisca delle navi, e l’ammontare elevatissimo delle sanzioni pecuniarie imposte dal prefetto, al di fuori di qualunque criterio di adeguatezza e proporzionalità, rispetto ai fatti contestati. Tutto ciò, per persone non ancora condannate in via definitiva . Una serie di misure fortemente dissuasive delle attività di soccorso in acque internazionali nel Mediterraneo centrale, con conseguenze che potrebbero essere mortali. Lo ribadisce l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati che richiama “il ruolo chiave delle Organizzazioni non governative” e avverte i governi europei sul fatto come la Libia non possa garantire alcun “porto sicuro di sbarco”.

Nella sua lettera di accompagnamento, dopo la firma del decreto sicurezza bis approvato dal Senato in via definitiva, il Presidente della Repubblica Mattarella afferma: “con riferimento alla violazione delle norme sulla immigrazione non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate. Non appare ragionevole – ai fini della sicurezza dei nostri cittadini e della certezza del diritto – fare a meno di queste indicazioni e affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità. Devo inoltre sottolineare che la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 112 del 2019, ha ribadito la necessaria proporzionalità tra sanzioni e comportamenti”.

In base all’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato),”nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell’Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge”. Secondo quanto ribadito  dall’articolo 4 del Protocollo n.7 allegato alla CEDU (Diritto a non essere giudicato o punito due volte),“nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla legge ed alla procedura penale di tale Stato”.

Secondo una recente sentenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, del 6 giugno 2019, Nodet c. Francia) la mera  possibilità di procedere ad una duplice imputazione e di irrogare una duplice punizione per gli stessi fatti, non integrerebbe automaticamente la violazione dell’art. 4 del Protocollo 7. Perché si possa intergare la violazione del principio “ne bis in idem” occorrerebbe “una sufficientemente stretta connessione sostanziale e temporale” che si potrebbe desumere dal perseguimento di obiettivi complementari, dalla prevedibilità della duplice punizione degli stessi comportamenti; e ancora quando ricorra il coordinamento e l’interazione tra le autorità procedenti, e la previsione di meccanismi di compensazione sanzionatoria che rendano proporzionata e non eccessiva la pena complessivamente irrogata. Anche la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 43 del 2018 ha recepito sostanzialmente questi criteri  che discendono“dal divieto imposto agli Stati aderenti di configurare per lo stesso fatto illecito due procedimenti che si concludono indipendentemente l’uno dall’altro”,  e “dalla facoltà di coordinare nel tempo e nell’oggetto tali procedimenti, in modo che essi possano reputarsi nella sostanza come preordinati a un’unica, prevedibile e non sproporzionata risposta punitiva, avuto specialmente riguardo all’entità della pena (in senso convenzionale) complessivamente irrogata”.

Nel caso delle sanzioni amministrative previste in materia di soccorso in mare dal decreto legge sicurezza n.53/2019, adesso convertito in legge dal Senato,  sembra dunque che ricorrano proprio tutti gli elementi richiesti per la violazione del divieto “ ne bis in idem”, in quanto le stesse sanzioni amministrative hanno una portata sostanziale prettamente penale, sono strettamente collegate all’adozione di ulteriori misure penali che sanzionano lo stesso comportamento, l’introduzione di migranti ritenuti “irregolari” e la disobbedienza all’ordine dell’autorità, seppure con procedimenti diversi, in sede amministrativa e penale che si possono concludere indipendentemente l’uno dall’altro, e soprattutto con una misura della sanzione pecuniaria che risulta chiaramente spropositata,. Tanto che, rispetto allo schema originario del decreto legge n.53/2019, la stessa sanzione pecuniaria era stata fortemente ridimensionata di fronte ai dubbi di legittimità costituzionale espressi persino dalla Presidenza della Repubblica e da autorevoli giuristi.

7. A pochi giorni dall’entrata in vigore, in Italia, del c.d. decreto sicurezza-bis, e dall’immediata adozione del primo “divieto ministeriale di ingresso” nelle acque territoriali italiane ai sensi del nuovo art. 11, co. 1-ter T.U. imm., il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa, aveva emanato una raccomandazione dal titolo Lives Saved. Rights protected. Bridging the protection gap for refugees and migrants in the Mediterranean.(ZIRULIA,DPC).  Secondo il Commissario,“non è giustificabile la prassi degli Stati membri del Consiglio d’Europa consistente nel tentare di dirottare le richieste d’aiuto proveniente dalla SRR libica sul JRCC di quel paese; al contrario, deve ritenersi che il diritto internazionale determini il radicamento ed il mantenimento della responsabilità in capo agli stessi RCC continentali”. Indicazione queste che risultano in netto contrasto con le più recenti Direttive/diffide adottate dal ministro dell’interno italiano nei confronti delle poche ONG ancora operative nel Mediterraneo centrale, malgrado una raffica di denunce e di sequestri. Quelle considerazioni valgono ancora oggi, dopo la conversione in legge del Decreto sicurezza bis, soprattutto dopo centinaia di vittime che si sono dovute registrare in questi ultimi mesi nelle acque del Mediterraneo centrale.

Inoltre, ferma restando, in presenza dei presupposti, la potestà sovrana dello stato di eseguire, nel rispetto delle Convenzioni internazionali misure di respingimento e di espulsione, salvo che per i minori, i richiedenti protezione, ed altre persone in condizioni di vulnerabilità. Non lo “impongono” con la violenza le ONG, ma le norme interne ed internazionali di rango superiore che anche il legislatore nazionale deve rispettare. Nella sentenza pronunciata dal Tribunale di Agrigento il 7 ottobre 2009 relativa al caso Cap Anamur, il collegio giudicante ha ritenuto di specificare che l’onere di fornire un porto di sbarco sicuro (place of safety) non si riferisce unicamente alle incombenze legate alla somministrazione del vitto e dell’assistenza medica, ma, soprattutto, va rapportato alla necessità di garantire ai naufraghi “il diritto universalmente riconosciuto di essere condotti sulla terraferma”. Le recenti pronunce della Corte Europea dei diritti dell’uomo sulla richiesta di misure cautelari nei due casi della Sea Watch 3 non intaccano il diritto allo sbarco che spetta ad ogni naufrago, che non può essere condannato ad una permanenza a tempo indeterminato sulla nave soccorritrice, bloccata ai limiti delle acque territoriali dello stato.

Respingere una nave che ha effettuato un soccorso (SAR) verso l’alto mare, con la certezza che nessuno dei paesi confinanti ( come aree SAR) provvederà al soccorso tempestivo dei naufraghi, mette a rischio la vita di persone innocenti, già vittime di gravi abusi in Libia, e corrisponde ad una grave lesione del diritto di chiedere asilo previsto dall’art. 10 della Costituzione e del diritto internazionale, oltre che ad un atto disumano, come rileva Amnesty International, una prassi che nessuna norma di legge potrà mai ratificare.

L’UNHCR, l’Agenzia delle Nazioni Unite per i Rifugiati, ha espresso ancora una volta, dopo la conversione in legge del Decreto sicurezza bis n.53/2019, la preoccupazione a seguito dell’approvazione avvenuta ieri da parte del Parlamento italiano della legge di conversione del decreto sicurezza bis che impone sanzioni ancore più severe alle imbarcazioni e alle persone che conducono operazioni di ricerca e soccorso nel Mediterraneo.

Secondo l’UNHCR ,“l’imposizione di sanzioni pecuniarie e di altro tipo ai comandanti delle navi potrebbe ostacolare o impedire le attività di soccorso in mare da parte delle navi private in un momento in cui gli Stati europei hanno significativamente ritirato il proprio sostegno alle operazioni di soccorso nel Mediterraneo Centrale”.

Le Nazioni Unite ribadiscono ancora una volta come le ONG svolgano “un ruolo cruciale nel salvare le vite dei rifugiati e migranti che intraprendono la pericolosa traversata per arrivare in Europa. Il loro impegno e l’umanità che guida le loro azioni non dovrebbero essere criminalizzati o stigmatizzati.Allo stesso modo, alle imbarcazioni commerciali e a quelle delle ONG non deve essere chiesto né di trasbordare sulle navi della Guardia Costiera libica le persone soccorse, né di farle sbarcare in Libia. Alla luce della situazione di sicurezza estremamente volatile, dei conflitti in corso, delle segnalazioni molto diffuse di violazioni di diritti umani e dell’uso generalizzato della detenzione arbitraria per le persone soccorse o intercettate in mare, la Libia non costituisce un porto sicuro ai fini dello sbarco”.


IL DECRETO SICUREZZA BIS STRAVOLGE LA COSTITUZIONE E L’ASSETTO DEMOCRATICO DELL’ITALIA REPUBBLICANA
Dichiarazione di Riccardo De Vito, presidente di Magistratura democratica

Il decreto sicurezza-bis trascina il nostro paese in un mondo capovolto rispetto al progetto costituzionale e democratico dell’Italia repubblicana.
In un mondo dove il diritto di tutti gli esseri umani alla vita e ad un’esistenza libera e dignitosa viene rimesso in discussione e sacrificato per le esigenze di una perenne propaganda elettorale costruita su una presunta “emergenza sicurezza”. Un capovolgimento nel quale il salvataggio di vite in mare viene punito e nel quale le convenzioni internazionali sui diritti umani soccombono davanti ai provvedimenti dell’Esecutivo. 
Allo stesso modo, le Procure antimafia, anziché concentrare le proprie risorse sul contrasto alla criminalità organizzata, dovranno occuparsi di reati minori in materia di immigrazione. 
Un mondo capovolto nel quale, attraverso l’irrobustimento delle norme in materia di ordine pubblico, passa l’idea che anche manifestare il dissenso è pericoloso.
Il ricorso al voto di fiducia ancora una volta ha mortificato il ruolo del Parlamento e ha svilito il dibattito parlamentare nell’esaminare le perplessità di ordine costituzionale che la comunità dei giuristi ha avanzato.


Da L’Inkiesta

DURA LEX, SED SALVINI
07 agosto 2019 
Tribunali ingolfati, incertezza nel diritto e soccorso criminalizzato: ecco cos’è il decreto sicurezza bis

Il più grave “vulnus” allo stato di diritto del decreto è la presunzione di colpevolezza: il soccorso a naufraghi senza permesso di soggiorno è considerato come favorire l’ingresso illegale in Italia

Di Vitalba Azzollini

È stato convertito anche il decreto sicurezza bis, con la blindatura del testo mediante il voto di fiducia, che ha reso ancora una volta pressoché inutile il ruolo del Parlamento, se non per il fatto di consentire la durata dell’attuale governo.

Era già stata rilevata l’infondatezza del ricorso a un decreto-legge – provvedimento basato su “necessità e urgenza” – a fronte di una oggettiva e duratura diminuzione degli sbarchi, quindi del venir meno dell’emergenza connessa; né c’era “necessità e urgenza” di evitare il cosiddetto “pull factor”, essendo ormai dimostrato che non esiste, poiché la presenza di navi delle ONG al largo delle coste dei Paesi da cui la gente fugge non incentiva le partenze.

Era stata pure evidenziata l’assenza di omogeneità nel contenuto del decreto-legge, requisito che la Consulta ribadisce da tempo. Peraltro, questo provvedimento – così come il primo decreto sicurezza, convertito in legge nel dicembre scorso – accorpando in un unico testo il tema della sicurezza e quello dell’immigrazione, etichetta ancora una volta il migrante come persona pericolosa.

Ma il più grave “vulnus” allo stato di diritto della disciplina in discorso è rappresentato da una sorta di presunzione di colpevolezza, per cui il soccorso a naufraghi privi del permesso di soggiornare in Italia è considerato una fase del preventivato e intenzionale disegno teso a favorirne l’ingresso illegale nel Paese (art. 12 del T.U. sull’immigrazione), o comunque tale da mettere a rischio “ordine e sicurezza pubblica”: ciò legittima il ministro dell’Interno, di concerto con quelli della Difesa e dei Trasporti, a vietare l’ingresso, il transito o la sosta nel mare territoriale delle navi che li trasportano.

A nulla è valso il fatto che il procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Agrigento, Luigi Patronaggio, abbia di recente ribadito l’insussistenza di tale assunto, dato che non risultano contatti preventivi tra trafficanti libici e ONG che operano salvataggi in mare: il ministro si è arrogato comunque il diritto di valutare come “non inoffensivo” (art. 19, c. 2, lett. g, convenzione Montego Bay) il passaggio in mare delle navi con migranti irregolari a bordo – valutazione che spetterebbe all’autorità giudiziaria – e quindi di vietarlo.

Peraltro, potrebbe trattarsi di persone aventi diritto a protezione internazionale, circostanza accertabile dopo la loro identificazione, che può avvenire solo in appositi centri sulla terra ferma – come previsto dall’art. 10-ter del T.U. sull’immigrazione e ribadito altresì dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – non a bordo di una nave.

Ci sarà inevitabile ricorso ai giudici per analizzare le circostanze di ogni specifico caso e verificare le responsabilità di chi ne è stato attore

Quali saranno le conseguenze della conversione in legge del decreto sicurezza bis?

Innanzitutto, un inevitabile ricorso ai giudici per analizzare le circostanze di ogni specifico caso e verificare le responsabilità di chi ne è stato attore. Ciò discende dal fatto che, come già esposto, la normativa in discorso trova limiti in fonti di rango superiore rispetto alla legge ordinaria dello Stato (le convenzioni internazionali Montego Bay, Solas e Sar): se in ipotesi particolari è consentita anche la chiusura delle acque territoriali, in ogni caso le disposizioni internazionali sanciscono il dovere di salvare vite umane in mare.

Ne deriverà che, ogni volta in cui il ministro dell’Interno vieterà l’approdo in un porto – cosa che sta accadendo sistematicamente in base alla presunzione di colpevolezza di cui si è detto – rischia di essere necessario l’intervento giudiziale per accertare in concreto se il comandante della nave abbia colpevolmente violato il divieto del ministro ovvero abbia doverosamente agito nel rispetto delle norme che impongono il soccorso in mare; e se la scelta di approdare in un certo “porto sicuro” sia avvenuta a seguito di una valutazione corretta.

In altri termini, chi effettua un salvataggio rischia di dover dimostrare di aver operato in conformità alle regole, dato il meccanismo del decreto sicurezza bis che porta al capovolgimento del suddetto principio di non colpevolezza. Tale meccanismo è risultato già evidente nella vicenda della Sea Watch 3.

In quel caso, la giudice per le indagini preliminari del tribunale di Agrigento ha reputato che la comandante Rackete avesse «agito in adempimento di un dovere (…) di salvataggio in mare», che «non si esaurisce nella mera presa a bordo dei naufraghi, ma nella loro conduzione fino al (…) porto sicuro»; e che il divieto interministeriale non possa reputarsi legittimo in una ipotesi «di rischio di naufragio», in quanto il «principio della libertà degli stati di regolare i flussi di ingresso nel suo territorio nazionale (espressione di sovranità)» trova limiti derivanti dalla «adesione ai trattati internazionali» tra i quali, in particolare, il «dovere di pronto soccorso alle navi in difficoltà e di soccorso ai naufraghi e l’obbligo, in capo alle autorità statali, di soccorrere e fornire prima assistenza, allo straniero che abbia fatto ingresso, anche non regolare, nel territorio dello Stato». Tale obbligo, peraltro, è previsto non solo dalle convenzioni internazionali, ma anche dal citato art. 10-ter del T.U. sull’immigrazione.

Conseguenza ulteriore della inevitabile necessità di verificare ogni volta i fatti in via giudiziale, come già avvenuto per la Sea Watch 3, sarà una situazione di incertezza del diritto, dato che le circostanze dello specifico caso concreto dovranno essere oggetto di indagine e i relativi risultati potranno essere diversi. 
A ciò si aggiunga che l’invasivo potere di divieto, conferito al ministro dell’Interno dal decreto convertito, potrà consentigli di continuare a usare i migranti tenuti in mare come strumento di “ricatto” verso i Paesi europei, affinché li accolgano in deroga ai criteri fissati dal Regolamento di Dublino: ciò eviterà al ministro stesso di partecipare ai vertici europei ove si discutono modifiche a tale Regolamento – le quali peraltro vanno nel medesimo senso che egli mira ad ottenere con il “ricatto” – e gli consentirà così di amplificare propaganda e consensi. 
Per non parlare del fatto che la concentrazione delle competenze in materia di immigrazione in capo al titolare del Viminale, rafforzata dal provvedimento normativo in commento – sia pur apparentemente temperata dal ruolo dei ministri cui spetta co-firmare il divieto di entrata nelle acque territoriali — ha l’effetto di ridurre un fenomeno epocale come le migrazioni a un problema di ordine pubblico e sicurezza.

Ogni volta in cui il ministro dell’Interno vieterà l’approdo in un porto – cosa che sta accadendo sistematicamente in base alla presunzione di colpevolezza di cui si è detto – rischia di essere necessario l’intervento giudiziale per accertare in concreto se il comandante della nave abbia colpevolmente violato il divieto del ministro

La conversione in legge del decreto sicurezza bis ha anche comportato l’inasprimento delle sanzioni a carico di chi opera salvataggi in mare di migrati irregolari violando il divieto di accedere nelle acque territoriali: si applicherà una multa che va da un minimo di 250 mila euro a un massimo di 1 milione di euro (nel testo originario era da 10 a 50 mila euro); il capitano della nave potrà essere immediatamente arrestato, se il suo comportamento configuri resistenza o violenza contro una nave da guerra; come sanzione accessoria, la sua imbarcazione potrà essere immediatamente confiscata (nella versione iniziale la confisca avveniva solo dopo la reiterazione del reato), previo sequestro cautelare, assegnata “dal prefetto in custodia agli organi di polizia, alle Capitanerie di porto o alla Marina militare ovvero ad altre amministrazioni dello Stato che ne facciano richiesta” e, se non utilizzata dallo Stato o venduta, potrà essere distrutta dopo che la confisca sia divenuta inoppugnabile.

Dunque, chi si imbatta in una barca di naufraghi stranieri che necessitano di assistenza sa già preventivamente che, se adempirà al dovere di soccorso, andrà incontro a tutto questo: la deterrenza dai salvataggi che le sanzioni particolarmente gravose mirano a esercitare costituisce un vero e proprio paradosso. La tensione connessa alle situazioni che in concreto potranno verificarsi porterà a un corto circuito nella corretta valutazione dei fatti da parte dell’opinione pubblica e alla ormai usuale polarizzazione che continua causare fratture nel vivere sociale. 
Sorge il sospetto che il fine ultimo del provvedimento sia proprio questo


Da La Repubblica

IL PRESIDENTE MATTARELLA FIRMA MA ESPRIME DUE PESANTI RILIEVI

Il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ha promulgato così il decreto sicurezza bis, ed ha contestualmente inviato una lettera ai presidenti del Senato, Maria Elisabetta Alberti Casellati, e della Camera, Roberto Fico, e al presidente del consiglio dei ministri, Giuseppe Conte.

“Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità”. Lo scrive il presidente Sergio Mattarella nella lettera ai presidenti delle Camere insieme alla promulgazione del decreto sicurezza bis, “rimettendo – come si legge in chiusura della missiva – alla valutazione del Parlamento e del Governo l’individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione.

I rilievi sono da un lato il richiamo alle convenzioni internazionali e al codice di navigazione. Ovvero, fa rilevare il Colle, l’obbligo dei naviganti di salvare i naufraghi rimane tutto. L’altra critica riguarda anche l’entità dell’ammenda, per i comandanti delle navi, che il decreto Salvini, fissa fino a 1 milione di euro. Una sanzione draconiana. Una recente sentenza della Corte dice che una pena così alta – peraltro non prevista dal testo iniziale del Viminale, ma aumentata durante la discussione parlamentare – sì configura come una sanzione penale. Inoltre nel decreto non viene specificata una gradazione dell’ammenda. Pertanto il prefetto – ovvero l’autorità amministrativa preposta a comminare la sanzione – potrebbe infliggere un’ammenda da 1 milione di euro anche a una persona in barca a vela, che è entrato in un porto senza autorizzazione salvando un solo naufrago. Si chiede pertanto di correggere la legge inserendo criteri oggettivi di gradazione della multa.



Da il Fatto Quotidiano, 8 agosto 2019

Ottanta migranti sono stati soccorsi dalla Ocean Viking e il Viminale ha fatto sapere di essere pronto a vietare l’ingresso in acque italiane, applicando quindi il decreto Sicurezza bis firmato poche ore fa dal presidente Mattarella. La nave della ong francese, battente bandiera norvegese, era salpata da Marsiglia negli scorsi giorni e giovedì ha risposto all’allarme lanciato da Alarm Phone. Altre 45 persone sono state tratte in salvo da una motovedetta libica mentre era a bordo di un gommone in difficoltà, a 55 miglia a nordovest di Tripoli: tra loro c’era 8 donne e 2 bambini”.


IL SOLE 24 ORE

«Salvare i naufraghi resta un obbligo»
I rilievi di Mattarella riguardano poi le convenzioni internazionali e il Codice della navigazione che restano intatti, così come resta l’obbligo dei naviganti di salvare i naufraghi. Riguardo all’ammenda amministrativa che arriva fino a un milione di euro, Mattarella ricorda una recente sentenza della Corte costituzionale secondo cui un’ammenda così elevata è paragonabile a una sanzione penale. Inoltre, il capo dello Stato osserva che non è specificata una gradazione dell’ammenda e perciò richiede di correggere la legge inserendo criteri oggettivi in questo senso. In chiusura, la missiva di Mattarella rimette quindi «alla valutazione del Parlamento e del Governo l’individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione».


La guerra si soccorsi in mare si conferma un attacco allo stato di diritto

“Chiedo agli italiani, se ne hanno la voglia, di darmi pieni poteri per fare quello che abbiamo promesso di fare fino in fondo, senza rallentamenti e senza palle al piede. […] Siamo in democrazia, chi sceglie Salvini sa cosa sceglie”.

Questa richiesta manifesta un tentativo di sovversione che verrà fatto passare attraverso il controllo dei social e la ratifica elettorale. Nessuno domani potrà dire: mi sono astenuto. In mancanza di una autentica opposizione in parlamento occorre lanciare una grande campagna contro l’astensione e costruire liste civiche di resistenza a livello territoriale sul modello dei comitati di liberazione nazionale. Non si tratta soltanto di difendere i diritti fondamentali dei migranti soccorsi in mare, è a rischio la tenuta democratica dello stato italiano, la libertà ed il futuro di tutti noi.


AGENZIA DIRE

MATTARELLA: RILEVANTI PERPLESSITA’, SERVE INTERVENTO NORMATIVO

Nella lettera inviata dal presidente della Repubblica Sergio Mattarella ai presidenti di Camera e Senato e al presidente del consiglio Giuseppe Conte contestualmente alla promulgazione della legge di conversione del dl sicurezza bis, il Capo dello stato ricorda che “i contenuti del provvedimento appena promulgato sono stati, in sede di conversione, ampiamente modificati dal Parlamento e non sempre in modo del tutto omogeneo rispetto a quelli originari del decreto legge presentato dal Governo”.

“Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica- scrive il Capo dello Stato- non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità”.

In primo luogo “per effetto di un emendamento, nel caso di violazione del divieto di ingresso nelle acque territoriali, la sanzione amministrativa pecuniaria applicabile è stata aumentata di 15 volte nel minimo e di 20 volte nel massimo, determinato in un milione di euro, mentre la sanzione amministrativa della confisca obbligatoria della nave non risulta più subordinata alla reiterazione della condotta”.

“Osservo che- aggiunge Mattarella- con riferimento alla violazione delle norme sulla immigrazione non è stato introdotto alcun criterio che distingua quanto alla tipologia delle navi, alla condotta concretamente posta in essere, alle ragioni della presenza di persone accolte a bordo e trasportate. Non appare ragionevole – ai fini della sicurezza dei nostri cittadini e della certezza del diritto – fare a meno di queste indicazioni e affidare alla discrezionalità di un atto amministrativo la valutazione di un comportamento che conduce a sanzioni di tale gravità. Devo inoltre sottolineare che la Corte Costituzionale, con la recente sentenza n. 112 del 2019, ha ribadito la necessaria proporzionalità tra sanzioni e comportamenti”.

Il presidente della Repubblica “ricorda che, come correttamente indicato all’articolo 1 del decreto convertito, la limitazione o il divieto di ingresso può essere disposto “nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia”, così come ai sensi dell’art. 2 “il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale”.

Nell’ambito di questa la Convenzione di Montego Bay, richiamata dallo stesso articolo 1 del decreto, prescrive che “ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo”.

“Il secondo profilo – su cui il Capo dello stato ravvisa rilevanti perplessita’ sul sicurezza bis- riguarda la previsione contenuta nell’articolo 16 lettera b), che modifica l’art. 131 bis del codice penale, rendendo inapplicabile la causa di non punibilità per la “particolare tenuità del fatto” alle ipotesi di resistenza, violenza e minaccia a pubblico ufficiale e oltraggio a pubblico ufficiale “quando il reato è commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni””.

“Non posso omettere di rilevare- continua Mattarella- che questa norma – assente nel decreto legge predisposto dal Governo – non riguarda soltanto gli appartenenti alle Forze dell’ordine ma include un ampio numero di funzionari pubblici, statali, regionali, provinciali e comunali nonché soggetti privati che svolgono pubbliche funzioni, rientranti in varie e articolate categorie, tutti qualificati – secondo la giurisprudenza – pubblici ufficiali, sempre o in determinate circostanze. Questa scelta legislativa impedisce al giudice di valutare la concreta offensività delle condotte poste in essere, il che, specialmente per l’ipotesi di oltraggio a pubblico ufficiale, solleva dubbi sulla sua conformità al nostro ordinamento e sulla sua ragionevolezza nel perseguire in termini così rigorosi condotte di scarsa rilevanza e che, come ricordato, possono riguardare una casistica assai ampia e tale da non generare “allarme sociale””.

“In ogni caso- scrive il presidente della Repubblica- una volta stabilito, da parte del Parlamento, di introdurre singole limitazioni alla portata generale della tenuità della condotta, non sembra ragionevole che questo non avvenga anche per l’oltraggio a magistrato in udienza (di cui all’articolo 343 del codice penale): anche questo è un reato “commesso nei confronti di un pubblico ufficiale nell’esercizio delle proprie funzioni” ma la formulazione della norma approvata dal Parlamento lo esclude dalla innovazione introdotta, mantenendo in questo caso l’esimente della tenuità del fatto”.

Il Capo dello stato conclude: “Tanto Le rappresento, rimettendo alla valutazione del Parlamento e del Governo l’individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione”.

MATTARELLA: ITALIA DEVE OSSERVARE OBBLIGHI INTERNAZIONALI

Il presidente della Repubblica Sergio Mattarella nella lettera che accompagna la promulgazione della legge di conversione del dl sicurezza bis ricorda anche “che, come correttamente indicato all’articolo 1 del decreto convertito, la limitazione o il divieto di ingresso può essere disposto “nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia”, così come ai sensi dell’art. 2 “il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale”.

Nell’ambito di questa la Convenzione di Montego Bay, richiamata dallo stesso articolo 1 del decreto, prescrive che “ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batta la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio e i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo”.

Il richiamo alle convenzioni internazionali e al codice della navigazione rimarca che, anche in presenza di questo decreto, l’obbligo dei naviganti di salvare i naufraghi rimane tutto.

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