di Fulvio Vassallo Paleologo
1.Lo sfruttamento sistematico dei fatti di cronaca nera, come il rogo di Mirandola, per legittimare svolte repressive nelle politiche in materia di asilo e immigrazione, e nelle prassi applicate dalle autorità di polizia, ha prodotto un effetto “a catena” che sta caratterizzando questo passaggio elettorale, coinvolgendo “maggioranza” di governo ed alcuni esponenti dell’ “opposizione”, con ricadute che si dovranno affrontare nei prossimi mesi. Ritornano al centro del dibattito politico il tema della detenzione amministrativa degli immigrati “irregolari” e la effettività dei rimpatri con accompagnamento forzato.
La questione dei “porti chiusi”, una questione scomoda di fronte alla crisi libica, ormai degenerata in guerra civile, che tutti riconoscono, potrebbe non pagare più di quanto non abbia già fruttato in termini di consenso elettorale. Le ultime direttive ministeriali sono state un fallimento assoluto. Prima si sono ordinati respingimenti collettivi, vietati dalle Convenzioni internazionali. Adesso il ministro dell’interno è costretto ad ammettere che la Libia non è “un paese sicuro”. Come ha confermato da ultimo l’OIM. Le balle di Salvini sulla riduzione delle vittime in mare sono smentite dall’OIM e dall’UNHCR. Anche la magistratura ribalta i teoremi del ministro dell’interno. Tutti dovranno prendere atto che le ONG non sono colluse con i trafficanti, come si è sostenuto in due anni di martellanti campagne elettorali. I casi di abbandono in mare sono diventati sempre più difficili da difendere, come l’ultimo di nave Bettica, ed allora si pensa di puntare di nuovo sula criminalizzazione di tutti gli immigrati irregolari e sulla questione dei rimpatri forzati e dei centri di detenzione ammnistrativa.
Già nel 2017, prima della penultima campagna elettorale, Minniti ne voleva uno in ogni regione. Il piano Minniti, presentato nel mese di maggio del 2017, prevedeva entro il mese di luglio dello stesso anno l’apertura di nuovi Centri per i rimpatri (CPR), termine adottato da un provvedimento varato dal governo Gentiloni che rinominava i vecchi Centri di identificazione ed espulsione (CIE). Il progetto non si era mai realizzato compiutamente per le forti resistenze a livello locale e per la insostenibilità dei costi. Oggi quello stesso progetto viene ripreso dai partiti del governo gialloverde, che nel frattempo ha prolungato i termini del trattenimento amministrativo, fino a sei mesi. Nel frattempo il centro hotspot di Trapani Milo e quello di prima accoglienza, a Palazzo San Gervasio, in provincia di Potenza, sono stati trasformati in Centri per i rimpatri (CPR).
In quest’ultima campagna elettorale diversi esponenti politici europei hanno rilanciato, ancora una volta, la questione della effettività dei rimpatri e della detenzione amministrativa, temi sui quali in Europa tutti sembrano d’acordo, salvo poi a dividersi immediatamente non appena si passa a trattare il tema delle risorse necessarie, come è confermnato dal blocco della nuova direttiva sui rimpatri. Eseguire una sola misura di allontanamento forzato costa non meno di 3-4.000 euro, e programmare l’allontanamento forzato di numeri elevati di persone, come quelli propagandati in Italia, ad esempio novantamila o centomila persone irregolari, costa dunque diversi miliardi di euro. Che i governi europei non sanno proprio dove andare a prendere. Tanto meno si potrà fare ricorso al principio di solidarieta’ che in questa materia appare sempre più equivoco. Per non parlare delle conseguenze di rimpatri di massa sul mercato interno del lavoro e sul piano dei rapporti con i paesi terzi.
Tre diversi esponenti di partiti di governo, ma anche di opposizione, prima Salvini, poi Di Maio, quindi anche Gentiloni, si sono attaccati a vicenda, criticandosi reciprocamente e auspicando tutti una maggiore “effettività” delle misure di allontanamento forzato con accompagnamento di polizia.
2. Il governo, ed in particolare il ministro dell’interno, hanno deciso la riapertura di tre strutture ed il potenziamento dei centri di detenzione amministrativa già esistenti. I nuovi centri di detenzione (Centri per i rimpatri-CPR) si andranno così ad aggiungere ai CPR già operativi sul territorio nazionale che ad oggi, complessivamente, consentono il trattenimento amministrativo di appena 778 immigrati irregolari. I CPR si trovano a Roma (sezione femminile), Bari, Brindisi, Caltanissetta, Torino, Palazzo San Gervasio (Potenza) e Trapani. Sarebbero in corso i lavori per attivarne altri a Gradisca d’Isonzo (Gorizia), Milano, Macomer (Nuoro) e Modena. Potranno ospitare fino a 392 persone. Non si vede come con questi numeri, ammesso che corrispondano alla realtà, si possa dare maggiore impulso alle politiche espulsive che si propongono i politici italiani, ne da chi saranno sostenute le ingenti spese che si renderanno necessarie.
Si è già decisa in particolare la riattivazione della sezione maschile del CPR (centro per i rimpatri) di Ponte Galeria a Roma, con la riapertura della sezione maschile verranno ricavati 125 posti in più in una struttura che già negli anni passati si era rivelata disumana ed ingovernabile, con una serie ininterotta di proteste che ne avevano impedito la piena “utilizzazione”. Si può prevedere un massiccio trasferimento di risorse dal sistena di accoglienza alle procedure di trattenimento amministrativo e di rimpatrio forzato, ma in ogni caso si dovranno affrontare forti resistenze a livello locale, resistenze che in passato hanno bloccato l’apertura dei CPR previsti dal piano Minniti ( come nel caso di Milano).
Al centro del dibattito politico, dopo la rinnovata campagna diffamatoria contro le ONG, e così ritornata la questione della effettività delle misure di acompagnamento forzato, con la minaccia della proliferazione dei centri di detenzione amministrativa ( oggi definiti come Centri per i rimpatri-CPR). Tutti i tre partiti che hanno preso posizione in materia (Lega, Conquestelle e Partito Democratico) hanno richiamato la necessità di nuovi accordi bilaterali di riammissione, per incrementare la percentuale di immigrati irregolari, destinatari di un provvedimento di respingimento o di espulsione, che poi possano essere effettivamente rimpatriati. Qualcuno, come Minniti, si è pure vantato, in materia di rimpatri con accompagnamento forzato, di avere fatto meglio del governo in carica.
3. I dati, anche quelli ufficiali forniti dal ministero dell’interno, sempre piu’ rari, parlano chiaro, e confermano il fallimento dell’azione degli ultimi governi e l’inasprimento delle prassi amministrative, alle quali è corrisposto un incremento del contenzioso ed un ingolfamento dei tribunali. Incalcolabile il costo umano delle politiche di deterrenza attuate attraverso un continuo inasprimento delle misure di allontanamento forzato e di trattenimento amministrativo.
Come era ampiamente prevedibile, il prolungamento dei tempi di trattenimento nelle strutture detentive attualmente disponibili ha prodotto un abbassamento del numero di immigrati irregolari che sono stati effettivamente espulsi dopo essere stati rinchiusi in un CPR. Mentre sono aumentati i casi di trattenimento arbitrario nei centri di prima accoglienza e negli Hotspot, malgrado la magistratura continui ad indagare sui casi più eclatanti di abuso. Di certo vantare successi, adducendo che il numero dei rimpatri, effettivamente eseguiti con accompagnamento in frontiera, supera nel 2019 quello degli arrivi, quando rimane inferiore in assoluto al dato dello scorso anno, a fronte del crollo verticale degli “sbarchi”, appare soltanto una penosa operazione di propaganda. Già nel periodo agosto 2017- maggio 2018, dunque prima dell’insediamento del nuovo governo, si era peraltro verificata una diminuzione degli arrivi in Italia nella misura dell’80 per cento rispetto all’anno precedente.
L’abolizione della protezione umanitaria, dopo le direttive inviate lo scorso anno dal ministero dell’interno alle Commissioni territoriali, ha notevolmente aumentato il numero dei dinieghi. Quando i giudici non sono riusciti a correggere le decisioni di diniego, o non si è arrivati alla fase di ricorso, sono ancora aumentati gli immigrati in una condizione di irregolarità. Un aumento ancora più consistente delle persone potenzialmente esposte a misure di allontanamento forzato è derivato anche dalla mancanza di canali legali di ingresso e dalla crescita esponenziale dei cd. overstayers (persone che entrano legalmente con un visto a breve scadenza, in genere tre mesi, e poi si trattengono nel territorio nazionale oltre la scadenza del visto). I meccanismi opachi di un mercato del lavoro sempre più caratterizzato, soprattutto in alcune regioni e nel comparto agricolo,dalla piaga del lavoro nero, hanno impedito in molti casi il rinnovo del permesso di soggiorno, magari ottenuto per motivi umanitari, per la mancanza di un valido contratto di lavoro, ed hanno aggiunto allo sfruttamento il rischio di una quotidiana soggezione alle misure di allontanamento forzato.
Una cappa di silenzio è calata sui centri di detenzione amministrativa, da Trapani (Milo) a Torino, e sulle misure di accompagnamento forzato in frontiera effettivamente eseguite. Persino l’attività del Garante nazionale per i diritti delle persone private della libertà personale è stata osteggiata o relegata ai margini. Gli Hotspots ed i CPR sono diventati luoghi sempre più impenetrabili, e in molti casi, soprattutto negli Hotspot, le misure limitative della libertà personale sono state sottratte ad un effettivo controllo giurisdizionale, in violazione dell’art. 13 della Costituzione. Il più recente decreto sicurezza, approvato con la legge n.132 del 2018 ha poi consentito il trattenimento amministrativo in vista dell’espulsione in strutture diverse dai CPR, in locali “a disposizione delle autorità di pubblica sicurezza”.Non si comprende quali forme di convalida giurisdizionale siano previste per questi casi di limitazione della libertà personale in vista dell’accompagnamento in frontiera, che comunque ricadono sotto la previsione dell’art. 13 della Costituzione italiana. Come ribadisce la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, a partire dalla sentenza n.105 del 2001.
In tutte le strutture detentive nelle quali venivano rinchiusi migranti irregolari si è impedito in ogni modo un regolare accesso dei giornalisti e degli operatori dell’informazione. Nei CPR i procedimenti di convalida dei tratenimenti sono diventati meri passaggi burocratici che impediscono un esercizio effettivo dei diritti di difesa previsti dall’art. 24 della Costituzione. Già la citata sentenza della Corte Costituzionale n. 105/2001 sottolineava l’incompatibilità con la Carta di un potere di controllo del giudice che si riducesse ad un «riscontro meramente esteriore» delle condizioni di validità del trattenimento e dell’atto ad esso presupposto. Nel 2017 una Commissione di inchiesta della Camera sui centri per stranieri aveva adottato un corposo rapporto che segnalava numerose “criticita” che ad oggi sembrano riproporsi in modo ancora più drammatico. Da questo particolare punto di vista sembra che tra i diversi governi che si sono succeduti nel tempo prevalgano linee di continuità che fanno molto riflettere sullo stato della democrazia nel nostro paese, trattandosi nel caso della detenzione ammnistrativa e dei rinpatri, della delicata materia della libertà personale, di indubbio rilievo costituzionale.
4. Al di là dell’esito elettorale è facile prevedere che nelle prossime settimane, a fronte del fallimento evidente della politica disumana dei “porti chiusi“, il tema della detenzione amministrativa nei centri per i rimpatri ritornerà centrale. Con il rischio che, per incrementare il numero delle espulsioni effettivamente eseguite con accompagnamento forzato in frontiera, si ritorni a prassi illegali, come quelle sperimentate in passato, ad esempio verso il Sudan o la Tunisia, che hanno portato alla condanna dell’Italia da parte della Corte Europea dei diritti dell’Uomo.
Nella prossima estate, probabilmente, il terreno dello scontro per garantire i diritti fondamentali della persona migrante, che comunque spettano anche ai cd irregolari, comunque da riconoscere loro in quanto esseri umani, in base alle Convenzioni internazionali ed all’art. 2 del Testo unico 286/98 sull’immigrazione, non saranno solo i porti ma anche i voli di rimpatrio e le aree destinate al trattenimento amministrativo di chi sarà arrestato ed avviato verso una procedura di espulsione con accompagnamento forzato. Misure che magari avranno un effetto meramente simbolico, rispetto al numero complessivo in continua crescita degli immigrati irregolari, ma che comprimeranno gravemente i diritti umani delle persone coinvolte.
Mentre diventa sempre più incerta la politica europea, sui rimpatri, le somme che sarebbero stanziate dal governo, si parla di qualche milione di euro in tre anni, come previsto dalla bozza di decreto sicurezza bis, appaiono assolutamente insignificanti. Potremmo dire a vantaggio della successiva permanenza in Italia e delle prospettive di integrazione che non si possono negare a persone che non hanno scelto la condizione di irregolarità, ma che sono diventate irregolari per scelte del governo successive al loro ingresso in Italia o per la distorsione di un mercato del lavoro che nessuno riesce a controllare davvero. E’ sempre più ridotta la possibilità di accedere ai permessi di soggiorno per grave sfruttamento lavorativo, casi che, magari, in passato si risolvevano con il riconoscimento della protezione umanitaria, e che oggi rimangono completamente scoperti.
5. Qualunque prospettiva futura in materia di rimpatri non potrà prescindere dal ripristino della protezione umanitaria, dalla riapertura di canali legali di ingresso, da nuovi rapporti con i paesi terzi che non siano circoscritti soltanto allo scambio tra finanziamenti allo sviluppo che finiscono nelle tasche di governanti spesso corrotti, e operazioni (talora soltanto promesse) di rimpatrio forzato. Nel frattempo nei procedimenti di convalida della detenzione amministrativa all’interno dei CPR dovranno essere garantiti i diritti di difesa.
Vanno riviste le politiche italiane ed europee sui visti di ingresso, anche stagionale, con il ripristino della libertà di emigrazione, oltre che con lo scrupoloso ed effettivo rispetto della Convenzone di Ginevra del 1951 e delle normative europee in materia di protezione internazionale. Si potrà trattare di proposte che oggi appaiono impopolari, ma sono le uniche ipotesi concretamente praticabili per la soluzione del problema della proliferazione dei casi di irregolarità, ed anche per la questione dei rimpatri.
Occorre una modifica radicale della disciplina attuale della normativa contenuta negli articoli 10 e seguenti del Testo unico sull’immigrazione 286/98, già modificata dalla legge Bossi-Fini del 2002 e dai successivi pacchetti sicurezza, da quelli di Maroni nel 2009, a quelli di Minniti e Salvini negli ultimi anni. La Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione hanno già fornito indirizzi assai chiari, che adesso non dovrebbero essere rimessi in discusione per effetto dei mutati rapporti di forza tra politica e magistratura con un uso spregiudicato dello strumento dei decreti legge.
6. Ministri e prefetti sono tenuti a rispettare le leggi e le Convenzioni internazionali vigenti, quale che sia la maggioranza elettorale che esce fuori dalle urne. Tanto nei centri per i rimpatri che negli Hotspots, come quelli di Lampedusa e Pozzallo, e nei centri di prima accoglienza, come la caserma Gasbarro a Messina. E se si modificano le leggi non si possono violare la Costituzione e le norme imperative derivanti da Convenzioni internazionali sottoscritte anche dall’Italia. I diritti fondamentali delle persone contano più della difesa dei confini. Lo afferma la Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo che vieta trattamenti disumani o degradanti ( art. 3) e impone che le misure di trattenimento amministrativo in vista di un allontanamento forzato siano conformi a legge ( art. 5). Il rispetto del principio di legalità, con riferimento alla «qualità del diritto nazionale» è un requisito necessario per la legittimità della detenzione amministrativa finalizzata all’espulsione con accompagnamento forzato, ai sensi dell’art. 5 § 1, lett. f) CEDU, secondo costante giurisprudenza della Corte di Strasburgo. Cfr. in tal senso, le sentenze rese nei casi Chalal c. Regno Unito, 25 ottobre 1996, ric. 22414/93, §112; Amuur c. Francia, 20 maggio 2006, ric. 19776/92, §50; Rashed c. Repubblica Ceca, del 27 novembre 2008, ric. 298/07, § 73.
I casi di espulsione con accompagnamento forzato vanno drasticamente ridotti con una maggiore applicazione dei criteri di adeguatezza e proporzionalità, i casi di “rsichio di fuga” vanno specificati, anche per dare maggiore effettività a quelle da eseguire nei casi più gravi, da accertare con sentenza della magistratura, e non a mera discrezione dell’autorità di polizia. Il rimpatrio volontario deve diventare un’alternativa certa e conveniente, magari con la possibilità di una abolizione dei divieti di reingresso. Vanno cancellate le sanzioni penali del soggiorno irregolare, come già ha anticipato una importante sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea, e soprattutto vanno introdotte forme diverse di regolarizzazione successiva all’ingresso irregolare, sulla base di indici obiettivi di integrazione. Non ci sono altri modi per sconfiggere le organizzazioni criminali che lucrano su regimi proibizionisti adottati dai governi in materia di controlli di frontiera.
7. Secondo una recentissima sentenza dei giudici di Lussemburgo, “la decisione di revocare o rifiutare lo status di rifugiato non permette di (negare) tale status – né i diritti che derivano dalla Convenzione di Ginevra – o di rimpatriare l’extracomunitario se ci sono “fondati timori” che sia perseguitata nel suo paese di origine. Prevalgono, quindi, i fondamenti della Carta dei diritti fondamentali dell’Ue che vieta il respingimento in un Paese dove la sua vita o la sua libertà possano essere minacciate e dove siano in vigore la tortura, pene e trattamenti inumani o degradanti. La Corte Ue in sostanza ha stabilito che il diritto dell’Unione riconosce ai rifugiati interessati una protezione internazionale più ampia di quella assicurata dalla Convenzione di Ginevra”. Purtroppo l’Unione Europea si è divisa sull’applicazione dei principi di solidarietà ed ha trovato intese solo sul rafforzamento delle misure repressive.
Senza una diversa politica dei visti ( che va concordata a livello europeo) e senza il ritorno a misure di regolarizzazione successiva, nessun paese potrà reggere a lungo la estenuante campagna di strumentalizzazione innescata periodicamente sulla presenza di immigrati irregolari. La diffusione della criminalizzazione dei migranti irregolari, e quindi dell’odio verso gli stranieri tutti, innesca uno scontro sociale che pregiudica le possibilità di fare fronte alle ricorrenti crisi economiche. I problemi di convivenza e gli allarmi sociali potranno solo moltiplicarsi, a vantaggio dei partiti naz(ional)isti, e portare ad una riduzione della coesione sociale e delle garanzie dello stato di diritto, con una violazione istituzionalizzata del principio dell’habeas corpus. Le prassi arbitrarie di limitazione della libertà personale e di altre libertà garantite dalla Costituzione italiana, gia’sperimentate per anni nei centri di detenzione amministrativa per stranieri, potrebbero essere estese anche ai casi di arresto di polizia di cittadini italiani che costruiscono fronti di opposizione sociale.
Una svolta autoritaria che è già in corso e si potra’ consolidare con previsioni normative, come quelle contenute nell’ultimo decreto sicurezza bis, e con le prassi adottate dalle forze di polizia, come risulta confermato dal comportamento degli agenti in occasione di recenti manifestazioni di piazza. Ancora una volta si dimostra come le pratiche discriminatorie ed arbitrarie adottate nei confronti dei migranti, siano terreno di sperimentazione e di legittimazione di misure limitative dei diritti fondamentali della persona, che mettono a rischio lo stato di diritto non solo per le persone straniere cd. irregolari, ma per i cittadini tutti, magari prima che un plotone di polizia li prenda a manganellate.