Ancora un respingimento collettivo ordinato dal ministro dell’interno

di Fulvio Vassallo Paleologo

1.Dopo la firma lampo del Presidente Mattarella e l’entrata in vigore del “Decreto legge sicurezza bis”, il ministro dell’interno, adesso “di concerto” con i ministri della difesa e delle infrastrutture, adotta una “Direttiva ministeriale” con cui si dispone il divieto di ingresso, transito e sosta della nave Sea Watch 3 nel mare territoriale nazionale. Una nave che il ministro dell’interno tiene al largo da giorni, dopo il soccorso di 52 persone effettuato il 12 giugno scorso in acque internazionali.

Appare sempre più evidente come le nuove previsioni introdotte con il Decreto Legge 14 giugno 2019 n. 53, in tempi rapidissimi, quasi come una cambiale fatta valere dal ministro dell’interno dopo la campagna elettorale, prendano spunto dalle ultime tre fallimentari direttive ministeriali emanate dal Viminale in materia di attività conseguenti ad operazioni di ricerca e salvataggio in acque internazionali. Direttive che sono rimaste di rilievo marginale in assenza di precise basi legali e per la confusione derivante dall’accentramento dei poteri in capo al Viminale, oltre che per l’evidente contrasto con fonti normative di rango superiore. Il decreto sicurezza bis, al di la’ del “concerto” formalmente richiesto,  riaccenderà comunque lo scontro tra ministero dell’interno, ministero della difesa e ministero delle infrastrutture sulla gestione dei porti e degli ingressi dei naufraghi soccorsi in acque internazionali. Ed è sempre più visibile il rischio di un “cortocircuito” tra le misure di sequestro “di iniziativa” demandate direttamente in via amministrativa dal ministro dell’interno alla Guardia di finanza e le attività di indagine e di controllo giurisdizionale affidate alla magistratura.

Come osserva La Repubblica,”  La reazione muscolare del Viminale all’ultimo salvataggio in mare della Sea-Watch sposta l’asticella più in là, intrappolando le navi delle ong in una manovra a tenaglia che coinvolge l’intelligence italiana, la Libia e Malta. Si apre, dunque, una nuova fase della strategia salviniana di desertificazione del Mediterraneo Centrale, basata sull’improvviso – e, vedremo, affatto casuale – risveglio del Centro soccorsi libico. Che ieri, per la prima volta da quando esiste, ha comunicato un porto sicuro per i 52 migranti della Sea-Watch in fuga dalla Libia. Tripoli.
Proprio Tripoli.” Secondo questo giornale, ” E’ l’ultimo atto della grande Farsa. La Libia, infatti, gestisce formalmente dal giugno 2018 una vasta zona Search and Rescue (Sar), al cui interno coordina le operazioni di ricerca e salvataggio. Si è registrata, con una auto-certificazione, presso l’Imo, l’ente delle Nazioni Unite che regolamenta il traffico marittimo. Si tratta, né più né meno, di una bugia internazionale, come Repubblica ha già documentato. Non foss’altro perché la Libia è platealmente priva dell’elemento basilare per gestire una Sar: la presenza di porti sicuri dove condurre in salvo i naufraghi”.

Ancora una volta i fatti vengono piegati all’esigenza di una narrazione che criminalizzi il soccorso umanitario. Secondo il Viminale, l’equipaggio della Sea Watch, in questa ultima occasione di scontro, avrebbe tenuto un “comportarnento contraddittorio”, in quanto avrebbe rifiutato il porto di sbarco indicato dalle autorità libiche. che le autorità italiane avevano indicato come competenti nel coordinamento dell’evento SAR ( di ricerca e soccorso). Inoltre, sempre secondo il ministero dell’interno il comportamento della Sea Watch 3 sarebbe stato preordinato alla “scarico di persone in violazione delle leggi di immigrazione vigenti nello stato costiero, e qundi verrbbe a costituire una ipotesi di “passaggio non inoffensivo ai sensi dell’articolo 19. comma I lettera g) della UNCLOS”. Un asserto chiaramente diffamatorio rispetto al quale il legal team di Sea Watch ha gia’ annunciato querela.
Nella direttiva ministeriale non manca neppure un cenno al “rischio di ingresso sul territorio nazionale di soggetti coinvolti in attività terroristiche o comunque pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica in quanto trattasi nella totalità di cittadini stranieri privi di documenti di identità e la cui nazionalità è presunta sulla base delle rispettive dichiarazioni”. Un rischio che finora e’ rimasto del tutto privo di riscontri dopo anni di indagini e di intercettazioni.

Il ministro Salvini, “di concerto” con i ministri Trenta e Toninelli, ha dunque disposto ” il divieto di ingresso. transito e sosta della nave Sea Watch 3 nel mare territoriale nazionale”, minacciando, in caso di violazione, ” salve le sanzioni penali ove il fatto costituisca reato. la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 10.000 a 50.000″ e ” in caso di reiterazione commessa con l’utilizzo della medesima nave, ….. altresì, la sanzione accessoria della confisca della nave, procedendo immediatamente al sequestro cautelare” . Come ricorda La Repubblica, il ministro dell’interno dimentica che il 25 maggio scorso, davanti alle telecamere della trasmissione La Tribù su Skytg24 ha dovuto ammettere: “Adesso la Libia è un porto insicuro, instabile, ed è un problema non solo sul fronte dell’immigrazione”

Si deve comunque ricordare come l’art. 4 della L. 689/1981 preveda che non risponda delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima ovvero in stato di necessità o di legittima difesa. Le cause di giustificazione e i principi generali sottesi alla loro applicazione si applicano pertanto, in virtù del richiamo succitato, anche in ambito di violazioni amministrative.

Mentre la Procura di Agrigento apre una indagine sull’ultimo caso di soccorso in acque internazionali operato dalla Sea Watch 3, un caso che si vorrebbe assimilare al trasporto di immigrati irregolari nel territorio dello stato, arrivano le prime condanne internazionali del decreto sicurezza bis e del blocco imposto alle navi delle ONG. Come riferisce il Fatto Quotidiano, per il Consiglio d’Europa occorre “Dare un porto sicuro alla Sea Watch 3. Un porto da indicare “tempestivamente” e che possa essere raggiunto in tempi rapidi. Il Consiglio d’Europa, nel giorno in cui diffonde il documento sulla protezione di rifugiati e migranti nel Mediterraneo, mette al centro il caso della nave della ong tedesca bloccata al limite delle acque territoriali italiane in attesa di ricevere indicazioni sullo sbarco dei migranti salvati l’11 giugno. A bordo, dopo lo sbarco di 10 migranti autorizzato dal Viminale, restano 43 persone, tra cui tre minori di cui uno con meno di 12 anni”. Anche se in base all’art. 19 del Testo Unico 286/98 i minori non sono soggetti che si possono respingere in frontiera. Ma quando si applica un respingimento collettivo, come quello imposto dal governo italiano, tutto questo non assume rilievo. Anche se si violano le leggi interne e le Convenzioni internazionali. L’unico “codice” che sembra valido per questo governo sembra quello dettato dalla caccia al consenso elettorale. Un oltraggio allo stato di diritto ed ai principi basilari delle democrazie rappresentative, fondate sulla divisione dei poteri, legislativo, esecutivo e giudiziario.

Secondo il Consiglio d’Europa, “I migranti salvati in mare non dovrebbero mai essere sbarcati in Libia, perché i fatti dimostrano che non è un Paese sicuro”, spiega Dunja Mijatovic, responsabile dell’organizzazione per i diritti umani, che si dice “preoccupata per l’atteggiamento del governo italiano nei confronti delle ong che conducono operazioni di salvataggio nel Mediterraneo“. Mijatovic aggiunge poi che “si deve mettere fine alla politica di chiudere i porti per tutte le ong, di proibire la navigazione in acque territoriali o in certe aree in quelle internazionali“. Proprio riferendosi poi alle sanzioni previste dal decreto Sicurezza bis per le imbarcazioni private che potrebbero essere impegnate in operazioni di salvataggio nel Mediterraneo si dice “seriamente preoccupata per l’impatto che alcune parti” del provvedimento “potrebbero avere sulla vita delle persone che necessitano di essere salvate in mare”.

2. Le disposizioni amministrative, denominate Direttive, adottate dal ministro dell’interno subito dopo l’entrata in vigore del “decreto sicurezza bis”, malgrado il richiamo ad una congerie di Convenzioni internazionali e di normative europee, si basano su una norma di legge introdotta dal decreto 53/2019 in aperto contrasto proprio con norme cogenti di diritto internazionale ed europeo, da valutare come vincolanti per il legislatore interno ed il potere esecutivo, in forza del chiaro richiamo dell’art. 117 della Costituzione italiana.

Lo stesso provvedimento (Direttiva o atto di diffida), adottato nei confronti della Sea Watch 3, adottato dal Viminale subito dopo l’entrata in vigore del decreto sicurezza bis, si pone in violazione degli obblighi di salvataggio affermati dai Regolamenti europei n. 656 del 2014 e 1624 del 2016, direttamente vincolanti anche per il legislatore interno. Non sembra casuale, peraltro, che il ministero dell’interno “dimentichi” di citare, nell’atto di diffida rivolto da ultimo alla Sea Watch 3, il Regolamento europeo n.656/2014, che stabilisce oblighi di soccorso più rigorosi per gli stati, di quanto non si verifichi nel successivo Regolamento n.1624/2016, che peraltro richiama espressamente gli stessi obblighi di soccorso affermati inequivocabilmente dal Regolamento n. 656/2014. I Regolamenti europei, tutti, nessuno escluso, si impongono al legislatore nazionale ed ai governi degli stati, e non sono derogabili con legge ordinaria. Ne consegue la illegittimità dei provvedimenti amministrativi conseguenti e la rilevanza di eccezioni di costituzionalità ove le norme del recente “decreto sicurezza bis” dovessero venire in discussione nell’ambito di un procedimento penale o amministrativo.

3. Una volta che la Centrale nazionale di coordinamento di soccorso marittimo della Guardia Costiera di Roma abbia comunque ricevuto la segnalazione di un’emergenza e assunto il coordinamento iniziale delle operazioni di soccorso – anche se l’emergenza si è sviluppata fuori dalla propria area di competenza Sar – questo impone alle autorità italiane di portare a compimento il salvataggio individuando il luogo sicuro di sbarco dei naufraghi. Se le autorità di Malta hanno negato il loro consenso allo sbarco in un porto di quello stato, l’Italia non può negare lo sbarco in un proprio porto sicuro, che diventa essenziale per completare le operazioni di salvataggio. Se, come risulta dai rapporti delle Nazioni unite e come ha riconosciuto persino il ministro degli esteri del governo Conte, Enzo Moavero Milanesi, la Libia non garantisce «porti di sbarco sicuri», spetta al ministero dell’interno, di concerto con la Centrale operativa della guardia costiera di Roma, indicarne uno con la massima sollecitudine, anche se l’evento Sar si è verificato nelle acque internazionali che ricadono nella pretesa Sar libica. In assenza di un tempestivo intervento delle autorità europee che per prime ricevono la segnalazione di naufraghi in acque internazionali, si potranno verificare altre stragi, e continueranno le attività di intercettazione della guardia costiera “libica”, con la riconduzione a terra di persone, donne e bambini compresi, che non hanno altra prospettiva di una lunga detenzione in un paese in guerra, prima di essere venduti ancora una volta da un trafficante ad un altro.

L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ha espresso preoccupazioni per l’entrata in vigore del decreto sicurezza bis e per i rinnovati attacchi alle ONG, a fronte del rischio che gli stati ritirino il loro impegno nell’assolvimento dei doveri di ricerca e soccorso (SAR) nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale.

Eventuali inadempimenti di tali obblighi potranno essere sanzionati a livello nazionale o internazionale.Non si può ammettere che in acque internazionali ci siano persone sottratte a qualsiasi giurisdizione, magari per effetto della qualificazione come «clandestini». Fino a quando non intervengono direttamente unità navali o aeree o centrali di coordinamento Sar di altri paesi, le persone che chiamano soccorso dall’alto mare si trovano sotto la giurisdizione del primo paese che riceve la chiamata di soccorso, dal cui esito tempestivo può dipendere la vita o la morte. Questo paese, dunque, ha l’obbligo di rispettare tutti gli obblighi cogenti derivanti dalle Convenzioni internazionali, a partire dal rispetto assoluto del diritto alla vita e dal principio di non refoulement (articolo 33 della Convenzione di Ginevra). 
Solo dopo lo sbarco in un Place of safety appare legittimo attivare tutte le procedure contro l’immigrazione irregolare e avviare una negoziazione con l’Unione Europea, al fine di una distribuzione dei richiedenti asilo nei diversi paesi che ne fanno parte. Non si può pensare di continuare ancora con singole negoziazioni dopo ciascuna azione di soccorso: se gli stati non riusciranno a trovare soluzioni consensuali di questi problemi, si dovrà comunque pervenire a un sistema organizzato di soccorso che si imponga con sanzioni effettive e individuazione di responsabilità, in tutti i casi di inadempimento degli obblighi di ricerca e salvataggio.

L’art. 10, par 1, della Convenzione (SAR) di Amburgo del 1979 prevede che ogni comandante è obbligato, nella misura in cui lo possa fare senza serio pericolo per la propria nave e le persone a bordo, a rendere assistenza a qualsiasi persona che rischia di perire in mare. Il comandante di una nave in navigazione che sia in grado di poter prestare assistenza, al ricevimento di un segnale da qualsiasi provenienza indicante che delle persone si trovano in pericolo in mare, è obbligato a portarsi a tutta velocità ad assisterle, se possibile informando tali persone o il servizio di ricerca e soccorso di quanto la nave sta facendo.
Il comandante di una nave è liberato dall’obbligo imposto dal paragrafo a) e, se la nave è stata requisita, dall’obbligo imposto dal paragrafo b), qualora venga informato che l’assistenza non è più necessaria dalle persone in pericolo o dal servizio di ricerca e soccorso o dal comandante di
un’altra nave che abbia raggiunto tali persone.

In base al punto 3.1.9 delle Regulations ( emendamenti) allegate nel 2004 alla Convenzione SAR (Search and Rescue) di Amburgo del 1979, «Le Parti devono assicurare il coordinamento e la cooperazione necessari affinché i capitani delle navi che prestano assistenza imbarcando persone in pericolo in mare siano dispensati dai loro obblighi e si discostino il meno possibile dalla rotta prevista, senza che il fatto di dispensarli da tali obblighi comprometta ulteriormente la salvaguardia della vita umana in mare. La Parte responsabile della zona di ricerca e salvataggio in cui viene prestata assistenza si assume in primo luogo la responsabilità di vigilare affinché siano assicurati il coordinamento e la cooperazione suddetti, affinché i sopravvissuti cui è stato prestato soccorso vengano sbarcati dalla nave che li ha raccolti e condotti in luogo sicuro, tenuto conto della situazione particolare e delle direttive elaborate dall’Organizzazione (Marittima Internazionale). In questi casi, le Parti interessate devono adottare le disposizioni necessarie affinché lo sbarco in questione abbia luogo nel più breve tempo ragionevolmente possibile.»

Secondo il manuale IAMSAR, adottato in esecuzione della legge di adesione alla Convenzione di Amburgo del 1979 n.147 del 1989, ed alla luce del Regolamento di attuazione contenuto nel D.P.R. 28 settembre 1994 n. 662, ogni stato al quale è riconosciuta una area SAR deve disporre di un centro di coordinamento dei soccorsi (MRCC). Per area SAR si intende “ una area di dimensioni definite, associata ad un centro di coordinamento del soccorso, all’interno della quale sono assicurati i servizi SAR”. Secondo lo stesso Manuale “ le SAR consentono di definire chi ha la responsabilità principale di coordinare la risposta a situazioni di pericolo in qualsiasi area del mondo, ma ciò non preclude la possibilità ad alcuno di fornire assistenza a persone in difficoltà”;
La Convenzione di Amburgo 1979 non precisa quali debbano essere i limiti spaziali delle zone SAR ma pone in risalto, in linea con l’Unclos, che deve esservi un rapporto tra l’estensione delle zone SAR e le capacità dei servizi SAR del Paese responsabile.

4.Con l’insediamento del governo Conte-Salvini-Di Maio, già nelle prime dichiarazioni del ministro dell’Interno, si percepiva un ulteriore inasprimento della linea di condotta delle autorità italiane nelle occasioni ancora frequenti di interventi di ricerca e soccorso in acque internazionali sulla rotta libica operati dalle navi delle ong. Per tutta l’estate del 2018 era guerra aperta contro le ong, con espedienti burocratici, come le pressioni sugli stati di bandiera delle navi umanitarie perché le cancellassero dai registri navali, e con la minaccia di altre sanzioni penali, unico strumento effettivo per «chiudere i porti». Restava inoltre una situazione di grande incertezza sulle aree di competenza degli stati nello svolgimento di attività di ricerca e salvataggio, anche per la parziale sovrapposizione, mai risolta in sede Imo, tra l’area di competenza maltese e quella italiana, con evidenti ricadute nella determinazione del porto sicuro di sbarco.
Cresceva anche la pressione diplomatica sulla Libia e sull’Imo a Londra perché fosse riconosciuta una zona Sar «libica» in modo da delegare completamente, almeno sulla carta, il coordinamento delle attività di salvataggio ad assetti libici e alla costituenda Centrale operativa libica. Un’autentica finzione, dal momento che la Libia non aveva organi di governo o forze armate uniche per tutto il suo vasto territorio, coste e mare territoriale compreso, controllato da milizie in perenne conflitto tra loro. Il 28 giugno 2018, l’Imo inseriva nei suoi data base la autoproclamata zona Sar libica comunicata dal governo di Tripoli che neppure riusciva a controllare il territorio dell’intera città, ma che veniva incontro alle richieste del governo italiano, dopo che una prima richiesta rivolta dai libici all’Imo nel dicembre del 2017 era stata ritirata per la evidente mancanza dei requisiti richiesti a livello internazionale per il riconoscimento di una zona Sar.

Se fino al 28 giugno 2018 era almeno chiaro che le responsabilità di coordinamento nella Sar libica, ancora allo stato di progetto, spettavano alla Centrale operativa della Guardia costiera italiana, le responsabilità di coordinamento nella cosiddetta Sar libica, a partire da quella data, con la notifica di una zona Sar «libica» da parte del governo di Tripoli all’Imo a Londra è venuta meno qualsiasi certezza sulle responsabilità di coordinamento dei soccorsi e dunque di individuazione del punto di sbarco. Lo accerta un importante rapporto delle Nazioni Unite che nel settembre del 2018 escludevano che la Libia, o alcuna delle sue diverse partizioni territoriali, potessero offrire luoghi sicuri di sbarco.

Non si è riusciti neppure a risolvere il problema ricorrente della sovrapposizione tra la zona Sar maltese e quella italiana, a sud di Lampedusa e Malta, già occasione di conflitti di competenze, che avevano portato a tragedie con centinaia di morti, come in occasione della «strage dei bambini» dell’11 ottobre 2013.

A seguito di intercettazione o salvataggio di persone in mare, la Guardia costiera libica le consegna alle autorità della Direzione per combattere la migrazione illegale, che le trasferisce direttamente ai centri di detenzione gestiti dal governo dove sono detenute per periodi indefiniti. Il 5 marzo 2019 l’Oim ha condannato le violenze avvenute nel centro di detenzione libico di Trig Al Sikka, dove alcuni migranti sarebbero stati «puniti» per aver tentato la fuga dallo stesso centro «governativo», richiedendo di poter incontrare quanto prima le persone vittime dell’episodio.

Per le Nazioni unite, e dunque per qualunque governo del mondo, «la Libia non può essere considerata un luogo sicuro di sbarco». Anche se nei punti di sbarco compaiono le pettorine azzurre dell’Unhcr, coloro che ancora riescono a tentare la pericolosa traversata del Mediterraneo, e che «vengono sempre più spesso intercettati o soccorsi dalla Guardia costiera libica che li riconduce in Libia», ritrovano l’inferno da dove erano fuggiti, anche nei casi di loro registrazione da parte dei funzionari delle Nazioni unite. Dopo lo sbarco e la consegna di un kit di prima accoglienza, finiscono comunque nelle mani delle milizie che controllano i centri di detenzione. In una situazione di guerra civile ormai endemica, in Libia la confusione tra milizie e trafficanti è ormai totale.

Le Nazioni unite, e le diverse agenzie che vi fanno capo, non possono tollerare che una loro agenzia come l’Unhcr dichiari la Libia come un paese privo di porti sicuri di sbarco e poi un’altra agenzia come l’Imo continui a riconoscere una zona Sar libica che permette lo sbarco di persone che, anche se vengono consegnate al Dipartimento della polizia libica (di Tripoli o di altre città) contro l’immigrazione, sono immediatamente esposte ad abusi di ogni genere.

Come ricorda La Repubblica,” Da mesi, la nave militare Capri è ormeggiata in porto, a Tripoli e da lì, di fatto, aiuta a gestire la Sar libica, nell’ambito dell’operazione Nauras, come dimostrato dalle intercettazioni pubblicate sul sito di Repubblica relative alla gestione di uno degli sbarchi della Mare Jonio, la nave della piattaforma civica Mediterranea”.

L’appoggio fornito dal governo italiano alla Guardia costiera libica, che è stata dotata di mezzi e di strutture di coordinamento, è apparso sempre più orientato a eludere le disposizioni vincolanti in materia di soccorso in mare, fissate dalle Convenzioni internazionali. Il portavoce della sedicente Guardia costiera libica ha peraltro dichiarato in diverse occasioni che gli assetti militari a sua disposizione non avrebbero svolto attività di ricerca e soccorso che non fossero operate da autorità libiche con i mezzi decisi da Tripoli, dunque con totale esclusione di ogni possibilità di collaborazione con le ong o con navi di missioni europee ancora presenti nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale. Anche per questa ragione si sono progressivamente ritirate le navi delle missioni Mare Sicuro della marina militare italiana, Themis di Frontex e Sophia di Eunavfor Med, ormai limitate solo ad alcuni assetti aerei, con attività di avvistamento. Un avvistamento che sempre più spesso non corrisponde poi a un’effettiva attività di soccorso.

Non è dunque vero che i libici abbiano offerto disponibilità a “riprendersi” migranti soccorsi dalle ONG in acque internazionali. Le autorità italiane non possono continuare a ignorare che il loro partner libico impartisce ordini ai suoi mezzi navali, stabilendo che le tante motovedette donate generosamente dall’Italia a Tripoli non usciranno dai porti quando le attività di soccorso in acque internazionali non siano svolte da assetti libici. Una dichiarazione inaccettabile, quella dell’ammiraglio Ayoub Qasem, portavoce della Guardia costiera libica, che indebolisce i sistemi di soccorso nell’alto mare della cosiddetta Sar libica e conferma in modo inconfutabile come gli accordi tra i governi italiani e le autorità di Tripoli possano avere effetti mortali e costituiscano una grave violazione del diritto internazionale. Da una intervista rilasciata a un giornalista della trasmissione Report, andata in onda il 18 marzo 2019, un rappresentante dell’Imo dichiarava che non risultava ancora operativa una vera e propria «centrale di coordinamento libica», una circostanza che sembra destinata a essere ancora più evidente e perniciosa dopo lo scoppio delle ostilità che hanno portato la Libia in una situazione di guerra civile.

5. Come ha osservato la Corte Europea dei diritti dell’Uomo nella sentenza Hirsi , “secondo il diritto internazionale in materia di tutela dei rifugiati, il criterio decisivo di cui tenere conto per stabilire la responsabilità di uno Stato non sarebbe se la persona interessata dal respingimento si trovi nel territorio dello Stato, o a bordo di una nave battente bandiera dello stesso, bensì se essa sia sottoposta al controllo effettivo e all’autorità di esso”. 
La giurisprudenza della Corte europea rivela casi di esercizio extraterritoriale della competenza da parte di uno Stato nelle cause riguardanti azioni compiute all’estero da agenti diplomatici o consolari, o a bordo di aeromobili immatricolati nello Stato in questione o di navi battenti la bandiera di detto Stato. In queste situazioni, basandosi sul diritto internazionale consuetudinario e su disposizioni convenzionali, la Corte ha riconosciuto l’esercizio extraterritoriale della giurisdizione da parte dello Stato interessato ( casi Banković, e Medvedyev ed altri). 
Afferma ancora la Corte di Strasburgo nella sentenza Hirsi: “Dotato di questo contenuto e di questa estensione, il divieto di respingimento costituisce un principio di diritto internazionale consuetudinario che vincola tutti gli Stati, compresi quelli che non sono parti alla Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati o a qualsiasi altro trattato di protezione dei rifugiati. E’ inoltre una norma di jus cogens: non subisce alcuna deroga ed è imperativa, in quanto non può essere oggetto di alcuna riserva” (articolo 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, articolo 42 § 1 della Convenzione sullo status dei rifugiati e articolo VII§1 del Protocollo del 1967).

Il coordinamento operativo, documentato da atti giudiziari e report internazionali, tra la Guardia costiera italiana, nel suo Comando centrale (IMRCC) , la Marina militare, con una nostra nave presente nel porto di Tripoli, e la sedicente Guardia costiera “libica” potrebbe configurare un vero e proprio respingimento collettivo attuato anche direttamente con il coordinamento operativo garantito dall’Italia, un respingimento vietato dall’art.4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU. Se infatti per la configurazione di un respingimento collettivo, in base a quanto affermato dalla Giurisprudenza della Corte di Strasburgo, occorre che i migranti siano soggetti alla potestà esclusiva del paese che respinge, in questo caso l’Italia, la circostanza che le persone siano a bordo di imbarcazioni coinvolte in attività SAR inizialmente segnalate ad autorità italiane, le sottopone alla piena giurisdizione dell’Italia, che deve quindi garantire un luogo di sbarco nel place of safety più vicino, e non nel porto più vicino. E’ dunque l’Italia che deve garantire il rispetto del principio di non refoulement (respingimento) affermato dalla Convenzione di Ginevra (art.33) e del divieto di respingimenti collettivi, oltre che il divieto di trattamenti inumani o degradanti, pure sanciti dalla CEDU.

Secondo la Corte di Strasburgo “lo scopo dell’articolo 4 del Protocollo n. 4 è evitare che gli Stati possano allontanare un certo numero di stranieri senza esaminare la loro situazione personale e, di conseguenza, senza permettere loro di esporre le loro argomentazioni per contestare il provvedimento adottato dall’autorità competente. Se dunque l’articolo 4 del Protocollo n. 4 dovesse applicarsi soltanto alle espulsioni collettive eseguite a partire dal territorio nazionale degli Stati parte alla Convenzione, si sottrarrebbe a tale disposizione tutta la materia che riguarda i respingimenti in alto mare, privando così la norma del suo “effetto utile”.

Quando le autorità italiane sollecitano la responsabilità SAR “libica”, con riferimento alle persone che, trovandosi a bordo di gommoni in acque internazionali, sono state segnalate per prima alle autorità italiane, e dunque ricadono già sotto la giurisdizione italiana, indipendentemente dallo stato di bandiera dei mezzi civili o militari che vengono soccorsi nel soccorso, realizzano tutti gli estremi di una consegna (rendition) di quelle stesse persone alle autorità di un paese che non garantisce un luogo di sbarco sicuro, che non aderisce alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati, nel quale sono note le collusioni tra autorità statali e trafficanti, e che da ultimo si trova in una fase di conflitto armato e di gravi violazione dei diritti umani anche ai danni della popolazione libica.

6. Il principio di non respingimento sancito dall’art.33 della Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951, integrato dall’art.3 della Convenzione ONU contro la tortura, quindi richiamato dai Regolamenti europei n.656/2014 e 1624/2016, impedisce di respingere una persona verso uno Stato dove la sua vita sarebbe in pericolo o dove essa rischi di essere sottoposta a tortura o altro trattamento inumano o degradante. Questo divieto, a partire dal caso Hirsi, è stato interpretato dalla Corte europea dei diritti umani come applicabile anche ai casi di respingimento in alto mare. È quindi evidente come respingere una nave con persone soccorse verso un territorio dove queste persone potrebbero subire una violazione di diritti fondamentali costituisce un atto illecito.
Il principio di non respingimento è stato ribadito nel rapporto “Rescue at Sea: A Guide to Principles and Practice as Applied to Migrants and Refugees”, elaborato dall’IMO e dall’UNHCR e sottoposto ad aggiornamento nel 2015. In tale documento viene evidenziato l’obbligo che incombe al comandante della nave che compie l’intervento di soccorso di tutelare adeguatamente i richiedenti asilo, verificando la loro presenza a bordo, comunicandola all’UNCHR ed effettuando lo sbarco unicamente laddove sia possibile garantire loro adeguata protezione (place of safety).
Il Regolamento di Frontex n. 656/2014 definisce il place of safety come il «… luogo in cui si ritiene che le operazioni di soccorso debbano concludersi e in cui la sicurezza per la vita dei sopravvissuti non è minacciata, dove possono essere soddisfatte le necessità umane di base e possono essere definite le modalità di trasporto dei sopravvissuti verso la destinazione successiva o finale tenendo conto della protezione dei loro diritti fondamentali nel rispetto del principio di non respingimento…».

Va ricordato anche l’articolo 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione), secondo cui “Le espulsioni collettive sono vietate” e “Nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.»
In base all’articolo 4 del Quarto Protocollo allegato alla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, le espulsioni collettive, e secondo la giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo, anche i respingimenti collettivi in acque internazionali ( caso Hirsi), sono vietati.

La collaborazione con il JRCC (Centrale di coordinamento “congiunto”) libico, ammesso che già esista e non sia di fatto partecipato dalla missione italiana Nauras presente a Tripoli, contraddice le norme internazionali in materia di diritti umani e diritto dei rifugiati soprattutto quando il JRCC libico richieda ad una ONG di sbarcare le persone soccorse nei porti libici.

Nel caso Hirsi Jamaa c. Italia, la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha considerato che il respingimento di migranti verso la Libia costituiva una doppia violazione del divieto di refoulement da parte dell’Italia.
In primo luogo luogo, perché i migranti, come confermato dai rapporti ONU, corrono il pericolo di essere sottoposti a tortura e trattamenti inumani e degradanti in Libia; in secondo luogo, perché, una volta consegnati i migranti alle autorità libiche, queste potrebbero respingere i migranti stessi verso i loro Stati di origine, dove potrebbero nuovamente essere sottoposti a tortura, trattamenti inumani e degradanti e persecuzioni, in violazione alle norme sulla tutela dei diritti umani e dei diritti dei rifugiati. Con le Direttive ministeriali notificate alle ONG di cooperare con il MRCC libico, l’Italia impone alle stesse ONG di adottare comportamenti che violano le norme internazionali sui diritti umani e sui rifugiati cui essa stessa è vincolata, per effetto delle Convenzioni internazionali che ha sottoscritto e dei Regolamenti europei che hanno forza cogente anche rispetto ad atti aventi forza di legge adottati dal legislatore interno, come il recente Decreto sicurezza bis.
La cooperazione, infatti, non può in alcun modo essere imposta, allorché conduca al respingimento di migranti irregolari verso il territorio di Stati dove questi potrebbero subire torture, trattamenti inumani o degradanti, o altre violazioni dei loro diritti fondamentali. Questo principio è stato affermato con forza dalla Corte europea dei diritti umani nel caso Hirsi Jamaa. In quel caso, infatti, l’Italia aveva addotto a giustificazione del fatto che avesse condotto i migranti intercettati in Libia, il fatto che essa aveva degli obblighi di cooperazione con la Libia discendenti da Trattati bilaterali. A fronte di tale argomentazione, la Corte di Strasburgo ha affermato che «l’Italia non può liberarsi della sua responsabilità invocando gli obblighi derivanti dagli accordi bilaterali con la Libia. Infatti, anche ammesso che tali accordi prevedessero espressamente il respingimento in Libia dei migranti intercettati in alto mare, gli Stati membri rimangono responsabili anche quando, successivamente all’entrata in vigore della Convenzione e dei suoi Protocolli nei loro confronti, essi abbiano assunto impegni derivanti da Trattati».

A maggio scorso un duro documento di denuncia del Commissariato dell’Onu per i diritti umani ha accusato l’Italia di gravi violazioni del diritto internazionale e del diritto umanitario.

Come al solito provocatoria la reazione italiana. Per il ministro dell’interno e leader della Lega, l’Onu “fa ridere, è da scherzi a parte”. secondo l’ONU, invece, “Il diritto alla vita e il principio di non respingimento dovrebbero sempre prevalere sulla legislazione nazionale e su altre misure presumibilmente adottate in nome della sicurezza nazionale”. L’ONU ha sollecitato “le autorità a smettere di mettere in pericolo le vite dei migranti, compresi i richiedenti asilo e le vittime di traffico di esseri umani, in nome della lotta contro i trafficanti – continuano – Si tratta di un approccio fuorviante, non in linea né con il diritto internazionale generale né con la legislazione internazionale sui diritti umani.

Amnesty International ha definito deplorevole la risposta in tono di sfida di Salvini all’Alto Commissario per i diritti umani delle Nazioni Unite. Una risposta evasiva come e’ stata evasiva la reazione del governo italiano alle critiche che da mesi altre agenzie delle Nazioni Unite come Unhcr ed Oim rivolgono alla politica dei “porti chiusi”. Prima si sono ordinati respingimenti collettivi, vietati dalle Convenzioni internazionali. Adesso il ministro dell’interno è costretto ad ammettere che la Libia non è “un paese sicuro”. Come ha confermato da ultimo l’OIM. Le menzogne di Salvini sulla riduzione delle vittime in mare sono smentite dall’OIM e dall’UNHCR. Per questo si vuole adesso ricorrere ad un decreto legge, per dare copertura a prassi ancora prive di basi legali.

7. Il testo del Regolamento (UE) FRONTEX n. 656/2014, che sostituisce nonché statuisce la cessazione degli effetti della decisione 2010/252/UE (in merito v. A. Del Guercio, Controllo delle frontiere marittime nel rispetto dei diritti umani: prime osservazioni sulla decisione che integra il codice delle frontiere Schengen, in Diritti umani e dir. int., 2011, p. 193 ss.) annullata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza del 5 settembre 2012 (v. specificamente la causa C-355/10), contiene diverse disposizioni che regolano i molteplici aspetti riguardanti la sicurezza in mare (art. 3), la protezione dei diritti fondamentali e principio di non respingimento (art. 4), la localizzazione (art. 5), l’intercettazione nelle acque territoriali, in alto mare, nella zona contigua (rispettivamente: artt. 6-7-8), le situazioni di ricerca e soccorso (art. 9), lo sbarco (art. 10), i meccanismi di solidarietà (art. 12). 
La considerazione del Regolamento europeo, e di altre norme dell’Unione dotate della stessa valenza normativa diretta, è importante perché si tratta di una fonte normativa chiaramente sovra-ordinata rispetto all’ordinamento nazionale che richiama le Convenzioni internazionali di diritto del mare e la Convenzione di Ginevra, come limite estremo di tutela dei diritti fondamentali della persona che le autorità statali ed europee non possono violare. Si stabilisce così un chiaro ordine gerarchico tra le fonti del diritto applicabile nei singoli casi, che le autorità nazionali, militari, civili e giudiziarie devono rispettare, anche al di fuori della sfera di attività, ormai alquanto limitata, delle operazioni Frontex..
Riportiamo qui alcuni “Considerando” del Regolamento UE n.656 del 2014, che come è noto hanno efficacia vincolante diretta anche sul piano dell’ordinamento interno dei paesi membri. Si tratta di norme che anche i giudici nazionali devono rispettare come diritto cogente. Il contenuto del considerando n. 3 precisa l’ambito di applicazione del regolamento, ossia «le operazioni di sorveglianza di frontiera condotte dagli Stati membri alle loro frontiere marittime esterne» coordinate naturalmente dall’Agenzia FRONTEX istituita all’epoca dal Regolamento (CE) n. 2007/2004 (più volte modificato) che svolge proprio significativi compiti di assistenza, supporto, organizzazione, analisi, nel contesto dei diversi e delicati aspetti concernenti la gestione integrata delle frontiere esterne (peraltro, l’atto in esame prevede, quale base giuridica, particolarmente l’art. 77, par. 2, lett. d del TFUE relativo alle misure necessarie per istituire gradualmente un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne). 
Va anche aggiunto quanto prevede l’articolo 4 dello stesso Regolamento UE n.656 del 2014:
Articolo 4 (Regolamento UE n.656 del 2014) Protezione dei diritti fondamentali e principio di non respingimento
1. Nessuno può, in violazione del principio di non respingimento, essere sbarcato, costretto a entrare, condotto o altrimenti consegnato alle autorità di un paese in cui esista, tra l’altro, un rischio grave di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura, alla persecuzione o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti, o in cui la vita o la libertà dell’interessato sarebbero minacciate a causa della razza, della religione, della cittadinanza, dell’orientamento sessuale, dell’appartenenza a un particolare gruppo sociale o delle opinioni politiche dell’interessato stesso, o nel quale sussista un reale rischio di espulsione, rimpatrio o estradizione verso un altro paese in violazione del principio di non respingimento.
2. In sede di esame della possibilità di uno sbarco in un paese terzo nell’ambito della pianificazione di un’operazione marittima, lo Stato membro ospitante, in coordinamento con gli Stati membri partecipanti e l’Agenzia, tiene conto della situazione generale di tale paese terzo
3. Durante un’operazione marittima, prima che le persone intercettate o soccorse siano sbarcate, costrette a entrare, condotte o altrimenti consegnate alle autorità di un paese terzo e tenuto conto della valutazione della situazione generale di tale paese terzo ai sensi del paragrafo 2, le unità partecipanti utilizzano, fatto salvo l’articolo 3, tutti i mezzi per identificare le persone intercettate o soccorse, valutare la loro situazione personale, informarle della loro destinazione in un modo per loro comprensibile o che si possa ragionevolmente supporre sia per loro comprensibile e dar loro l’opportunità di esprimere le eventuali ragioni per cui ritengono che uno sbarco nel luogo proposto violerebbe il principio di non respingimento.
4. Nel corso di un’operazione marittima le unità partecipanti rispondono alle particolari esigenze dei minori, compresi i minori non accompagnati, delle vittime della tratta di essere umani, di quanti necessitano di assistenza medica urgente, delle persone con disabilità, di quanti necessitano di protezione internazionale e di quanti si trovano in situazione di particolare vulnerabilità.
Infine l’articolo 9 prevede le regole di comportamento da rispettare nel caso di situazioni di ricerca e soccorso gestite da assetti Frontex ( che comprendono anche navi della Marina militare italiana)
1. Gli Stati membri osservano l’obbligo di prestare assistenza a qualunque natante o persona in pericolo in mare e durante un’operazione marittima assicurano che le rispettive unità partecipanti si attengano a tale obbligo, conformemente al diritto internazionale e nel rispetto dei diritti fondamentali, indipendentemente dalla cittadinanza o dalla situazione giuridica dell’interessato o dalle circostanze in cui si trova.
2. L’applicazione del presente regolamento non incide sulla ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, a norma dei trattati, né sugli obblighi degli Stati membri sanciti da convenzioni internazionali, quali la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, la Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare, la convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo, la Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi, la Convenzione sulle norme relative alla formazione della gente di mare, al rilascio dei brevetti e alla guardia e altri pertinenti strumenti marittimi internazionali. 

8. Secondo l’ultima formulazione del decreto sicurezza bis, del 14 giugno 2019, n. 53, recante “Disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”
1. All’articolo 11 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, dopo il comma 1-bis, , è inserito il seguente:

«1 -ter . Il Ministro dell’interno, Autorità nazionale di pubblica sicurezza ai sensi dell’articolo 1 della legge 1° aprile 1981, n. 121, nell’esercizio delle funzioni di coordinamento di cui al comma 1 -bis e nel rispetto degli
obblighi internazionali dell’Italia, può limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale, per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero quando si concretizzano le condizioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera g) , limitatamente alle violazioni delle leggi di immigrazione vigenti, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, ratificata dalla legge 2 dicembre 1994, n. 689. Il provvedimento è adottato di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, secondo le rispettive competenze, informandone il Presidente del Consiglio dei ministri.».

All’articolo 2 dello stesso decreto sicurezza bis (Inottemperanza a limitazioni o divieti in materia di ordine, sicurezza pubblica e immigrazione) si prevede che:
1. All’articolo 12 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, dopo il comma 6 è inserito il seguente:
«6 -bis . Salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale, il comandante della nave è tenuto ad osservare la normativa internazionale e i divieti e le limitazioni eventualmente disposti ai sensi dell’articolo 11, comma 1 -ter . In caso di violazione del divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali
italiane, notificato al comandante e, ove possibile, all’armatore e al proprietario della nave, si applica a ciascuno di essi, salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato, la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 10.000 a euro 50.000. In caso di reiterazione commessa con l’utilizzo della medesima nave, si applica altresì la sanzione accessoria della confisca della nave, procedendo immediatamente a sequestro cautelare.
All’irrogazione delle sanzioni, accertate dagli organi addetti al controllo, provvede il prefetto territorialmente competente. Si osservano le disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, ad eccezione dei commi quarto, quinto e sesto dell’articolo 8 -bis .».

La formulazione del decreto ormai entrato in vigore, fatta salva la conversione in legge del Parlamento entro 60 giorni, contiene ancora un parziale richiamo ad una singola norma di una Convenzione internazionale ( art. 19 comma 2 della Convenzione UNCLOS) che non può essere utilizzata in modo isolato, al limite della strumentalizzazione, perché verrebbe a stravolgere il fondamentale principio (art. 98 UNCLOS) che obbliga gli stati a prestare attività di assistenza e di coordinamento a qualsiasi imbarcazione in mare che abbia operato attività di ricerca e salvataggio, a prescindere dal tipo di imbarcazione, dalla bandiera che batte, dallo stato giuridico dei naufraghi e dalla natura civile o militare dei mezzi navali che hanno partecipato alle operazione di soccorso.

In base all’art. 19 comma 2 della Convenzione Unclos ” il passaggio di una nave nelle acque territoriali di uno Stato è permesso “fintanto che non arreca pregiudizio alla pace, al buon ordine e alla sicurezza dello Stato costiero”. La disposizione contenuta nel decreto sicurezza bis avrebbe natura “meramente esemplificativa”, ma la lettera g) del comma 2 precisa che tra le attività che potrebbero portare a considerare il passaggio non inoffensivo c’è anche “il carico o lo scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero”.

9. intanto la Sea Watch 3 rimane bloccata da cinque giorni al largo di Lampedusa, nella cd. zona contigua alle acque territoriali (12-24 miglia dalla costa) dopo avere ricevuto due “visite notturne” da parte di agenti della guardia di finanza che hanno notificato il provvedimento adottato dal ministro dell’interno che vieta l’ingresso nelle acque territoriali, e dunque l’attracco in un porto sicuro.

Malgrado il ministro Salvini sia stato costretto a consentire l’evacuazione medica (MEDEVAC) e dunque lo sbarco a Lampedusa di dieci naufraghi in condizioni di estrema urgenza medica, rimane il dato documentale che ha apposto una firma, insieme ad i suoi colleghi Trenta e Toninelli, ad un provvedimento che configura un vero e proprio respingimento collettivo attuato dalle autorità italiane, in violazione del divieto di refoulement sancito dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra, e del divieto di respingimenti collettivi, sancito dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU e dall’art.19 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea. La direttiva/ordinanza firmata dopo la promulgazione del decreto legge sicurezza bis si rivolgeva anche contro le persone, tra cui alcuni minori, che le autorita’ mediche sono riuscite a fare sbarcare. Questa volta il ministro dell’interno, con il “concerto” dei ministri Trenta e Toninelli, ci ha davvero messo la firma. Per gli estensori del decreto legge e per il ministro dell’interno che se ne dichiara autore, evidentemente, lo sbarco in un “porto sicuro” dei naufraghi soccorsi in acque internazionali, come sarebbe imposto nei tempi più solleciti dal diritto, oltre che da un minimo senso di umanità, diventa un atto illecito, dal punto di vista amministrativo, ma anche riconducibile alla fattispecie penale dell’agevolazione preordinata dell’ingresso di immigrati irregolari. Un totale capovolgimento del rapporto tra realtà ed assetto normativo, che può consentire certo un qualche guadagno elettorale, ma che pone l’operato del governo italiano al di fuori dei limiti imposti dal diritto internazionale e dal diritto umanitario, oltre che in evidente contrasto con i principi di solidarietà affermati dagli articoli 2, 3 e 10 della Costituzione italiana. Quasi un capovolgimento della presunzione di innocenza, come se tutte le attività di soccorso operate dalle ONG in acque internazionali potessero ritenersi automaticamente illegittime ed illecite, e finalizzate alla commissione del reato di agevolazione dell’ingresso di “clandestini”.

Il ricorso al divieto di ingresso nelle acque territoriali, affermato solo nei confronti delle navi umanitarie appartenenti alle ONG, in base al richiamo surrettizio all’art. 19 comma 2 della Convenzione UNCLOS, permette la legittimazione di misure di respingimento collettivo che sono vietate dalle Convenzioni internazionali, ed appare potenzialmente lesivo dell’effettivo riconoscimento del diritto di asilo, garantito dall’art. 10 della Costituzione in misura più ampia di quanto previsto dalla Convenzione di Ginevra sui rifugiati e dalle Direttive in materia di protezione internazionale adottate dall’Unione Euroea. In questo senso il decreto legge sicurezza bis continua a mantenere, anche nella sua versione finale, gravi profili di incostituzionalità, laddove si prevede che il ministero dell’interno possa impedire e sanzionare l’ingresso nelle acque territoriali, e dunque in un porto sicuro in Italia, di imbarcazioni private che abbiano svolto operazioni SAR ( di ricerca e salvataggio) in acque internazionali. Si assiste soprattutto ad un ennesimo tentativo di svuotamento della portata effettiva degli articoli 10 e 117 della Costituzione. Si vorrebbe assimilare il soccorso in mare al trasporto di “clandestini”.

Secondo l’UNHCR ” In mare non è possibile una valutazione formale dello status di rifugiato o di richiedente asilo (in virtù del Protocollo di Palermo del 2000 contro la tratta di migranti; Reg. EU 2014/656 per le operazioni Frontex; d.lgs 286/’98 – T.U. immigrazione e discendente DM 14 luglio 2003; ecc.). Tutte le imbarcazioni coinvolte in operazioni SAR hanno come priorità il soccorso e il trasporto in un “luogo sicuro” dei migranti raccolti in mare e le azioni di soccorso prescindono dallo status giuridico delle persone. Il rifiuto, aprioristico e indistinto, di un governo, peggio di un singolo mnistro, di far approdare la nave in porto comporta l’impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone a bordo, e viola il divieto di espulsioni collettive previsto dall’art. 4 del Protocollo n. 4 alla CEDU. L’invito a rivolgere la prua verso un’altro stato (ad esempio Malta o la Tunisia) rivolto ad una nave che ha effettuato un soccorso e che si trova all’interno della zona contigua alle acque territoriali di un paese, per quanto osservato in precedenza, viola il diritto internazionale. Si deve qindi consentire lo sbarco a terra, ferma restando, ove ne ricorrano i presupposti, la potestà sovrana dello stato di eseguire, nel rispetto delle Convenzioni internazionali misure di respingimento e di espulsione. Non lo impongono le ONG, ma le norme che anche il ministro dell’interno deve rispettare.

Se è vero che, in base alla Convenzione UNCLOS lo stato può comunque impedire l’ingresso nei propri porti ad una nave sospettata di trasportare migranti irregolari, è altrettanto da considerare che se uno Stato respinge una imbarcazione carica di naufraghi soccorsi in acque internazionali, senza controllare se a bordo vi siano dei richiedenti asilo o soggetti non respingibili, o altrimenti inespellibili , come donne abusate e/o in stato di gravidanza e minori, e senza esaminare se essi possiedano i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato, commette una grave violazione del principio di non respingimento sancito dall’art. 33 par. 1 della Convenzione del 1951 se i territori (Stati terzi o alto mare) verso cui la nave è respinta non offrono garanzie sufficienti per l’incolumità dei migranti o per il riconoscimento dei loro diritti fondamentali. Respingere una nave che ha effettuato un soccorso (SAR) verso l’alto mare, con la certezza che nessuno dei paesi confinanti ( come aree SAR) provvederà al soccorso tempestivo dei naufraghi, corrrisponde ad una grave lesione del diritto internazionale, oltre che ad un atto disumano, che nessuna norma di legge potrà mai ratificare. E se questa norma fosse mai approvata potrebbe essere censurata dalla Corte Costituzionale e dai tribunali internazionali. Per non parlare della possibile configurazione di reati diversi, dall’omissione di soccorso fino alla vasta gamma di reati configurabii nel caso siano presenti tra i naufraghi “respinti” minori non accomapgnati.

L’articolo 10 del Testo Unico sull’immigrazione 256/98 prevede ancora espressamente la possibilità di applicare il respingimento differito (comma 2) alle persone straniere che sono state “temporaneamente ammesse nel territorio per necessità di pubblico soccorso”. Ma anche nei casi di respingimento differito ci sono precisi limiti alla discrezionalità amministrativa, come ricorda la Corte Costituzionale.

Il principio di non refoulement implica ”no rejection at frontiers without access to fair and effective procedures for determining status and protection needs”. In altre parole, è possibile individuare un “contenuto minimo” di natura procedurale del diritto d’asilo, che “prima ancora di imporre in capo agli Stati precisi obblighi materiali di tipo positivo in ordine alla concessione del beneficio, non consente loro comportamenti che possano costituire una limitazione della libertà di accesso alle procedure, a meno di non svuotare di significato la partecipazione alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati”[. Come ha ribadito l’UNHCR nel suo Paper sulle intercettazioni in mare ciò dovrebbe comportare in linea generale che la persona intercettata in prossimità della zona contigua alle acque territoriali abbia accesso alle procedure nello Stato che ha effettuato l’intercettazione, poiché questo di solito consente sia l’accesso alle strutture di accoglienza, sia eque ed efficienti procedure d’asilo, nel rispetto degli standards garantiti dal diritto internazionale.

Una singola previsione derogatoria di un principio generale ( che afferma il diritto alla libera navigazione) all’interno di una Convenzione internazionale ( art. 19 comma 2 della Convenzione UNCLOS)  non può essere utilizzata in modo isolato, come sta tentando di fare il governo italiano. In base ad un esercizio di discrezionalità politica o amministrativa ( attuata con atti di indirizzo e direttive ministeriali), si verrebbe a stravolgere il fondamentale principio del Diritto internazionale del mare (art. 98 UNCLOS) che obbliga gli stati a prestare immediata attività di assistenza  e di coordinamento a qualsiasi imbarcazione in mare che abbia operato attività di ricerca e salvataggio, a prescindere dal tipo di imbarcazione, dalla bandiera che batte, dallo stato giuridico dei naufraghi e dalla natura civile o militare dei mezzi navali che hanno partecipato alle operazione di soccorso. Un obbligo che ricorre anche nei casi nei quali le autorità che sarebbero responsabili di una determinata zona SAR non sono nelle condizioni di intervenire, o decidono espressamente di non portare a compimento operazioni di ricerca e salvataggio (come avviene nel caso delle autorità libiche che si rifiutano sistematicamente di prendere in carico eventi SAR dopo che ci sia già stata una nave di una ONG che sia intervenuta dopo avere notiziato tutte le autorità SAR titolari delle zone limitrofe).

10. Qualora si negasse l’ingresso nelle acque territoriali italiane, ad una nave che ha operato una attività SAR in acque internazionali e chiede lo sbarco dei naufraghi in un porto sicuro, con una attività di imperio affidata ad un corpo militare dello stato italiano, come la guardia di finanza, si realizzerebbe dunque un caso di respingimento collettivo in frontiera. In questo caso verrebbe violato il diritto di chiedere asilo, riconosciuto come diritto fondamentale della persona , dall’art. 10 della Costituzione italiana, dalle Direttive e dai Regolamenti dell’Unione Europea e dalla Convenzione di Ginevra, che vieta espressamente di attribuire rilievo penale all’ingresso di richiedenti asilo nel territorio dello stato ( e lo stesso vale per tutte le persone che non sono comunque soggette ad espulsione o respingimento come vittime di violenza, minori, donne con prole o vittime di abusi). Dunque, dopo le azioni di soccorso in acque internazionali non esistono clandestini da trasportare, ma naufraghi da sbarcare in un porto sicuro.

Quando il soccorso sia stato operato per ragioni di urgenza, al prevalente scopo di salvaguardare la vita umana, nell’area di responsabilità corrispondente alla cd. “zona SAR libica”, qualora l’imbarcazione che ha effettuato il soccorso abbia raggiunto la zona contigua alle acque territoriali italiane ( 24 miglia dalla costa) , o vi abbia fatto addirittura ingresso, come si è verificato nei recenti casi della Mare Jonio  e della Sea Watch 3, non si può addurre l’argomento tratto dalla nozione astratta di “passaggio ( non) inoffensivo. Che lo stato potrebbe negare, esercitando i suoi poteri di sovranità e di controllo delle frontiere, per giustificare quello che di fatto, in assenza di provvedimenti individuali, assumerebbe tutte le caratteristiche di un respingimento collettivo vietato dalle Convenzioni internazionali.

Anche arrrivando a ritenere ammissibile il diritto dello stato a negare l’accesso nei porti per ragioni di sicurezza nazionale, nell’ambito delle diverse previsioni stabilite dall’art. 19 comma 2 della Convenzione di Montego Bay (UNCLOS)tale diritto può essere concretamente esercitato solo a condizione che siano adottate misure di respingimento individuale nei confronti delle persone che si trovano a bordo delle navi alle quali si inibisce l’ingresso nelle acque territoriali o in porto. Nello stesso senso anche il Regolamento europeo sulle frontiere Schengen 399/2016 esige la registrazione individuale dei respingimenti alle frontiere esterne e dunque vieta i respingimenti collettivi, specificando che le decisioni relative alla non-ammissione, ai sensi dello stesso Regolamento devono essere adottate su base individuale. Se il legislatore italiano dovesse emanare disposizioni in contrasto con la normativa imposta con effetto cogente dal Regolamento frontiere Schengen, oltreche dall’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea ( divieto di respingimenti collettivi), si potrebbe adire la Corte di Giustizia dell’Unione europea per l’apertura di una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia.

Come ha affermato la Corte europea dei diritti dell’Uomo nella sentenza Hirsi, «secondo il diritto internazionale in materia di tutela dei rifugiati, il criterio decisivo di cui tenere conto per stabilire la responsabilità di uno Stato non sarebbe se la persona interessata dal respingimento si trovi nel territorio dello Stato, o a bordo di una nave battente bandiera dello stesso, bensì se essa sia sottoposta al controllo effettivo e all’autorità di esso». Per la Corte, dotato di questo contenuto e di questa estensione, il divieto di respingimento costituisce un principio di diritto internazionale consuetudinario che vincola tutti gli Stati, compresi quelli che non sono parti alla Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status dei rifugiati o a qualsiasi altro trattato di protezione dei rifugiati. È inoltre una norma di jus cogens: non subisce alcuna deroga ed è imperativa, in quanto non può essere oggetto di alcuna riserva» (articolo 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, articolo 42 § 1 della Convenzione sullo status dei rifugiati e articolo VII§1 del Protocollo del 1967).

Risulta evidente come tutte le misure di polizia e le prassi operative di respingimento, adottate nei confronti delle persone soccorse in acque internazionali e fermate in prossimità dell’ingresso nelle acque territoriali italiane, o nella zona contigua ( 24 miglia dalla costa), dovrebbero comportare provvedimenti individuali che andrebbero notificati direttamente alle medesime persone a bordo delle navi. Risulta peraltro che attività di prima identificazione già vengono compiute da agenti della Guardia di finanza che salgono a bordo delle navi delle ONG tenute al di fuori del limite delle acque territoriali (12 miglia), ma pur sempre sotto la giurisdizione italiana, trovandosi all’interno della cd. zona contigua ( 24 miglia), al limite della quale la stessa guardia di finanza è tenuta al controllo individuale dei documenti ed alla identificazione delle persone che vi si trovano. Come chi scrive ha potuto verificare di persona, subendo i relativi controlli, quando nel mese di luglio del 2004 si recava con un mezzo privato in acque internazionali a portare soccorsi ed assistenza legale alla nave umanitaria tedesca Cap Anamur, tenuta allora, per ordine del ministro dell’interno, fuori dalla zona contigua ( e quindi a oltre 24 miglia dalla costa italiana).

Gli stessi provvedimenti di respingimento, sempre che si ammetta che siano adottabili nei confnronti di persone soccorse in acque internazionali, che dunque avrebbero comunque diritto di ingresso per ragione di soccorso nel territorio dello stato, a mente dell’art. 10 del T.U. n.286/98, per non richiamare l’art. 10 della Costituzione italiana, non possano applicarsi nei confronti di persone per le quali operino le cause di inespellibilità o di non respingimento stabilite dalle Convenzioni internazionali ( ad esempio l’art. 33 della Convenzione di Ginevra sui rifugiati) o dal diritto interno ( ad esempio dall’art. 19 del Testo Unico 286/98 sull’immigrazione, per non parlare dell’art. 10 comma 3 della Costituzione italiana). Sotto questo punto di vista non assume alcun rilievo la bandiera di nazionalità che batte la nave soccorritrice, e appare privo di qualsiasi base legale il potere che si vorrebbe arrogare il ministero dell’interno, di disporre divieti di ingresso nelle acque territoriali in base all’art. 19 comma 2 della Convenzione UNCLOS. Un potere che non può trovare fondamento neppure in un atto legislativo interno, se questo contrasta con la Costituzione o con i Regolamenti europei che hanno efficacia precettiva immediata e diretta.

Di certo appare evidente che, a prescindere dallo stato di bandiera,  quando una nave carica di persone soccorse in acque internazionali si trovi al limite o all’interno della cd. “zona contigua” alle acque territoriali, ricade sotto la giurisdizione dello stato, sia per l’adozione delle misure di carattere penale ed amministrativo, sia in modo corrispondente per quanto riguarda gli obblighi di sbarco e di assistenza dei naufraghi, con particolare riferimento ai minori ed ai soggetti più vulnerabili. Obblighi di assistenza che non potranno essere assolti con lo sbarco imposto dalle autorità mediche di persone in stato di emergenza sanitaria, o inviando soltanto scorte di vestiario e rifornimenti di viveri o provvedendo alle esigenze sanitarie più urgenti a bordo, senza trovare una soluzione di sbarco che non comporti il rinvio dei naufraghi, ormai sottoposti alla giurisdizione italiana ed europea, verso paesi che non garantiscono porti sicuri di sbarco ed il rispetto effettivo dei diritti fondamentali della persona.