Governo responsabile di un respingimento collettivo. Ministri ancora in fuga dalle loro responsabilità. Perchè esiste la giurisdizione italiana anche nella zona contigua alle acque territoriali.

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Nel corso degli ultimi anni si è riscontrata una progressiva eliminazione delle possibilità di difesa da parte delle vittime delle prassi di respingimento in frontiera. Stiamo assistendo ad un autentico stravolgimento di senso, contrario all’affermazione dei diritti fondamentali della persona garantiti nelle Convenzioni internazionali e nelle Carte Costituzionali, che ha permesso di criminalizzare l’intervento degli operatori umanitari e dei cittadini solidali, che in mare hanno prestato assistenza ai migranti, indipendentemente dal loro status giuridico, ma considerati come esseri umani, prima che numeri da contabilizzare o corpi da arrestare o da allontanare come se si trattasse di una merce da smaltire.

Al contempo, quegli stessi governi e quelle autorità che si sono resi responsabili o complici delle diffuse violazioni dei diritti umani, si ammantano oggi di un falso umanitarismo, e si propongono come garanti di diritti, a partire dal diritto alla vita, che le loro politiche contribuiscono a violare quotidianamente. Da ultimo si è tentato di inventare l’ennesimo spazio sottratto alla giurisdizione, la zona contigua alle acque territoriali (12-24 miglia dalla costa) per sottrarre a qualsiasi controllo giudiziario l’attività di respingimento posta in essere da unità militari italiane su disposizione del minstero dell’interno, nei confronti dei naufraghi imbarcati a bordo della nave Alan Kurdi della ONG tedesca Lifeline.

Per ottenere questo risultato si è inventata una trattativa con lo stato di bandiera della nave, la Germania, che ha avuto come immediato obiettivo quello di criminalizzare l’intervento di soccorso, con una rappresentazione mendace dei fatti e delle norme internazionali, e di eludere l’adempimento immediato degli obblighi di soccorso e di indicazione del porto di sbarco sicuro, a carico del governo italiano, in base alle Convenzioni internazionali ed al diritto umanitario.

Il comandante della Alan Kurdi aveva chiesto l’ingresso per lo sbarco dei naufraghi prima a Malta e poi all’Italia, e la successiva trattativa condotta con la Repubblica federale tedesca aveva almeno garantito lo sbarco in Italia di due nuclei familiari composti da sei persone. Ma su decisione del ministero dell’interno, quando la nave Alan Kurdi si tovava nella zona contigua a 17 miglia sud di Lampedusa, la guardia costiera comunicava che era autorizato solo lo sbarco delle madri con i due figli piccoli, dunque solo quattro persone, mentre non veniva autorizzato lo sbarco dei padri come invece sembrava concordato con la Germania.

Veniva poi negata qualsiasi possibilità di sbarco in Italia per gli altri naufraghi, in violazione delle regole internazionali, che prevedono l’obbligo per lo stato che comunque riceve una chiamata di soccorso di indicare nel tempo più immediato un posto sicuro di sbarco (POS). Place of safety che non si può certo ritenere in Libia come si vorrebbe imporre, ricorrendo anche alla violenza morale. Magari con la minaccia di separare i nuclei familiari, come ha fatto il ministro dell’interno italiano. l’OIM ribadisce proprio oggi, nel caso della Alan Kurdi, il diritto dei nuclei familiari a restare uniti in caso di sbarco.

Il rifiuto è stato giustificato sulla base di argomentazioni che ormai sono diventate una mera giustificazione formale da parte del governo italiano. L’intervento di soccorso si sarebbe verificato nella cd. SAR libica e dunque il comandante della nave avrebbe dovuto riconsegnare ai libici i naufraghi e lasciare che questi fossero ricondotti nei centri di detenzione nei quali tutti ormai possono conoscere quanti e quali abusi si consumino ai danni delle persone che vengono internate. Si è trascurato così un dato fondamentale. L’esercizio delle prerogative e dei doveri di intervento per attività SAR, e nel controllo delle frontiere marittime, non può prescindere in nessun caso dall’assoluto rispetto del diritto internazionale dei rifugiati ed, in particolare, del divieto di refoulement previsto dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra.

In base all’art. 33 della Convenzione di Ginevra, «Nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche». Tale obbligo è stato ribadito nel rapporto «Rescue at Sea: A Guide to Principles and Practice as Applied to Migrants and Refugees», elaborato nel 2006 dall’Imo e dall’Unhcr e sottoposto ad aggiornamento nel 2015. In tale documento viene evidenziato l’obbligo che incombe al comandante della nave che compie l’intervento di soccorso di tutelare adeguatamente i richiedenti asilo, verificando la loro presenza a bordo, comunicandola all’Unchr ed effettuando lo sbarco unicamente laddove sia possibile garantire loro adeguata protezione.

Secondo un comunicato di alcuni giorni fa, In riferimento alle proprie attività in Libia, l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) intende precisare di aderire alla posizione ONU secondo la quale la Libia non può ancora essere considerata un porto sicuro.

L’OIM in Libia è presente, ed è attiva ai punti di sbarco, dove fornisce una prima assistenza ai migranti soccorsi in mare. Dopo lo sbarco i migranti sono però spesso trasferiti in centri di detenzione gestiti dal governo sui quali l’OIM non ha nessuna autorità. Si tratta di centri chiusi, e la detenzione di uomini, donne e bambini al loro interno è da considerarsi arbitraria. Le condizioni inaccettabili e inumane di questi centri sono ampiamente documentate. In generale la situazione nel paese rimane molto pericolosa e l’OIM non può garantire la protezione dei migranti in Libia.

E’ peraltro notorio che in occasioni sempre più frequenti la sedicente Guardia costiera libica, ancora priva di una Centrale di coordinamento (MRCC) non risponde alle chiamate di soccorso.

Ormai è evidente, e risulta ancora più chiaro in questi giorni di conflitto armato in Libia, come manchi unavera e propria Centrale operativa di coordinamento “libica” (MRCC), come ammette in una intervista a Report il rappresentante dell’IMO a Londra.

Il tentaivo di sottrarsi a qualsiasi giurisdizione nell’esercizio dei poteri di respingimento si riscontra ancora una volta in forme nuove, la mancata indicazione del luogo di sbarco sicuro e la chiusura delle acque territoriali e dei porti, che capovolgono la realtà di fatto, ed invertono il sistema gerarchico delle fonti del diritto, come se una circolare del ministero dell’interno potessse valere più di una norma sancita in una Convenzione internazionale ratificata dall’Italia. Scelte politiche che, se riuscranno ad eludere ancora una volta la giustizia penale, potrebbero essere giudicate davanti ad un tribunale internazionale.

L’Italia è stata più volte condannata dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo per avere effettuato respingimenti collettivi vietati dal Quarto protocollo allegato alla CEDU e dall’art. 19 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea, e per avere violato il divieto di trattamenti inumani o degradanti sancito dall’art. 3 della CEDU, oltre che per non avere riconosciuto effettivamente i diritti di difesa previsti dall’art. 13 della CEDU e dall’art. 47 della stessa Carta dei Diritti fondamentali UE. Si ricordano in particolare i casi Hirsi (2012) e  Sharifi (2014). In tutti questi casi le difese dei differenti governi italiani hanno cercato di eludere la giurisdizione della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, giungendo persino a contestare l’esistenza dei ricorrenti o l’autenticità delle procure conferite dai ricorrenti agli avvocati. In questo caso, dopo avere omesso di indicare al comandante della Alan Kurdi il richiesto porto sicuro di sbarco, con la diffida a entrare nelle acque territoriali ( intese come limite di 12 miglia dalla costa), si arriva a sostenere che un respingimento disposto da una autorità nazionale non assumerebbe rilievo giuridico perché le persone si troverebbero “in acque internazionali” seppure ad una distanza inferiore alle 24 miglia dalla costa ( zona contigua), in questo caso di Lampedusa. Una ricostruzione capziosa che viene smentita dalla reale dinamica dei fatti.

2. Nel pomeriggio del 3 aprile 2019 la nave Alan Kurdi della Ong tedesca Sea Eye ha soccorso 64 migranti nel Mediterraneo, in acque internazionali, al largo delle coste libiche di Zuwara.

Il 4 aprile la Alan Kurdi aveva già chiesto al centro di coordinamento marittimo italiano (IMRCC) l’indicazione del porto sicuro. Nella notte, quando si trovava in acque rientranti nella zona Sar maltese, lo aveva chiesto alle autorità della Valletta.

La risposta del ministro Salvini è stata netta. «Ho detto al collega tedesco che il problema è loro, visto che c’è una nave tedesca, con equipaggio tedesco. Risolvano loro, alla Alan Kurdi non sarà permesso di entrare in acque territoriali italiane», ha risposto. Coinvolta anche la Farnesina che ha inviato una «nota verbale» all’Ambasciata tedesca: dietro il linguaggio diplomatico non viene nascosta l’irritazione per l’intervento di soccorso e per la rotta seguita dalla nave aggiungendosi che «risultano quanto meno dubbi dal punto di vista delle norme europee ed italiane in materia di sicurezza, controllo delle frontiere e contrasto all’immigrazione illegale».Tentare di entrare in acque italiane sarebbe dunque «una minaccia al buon ordine ed alla sicurezza dello Stato». Ecco perchè la nave «non sarà autorizzata».

Come hanno riferito alcuni media, un’eventuale condotta di navigazione verso l”Italia della Alan Kurdi, sarebbe sta “finalizzata al trasferimento sul territorio italiano di migranti irregolari con modalità improprie, in violazione della normativa internazionale sul diritto del mare e, quindi, in maniera pregiudizievole per il buon ordine e la sicurezza dello Stato”. Lo ha scritto il prefetto Matteo Piantedosi, capo di gabinetto del ministro dell”Interno,in una direttiva inviata oggi ai capi delle forze di polizia edai capi di Stato Maggiore di Difesa e Marina per invitarli,”nella prospettiva di avvicinamento dell”imbarcazione in acque di responsabilità italiana”, ad intimarle “sin d”ora il divieto di ingresso e transito nelle acque territoriali”.

Secondo le autorità italiane si può quindi qualificare come passaggio “offensivo”, da impedire ai sensi dell’art. 19 della Convenzione UNCLOS, l’ingresso della Alan Kurdi nella zona contigua italiana, seppure allo scopo di sbarcare dei naufraghi. La direttiva del ministero dell’interno del 18 marzo scorso, che poi altro non è che una comune circolare, risulta priva di qualsiasi riferimento alle basi legali del provvedimento, citando convenzioni internazionali che non vietano lo sbarco dei naufraghi in un place of safety, quale che sia il paese di destinazione. Ed appare priva di motivazioni atte a fondare la valutazione che l’ingresso della nave in acque italiane, peraltro in una condizione di mare particolarmente difficile, con il suo carico di naufraghi in sofferenza da giorni, dopo le atroci esperienze subite in Libia, potesse costituire “una minaccia al buon ordine ed alla sicurezza dello Stato”.

Questa argomentazione è stata fornita anche sulla base della direttiva/circolare ministeriale n. 18385 del 18 marzo scorso, secondo cui “nel caso in cui l’evento di soccorso si sia verificato in acque di responsabilità libiche e sia stato compiuto d’iniziativa da una nave soccorritrice ovvero il Maritime Rescue Coordination Center di Roma del Comando Generale delle Capitanerie di Porto non abbia coordinato le attività di soccorso, non sussistono i criteri dettati dalle convenzioni internazionali per l’attribuzione di un place of safety in Italia” (vedi sotto il testo della Direttiva-Cirrolare).

La direttiva emanata dal ministro dell’interno, il 28 marzo scorso, costituisce un invito esplicito rivolto alle autorità che esercitano poteri di polizia di frontiera a violare il divieto di respingimenti collettivi sancito dal Quarto protocollo allegato alla Cedu e dall’art.19 della Carta dei Dititti fondamentali Ue. Un tentativo in via amministrativa, per eludere consolidati principi di diritto internazionale, consolidati nelle applicazioni della Corte Europea dei diritti dell’Uomo.

Le più recenti Direttive ministeriali, in realtà mere circolari, peraltro, sono state firmate dal ministro Salvini dopo mesi di studio da parte degli organi di consulenza del ministero dell’interno, e tengono conto di motivazioni che, allo stato dei fatti, appaiono prive di ricontri concreti.

Come riferivano alcuni media nel mese di gennaio di quest’anno, “secondo fonti del Viminale, il Ministero dell’Interno sta collaborando insieme al Ministero delle Infrastrutture con l’obiettivo di individuare, sulla base della normativa esistente – in particolare l’articolo 83 del codice della navigazione – una procedura standard da applicare per impedire l’ingresso delle Ong nelle acque territoriali. 
L’obiettivo fa leva sull’”interesse nazionale”: le navi delle Ong sarebbero da considerarsi infatti come ‘non inoffensive’, in quanto favorirebbero l’immigrazione clandestina e potrebbero avere anche terroristi a bordo, rappresentando un rischio per l’Italia. 

Si era osservato al riguardo da parte della Guardia costiera italiana (Contrammiraglio Carlone) che ” nel caso di interventi di soccorso connessi con i fenomeni migratori, l’individuazione dello specifico “POS”, oltre a tener conto delle eventuali esigenze e problematiche di carattere prettamente nautico, dev’essere necessariamente concertata tra lo IMRCC e le competenti Autorità del Ministero dell’interno. Occorre peraltro precisare che, allo scopo di snellire le procedure per l’individuazione del POS quando la nave soccorritrice sia un assetto governativo nazionale (M.M., GdF, CC) o facente parte di una delle due operazioni europee (TRITON e SOPHIA), su richiesta dei Comandi complessi dai quali dette navi dipendono (CINCNAV12, COGEGUARFI, CARABINIERI, ICC13, FHQ14, ecc.), sono state redatta apposite SOP (Procedure operative standard) con le quali MRCC Roma ha autorizzato questi ultimi ad interloquire direttamente con i competenti organi del Ministero dell’interno (il National Coordination Centre o NCC, ubicato presso il Ministero dell’interno – DCIPF, che a sua volta si relaziona con il Dipartimento per le libertà civili) una volta recuperate a bordo le persone da soccorrere (tenendo comunque informato il competente IMRCC fino al termine delle operazioni di soccorso). Ciò anche al fine di poter meglio contemperare le problematiche tecniconautiche delle navi soccorritrici con quelle dell’accoglienza a terra.  IMRCC si occupa pertanto di definire direttamente il POS con il Ministero dell’interno, non solo per le navi della Guardia costiera che non stiano operando nell’ambito delle summenzionate operazioni, ma anche per le navi mercantili (incluse ovviamente quelle operate da ONG) e le altre navi che non dipendano da uno dei suddetti comandi complessi.

L’ex contrammiraglio della Guardia Costiera, Vittorio Alessandro, aveva spiegato perché un governo non può legiferare sui salvataggi in mare, chiudendo i propri mari alle navi delle ong.

Affermava il contrammiraglio Alessandro. “Non vedo come possa stare in piedi una qualsiasi architettura di un decreto che punti a inficiare il soccorso in mare. Ci sono norme sovraordinate a quelle governative che non possono essere bypassate con una carta proveniente dal Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture”. Il giudizio del contrammiraglio è grave: “Qui si sta parlando di un decreto di sicurezza pubblica come se su ogni nave delle ong ci fossero dei terroristi”. Per questo “anche solo immaginare di contravvenire le norme internazionali in materia di salvataggio di vite umane con simili misure è impensabile”.

Come sosteniamo da tempo, anche secondo il Contrammiraglio, ” il diritto internazionale del mare (Convenzione Sar sulla ricerca e il soccorso in mare ratificata dall’Italia nel 1989; Convenzione Solas sulla salvaguardia della vita umana in mare ratificata dall’Italia nel 1980 e la Convenzione delle Nazioni unite sul diritto del mare, ratificata nel 1994, tra le altre) prevede infatti che gli Stati e, quindi, “anche le autorità italiane”, abbiano “l’obbligo di adottare tutte le misure necessarie a che tutte le persone soccorse possano sbarcare” in un porto sicuro “nel più breve tempo possibile”.

3. Nel caso più recente della Alan Kurdi non sembra dunque che ricorrano i presupposti di fatto per l’applicazione delle ultime Direttive/circolari emanata, sempre a firma del ministro Salvini, sul tema del coordinamento dell’attività di sorveglianza della frontiera marittima. Basti pensare che la direttiva del 28 marzo è stata emanata ” al fine di garantire alle Autorità libiche il legittimo esercizio delle proprie responsabilità nella gestione delle procedure di search and rescue”. Una Direttiva che è stata subito smentita dalla tragica evoluzione del conflitto civile in Libia. Vedremo domani chi garantirà nel mar libico le attività dovute dallo stato responsabile di una zona SAR. La “zona SAR libica” è stata una invenzione politica e nella situazione attuale va immediatamente sospesa, con il lancio di una missione internazionale di soccorso ed un rinnovato impegno delle ONG, riconosciuto a livello istituzionale, come si verificava peraltro fino al mese di dicembre del 2017.

Una successiva direttiva firmata dal capo di Gabinetto del ministro, ha riaffermato quanto previsto dalla circolare del 18 marzo, fornendo indicazioni operative conseguenti alle forze di polizia. L’ingresso della Alan Kurdi in acque italiane «si configurerebbe necessariamente quale passaggio non inoffensivo» ai sensi delle Convenzioni internazionali. Una forzatura del diritto internazionale, che si ricorda quando si tratta di respingere, ma si dimentica quando impone obblighi di soccorso, divieti di respingimento oppure l’obbligo di indicare tempestivamente un porto sicuro di sbarco.

Le motovedette della Guardia costiera e della Guardia di finanza hanno così monitorato la Alan Kurdi dopo il suo ingresso nella zona contigua alle acque territoriali, comunicando al capitano della nave gli ordini che arrivavano da Roma, e reiterando il divieto di ingresso nella fascia delle 12 miglia, negando qualsiasi possibilità di sbarco dei naufraghi in un porto sicuro. In quelle ore è documentato che la nave della ONG Lifeline è stata soggetta ad un penetrante potere di imperio da parte delle unità militari italiane, che, se avessero ritenuto che la nave avesse trasportato a bordo migranti irregolari, avrebbero potuto anche provvedere al fermo della nave ed alla riconduzione in un porto nazionale.

Nel caso della presenza della Alan Kurdi nella zona contigua antistante l’isola di Lampedusa, nessuno dei diversi casi di passaggio offensivo, indicati dal secondo comma dell’art. 19 della Convenzione UNCLOS appaiono provati. Non risulta che le attività svolte dall’equipaggio della nave, che aveva operato un soccorso in acque internazionali, potessero equipararsi alla formula dettata da tale norma per qualificare come offensiva la presenza della nave: “il carico o lo scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero; . Non era intenzione del comandante della nave e del suo equipaggio “scaricare” persone in violazione di leggi o reglamenti, ma gli stessi chiedevano proprio l’applicazione delle leggi e dei regolamenti vigenti, inclusi quelli europei e le norme di diritto internazionale umanitario per chiedere che lo stato adempisse i suoi obblighi di sbarco.

il REGOLAMENTO (UE) 2016/399 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 9 marzo 2016 che istituisce un Codice dell’Unione relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (Codice frontiere Schengen) prevede poi che “la migrazione e l’attraversamento delle frontiere esterne di un gran numero di cittadini di paesi terzi non dovrebbero in sé essere considerate una minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna”. Vanno intese «frontiere esterne» le frontiere terrestri, comprese quelle fluviali e lacustri, le frontiere marittime e gli aeroporti, i porti fluviali, marittimi e lacustri degli Stati membri, che non siano frontiere interne. Al considerando 27 del Regolamento si aggiunge inoltre che “Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle persone deve essere interpretata in modo restrittivo e il concetto di ordine pubblico presuppone l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di interessi fondamentali della società”.

In base all’art. 4 del Regolamento “In sede di applicazione del presente regolamento, gli Stati membri agiscono nel pieno rispetto del pertinente diritto unionale, compresa la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («Carta»), del pertinente diritto internazionale, compresa la convenzione relativa allo status dei rifugiati firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 («convenzione di Ginevra»), degli obblighi inerenti all’accesso alla protezione internazionale, in particolare il principio di non-refoulement (non respingimento), e dei diritti fondamentali. Conformemente ai principi generali del diritto unionale, le decisioni adottate ai sensi del presente regolamento devono essere adottate su base individuale”.

Una volta che la nave si trovi all’interno delle acque territoriali come nella cd. zona contigua nella quale ricorre comunque la giurisdizione dello stato costiero, nessuna discrezionalità può essere rimessa al ministro dell’interno o al ministro delle infrastrutture per impedire lo sbarco delle persone a terra. Ferma restando l’adozione delle possibili misure di internamento o di allontanamento forzato, se non di ammissione alle procedure di protezione ed al sistema di accoglienza, di competenza del ministero dell’interno nell’ambito del cd. approccio Hotspot e secondon quanto previsto dall’art.10 comma terzo del Testo Unico sull’immigrazione.

Ancora una volta si deve ribadire quanto affermato in diverse occasioni dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, e riconosciuto dai tribunali italiani ( come il Tribunale di Ragusa), come il diritto internazionale dl mare vada interpretato ed applicato non limitandosi ad una singola rscrizione, ma riguardando per intero i testi convenzionali ed applicandoli tenendo conto del diritto umanitario e delle prescrizioni vincolanti e sovraordinate sulla salvaguardia della vita umana in mare e sul divieto di respingimento (art. 33 Conv. Ginevra). Non basta dunque limitarsi a proclamare il rilievo assoluto del diritto alla vita, come si riscontra nelle due Direttive/circolari ministeriali.
Secondo l’UNHCR il diritto dei rifugiati va richiamato con funzione prevalente rispetto alle norme di diritto internazionale del mare ed alle norme contro l’immigrazione irregolare.

La Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979 (Convenzione SAR) obbliga gli Stati parte a “…garantire che sia prestata assistenza ad ogni persona in pericolo in mare… senza distinzioni relative alla nazionalità o allo status di tale persona o alle circostanze nelle quali tale persona viene trovata” (Capitolo 2.1.10) ed a “ […] fornirle le prime cure mediche o di altro genere ed a trasferirla in un luogo sicuro”. (Capitolo 1.3.2). La nave soccorritrice va considerata in base al diritto internazionale come un luogo sicuro “transitorio”, e la permanenza a bordo di persone già duramente provate non può diventare arma di ricatto tra gli stati. Come osserva il Professor Giancarlo Guarino, già Ordinario di Diritto Internazionale all’Università di Napoli Federico II, “Il riferimento ripetuto del Governo italiano al fatto che le navi delle ONG battono bandiera di vari Paesi è irrilevante,…perché non si tratta di navi pubbliche ma private e quindi il principio per cui lo Stato della bandiera assume anche la responsabilità di chi si trovi a bordo della nave non vale”.

A fine giornata di giovedì 4 aprile la Alan Kurdi, nella prospettiva di un possibile trasbordo di alcuni migranti tramite motovedette della Guardia costiera che si erano già mosse da Lampedusa, veniva fatta entrare nella zona contigua e dunque in acque ricadenti nella giurisdizione italiana (24 miglia dalla costa) restando per ore ad una rotta di mantenimento mediamente ad una distanza di17-20 miglia dalla costa dell’isola. A Lampedusa tutto sembrava pronto per l’accoglienza delle due famiglie di naufraghi, anche se lo schieramento delle forze di polizia per le strade dell’isola appariva davvero esorbitante.

Ancora una volta il 5 aprile la nave tedesca aveva chiesto invano il ‘place of safety’ al Centro di coordinamento marittimo della Guardia costiera e per tutta la giornata aveva continuato a navigare a zig zag a sud est di Lampedusa mantenendosi in zona contigua, a poca distanza dal limite delle acque territoriali italiane (12 miglia).Nel pomeriggio del 5 aprile il ministro dava il via libera allo sbarco soltanto dei due bimbi e delle due madri: tre motovedette di Guardia costiera e Guardia finanza erano quindi partite da Lampedusa ed avevano raggiunto la nave Alan Kurdi. Ma il trasferimento a terra non si verificava, la situazione era bloccata per effetto di una scelta restrittiva del ministero dell’interno. «L’accordo con il governo tedesco – ha fstto sapere la Ong Sea Eye – era che le famiglie sarebbero state evacuate. Non faremo alcuna separazione familiare».Di fronte al ricatto posto in essere dal governo italiano, in contrasto con gli accordi raggiunti con la Repubblica federale tedesca che prevedevano lo sbarco di due nuclei familiari composti da sei persone, nella tarda serata del 5 aprile, approfittando di un temporaneo miglioramento delle condizioni meteo, la Alan Kurdi faceva rotta su Malta.

4. Il Codice della navigazione stabilisce (all’art. 83) che il Ministero dei Trasporti possa vietare, «per motivi di ordine pubblico, il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale». Ma dovranno essere ragioni di “ordine pubblico” contenute in un provvedimento amministrativo formale, che come tale sia impugnabile nelle sedi competenti, dopo essere stato adottato con una motivazione argomentata in modo puntuale.

La cd. Zona contigua è la zona adiacente alle acque territoriali in cui uno stato può esercitare i controlli necessari a prevenire e reprimere le violazioni alle leggi di polizia doganale, fiscale, sanitaria o d’immigrazione vigenti sul suo territorio o nelle sue acque territoriali (come previsto dalla Convenzione UNCLOS 33,1).

L’estensione massima della zona contigua è attualmente di 12 mg dal limite esterno delle acque territoriali (24 mg dalle linee di base. (Conv. UNCLOS 33,2). La zona contigua costituisce una porzione dell’alto mare (Conv.GINEVRA, I, 24). Da ciò deriva che, all’interno di essa le navi e gli aeromobili di tutte le nazioni, hanno piena libertà di navigazione”. La zona contigua mantiene dunque la qualificazione di “alto mare”, che nel linguaggio del diritto internazionale marittimo corrisponde a quella di acque internazionali, ma nel suo ambito le navi che vi transitano sono soggette ad un penetrante potere di controllo da parte dello stato costiero, corrispondente all’esercizio di un vero e proprio potere giurisdizionale, che non può evidentemente sottrarsi al principio di riserva di legge ( principio di legalità) ed ai controlli giudiziari interni ed internazionali che sono previsti dall’ordinamento nazionale e dalle Convenzioni internazionali. Sotto il profilo penalistico il reato di agevolazione dell’immigrazione irregolare si perfeziona con l’ingresso della imbarcazione che trasporta i migranti irregolari all’interno delle 24 miglia dalle coste italiane.

Nell’ambito della “zona contigua” le autorità italiane , e in particolare la Guardia di finanza, esercitano infatti gli stessi poteri, inclusi i controlli di frontiera, che gli sono riconosciuti delle acque territoriali (12 miglia dalla costa). Anche se non ricorre lo stesso tipo di “sovranità” che ricorre nelle acque “territoriali” si può ritenere che le navi in transito nella cd. zona contigua siano soggette ad un penetrante potere di imperio da parte delle autorità dello stato. Poteri che si estendono dalle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare alla responsabilità per le attività di salvataggio che dovessero verificarsi o concludersi in quella zona.

Il Decreto interministeriale del 14.7.2003 del Ministro dell’Interno per il
contrasto all’immigrazione clandestina prevede all’art.6, sull’attività nelle acque territoriali e nella zona contigua, che “ferme restando le competenze dei prefetti dei capoluoghi di regione ai sensi dell’art. 11, comma3, del testo unico in materia di coordinata vigilanza, nelle acque territoriali e interne
italiane le unità navali delle Forze di polizia svolgono attività di sorveglianza e di controllo ai fini della prevenzione e del contrasto del traffico illecito di migranti. Lo steso decreto prevede poi, all’art. 7, norme di comportamento, per cui nell’assolvimento del compito assegnato l’azione di contrasto deve essere sempre improntata alla salvaguardia della vita umana ed al rispetto della dignità della persona (par. 1).

L’Italia non ha mai dichiarato formalmente una “zona contigua”, ma il Testo Unico sull’immigrazione, n.286 del 1998, la menziona espressamente all’art.12 comma 9 bis del D.lgs.286/1998, secondo cui la nave italiana in servizio di polizia, che incontri nel mare territoriale o nella zona contigua, una nave, di cui si ha fondato motivo di ritenere che sia adibita o coinvolta nel trasporto illecito di migranti, può fermarla, sottoporla ad ispezione e, se vengono rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla, conducendo la stessa in un porto dello Stato. Ai sensi del comma 9-quater dello stesso articolo, i medesimi poteri di cui al comma 9-bis possono essere esercitati al di fuori delle acque territoriali, oltre che da parte delle navi della Marina militare, anche da parte delle navi in servizio di polizia, nei limiti consentiti dalla legge, dal diritto internazionale o da accordi bilaterali o multilaterali, se la nave batte la bandiera nazionale o anche quella di altro Stato, ovvero si tratti di una nave senza bandiera o con bandiera di convenienza. Le relative “modalità operative” di intervento sono stabilite con Decreto interministeriale (nella specie adottato con Decreto del 14.7.2003) .

5.E’ dunque accertato in base alle fonti legali ed è confermato dalle prassi di questi ultimi anni che nella cd. Zona contigua lo Stato, soprattutto attraverso l’attività della Guardia di Finanza, può esercitare rilevanti poteri di controllo, ispezione e limitazione della libertà di navigazione, fino alla possibile conduzione in un porto italiano della nave sospettata di avere commesso un qualsiasi reato connesso al contrasto dell’immigrazione irregolare. Una volta accertata l’equiparazione della zona contigua alle acque territoriali per quanto riguarda l’esercizio dei poteri giurisdizionali dello Stato, rimane da accertare se l’ipotesi del trasporto di naufraghi soccorsi in acque internazionali, possa essere qualificata a priori come attività volta a favorire l’immigrazione irregolare. Come vorrebbe sostenere una buona parte delle formazioni politiche oggi maggioritarie, ma sicuramente in contrasto con il diritto internazionale e con il diritto interno che non consentono di assimilare la condizione dei naufraghi a quella dei cd. “clandestini”. Per gli odiatori seriali e i soggetti che influenzano la comunicazione social si tratta ormai di categorie soggettive sovrapposte e questo permette di portare avanti gli attacchi contro le ONG ancora impegnate nei soccorsi in mare. Poco importa ricordare che comunque, al di là della ripartizione delle zone SAR e della loro incerta attribuzione, gli obblighi di socorso prevalgono su qualunque attività di repressione della cd. immigrazione illegale, come confermato dalle Clausole di salvaguardia previste dall’art. 9 del Protocollo contro il traffico di eseri umani, allegato alla Convenzione ONU di Palermo del 2000 contro il crimine transnazionale. In base all’art. 19 dello stesso Protocollo, “Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti dell’uomo e, in particolare, laddove applicabile, la Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo Status di Rifugiati e il principio di non allontanamento.”

La nave Alan Kurdi, dopo avere superato il limite delle 24 miglia dalla costa di Lampedusa, rimaneva dunque sotto il controllo della stessa Guardia di Finanza, che autorizzava di fatto l’avvicinamento al lmite delle acque territoriali, come è confermato dagli ordini trasmessi al comandante della nave. La Alan Kurdi è rientrata in pieno, per tutto il tempo in cui è rimasta in una zona contigua nella giurisdizione italiana, circostanza questa che espone il governo al dovere di adempiere gli obblighi di fonte internazionale e ne radica la responsabilità alla luce degli obblighi derivanti dalle Convenzioni internazionali. Il comandante della nave ha sempre rispettato i doveri derivanti dalle Convenzioni internazionali e gli ordini per quanto illegittimi, impartiti dale autorità italiane, al punto che non è stata oggetto di alcuna attività ispettiva o di indagine durante il suo transito nella zona contigua a sud dell’isola di Lampedusa.

6. L’ obbligo di soccorso affermato dalle Convenzioni internazionali a carico delle autorità statali prescinde dal regime giuridico della zona di mare in cui viene prestato il soccorso, nel senso che lo stesso può esplicarsi tanto in alto mare quanto nella zona economica esclusiva o nella zona contigua di uno stato diverso da quello di bandiera. La qualificazione dello spazio marino, come lo status giuridico dei naufraghi, che nessuno può definire genericamente come “clandestini”, non incidono sul rispetto degli obblighi di soccorso dovuti dagli stati e dal rispetto del diritto umanitario, a partire dalla Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati (art.33). Non si può certo continuare a ritenere la Libia come un “paese terzo sicuro”, o comunque in grado di garantire “porti sicuri di sbarco”. Appare sempre più dubbia l’esistenza di una effettiva capacità di coordinamento dei soccorsi da poarte delle autorità libiche , a meno di non ipotizzare attività di monitoraggio ed indirizzo svolte da autorità europee (FRONTEX) ed italiane.

Non può dunque prevalere la scelta di sbarcare i naufraghi nel porto “più vicino” e non in quello “più sicuro”. Secondo un rapporto della Guardia Costiera italiana dello scorso anno dello scorso anno, «in alcune occasioni particolarmente complesse, caratterizzate cioè da elevato numero di migranti,dalla scarsità di vettori idonei a trasferire i migranti verso i P.O.S., da avverse condizioni meteorologiche, è stata richiesta la collaborazione e cooperazione ai Maritime Rescue Coordination Centre viciniori (Malta e Tunisi) che tuttavia non hanno accolto la richiesta di sbarcare i migranti soccorsi presso i propri porti. In particolare:

“MRCC Tunisi ha declinato la richiesta di accogliere i migranti in quanto gli stessi non erano di nazionalità tunisina né erano partiti dalle coste tunisine e l’assetto intervenuto nelle operazioni SAR non batteva bandiera tunisina; in aggiunta, ha dichiarato di non essere in grado di accogliere l’ingente numero di migranti (578 in totale) a causa dello scarso preavviso ed in considerazione della mancanza di strutture e risorse logistiche per l’accoglienza.
MRCC Malta, invece, ha declinato la medesima richiesta per non aver coordinato le operazioni SAR essendo le stesse avvenute al di fuori della propria Search and Rescue Region”.

Il ministro Salvini e gli altri ministri coinvolti a vario titolo nelle attività di respingimento delle navi umanitarie, in questa occasione hanno negato, ancora una volta, lo sbarco in un porto sicuro, come prescritto dalle Convenzioni internazionali firmate dell’Italia, nei confronti di una pluralita’ di naufraghi, adducendo prima che il soccorso fosse avvenuto nella cd. SAR libica, e poi che si sarebbe dovuto attendere una decisione europea sulla redistribuzione degli stessi naufraghi. Ancora una volta, una trattativa in corso con diversi stati dell’Unione Europea è diventata pretesto per negare lo sbarco tempestivo, a partire dalla doverosa indicazione del POS da parte del ministero delle infrastrutture ( Corpo Capitanerie di Porto) di concerto con il ministero dell’interno.

Queste prassi, seguite altre volte in pasato attraverso ordini informali, in questa occasione hanno assunto forma e contenuto di un vero e proprio ordine formale, tanto nelle direttive sottoscritte dal ministro dell’interno Salvini in ordine alla cosiddetta chiusura dei porti, quanto nell’ultima direttiva adottata dal Direttore del ministero dell’interno per la polizia di frontiera.

Dal momento che le persone soccorse dalla Alan Kurdi sono rimaste oltre 24 ore in uno spazio geografico definito come zona contigua e assimilato allo spazio territoriale quanto all’esercizio dei poteri d’imperio delle autorità statali, queste autorità dovevano altresì rispettare i diritti fondamentali della persona, tra le quali rientra il diritto di sbarcare a terra e chiedere asilo con una domanda depositata presso un ufficio di frontiera.

7. Occorre ricordare che il respingimento è previsto sia nel diritto interno, all’art. 10, comma 1, del testo Unico n. 286 del 1998, come respingimento immediatamente eseguito in frontiera dalle autorità di polizia, ed è esattamente questo il caso che si è verificato con la “interdizione” rivolta al comandante della Alan Kurdi da parte del ministero del’interno, poi inoltrata al comandante della nave con diverse comunicazioni della guardia costiera italiana.

Secondo l’UNHCR In mare non è possibile una valutazione formale dello status di rifugiato o di richiedente asilo (in virtù del Protocollo di Palermo del 2000 contro la tratta di migranti; Reg. EU 2014/656 per le operazioni Frontex; d.lgs 286/’98 – T.U. immigrazione e discendente DM 14 luglio 2003; ecc.). Tutte le imbarcazioni coinvolte in operazioni SAR hanno come priorità il soccorso e il trasporto in un “luogo sicuro” dei migranti raccolti in mare e le azioni di soccorso prescindono dallo status giuridico delle persone. Il rifiuto, aprioristico e indistinto, di far approdare la nave in porto comporta l’impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone a bordo, e viola il divieto di espulsioni collettive previsto dall’art. 4 del Protocollo n. 4 alla CEDU.

In questo caso si è dunque verificato un respingimento collettivo, essendo stata applicata una misura ammnistrativa ad esecuzione immediata, adottata nella forma di direttiva o circolare dal ministero dell’interno nei confronti di una pluralità di persone non identificata, alle quali è stata negata la possibilità di sbarco , come era stato richiesto dal comandante, in un porto italiano.

Le espulsioni colletive sono vietate dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU e dall’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Il divieto di respingimento non si limita comunque al territorio di uno Stato, ma si estende alle azioni extraterritoriali di quest’ultimo, soprattutto alle operazioni condotte in alto mare. Da questo punto di vista non si può distinguere tra acque territoriali ed acque internazionali. Del resto nel caso Hirsi, è provato che il respingimento, effettuato dalla Guardia di finanza il 6 maggio 2009, si verificò in acque internazionali, e questo non impedì alla Corte Europea dei diritti dell’Uomo di condannare l’Italia. Ciò vale in virtù del diritto internazionale dei rifugiati, come interpretato dalla Commissione interamericana dei diritti dell’uomo, ,dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati dall’Assemblea generale dell’Onu, e in virtù del diritto universale dei diritti dell’uomo, come applicato dal Comitato ONU contro la tortura e dal Comitato ONU per i diritti umani. Questa la posizione ineludibile della Corte Europea dei diritti dell’Uomo.

Nella zona contigua lo stato esercita potestà di controllo e di contrasto dell’immigrazione irregolare esattamente come alle frontiere terrestri, naturalmente con le diverse modalità imposte dalla differente natura dei luoghi. Dunque anche in questa zona o ai limiti di questa zona, possono verificarsi casi di respingimento immediato, che assume generalmente le modalità del respingimento collettivo. Chi scrive, quando nel 2004 andava con un mezzo privato per prestare assistenza all’equipaggio ed ai naufraghi della Cap Anamur, ferma in acque internazionali per settimane, al limite, ma sempre OLTRE le 24 miglia dalla costa di Porto Empedocle, veniva sottoposto a controllo dei documenti solo giunto in prossimità della nave, e dunque del limite delle 24 miglia, come se si fosse trovato ad attraversare un comune varco di frontiera terrestre. Lo stesso avveniva al rientro a terra, sempre al limite delle 24 miglia dalla costa. In tutto il processo Cap Anamur, conclusosi ad Agrigento nel 2009, con l’assoluzione del Comandante della nave e del Capomissione, ( con sentenza pubblicata il 15 febbraio 2010) risultava pacifico che la zona contigua (12-24 miglia dala costa) rientrasse nella giurisdizione italiana. Lo provano gli atti di un processo durato cinque anni.

8. I respingimenti collettivi sono quelle prassi di polizia con le quali gruppi di migranti vengono respinti alla frontiera, espulsi dal teritorio o allontanati a bordo di una nave di un certo Stato, senza che prima sia stata considerata la posizione individuale di ciascuno, né consentita la presentazione di una richiesta di asilo. Questi respingimenti posono rilevare come fonte di responsabilità dello stato nei confronti delle persone che li subiscono, come si verificò nel caso Hirsi, conclusosi con la condanna dello stato italiano, ma possono costituire anche la prova di una inadempienza del medesimo stato di quegli obblighi di soccorso che comprendono la indicazione di un porto sicuro di sbarco per la tempestiva conclusione di una operazione di soccorso. Inadempienza che può assumere rilievo sul piano penale, o sul piano della mancata applicazione del diritto europeo, che vieta i respingimenti collettivi, con la conseguente possibilità di una procedura di infrazione a livello europeo.

La giurisprudenza riconosce pacificamente il diritto di ingresso in Italia a coloro che intendano chiedere il riconoscimento del diritto d’asilo (Cass. SU 4674/97; SU 907/99; Cass. 18549/2006, n. 26253/2009) e pertanto è illegittima ogni prassi che lo impedisca.

L’ordine impartito dal ministero dell’interno che vietava l’ingresso della Alan Kurdi nelle acque territoriali, e dunque nel porto di Lampedusa, configura pertanto un respingimento collettivo delle persone soccorse dalla nave Alan Kurdi in acque internazionali, a fronte della impossibilità di consegnare queste persone alle autorità libiche, e della notoria indisponibilità di Malta ad accogliere persone soccorse da unità appartenenti alle ONG. Si voleva che la Alan Kurdi ritornasse in acque libiche o nel porto di Tripoli ? O si riteneva davvero che con le dotazioni di bordo e con i naufraghi costretti a dormire sul ponte, raggiungesse il porto di Amburgo ? La Tunisia, del resto, non ha mai accettato lo sbarco di nauftaghi soccorsi al di fuori delle proprie acque territoriali, con la sola ececcezione del caso Sarost V, che al di là dei dubbi profili di legittimità di quello che si è configurato come un respingimento collettivo, batteva comunque bandiera tunisina.

L’allontanamento della nave Alan Kurdi da Lampedusa, e quindi la sua rotta su Malta, trova spiegazione non certo in una libera scelta del comandante, o in un qualche obbligo di legge, ma nell’arbitrario rifiuto di indicazione di un porto di sbarco sicuro da parte dell’Italia, con l’offerta umiliante di fare sbarcare solo due donne con i figli, smembrando due nuclei familiari che erano sopravvissuti all’inferno dei centri di detenzione in Libia, dunque soggetti particolarmente “vulnerabili” e pertanto meritevoli, secondo i criteri dell’UNHCR, della protezione internazionale. Una potenziale lesione del principio dell’unità familiare affermato dall’art. 8 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo.

l’Italia rimane un paese “sotto osservazione” per quanto concerne il comportamento delle autorità nei confronti delle ONG e dei soccorsi in mare. Non si tratta semplicemente di riaffermare diritti che sono stati violati, occorre arrivare ad una sanzione, a livello di opinione pubblica oltre che in sedi giudiziarie, che impedisca che questi comportamenti abusivi posti in essere dal governo italiano proseguano in futuro con un costo sempre più elevato in termini di vite umane. La logica dei numeri (come la riduzione degli sbarchi) non può flettere l’applicazione del principio di legalità con riferimento al diritto internazionale ed al diritto umanitario. In uno stato di diritto il fine non giustifica i mezzi. Bisogna contrastare un diffuso senso comune di ampie fasce di popolazione che ormai appaiono indifferenti, se non apertamente complici, rispetto all’abbandono ed alla morte in mare, come agli abusi di ogni genere inflitti ai migranti soccorsi in acque internazionali a nord delle coste libiche.


CIRCOLARE MINISTERIALE N. 14100/141(8) Roma, data del protocollo

Al Sig. Capo della Polizia
Direttore Generale della Pubblica Sicurezza

SEDE
Al Sig. Comandante Generale
dell’Arma dei Carabinieri
ROMA
Al Sig. Comandante Generale
della Guardia di Finanza
ROMA

Al Sig. Comandante Generale del Corpo delle
Capitanerie di Porto

ROMA
Al Sig. Capo di Stato Maggiore
della Marina Militare

ROMA
E, p.c. Al Sig. Capo di Stato Maggiore della Difesa

ROMA

OGGETTO: Direttiva per il coordinamento unificato dell’attività di sorveglianza delle frontiere marittime e per il contrasto all’immigrazione illegale ex articolo 11 del d.lgs. n. 286/1998 recante il Testo Unico in
materia di Immigrazione.

I diversi profili della politica migratoria del Paese e dell’Unione Europea
sono stati affrontati negli ultimi anni sotto il poliedrico approccio della dimensione interna della politica di migrazione, della tutela delle frontiere esterne dell’UE e del rafforzamento dell’azione di contrasto al traffico di migranti.
In questo quadro sono stati individuati diversi campi di attività su cui
concentrare sforzi ed energie con una strategia globale che va dalla riforma del Sistema europeo comune di asilo, presentato dalla Commissione europea nell’arco del 2016, ad una più efficace gestione delle frontiere esterne, mettendo in atto azioni volte al contrasto reattivo ed efficace del traffico di esseri umani “per evitare che questi siano sfruttati dalle reti criminali e ridurre gli incentivi alla migrazione irregolare”.
Già nel piano di azione dell’UE contro il traffico di migranti (2015-2020),
approvato dalla Commissione europea con la comunicazione COM(2015)285 final, si afferma che “obiettivo dell’Agenda (europea) è trasformare le reti del traffico da operazioni a basso rischio ed elevato rendimento in operazioni ad alto rischio e basso rendimento”.
Indubbiamente, l’interesse pubblico a contrastare il fenomeno del traffico
illegale dei migranti risulta speculare al primario interesse di salvaguardare la vita umana in mare.
Occorre, pertanto, un approccio globale e concreto al flusso migratorio
proveniente via mare, che tenga in dovuta considerazione tutti gli aspetti che possano disincentivare le partenze verso l’Italia e l’Europa, garantendo, al contempo, un’efficace azione coordinata dei soccorsi prestati da unità navali appartenenti alle amministrazioni dello Stato italiano e degli Stati membri, ovvero occasionalmente da imbarcazioni private nazionali o straniere.
Il nostro Paese ha certamente l’obbligo di garantire la salvaguardia della vita umana in mare e di coordinare le azioni di soccorso, anche fuori della propria regione di competenza, allorquando richiesto in tal senso, ma soltanto fino a quando il “Rescue Coordination Centre” (RCC) competente per area non abbia formalmente assunto il coordinamento dell’evento e, quindi, la responsabilità delle operazioni di soccorso.

Le complesse situazioni concrete, che oramai da tempo caratterizzano il flusso migratorio via mare verso le coste italiane, vedono spesso il coinvolgimento di molteplici e rilevanti interessi pubblici, per alcuni aspetti contrastanti, che necessitano inevitabilmente di un momento di contemperamento.
Da un lato, sussiste l’esigenza di applicare le norme internazionali relative alla salvaguardia della vita umana in mare1 (SOLAS), la Convenzione SAR2 (search and rescue), la Convenzione delle Nazioni Unite di Montego Bay del 1982 sul diritto del mare, dall’altro, di evitare la possibile strumentalizzazione degli obblighi internazionali sanciti nelle stesse norme pattizie e la metodica violazione delle norme nazionali ed europee in materia di sorveglianza delle frontiere marittime e di contrasto all’immigrazione illegale.
Occorre, pertanto, analizzare i complessivi aspetti dell’intervento di soccorso, rilevanti per la tutela dei variegati interessi pubblici in gioco, ferma restando la priorità di assicurare assistenza e aiuto immediato alle persone in pericolo di vita in mare.
Sotto altro profilo, vanno necessariamente cristallizzate e sanzionate quelle
condotte esplicitamente dirette alla violazione della normativa internazionale in materia di soccorso e della normativa nazionale ed europea in materia di immigrazione, perpetrate in modo continuativo e metodico.
Né vanno sottaciuti i rischi concreti che nel gruppo di migranti possano celarsi soggetti coinvolti in attività terroristiche o comunque pericolosi per la sicurezza o l’ordine pubblico.
1 Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS- Safety of Life at Sea, Londra, 1974 e ratificata dall’Italia con la legge n. 313 del 1980).
2 Convenzione di Amburgo del 1979 resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989 e alla quale è stata data attuazione con il D.P.R. n. 662 del 1994.
3 Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994.
4 Attività, queste ultime, che traggono il loro fondamento oltre che dalla necessaria attività a tutela dell’ordine pubblico interno anche dalla normativa europea e da convenzioni internazionali.

Ferme restando, quindi, le disposizioni del Decreto interministeriale del 14
luglio 2003, recante “Disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione
clandestina”, e le successive modifiche e integrazioni, nonché le disposizioni operative intercorse tra le Amministrazioni coinvolte, appare opportuno e doveroso che l’Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza, sulla base dell’analisi del rischio delle informazioni emergenti dalle circostanze concrete caratterizzanti specifici eventi di salvataggio, adotti le direttive ed i provvedimenti tesi a garantire il rispetto del complessivo quadro normativo, internazionale, comunitario e nazionale, posto a presidio della sicurezza pubblica.
Non a caso, la Convenzione della Nazioni Unite sul diritto del mare prevede
la possibile valutazione del rischio di un pregiudizio alla “pace, buon ordine e sicurezza dello Stato costiero”, rimessa alle Autorità nazionali a ciò deputate.
Dai casi concreti di soccorso verificatisi in acque internazionali sono emersi molteplici elementi sintomatici di una strumentalizzazione da parte dei trafficanti della doverosa attività di salvataggio al fine di perseguire lo scopo ultimo dell’ingresso irregolare sul territorio nazionale dei migranti, obiettivo necessario per il conseguimento del profitto illecito sottostante all’attività criminosa posta in essere.
Ne consegue che tali elementi non possono non essere valutati dall’Autorità
Nazionale di Pubblica Sicurezza e presuppongono, ferma restando l’esigenza di garantire il tempestivo salvataggio, la necessità e l’opportunità di accertare e verificare in modo immediato se, nella situazione concreta, vi sia stata una violazione dolosa e preordinata delle norme internazionali in materia di soccorso, allo scopo di eludere le norme che regolano l’immigrazione regolare, ponendo in pericolo l’ordine e la sicurezza pubblica interna dello Stato costiero.
Come noto, al verificarsi di un evento di soccorso in acque internazionali o in acque SAR di competenza di altro Paese estero, il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto – Guardia Costiera, attraverso il Centro Nazionale di Soccorso (MRCC Roma), comunica al Centro di Coordinamento Internazionale (NCC) della Direzione Centrale dell’Immigrazione e della Polizia delle Frontiere del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, secondo i meccanismi stabiliti dal predetto decreto interministeriale del 14 luglio 2003, tutte le circostanze relative all’intervento effettuato per gli aspetti connessi al contrasto dell’immigrazione irregolare, al fine di consentire all’Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza di valutare, nell’esercizio delle proprie competenze, l’eventuale adozione delle iniziative e dei provvedimenti ritenuti urgenti, necessari ed indifferibili nell’ambito della cornice normativa vigente.
In concreto, prendendo le mosse dall’analisi di casi di specie, si è verificato
che navi battenti bandiera straniera o nazionale abbiano soccorso in aree SRR (Search and Rescue Region – area di responsabilità) non italiane imbarcazioni con migranti a bordo e abbiano disatteso, in violazione del diritto internazionale del mare, le direttive delle competenti Autorità SAR, che avevano assunto il coordinamento dell’evento, effettuando il soccorso d’iniziativa e dirigendosi, poi,verso le frontiere marittime europee.
La Convenzione d’Amburgo, ratificata dall’Italia con Legge n. 47/1989,
prevede, infatti, che le operazioni debbano essere coordinate dall’Autorità
internazionalmente riconosciuta come Rescue Coordination Centre per quella zona di responsabilità SAR dichiarata e non contestata dagli Stati costieri limitrofi.
Si è riscontrato che la nave soccorritrice nonostante avesse effettuato il
soccorso in acque non di responsabilità italiane e l’evento non fosse stato
coordinato dalle Autorità italiane, abbia richiesto un place of safety a quest’ultime.
Sebbene, sulla base delle convenzioni internazionali vigenti, sia stato chiarito dalle competenti Amministrazioni nazionali, con comunicazioni ufficiali al Comandante della nave soccorritrice, come in questi casi non sussistano i presupposti per l’assegnazione di un place of safety in Italia, la suddetta imbarcazione abbia navigato autonomamente e deliberatamente verso le frontiere marittime esterne europee e, segnatamente, verso le coste italiane

Né le coste italiane risultino essere gli unici, possibili luoghi di approdo in
caso di eventi di soccorso, considerato che sia i porti libici, tunisini e maltesi possono offrire adeguata assistenza logistica e sanitaria, essendo peraltro più vicini in termini di miglia marine, laddove la sicurezza della navigazione imporrebbe – in linea di principio – la ricerca di un luogo di sbarco prossimo alle coordinate marine d’intervento.
In base all’Articolo 2(1) della UNCLOS, la sovranità dello Stato costiero, e
dunque la sua giurisdizione, si estende al di là del suo territorio e delle sue acque interne ad una fascia adiacente di mare, denominata mare territoriale; in particolare, “nel mare territoriale lo stato costiero esercita in maniera piena la sua giurisdizione legislativa ed esecutiva, su tutte le materie e su tutti i soggetti in maniera esclusiva, salvo quanto diversamente previsto dal diritto internazionale”.
La Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare prevede che la
sovranità dello Stato costiero e il potere giurisdizionale in essa racchiuso si
estendono alle acque territoriali e che la sovranità dello Stato costiero sul suo mare territoriale implica, in primo luogo, un potere generale di regolamentare l’accesso degli stranieri; in concreto, ciò si traduce in un potere generale di regolamentare,e se del caso di escludere, l’accesso di navi alle acque comprese fra la linea dellacosta e il limite delle 12 miglia marine.
A differenza che in altre zone del mare, nel mare territoriale non si applica
infatti il principio della libertà di navigazione di cui agli Articoli 58(2) e 87 della UNCLOS, per cui le navi straniere non godono dunque del diritto di navigare nel mare territoriale di uno Stato costiero, né di accedervi senza il consenso di questo.
Secondo l’Articolo 2(3) della UNCLOS, l’esercizio della sovranità e del
potere d’imperio dello Stato costiero nel suo mare territoriale sono soggette ai limiti posti dalla UNCLOS e dal diritto internazionale generale, per cui la
convenzione UNCLOS e il diritto internazionale generale costituiscono dunque il regime eccezionale rispetto alla regola generale per la quale lo Stato costiero esercita in maniera piena la propria sovranità sul mare territoriale e, di conseguenza, può non consentire alle navi straniere di entrare nelle acque interne e nei porti

Pertanto, nel caso in cui l’evento di soccorso si sia verificato in acque di
responsabilità libiche e sia stato compiuto d’iniziativa da una nave soccorritrice ovvero il Maritime Rescue Coordination Center di Roma del Comando Generale delle Capitanerie di Porto non abbia coordinato le attività di soccorso, non sussistono i criteri dettati dalle convenzioni internazionali per l’attribuzione di un place of safety in Italia.
Né può ritenersi che il comandante dell’imbarcazione che abbia effettuato le operazioni di salvataggio non fosse consapevole, alla luce della normativa internazionale applicabile, della non competenza delle Autorità italiane.
Tuttavia, si è verificato che, nonostante non sussistessero le condizioni
previste dalla normativa vigente per l’assegnazione di un place of safety in Italia, il comandante abbia deliberatamente condotto l’imbarcazione verso le coste italiane.
Come noto, ai sensi degli artt. 17, 18 e 19 della Convenzione delle Nazioni
Unite sul Diritto del Mare il passaggio di una nave nelle acque territoriali può essere anche ritenuto non inoffensivo, ed in particolare per l’attività di carico o di scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero.
La condotta di soccorso e navigazione posta in essere nei casi descritti dal
Comandante della nave soccorritrice, risulta essere finalizzata al trasferimento sul territorio italiano di migranti irregolari soccorsi nel mar Mediterraneo, facendo ricorso strumentale alle Convenzioni internazionali sul diritto del mare in materia di soccorso e violandone contestualmente le complessive disposizioni.
Si è, altresì, riscontrato che tali condotte di soccorso e navigazione non
costituiscono un evento occasionale e disposto da un competente centro di
soccorso di un Paese costiero responsabile per quella determinata area di mare, bensì un modus operandi volontario che favorisce – in concreto – l’ingresso illegale sul territorio europeo di migranti soccorsi nel mar Mediterraneo.
Tale modus operandi – consistente nel soccorso, a opera di navi, di migranti
irregolari in acque di responsabilità non italiane e nel successivo deliberato trasferimento dei medesimi migranti, nonostante il Comando delle Capitanerie di Porto italiano non avesse coordinato l’evento e, quindi, in violazione delle leggi vigenti in materia di immigrazione – ha determinato negli anni 2016, 2017 e 2018 l’arrivo di migliaia di migranti irregolari sul territorio nazionale.
Ne consegue che le condotte di soccorso e navigazione come descritte
costituiscono una manifestazione concreta di un modus operandi di una attività di soccorso svolta con modalità improprie, in violazione della normativa internazionale sul diritto del mare e, quindi, pregiudizievole per il buon ordine e la sicurezza dello stato costiero in quanto finalizzata all’ingresso di persone in violazione delle leggi di immigrazione nello Stato costiero.
Non può, quindi, non essere ritenuto, sulla base dei fatti e delle considerazioni esposte, che il passaggio della nave soccorritrice nelle acque territoriali italiane sia lesivo del buon ordine e la sicurezza dello Stato italiano, in quanto finalizzato a introdurre migranti irregolari, in violazione delle leggi vigenti in materia di immigrazione, privi altresì di documenti di identità e provenienti in parte da paesi stranieri a rischio terrorismo, per diffuse attività terroristiche verificatesi ed in atto in quei territori.
Tanto premesso, e alla luce dei motivi sopra illustrati, si invitano le SS.LL. ad attenersi scrupolosamente alla presente direttiva, impartendo le conseguenti indicazioni operative al fine di prevenire, anche a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica dello Stato italiano, l’ingresso illegale di immigrati sul territorio nazionale.