Il decreto Salvini tra obbedienza costituzionale, propaganda elettorale e ricatti finanziari ai comuni.

di Fulvio Vassallo Paleologo

Aggiornamento alle ore 14 del 5 gennaio 2019

Governatori contro il Decreto Sicurezza. Enrico Rossi: “Regione Toscana farà ricorso alla Consulta”

Dopo i sindaci si muovono anche i presidente di Regione. Anche Sergio Chiamparino aveva aperto ieri all’ipotesi di rivolgersi alla Corte Costituzionale

Aggiornamento alle ore 14 del 4 gennaio 2019

Sit-in questa mattina in piazza Pretoria a Palermo nonostante la pioggia, con circa trecento manifestanti a sostegno dell’iniziativa del sindaco contro il decreto sicurezza. Nessuna bandiera ma solo uno striscione: “Palermo per accoglienza e solidarietà”.

Nelle stesse ore, mentre i cittadini di Palermo manifestavano in difesa dei migranti, della legalità costituzionale, per l’apertura dei porti ed in sostegno delle scelte del Sindaco, sul decreto sicurezza, ” agenti della Digos si sono presentati  all’Ufficio anagrafe del Comune di Palermo, «Hanno chiesto – dicono gli impiegati – cosa accade quando vogliamo regolarizzare la posizione di un richiedente asilo e quali sono le procedure che stiamo seguendo». Successivamente però, nel corso del pomeriggio, si sono diffuse smentite da parte della Questura che non avrebbe ordinato tale attività di indagine. Una vicenda che rimane tutta da chiarire.

Occorre dare una risposta diffusa, territorio per territorio, senza attendere un singolo ricorso che giunga fino alla Corte Costituzionale,costruendo ovunque trincee di resistenza al decreto Salvini ed all’azione di un governo che sta violando la Costituzione e le Convenzioni internazionali.


1.Quando il presidente Mattarella, il 4 ottobre dello scorso anno, aveva firmato il Decreto Legge “immigrazione e sicurezza” n.113/2018, allegando al provvedimento una lettera in cui si avvertiva «l’obbligo di sottolineare che, in materia», «restano ‘fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato, pur se non espressamente richiamati nel testo normativo», non si poteva prevedere che il provvedimento sarebbe stato convertito in legge con un testo ancora più restrittivo (inserendo una lista di “paesi terzi sicuri”) e con procedure tali da snaturare il ruolo del Parlamento, previsto nella nostra Costituzione. Il Presidente della Repubblica ricordava in particolare “quanto direttamente disposto dall’art. 10 della Costituzione e quanto discende dagli impegni internazionali assunti dall’Italia”.

Nell’articolo 10 della Costituzione si stabilisce il principio della riserva di legge in materia di immigrazione ed asilo e si aggiunge che “lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici”.

Lo strumento del maxi-emendamento presentato dal governo in materie eterogenee ma deliberatamente confuse, come immigrazione e sicurezza, abbinato al voto di fiducia su quello che è stato subito definito come “il Decreto Salvini” ha impedito un effettivo confronto parlamentare. Si è voluto escludere qualsiasi approfondimento da parte delle Camere, costrette a votare senza avere piena conoscenza dei testi da approvare nel giro di qualche ora. Come si è verificato anche nel caso dell’approvazione della legge di bilancio, con un procedimento sul quale il prossimo 9 gennaio sarà chiamata a pronunciarsi la Corte Costituzionale.

Malgrado l’avvertimento della Presidenza della Repubblica la Legge n.132 di conversione del decreto “sicurezza”, approvata il primo dicembre 2018, ed in vigore dal 4 dicembre, rimane un coacervo di misure legislative che abbattono i diritti di difesa e le garanzie in materia di libertà personale, cancellano la protezione umanitaria, aumentano i casi di detenzione dei richiedenti asilo. Si prevede l’apertura di numerosi centri di detenzione (CPR, centri di permanenza per i rimpatri) nelle diverse regioni italiane, consentendo il trattenimento amministrativo in luoghi diversi a disposizione delle autorità di polizia. Si riduce l’accesso dei richiedenti asilo e di coloro che già godono della protezione umanitaria ai diritti sociali (salute, abitazione, istruzione, lavoro), per non parlare dei provvedimenti in materia di sicurezza ( blocchi stradali, occupazioni abitative, DASPO urbano) tutti aspetti che comportano rilevanti problemi di compatibilità con il dettato costituzionale.

2.In particolare, l’articolo 13 della legge di conversione (n.132/2018) stabilisce che il permesso di soggiorno rilasciato al richiedente asilo costituisce un documento di riconoscimento ma non basterà più per iscriversi all’anagrafe e quindi avere la residenza. Questa circostanza potrà avere effetti pregiudizievoli per tutti i casi di scadenza del permesso di soggiorno. A causa della nuova legge, infatti, alla scadenza del permesso di soggiorno per motivi umanitari i cittadini stranieri potrebbero essere cancellati dall’anagrafe. La norma colpirebbe anche i minori non accompagnati, la maggior parte dei quali ha un permesso di soggiorno per motivi umanitari.

In sostanza, soprattutto alla luce delle circolari del ministero dell’interno, che come è noto non hanno forza di legge, sembrerebbe che i Comuni non possano più rilasciare a chi ha un permesso di soggiorno per richiesta asilo, la carta d’identità ed erogare servizi come l’iscrizione al Servizio sanitario nazionale (quindi l’Asl) o ai centri per l’impiego, che verranno assicurati solo nel luogo di domicilio, visto che non c’è più la residenza, come un Centro di accoglienza straordinaria o un Centro permanente per il rimpatrio.

Ognuno dei nuovi permessi di soggiorno, incluso quello per cure mediche, non consentirebbe più l’iscrizione del titolare al servizio sanitario nazionale, come invece è previsto dal vigente art. 34 d. lgs. n. 286/1998 per il p.s. per motivi umanitari (che invece la riforma modifica proprio su tale aspetto). In questo modo si verrebbe a riconoscere a questi stranieri il mero accesso alle cure mediche urgenti ed essenziali ambulatoriali o ospedaliere previste dall’art. 35 d. lgs.n. 286/1998 e questo potrebbe comportare manifeste illegittimità costituzionali per l’irragionevole restrizione, in violazione dell’art. 3 Cost., della attuazione piena dell’accesso al diritto alla salute previsto dall’art. 32 Cost.

Occorre ricordare che l’art. 2 del Testo Unico 286 del 1998 in materia di immigrazione riconosce i diritti fondamentali della persona a tutti gli stranieri comunque presenti sul territorio nazionale, non solo richiedenti asilo addirittura irregolari. Questi stessi diritti non possono essere negati dunque ad un migrante che è in possesso di un titolo di soggiorno legale, quale che sia la denominazione che gli venga attribuita.

Nessun articolo del recente decreto sicurezza, proposto da Salvini e convertito nella legge n.132 del 2018, comporta l’abrogazione esplicita o implicita dell’art. 6 comma 7 del Testo Unico sull’immigrazione 286 del 1998, secondo cui ” Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abitualmente anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell’avvenuta iscrizione o variazione l’ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente”. Nè sarebbe stato possibile modificare una norma che in materia di residenza anagrafica si richiama evidentemente al principio di uguaglianza ed al divieto di discriminazione affermati dall’art. 3 della Costituzione. I  richiedenti asilo sono “stranieri regolarmente soggiornanti” e non  possono essere considerati alla stregua degli immigrati irregolari.

Per il sindaco di Palermo Orlando, la mancata iscrizione all’anagrafe potrebbe impedire, tra gli altri diritti sociali, l’effettivo godimento del diritto alle cure sanitarie, nel quadro di un provvedimento che presenta numerosi aspetti dubbi sotto il profilo della costituzionalità. Per queste ragioni il sindaco ha impartito, ai competenti uffici comunali, “la disposizione di sospendere, per gli stranieri eventualmente coinvolti dalla controversa applicazione della legge, qualunque procedura che possa intaccare i diritti fondamentali della persona con particolare, ma non esclusivo, riferimento alle procedure di iscrizione della residenza anagrafica”. Anche l’accesso al lavoro attraverso gli uffici o centri per l’impiego viene precluso per le persone che non hanno, o perdono, l’iscrizione anagrafica. 

“Il nostro non è un atto di disobbedienza civile né di obiezione di coscienza, ma la semplice applicazione dei diritti costituzionali che sono garantiti a tutti coloro che vivono nel nostro paese”, ha aggiunto Orlando. Che ha aggiunto “siamo davanti ad un provvedimento criminogeno. Ci sono migliaia, centinaia di migliaia di persone che oggi risiedono legalmente in Italia, pagano le tasse, versano contributi all’Inps e fra qualche settimana o mese saranno senza documenti e quindi illegali. Questo significa incentivare la criminalità, non combatterla o prevenirla”.

Nella nota inviata al capo dell’Ufficio anagrafe di Palermo il sindaco ordina di «sospendere qualunque procedura che possa intaccare i diritti fondamentali della persona con particolare, ma non esclusivo, riferimento alle procedure di iscrizione della residenza anagrafica». «Il nostro non è un atto di disobbedienza civile né di obiezione di coscienza, ma la semplice applicazione dei diritti costituzionali», ha aggiunto Orlando, che ha definito il decreto Salvini «criminogeno e disumano».

“Ho dato incarico al capo ufficio legale del Comune di adire davanti al giudice civile per sottoporre la questione del decreto Salvini”, ha affermato Orlando, aggiungendo :”io vado davanti al giudice civile perché siccome non posso andare direttamente alla Corte costituzionale, mi rivolgo direttamente al giudice civile. Un sindaco cosa fa? Solleva la questione in un processo e, quindi, io andrò davanti al giudice dei diritti della sezione civile e chiederò un’azione sulla conformità della norma”.

Altri sindaci italiani, da Napoli a Firenze, hanno seguito l’esempio del sindaco di Palermo, ma si deve ricordare anche come alcuni sindaci della Lega e del Movimento Cinque Stelle si siano allineati al ministro Salvini sulla applicazione immediata del provvedimento senza rilevare alcun dubbio di costituzionalità. Una questione che potrebbe portare l’ANCI (Associazione dei comuni italiani) alla spaccatura. Effetto del resto della politica di questo governo contrario a tutti i corpi intermedi ed alle formazioni sociali previste dalla Costituzione, nel tentativo di fondare un rapporto diretto con il “popolo”. Una visione appunto populista, connotata anche da sprazzi di “sovranismo”, con i “me ne frego” di Salvini, temporaneamente accantonati per una precisa tattica di attesa dei risultati delle prossime elezioni europee. Che Salvini sembra sicuro di vincere in Italia e con le formazioni sovraniste presenti in altri paesi, a livello europeo. Ma a sorpresa la “ribellione” dei sindaci potrebbe estendersi anche nelle regioni settentrionali.

In Friuli Venezia Giulia sta valutando di seguire l’esempio di Palermo e Napoli il sindaco di Palmanova, Francesco Martines. “Quello di Orlando è un atto politico molto forte per denunciare una legge incostituzionale in alcune sue parti e che calpesta i principali diritti umani. Oltre tutto, genera più insicurezza di quella che dice di combattere – afferma -. Mi auguro che l’ANCI nazionale apra un tavolo di discussione per rivedere questa norma. Se il contrasto fra Sindaco e Stato aprirà un contenzioso che porti a sollevare l’incostituzionalità di alcune parti della legge, ben venga il gesto di Orlando”.

Il Sindaco di Palmanova ha poi aggiunto, “Studierò bene la legge e il provvedimento del sindaco di Palermo. Se ci saranno gli estremi e se così facendo non creerò problemi ai responsabili del servizio anagrafe non applicherò l’articolo 13 della legge 132 quello che definisce che il permesso di soggiorno rilasciato al richiedente asilo non sia più sufficiente per iscriversi all’anagrafe e risiedere nel comune. Ritengo giustificata la disobbedienza civile in casi in cui per ragioni politiche si violino diritti sanciti dalla Costituzione. Palmanova – chiosa Martines – rimane un a città accogliente che guarda ai diritti delle persone indipendentemente dalla loro provenienza.

Per il sindaco di Parma, Federico Pizzarotti, «il decreto sicurezza lascia aperto un vulnus rispetto a stranieri e richiedenti asilo che non riescono a fare le cose più basilari», ma «bisogna capire qual è il percorso». Si deve osservare che le posizioni dei sindaci che rilevano questioni di costituzionalità relative alla legge 132/2018 sono ancora piuttosto variegate.

Queste le parole più decise del sindaco di Bergamo Giorgio Gori, «Lo ripetiamo da mesi: la legge 113/2018 anziché mettere ordine nella gestione interna del fenomeno migratorio, produce irregolarità e insicurezza». «Aldilà dell’articolo 13, sospetto di incostituzionalità, su cui il sindaco di Palermo Orlando ha annunciato la “disobbedienza” della sua amministrazione — prosegue Gori — la questione di gran lunga più grave è la cancellazione (con poche marginali eccezioni) del permesso di soggiorno per motivi umanitari, che si traduce in un forte aumento dei dinieghi e del numero di stranieri che — ben lungi dall’essere rimpatriati — resteranno sul territorio da irregolari, condannati a vivere di espedienti. Tutto questo porterà ad una crescita dei reati e dell’insicurezza nelle città, esattamente l’opposto di quanto Salvini dichiara di voler perseguire. Per contro, solo l’integrazione basata sul lavoro e sul rispetto delle regole può garantire un’esistenza dignitosa agli immigrati e maggiore sicurezza ai nostri concittadini». Gori ha concluso auspicando “un rapido pronunciamento della Corte Costituzionale sui diversi profili di possibile incostituzionalità della legge, a partire dall’art.13, da più parte denunciati»

3.Non appena si è diffusa la notizia della disobbedienza di alcuni sindaci, peraltro su aspetti specifici della legge n.132/2018, si è scatenata l’ennesima gazzarra politica innescata, soprattutto sui social, dalle dichiarazioni del ministro Salvini, fiancheggiato ancora una volta da Luigi Di Maio, con il contorno dei pareri di esperti, messi in onda a reti unificate, che, forse senza conoscere appieno l’esatta portata delle decisioni dei sindaci “disobbedienti”, hanno bocciato l’idea che questi sindaci non applicassero la legge. Senza cogliere che, in questo caso, non si trattava di disapplicare in blocco una legge dello stato, o di fare ricorso diretto alla Corte Costituzionale ( potere che i sindaci evidentemente non hanno) ma di sospenderne temporaneamente l’applicazione, nei punti in cui appariva più dubbia la sua costituzionalità, ed in materie sulle quali i comuni ( e le regioni) hanno ampi poteri discrezionali, in vista di un pronunciamento della magistratura, riservandosi successive valutazioni a seconda dell’orientamento dei giudici , fino alla verifica della Corte Costituzionale.

Il leghista, prima che ministro dell’interno, Salvini, già istigatore di atti di disobbedienza a leggi dello stato ( in materia di unioni civili) ed a norme di diritto internazionale ( nel caso Diciotti), ha sfruttato l’occasione per rilanciare la sua campagna elettorale in vista delle prossime elezioni europee, a fronte della oggettiva difficoltà in cui si trova il suo ministero, e l’intero governo, ancora nella totale incapacità di dare attuazione a tute le promesse elettorali ( 500.000 espulsioni) ed alle misure di detenzione e di allontanamento forzato (di impatto minore persino rispetto agli scorsi anni) e di garantire un funzionamento dignitoso ed economicamente sostenibile del sistema di accoglienza ( per il quale si vorrebbe dimezzare la spesa).

Un fallimento che si è tentato di risolvere con i soliti slogan lanciati sui social, senza neppure una riunione con gli enti interessati, e tanto meno senza riconoscere alcun ruolo attivo al terzo settore ed agli operatori della solidarietà. Per Salvini, sempre pronto ad aizzare le sue curve con un linguaggio da stadio, “Con il Pd caos e clandestini, con la Lega ordine e rispetto. Certi sindaci rimpiangono i bei tempi andati sull’immigrazione, ma anche per loro è finita la pacchia!”.

Il ministro dell’interno, che dovrebbe ben conoscere la condizione giuridica dei migranti sottoposti ai poteri delle questure e delle forze di polizia è arrivato a definire “clandestini” persone che attualmente hanno un permesso di soggiorno, si trovano da anni in Italia, ed ora rischiano di trovarsi irregolari per gli effetti perversi del decreto, adesso convertito nella legge 132 del 2018 . Esattamente come sono definite “clandestini” le persone che subiscono un trattamento disumano e degradante per effetto della decisione di Salvini di “chiudere i porti”, senza alcun provvedimento formale, che peraltro competerebbe al ministro delle infrastrutture, ma limitandosi ad omettere un atto che gli competeva, la tempestiva indicazione di un porto di sbarco alle navi che hanno effettuato soccorsi in acque internazionali. Una scelta che per certa magistratura inquirente rientrerebbe nell’area della “discrezionalità politica” del ministro.

Salvini ha così ribadito la sua linea per quanto riguarda la “disobbedienza” di alcuni sindaci sia per quanto riguarda le navi delle ong nel Mediterraneo con migranti a bordo: “I porti italiani sono chiusi, abbiamo accolto già troppi finti profughi, abbiamo arricchito già troppi scafisti!”, ha detto il vicepremier. “I sindaci di sinistra pensino ai loro cittadini in difficoltà, non ai clandestini”, ha aggiunto. La smettano, in buona sostanza, questi sindaci di occuparsi di “clandestini”, che poi sono quegli immigrati oggi regolari, che con le nuove norme si vuole trasformare in “irregolari”, per costringerli alla clandestinità. In modo da alimentare la macchina della paura sulla quale Salvini ha costruito il suo consenso. Lo stesso concetto espresso ieri alla radio, in modo ancora più brutale, da Mario Borghezio, una autentica mistificazione che mette sullo stesso piano dei “clandestini” persone regolarmente soggiornanti da anni in Italia e naufraghi soccorsi dopo abusi terribili subiti in Libia e dopo avere rischiato di perdere la vita nel Mediterraneo. “Amici dei clandestini, traditori degli italiani!”, ha poi ribadito Salvini su Facebook, riferendosi ai sindaci che si oppongono al decreto sicurezza. Ma presto alla mistificazione si sono aggiunte le minacce. Dal ministro dell’interno, che cade anche nell’errore di ritenere, per evidente convenienza, che Orlando, De Magistris, Nardella ed altri avrebbero affermato di volere disapplicare direttamente la legge 132/2018, arriva subito la minaccia: «I sindaci ne risponderanno personalmente, legalmente, penalmente e civilmente perché è una legge dello Stato che mette ordine e regole».

Si apre anche il fronte delle ritorsioni economiche, per mettere la popolazione contro i sindaci “disobbedienti”, che in realtà obbediscono però alla Costituzione italiana. Come scrivono i giornali più vicini all’attuale ministro dell’interno, “Lo scontro tra i sindaci ribelli al decreto Sicurezza e Matteo Salvini passerà rapidamente dal piano politico e dell’immigrazione a quello economico, con il Viminale intenzionato a rivedere gli stanziamenti dei fondi per i comuni per esempio per l’assunzione di nuovi agenti di polizia municipale. Per quanto il ministro dell’Interno ha ironizzato sul fatto che non invierà la polizia per costringere i sindaci ad applicare la legge, il braccio di ferro rischia di ritorcersi contro gli stessi sindaci, che potrebbero ritrovarsi ad aumentare le imposte locali pur di compensare il taglio minacciato dal governo. La sfida di Salvini sui fondi ha valore per lo più simbolico, visto che il ministro non ha potere diretto per tagliare i fondi previsti tanto dal decreto quanto dalla manovra economica. Il ministro leghista però punta a costringere i sindaci a rinunciare ai soldi concessi dallo Stato”. Sempre secondo la stampa che fiancheggia il ministro dell’interno, ” Palermo per esempio dovrebbe rinunciare a quasi 3 milioni di euro, come riporta il Corriere della sera: 168.750 euro per “scuole sicure”, mentre il Fondo sicurezza urbana stanzia 122.848 euro per il 2018, 1.256.400 euro per il 2019 e 837.600 euro per il 2020, ai quali si aggiungono 596.275 euro come contributo statale per la videosorveglianza. Ben più pesante sarebbe la rinuncia di Luigi de Magistris per Napoli, dove sono stati stanziati oltre 7 milioni di euro”.

4.Dopo le minacce del ministro Salvini sono arrivati i pareri degli “esperti”, di presidenti o componenti della Corte Costituzionale, e di giuristi che ormai fanno parte della squadra di governo. Una reazione immediata che lascia presagire uno scontro molto duro anche nelle aule di giustizia. Con esiti ancora imprevedibili, in un momento in cui è sotto attacco anche l’autonomia della magistratura, come il caso Diciotti ha dimostrato in modo esemplare.

«Le leggi, piacciano o meno, vanno applicate. Non può esistere il “fai da te”», queste le parole contro i sindaci “ribelli” di Giulia Bongiorno. E il sottosegretario leghista al ministero dell’interno Nicola Molteni replica a tono: «Anche senza iscrizione anagrafica i servizi verranno comunque garantiti. Ai minori stranieri non accompagnati non verrà tolto nulla». Come se Molteni ignorasse che le questure hanno negato per anni il rilascio dei permessi per minore età, (che oggi sarebbero convertibili in altri permessi) costringendo la maggior parte dei minori non accompagnati a presentare, spesso in ritardo di mesi rispetto allo sbarco, una richiesta di protezione. E che, se adesso questa richiesta di protezione viene respinta al compimento della maggiore età, tutti questi ragazzi, molti dei quali già perfettamente inseriti nella nostra società, si ritroveranno in una condizione irreversibile di irregolarità, non certo di clandestinità, comunque. Perché avranno sempre accanto tutti i cittadini solidali e gli operatori umanitari che li hanno conosciuti e sostenuti in questi anni.

5.Si è cercato di fare passare l’idea che i sindaci si fossero semplicemente proposti di “disobbedire” alla legge, una versione che faceva comodo per legittimare le minacce del ministro dell’interno. Si è dato così ampio rilievo alle dichiarazioni di Cesare Mirabelli, già Presidente emerito della Corte Costituzionale: «i sindaci devono applicare la legge – ha detto a Tv2000 – non hanno il potere di disapplicarla se la ritengono in contrasto con la Costituzione e non possono essi stessi direttamente accedere alla Corte Costituzionale per farne dichiarare l’ incostituzionalità». Ma nessun sindaco aveva proposto di fare “ricorso diretto” alla Corte Costituzionale, meno che mai il sindaco di Palermo che ha insegnato per anni Diritto pubblico all’Università.

Secondo Mirabelli, la scelta dei sindaci ribelli costituirebbe soltanto «un atto politico. I Comuni sono tenuti a uniformarsi alle leggi» in quanto «la pubblica amministrazione non può sollevare questioni di legittimità costituzionale e deve uniformarsi alla legge, a meno che non sia liberticida, che potrebbe essere un caso eccezionale, una rottura dell’ordinamento democratico. Bisogna vedere se si tratta di norme rispetto alle quali è prevista un’attività del Comune che ha carattere di discrezionalità, che la legge impone e che il sindaco ritiene di disapplicare. Se la disapplica, e in ipotesi interviene il prefetto o un’altra autorità, sorge un contenzioso e allora potrebbe essere sollevata una questione di legittimità costituzionale». Le dichiarazioni di Mirabelli non sono così contrarie ai sindaci obbedienti alla Costituzione, come si è cercato di fare credere. E’ esattamente questo l’obiettivo finale perseguito dai sindaci che si oppongono all’applicazione di alcune parti del decreto sicurezza, che contiene norme palesemente incostituzionali, tanto da avere suscitato le perplessità della Presidente della Repubblica, costretto alla firma del provvedimento di legge dopo giorni di trattative. Solo che la questione di costituzionalità non sarà sollevata in un procedimento che il Prefetto avvierà contro il sindaco inadempiente, come spera Salvini sulla base di una norma dello stesso decreto sicurezza (art.28), ma in un autonomo giudizio civile che il sindaco potrà avviare per rilevare il carattere discriminatorio della nuova normativa, sollecitando il rinvio della questione alla Corte Costituzionale. Che spetterà comunque al magistrato. Senza escludere altre iniziative che si potrebbero assumere a livello internazionale, sollevando nei medesimi procedimenti civili questioni pregiudiziali legate al contrasto tra la normativa europea e la normativa italiana in materia di diritti fondamentali degli stranieri.

Va inoltre ricordato che, se il ministero dell’interno volesse insistere in una linea di scontro con i sindaci, ritenendo che questi ne disapplichino alcune disposizioni, si potrebbe arrivare all’applicazione dell’art. 142 del Decreto legislativo 267/2000 – Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali . Con la possibilità di ricorsi in sede amministrativa, oltre che civile, ma fino al possibile intervento della Corte Costituzionale. E fatte salve eventuali iniziative della magistratura penale. Sono queste le vere minacce che Salvini, al di là del linguaggio e dei mezzi di comunicazione che usa, sta facendo valere contro i sindaci che intendono obbedire alla Costituzione. Il ministro dell’interno non trova argomenti per replicare nel merito e cerca di fare cadere i sindaci che, nell’applicazione del decreto sicurezza, adesso convertito in legge (132 del 2018), si richiamano alla gerarchia delle fonti, all’obbedienza costituzionale ed al rispetto dei diritti fondamentali della persona. L’irruzione della Digos nell’ufficio anagrafe di Palermo è un chiaro “avvertimento”. Si possono anche attendere iniziative di denuncia dei sindaci da parte dei prefetti più vicini alla linea Salvini. Ma questa volta i cittadini solidali e gli amministratori locali reagiranno con una molteplicità di azioni legali e manifestazioni di solidarietà e di resistenza attiva sui territori, che non daranno tregua a chi ritiene di risolvere, con misure di polizia, dopo voti parlamentari imposti dai vertici di partito, le molteplici questioni che sono aperte ed aggravate dal nuovo decreto sicurezza. Un “emergenza” riprodotta ad arte da chi vuole alimentare il proprio bacino elettorale in vista delle prossime elezioni.

Articolo 142
Rimozione e sospensione di amministratori locali.

1. Con decreto del Ministro dell’interno il sindaco, il presidente della provincia, i presidenti dei consorzi e delle comunità montane, i componenti dei consigli e delle giunte, i presidenti dei consigli circoscrizionali possono essere rimossi quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico.

2. In attesa del decreto, il prefetto può sospendere gli amministratori di cui al comma 1 qualora sussistano motivi di grave e urgente necessita’.

Per il costituzionalista Stefano Ceccanti, in Commissione Affari Costituzionali per il Pd a Montecitorio, assolutamente nulla. «I sindaci definiti ribelli non si propongono di violare la legge ma al contrario di applicare correttamente le norme già in vigore prima dell’approvazione del decreto sicurezza che in effetti non sono mai state abrogate», spiega l’esperto di diritto costituzionale. Ceccanti fa riferimento a quanto già evidenziato dal giudice emerito della Consulta, Sabino Cassese, ovvero al fatto che il decreto sicurezza non modifica esplicitamente la legge del ’98 in base alla quale viene consentito agli stranieri di essere iscritti all’anagrafe purché in possesso di un permesso di soggiorno, anche umanitario.

6.L’accusa di propaganda viene poi ribaltata sui sindaci che si sono ribellati all’applicazione della nuova normativa in materia di iscrizione anagrafica degli stranieri, Secondo il giudice Nordio, “la decisione del sindaco Orlando di non applicare il “decreto sicurezza” sull’iscrizione dei migranti nel registro dei residenti, si colloca in quel filone di matrice sofoclea, già inaugurato dal sindaco di Riace, per il quale quando una legge confligge con le proprie idee è cosa buona e giusta violarne la lettera e lo spirito. Naturalmente Sofocle non c’entra nulla, perché Antigone, l’eroina che antepone le norme della sua coscienza a quelle vigenti, non solo si trova davanti un tiranno, ma accetta le conseguenze fatali della sua nobile disubbidienza. Mentre Orlando e gli altri sindaci che lo stanno seguendo non solo hanno di fronte la legge di uno Stato democratico, approvata secondo la procedura prevista dalla Costituzione “più bella dl mondo”, ma invece di dimettersi intendono, come tutti hanno capito, trarre un ipotetico vantaggio politico. E questo ci induce a due riflessioni di ordine giuridico. La prima, banale, che il rispetto delle leggi non è la volatile opzione di moralisti sospetti, ma un obbligo vincolante e positivamente sanzionato. La seconda che il giudizio di anticostituzionalità, che giustificherebbe – sempre secondo Orlando – la loro disapplicazione, non solo è prerogativa dell’apposita Corte, ma costituisce una mancanza di rispetto proprio nei confronti di Mattarella che, a rigor di norme, è il primo a delibare sulla loro conformità alla Costituzione. Arrogarsi questo compito, come pare stiano facendo questi sindaci, non è dunque solo un atto giuridicamente illegittimo, ma anche un atteggiamento politicamente offensivo verso la massima carica istituzionale. Come se fosse soltanto il Presidente della Repubblica a potere sollevare una questione di costituzionalità e non invece tutti i magistrati della Repubblica che, come i ministri, sulla Costituzione hanno giurato. Risuonano ancora, e tutti dovrebbero tenerle a mente, le parole nel discorso del Presidente Mattarella a fine anno. I sindaci hanno dimostrato il massimo rispetto nei confronti del Presidente della Repubblica, certamente più di quanti gli hanno imposto di firmare provvedimenti di legge approvati con gravissime torsioni costituzionali, di cui si occuperà la Corte nei prossimi giorni, che non erano neppure giunti in tempo al Quirinale per la dovuta verifica di conformità alla Carta Costituzionale.

Ritorna poi l’attacco contro gli operatori solidali che denunciano i casi sempre più frequenti di discriminazione istituzionale, mentre dovrebbe essere noto a tutti che la situazione di dissesto di molti comuni deriva non certo dall’accoglienza dei migranti, ma dai drastici tagli, confermati anche nell’ultima legge di bilancio, che il governo ha imposto agli enti locali. Con il chiaro obiettivo di scatenare una guerra tra poveri e di azzerare le autonomie locali. Da questo punto di vista la questione della residenza anagrafica è un terreno ideale per aizzare gli uni contro gli altri, la solita guerra tra poveri, che giova solo a chi governa. Sempre a detta di Nordio, “la gestione dei migranti ha sollevato, e continua a sollevare, problemi immensi di natura finanziaria e gestionale che le varie Autorità stentano a risolvere per mancanza di mezzi, di coordinamento e di programmazione. Orbene, soltanto la strumentalizzazione ideologica di una falsa solidarietà può evocare lo spettro di una discriminazione razziale, quando è sotto gli occhi di tutti che i Comuni soffocano sotto le difficoltà di una redistribuzione ragionevole di questa massa di stranieri approdati – senza un criterio selettivo – nel nostro Paese”. Se Nordio o i giornalisti che ne hanno riportato le posizioni, ma ancor meglio i cittadini che le hanno assunte, leggessero gli atti della Commissione d’inchiesta della camera sui centri di accoglienza per stranieri, ed in particolare la relazione ispettiva sul CARA di Mineo, forse potrebbero convincersi che il male del nostro sistema di accoglienza è stato perpetuato proprio dal decreto sicurezza, adesso legge 132/2018, con lo smantellamento del sistema SPRAR, sotto attacco da tempo, in favore dei centri di accoglienza di grandi dimensioni ( i CARA) come quelli, famigerati di Mineo (CT) e di Crotone. Rimane ancora in piedi e sembra destinato ad ampliarsi l’intero sistema dei centri per i rimpatri ( CPR) che sono una macchina mangiasoldi, a favore dei soliti noti di fiducia del ministro di turno, un sistema di detenzione amministrativa che, adesso che si estende fio a sei mesi di trattenimento, si dimostrerà ancora una volta del tutto privo di impatto pratico sulla effettività dei rimpatri, per la mancanza di accordi con i paesi di origine, questione sulla quale l’Italia si ritrova sul banco degli accusati in Europa.

7.Hanno sorpreso non poco le parole pronunciate da un altro ex presidente della Corte Costituzionale, Giovanni Maria Flick, in un’intervista a Radio Anch’io, su Radio 1: “Non spetta al sindaco decidere di sospendere l’applicazione di una legge se la ritiene incostituzionale ma ricorrere all’autorità giudiziaria per chiedere che ne verifichi l’applicabilità e nel caso l’autorità giudiziaria ne investe la Corte costituzionale”. Esattamente quello che si propone di fare il sindaco Orlando a Palermo, seguito da altri sindaci in Italia, sul punto specifico della iscrizione anagrafica, senza sospendere la legge, ma limitandosi ad un doveroso atto di cautela nel rispetto dei principi di autonomia e di fedeltà alla Costituzione. Colpisce la circostanza che, proprio i giudici Mirabelli e Flick ,in passato, avevano espresso gravi dubbi sulla costituzionalità del decreto “sicurezza” n.113 del 2018

Valutazioni che erano state divulgate sui media e che oggi nessuno sembra ricordare.Ma  si  sa,  delle  opinioni  dei  giuristi  si  riportano, in tempi di populismo mediatico e giudiziario,  sempre quelle che convengono di più.

Per un altro magistrato, che adesso è passato a fare il sindaco di Napoli, “Salvini sta rafforzando i temi critici dell’immigrazione nel nostro Paese perché non fa nulla per l’integrazione, scarica tutto sui sindaci, alimenta l’odio sociale e le tensioni che possono portare a pericolosissimi focolai”. De Magistris rincara poi la dose. Riguardo alle minacce che il ministro dell’Interno rivolge ad alcuni sindaci, non vorrei essere costretto a fargli notare che poco tempo fa, prima di diventare ministro, egli stesso invitava platealmente i sindaci a disobbedire a una legge dello Stato, quella sulle unioni civili”.

Ad avviso di un altro ex giudice costituzionale, Sabino Cassese, ” intervistato dal Mattino, le azioni di Orlando avrebbero un’ulteriore giustificazione, poiché il decreto non modifica esplicitamente la legge 256 del 1998 che consente agli stranieri di essere iscritti all’anagrafe grazie al permesso di soggiorno. Di certo non si tratta di disapplicare un intero provvedimento di legge, ma di fornire una interpretazione che sia coerente con il dato costituzionale e con il complessivo quadro normativo. “Disobbedienti” sono semmai i componenti di un governo che propone provvedimenti che nei contenuti e nelle procedure contrastano con i principi costituzionali. Il voto delle camere non può modificare neppure in minima parte quello che viene poi imposto anche alla firma del Presidente della Repubblica. Di fatto la funzione legislativa è degradata e soggetta alla discrezionalità del potere esecutivo, in violazione del principio della separazione dei poteri. Questo il dato più grave che emerge dall’intera vicenda del decreto sicurezza adesso convertito in legge dello stato.

8.Appare necessario ricordare come tutte le persone collegate in maniera stabile ad un determinato territorio, sia come singoli che come componenti di una famiglia o di una convivenza, hanno diritto ad essere iscritte all’Ufficio Anagrafico di un determinato comune. Come richiamato dalla Corte di Cassazione (Cass., sez. II, 14 marzo 1986,n.1738), la residenza è determinata dalla abituale e volontaria dimora del singolo consociato in un determinato luogo per l’individuazione del quale debbono sussistere in capo al soggetto due elementi: uno oggettivo, ossia la sua permanenza fisica in un determinato luogo, ed uno soggettivo, ossia la volontarietà di tale permanenza,desumibile dal comportamento tenuto dal soggetto.

Ad avviso dell’ASGI,”L’art. 13 nella parte in cui abroga l’iscrizione anagrafica degli stranieri richiedenti asilo appare viziata da manifesta illegittimità costituzionale per violazione del principio di eguaglianza previsto dall’art. 3 Cost. poiché introduce una irragionevole discriminazione rispetto agli altri stranieri in possesso di permesso di soggiorno che, in presenza di dimora abituale o domicilio effettivo (come quello dei richiedenti asilo), sono obbligatoriamente iscritti alle anagrafi delle popolazioni residenti a condizione di parità coi cittadini italiani, ai sensi dell’art. 6 d. lgs. n. 286/1998″.

Il diritto alla residenza, ovvero il diritto ad essere iscritti alle liste anagrafiche tenute dai comuni, si configura pertanto come un diritto soggettivo e non un interesse legittimo e in tal senso si sono espresse anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. S.U. n. 499/2000). Poiché il permesso di soggiorno rilasciato per richiesta di asilo costituisce documento di riconoscimento ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera c) del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e nessun altro documento di riconoscimento può essere chiesto allo straniero che ha chiesto protezione internazionale per l’accesso ai diritti riconosciuti dalla legge, la previsione di cui all’art. 13, nella parte in cui prevede che lo stesso titolo di soggiorno non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica, appare chiaramente contraddittoria.

9.Andando oltre la questione della residenza anagrafica, l’abolizione della figura generale della protezione umanitaria, con l’abrogazione dell’art. 5 comma sesto del Testo Unico sull’immigrazione n.286 del 1998, è all’origine di tutte le questioni applicative sulle quali in questi primi giorni dell’anno si stanno scontrando i sindaci con il ministero dell’interno, ed adesso anche all’interno dell’ANCI, In particolare, per quanto riguarda l’abrogazione dell’istituto della protezione per motivi umanitari, va ricordato che la norma che la prevede, e tutte le norme che la sostituiscono, potrebbero risultare in contrasto con il dettato costituzionale. Infatti, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass., I Sez. Civ., 23 febbraio 2018, n. 4455),

“la protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell’asilo costituzionale (art. 10, terzo comma Cost.), secondo il costante orientamento di questa Corte (Cass. 10686 del 2012; 16362 del 2016), unitamente al rifugio politico ed alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia del diritto d’asilo contenuto nella norma costituzionale, espressamente riferita all’impedimento nell’esercizio delle libertà democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente definiti e tutt’ora oggetto di ampio dibattito”.

Non si vede quindi come il legislatore italiano possa abrogare una forma di protezione che è direttamente attuazione di una prescrizione costituzionale. I giudici nazionali, in assenza della previsione sulla protezione umanitaria già disciplinata dall’art. 5 comma 6 del Testo unico sull’immigrazione n.286 del 1998 ( e successive modifiche) potranno comunque tornare a riconoscere la diretta applicazione della norma costituzionale, come aveva già riconosciuto la giurisprudenza. In base ad una nota sentenza della Corte di Cassazione ( Sez. Unite, 17-12-1999, n. 907), che qualificava lo status direttamente derivante dall’art. 10 comma 3 della Costituzione come un diritto soggettivo perfetto, distinto e di maggiore portata rispetto al diritto di asilo previsto dalla Convenzione di Ginevra del 1951.
Anche molte vittime di tratta che, dopo la paralisi dei progetti di protezione sociale previsti dall’art. 18 del T.U. sull’immigrazione, ottenevano con il riconoscimento della protezione umanitaria la possibilità di soggiorno legale e di emancipazione dalle mafie, ricadranno nelle mani dei loro ex sfruttatori . Gli appartenenti a queste categorie vulnerabili, che fino al 5 ottobre trovavano nel permesso di soggiorno per motivi umanitari l’unica possibilità di mantenere una condizione di soggiorno regolare, resteranno senza permesso di soggiorno e saranno di nuovo preda di organizzazioni criminali e di sfruttamento quotidiano. Con rischi sempre più consistenti di caduta nel baratro dei circuiti criminali”.

Coloro che saranno espulsi  dai percorsi di integrazione già avviati da anni, privati dei diritti fondamentali, e del permesso di soggiorno, si troveranno a sopravvivere per strada, utilizzando rifugi occasionali, o dormendo in case occupate, e finiranno per rischiare di essere destinatari di incriminazione per le diverse fattispecie penali previste dal decreto legge per tutti quei casi che appaiono particolarmente ricorrenti nel caso di immigrati senza fissa dimora perché costretti alla irregolarità. Malgrado gli interventi di polizia e l’aumento degli organici delle forze dell’ordine si moltiplicheranno gli insediamenti abitativi informali, come le tendopoli, e gli insediamenti abitativi abusivi. «Ameno 800 nuovi senzatetto». sarà questa la prima conseguenza del decreto relativo a sicurezza e immigrazione firmato dal ministro dell’Interno, Matteo Salvini. Lo ha affermato Pierfrancesco Majorino, assessore comunale alle Politiche sociali del Comune di Milano.

10.”Il criterio di territorialità, necessario portato del principio solidaristico, dovrebbe consentire l’accesso anche dello straniero alle prestazioni sociali e ai livelli essenziali di assistenza, a parità di condizioni con i cittadini, in modo da rimuoverne ogni effettivo impedimento all’inserimento nella vita civile e alla sana partecipazione al tessuto sociale, per la tutela dei diritti fondamentali dello straniero stesso (salute, istruzione, servizi sociali, etc.) e per la realizzazione della dignità umana che ne è il fine ultimo, poiché, se
è consentito al legislatore regolare l’afflusso e la permanenza degli stranieri in Italia con determinate norme e secondo determinate condizioni, non palesemente irragionevoli e non contrastanti con gli obblighi internazionali, «una volta, però, che il diritto a soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini».

Le questioni di costituzionalità che si stanno aprendo sono dunque molteplici e non si possono limitare alla protesta dei sindaci sulla questione della residenza anagrafica. Le misure discriminatorie pervadono l’intera legge Salvini n.132 del primo dicembre 2018, (conversione del decreto legge “sicurezza”n.113/2018). Ennesimo manifesto elettorale di un movimento politico che si propone di stravolgere l’assetto costituzionale nel nostro paese. E adesso anche nell’applicazione del cd. reddito di cittadinanza potrebbero emergere le stesse tendenze alla discriminazione, basate sul falso presupposto che quello che si toglie ai migranti accresce il benessere e la sicurezza degli “italiani”. mentre si scoprirà presto che succede esattamente l’opposto.

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Si riporta il testo dell’art. 4, comma 1 e 1 -bis del decreto legislativo
18 agosto 2015, n. 142, come modificato dalla legge 132 del 1° dicembre 2018:
«Art. 4 (Documentazione) . — 1. Al richiedente è rilasciato un permesso
di soggiorno per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per
sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per
il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi
dell’art. 35 -bis , commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008,
n. 25. Il permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento
ai sensi dell’art. 1, comma 1, lettera c) , del decreto del Presidente
della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 .
1 -bis . Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce
titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell’art. 6, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.



Art. 13.
Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica

  1. Al decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, sono
    apportate le seguenti modificazioni:
    a) all’articolo 4:
    1) al comma 1, è aggiunto, in fine, il seguente periodo:
    «Il permesso di soggiorno costituisce documento
    di riconoscimento ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera
    c) , del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre
    2000, n. 445.»;
    2) dopo il comma 1, è inserito il seguente:
    «1 -bis . Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non
    costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del
    decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989,
    n. 223, e dell’articolo 6, comma 7, del decreto legislativo
    25 luglio 1998, n. 286.»;
    b) all’articolo 5:
    1) il comma 3 è sostituito dal seguente:
    «3. L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a
    quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme
    vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai
    sensi dei commi 1 e 2.»;
    2) al comma 4, le parole «un luogo di residenza»
    sono sostituite dalle seguenti: «un luogo di domicilio»;

    c) l’articolo 5 -bis è abrogato.

Questa la lettera del sindaco di Palermo Leoluca Orlando inviata al funzionario dell’anagrafe di Palermo, io la condivido e la faccio girare. Fallo anche tu se la condividi la società civile deve reagire alle leggi razziali

Al Sig. Capo Area Servizi al Cittadino SEDE

OGGETTO: Procedure per residenza anagrafica degli stranieri.

Nella mia qualità di Sindaco della Città di Palermo, da sempre luogo di solidarietà e di impegno in favore dei diritti umani, in coerenza con posizioni assunte e atti deliberativi adottati da parte di questa Amministrazione comunale, che considera prioritario il riconoscimento dei diritti umani per tutti coloro che comunque risiedono nella nostra città, Le sottopongo una richiesta di ponderazione e una precisa indicazione riguardo alla Legge 132/2018.
Tale impianto normativo continua a suscitate riflessioni, polemiche e allarmi diffusi anche a livello internazionale per il rischio di violazione dei diritti umani in caso di errata applicazione, con grave pericolo di violazione anche della legge umanitaria internazionale.
À tal proposito si richiama la nostra Carta costituzionale (mi piace qui ricordare che quest’anno si è celebrato il 70° anniversario della entrata in vigore) con particolare riferimento all’art. 2 (laddove il rifiuto di residenza anagrafica limita il soggetto nell’esercizio della partecipazione alle formazioni sociali); all’art. 14 (laddove l’inviolabilità del domicilio verrebbe incisa da un provvedimento negativo in materia anagrafica); all’art. 16 (laddove la libertà di movimento verrebbe condizionata, se non addirittura disumanamente compressa, in caso di incisione del diritto di residenza oltre ogni ragionevole protezione di altri interessi pubblici eventualmente concorrenti); all’art. 32 (laddove il diritto alla salute potrebbe essere meno garantito in ragione della differente area di residenza anagrafica, o peggio, della mancanza assoluta di residenzialità formale). Non solo: è la giurisprudenza stessa della Corte Costituzionale che da sempre afferma e statuisce “che lo straniero è anche titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona (…) In particolare, per quanto qui interessa, ciò comporta il rispetto, da parte del legislatore, del canone della ragionevolezza, espressione del principio di eguaglianza, che, in linea generale, informa il godimento di tutte le posizioni soggettive” (Sentenza n. 148/2008; si vedano altresì le sentenze n. 203/1997, n. 252/2001, n. 432/2005, n. 324/2006).
Ebbene, al fine di evitare applicazioni ultronee delle nuove norme, che possano pregiudicare proprio l’attuazione di quei diritti ai quali lo scrivente responsabilmente faceva riferimento e ossequio, Le conferisco mandato di approfondire, nella Sua qualità di Capo Area dei Servizi al Cittadino, tutti i profili giuridici anagrafici derivanti dall’applicazione della citata L.132/2018 e, nelle more di tale approfondimento, impartisco la disposizione di SOSPENDERE, per gli stranieri eventualmente coinvolti dalla controversa applicazione della legge 132/2018, qualunque procedura che possa intaccare i diritti fondamentali della persona con particolare, ma non esclusivo, rifermento alle procedure di iscrizione della residenza anagrafica.

Distinti saluti.
Sindaco Leoluca Orlando


In direzione ostinata e contraria
Parere sull’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo alla luce del Decreto Salvi
ni

Emilio Santoro, 2019

La Circolare N.0083774 del 18/12/2018 (1) del Ministero dell’Interno a pagina 6 recita: “ai richiedenti asilo – che, peraltro non saranno più iscritti nell’anagrafe dei residenti (articolo 13) – vengono dedicate le strutture di prima accoglienza (CARA e CAS), all’interno delle quali permangono, come nel passato, fino alla definizione del loro status” (grassetto nella circolare).

Dall’inciso che fa riferimento all’articolo 13 del decreto sembra che il Ministero ritenga che una tale disposizione impedisca l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo ospitati presso i CARA e i CAS. Questo inciso riprende e ribadisce quanto già affermato dalla Circolare 15/2018 Ministero dell’Interno Dipartimento degli affari interi e territoriali – Direzione centrale per i servizi demografici inviata il 18 ottobre 2018, quindi poco dopo la pubblicazione del decreto. In questa circolare il divieto di iscrizione anagrafica era affermato in modo più esplicito e presentato come logica derivazione delle previsioni contenute nell’art. 13 del decreto stesso. La circolare, infatti, dopo aver riportato le disposizioni dell’art. 13 conclude affermando:

Pertanto, dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni il permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale di cui all’art. 4, comma 1 del citato D.lgs. n. 142/2015, non potrà consentire l’iscrizione anagrafica.

E’ evidente che l’abolizione del diritto dei richiedenti asilo di iscriversi all’anagrafe della popolazione residente rappresenti la volontà del Ministero dell’Interno, del Ministro Salvini, proponente del decreto. Ma nel nostro sistema costituzionale questa volontà non ha un peso decisivo, essa deve fare i conti l’art. 101 comma 2 della Costituzione secondo cui «I giudici sono soggetti soltanto alla legge». Il “soltanto” inserito in questa frase sta a ricordarci che il giudice, per il principio della separazione dei poteri, è soggetto alla legge, non a un qualche potere, e sicuramente non a quello esecutivo. Ciò che deve guidare (anche i funzionari pubblici, per evitare inutili ricorsi e processi sulle loro decisioni) nella lettura dei testi normativi è in primo luogo il contesto costituzionale e il sistema di tutela multilivello dei diritti e poi il quadro sistematico rappresentato dall’ordinamento giuridico. Le interpretazioni fornite dalle circolari ministeriali sono rilevanti solo quando sono compatibili con questo quadro.

Se questo è vero si pone il problema se effettivamente l’art. 13 del decreto Salvini, letto in maniera sistematica e costituzionalmente orientata, impedisce l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo che si trovano nelle strutture di accoglienza.

A un’attenta analisi delle disposizioni, per la verità scritte da un legislatore che non sembra avere il dono della chiarezza, appare difficile attribuire loro il senso che le circolari si sforzano di indicare. Una lettura corretta del testo normativo porta a concludere che esso abolisce non il diritto all’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, ma semplicemente la procedura semplificata per tale iscrizione prevista in fase di conversione in legge del decreto Minniti attraverso l’introduzione dell’articolo 5-bis del D.lgs. 142/2015.

Cominciamo dall’art. 13 del Decreto Salvini che, data la sua importanza, riportiamo per esteso:

Art. 13 Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica

1. Al decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all’articolo 4: 1) al comma 1, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Il permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.»; 2) dopo il comma 1, è inserito il seguente: «1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell’articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.»; b) all’articolo 5: 1) il comma 3 è sostituito dal seguente: «3. L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2.»; 2) al comma 4, le parole «un luogo di residenza» sono sostituite dalle seguenti: «un luogo di domicilio»; c) l’articolo 5-bis è abrogato.

La prima disposizione rilevante di questo articolo è quella del punto 2 della lettera a). In base ad essa il testo novellato dell’art. 4, comma 1 e 1-bis del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, recita così:

Art. 4 Documentazione

1. Al richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell’art. 35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25. Il permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento ai sensi dell’art. 1, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell’art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

Il contenuto del nuovo comma 1 bis non è affatto chiaro, e comunque, anche alla luce del primo comma dello stesso articolo 4, appare da escludere che contenga un divieto di conferire la residenza ai richiedenti asilo.

Il comma 1-bis afferma che il permesso di soggiorno rilasciato ai richiedenti asilo non costituisce titolo di iscrizione anagrafica ai sensi di due disposizioni contenute, una, nel Nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente e, l’altra, nel Testo Unico Immigrazione. Nessuna di queste due disposizioni fa menzione di “titoli per l’iscrizione anagrafica”.

Per quanto riguarda la disposizione del regolamento, la prima considerazione da fare è che in tutto il Nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente (Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, così come modificato dal D.P.R. 17 luglio 2015, n. 126) non viene mai menzionata la dicitura “titolo per l’iscrizione anagrafica”. In particolare l’articolo 7, rubricato Iscrizioni anagrafiche non fa menzione di un qualche “titolo” necessario per procedervi. L’articolo 14, che regola l’iscrizione di persone trasferitesi dall’estero, tali sono gli stranieri compresi i richiedenti asilo, reca nella rubrica l’espressione “Documentazione per l’iscrizione”: essa, quindi, non parla di un qualche “titolo” specifico previsto per l’iscrizione degli stranieri e, leggendo il testo del primo comma, si desume che la documentazione a cui fa riferimento la rubrica sono “il passaporto o altro documento” quindi una documentazione che riguarda non il soggiorno ma l’identità personale ed, eventualmente, lo stato di famiglia. Di “titoli per l’iscrizione anagrafica” non si faceva menzione neppure all’art. 8 del regolamento che regolava i casi in cui non si doveva procedere all’iscrizione stessa.

Per inquadrare bene il problema dell’iscrizione anagrafica è opportuno ricordare che essa è un atto meramente ricognitivo nel quale l’autorità amministrativa che vi provvede non ha alcuna sfera di discrezionalità, ma solo compiti di mero accertamento. Il nostro ordinamento configura un diritto soggettivo all’iscrizione anagrafica (2) in forza del quale chi ne faccia richiesta non deve far altro che manifestare all’ufficiale d’anagrafe l’intenzione di fissare la propria residenza nel territorio di quel comune. Questo quadro emerge con chiarezza dall’art. 1 del Regolamento anagrafico della popolazione residente:

Art. 1. Anagrafe della popolazione residente

1. L’anagrafe della popolazione residente è la raccolta sistematica dell’insieme delle posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel comune la residenza, nonché delle posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel comune il proprio domicilio.

2. L’anagrafe è costituita da schede individuali, di famiglia e di convivenza.

3. Nelle schede di cui al comma 2 sono registrate le posizioni anagrafiche desunte dalle dichiarazioni degli interessati, dagli accertamenti d’ufficio e dalle comunicazioni degli uffici di stato civile.

Quindi l’iscrizione anagrafica non avviene in base a “titoli” ma a “dichiarazioni degli interessati” (art. 13 Dichiarazioni anagrafiche), “accertamenti d’ufficio” (Art. 15. Accertamenti di ufficio in caso di omessa dichiarazione delle parti; Art. 18-bis Accertamenti sulle dichiarazioni rese e ripristino delle posizioni anagrafiche precedenti e Art. 19. Accertamenti richiesti dall’ufficiale di anagrafe) e “comunicazioni degli uffici di stato civile”. In generale l’iscrizione anagrafica registra la volontà delle persone che, avendo una dimora, hanno fissato in un determinato comune la residenza oppure, non avendo una dimora, hanno stabilito nello stesso comune il proprio domicilio (secondo l’art. 43 primo comma del Codice Civile “Il domicilio di una persona è nel luogo in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi”).

Per questi motivi non è chiaro il significato del riferimento al Regolamento anagrafico della popolazione residente del nuovo comma 1-bis dell’art. 4, D.lgs. 142/2015.

Lo stesso si deve dire per quanto riguarda il richiamo all’art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, che, anzi, sembra escludere la possibilità che si possa negare l’iscrizione anagrafica a uno straniero regolarmente soggiornante ospitato in un centro di accoglienza. Questo comma, infatti, recita:

Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell’avvenuta iscrizione o variazione l’ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente.

Il regolamento di attuazione all’art. 15, a sua volta, modifica il già ricordato art. 7 del Regolamento anagrafico della popolazione residente inserendovi le previsioni relative all’iscrizione anagrafica degli stranieri.

Da questa disposizione, che pure non prevede assolutamente che qualcosa debba essere considerato un “titolo valido per l’iscrizione anagrafica”, si ricava chiaramente che la regolarità del soggiorno costituisce un presupposto per l’iscrizione anagrafica.

Sforzandosi di dare all’art. 13 del decreto convertito il senso suggerito dalle Circolari del Ministero dell’Interno, si dovrebbe dire che esso opera implicitamente i seguenti passaggi: 1) la regolarità di soggiorno deriva dal titolo di soggiorno, 2) quindi il permesso di soggiorno è presupposto per l’iscrizione anagrafica 3) per traslazione il titolo di soggiorno viene definito “titolo per iscrizione anagrafica”. Ma sembra insostenibile pensare che, scrivendo “Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 – cioè quello per richiesta asilo – non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi […] dell’art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”, il legislatore abbia voluto dare avvio a un domino interpretativo che porti alla conclusione paradossale per cui il titolare di un permesso di soggiorno per richiesta asilo non è uno straniero regolarmente soggiornante.

Appare giuridicamente arduo far derivare dall’invenzione di un’entità legale non prevista da alcuna altra disposizione di legge, quale è “il titolo per l’iscrizione anagrafica”, il fatto che, contrariamente al principio generale fissato dal comma 6 dell’art. 7 del T.U.I., uno straniero regolarmente soggiornante sia escluso dagli aventi diritto all’iscrizione anagrafica. Non sembra plausibile l’idea che si possa variare in modo implicito, contorto, di faticosa e dubbia ricostruzione una previsione generale che fissa un principio di parità di trattamento non solo tra cittadini italiani e stranieri regolarmente soggiornanti, ma anche tra diversi tipi di stranieri regolarmente soggiornanti, com’è la disposizione che stabilisce che “Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione”.

Tanto più che, data la previsione del comma 2 dello stesso articolo 6 del T.U.I., il permesso di soggiorno è, nell’accezione suggerita dalle circolari, “titolo” per conseguire ogni tipo di “licenze, autorizzazioni, iscrizioni” e per il conseguimento di tutti gli altri “provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati”, fatta eccezione per quelli relativi alle attività sportive e ricreative, all’istruzione obbligatoria e all’accesso alle prestazioni sanitarie ex art. 35 T.U.I. Il comma 7 dell’articolo 6 non fa altro che applicare il principio generale, già enunciato al comma 2, all’iscrizione anagrafica, stabilendo inoltre una parità procedurale tra stranieri regolarmente residenti e cittadini italiani, come vuole la giurisprudenza della Corte EDU.

Sembra lecito sostenere che per ottenere l’effetto, auspicato dalle circolari del Ministero, non potendo certo qualificare il titolare del permesso di soggiorno per richiesta asilo come irregolare, il testo del decreto avrebbe dovuto molto semplicemente modificare il comma 7 dell’art. 6 T.U.I., prevedendo un esplicita eccezione per i richiedenti asilo del tipo: “Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante, escluse quelle del titolare di un permesso di soggiorno per richiesta asilo, sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione” (3). Lasciando poi al Presidente della Repubblica, in fase di emanazione, alla Corte Costituzionale e alla Corte Europea dei diritti dell’Uomo stabilire se una tale differenziazione sia ragionevole o discriminatoria (come a noi appare).

Inoltre, probabilmente, il testo avrebbe dovuto proseguire dicendo che i richiedenti asilo fanno eccezione anche alla previsione, che sembra scritta principalmente per loro, secondo cui si considera “dimora abituale” di uno straniero il centro di accoglienza presso cui è “documentato” che egli sia ospitato da più di tre mesi. Infatti, ribadendo la previsione del secondo comma dell’art. 43 del Codice Civile, secondo cui “La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale”, il primo comma dell’art. 3 del Regolamento anagrafico della popolazione residente recita

Art. 3 Popolazione residente

Per persone residenti nel comune s’intendono quelle aventi la propria dimora abituale nel comune.

Logica deduzione: se dopo 3 mesi un Centro di accoglienza deve essere considerato, per legge, dimora abituale, dopo 3 mesi il richiedente asilo accolto nel Centro ha diritto all’iscrizione anagrafica in quanto persona residente. Il decreto Salvini non ha toccato questa disposizione, che continua a regolare l’iscrizione anagrafica degli stranieri regolarmente residenti “dimoranti” presso i centri di accoglienza.

L’esclusione della possibilità di iscrizione anagrafica appare poi scontrarsi in modo eclatante con il combinato disposto dei primi tre commi dell’art. 5 del D.lgs. 142/2015, così come modificato dal Decreto Salvini, e dei già ricordati art. 6, comma 7 T.U.I. e art. 1, comma 1 del Regolamento anagrafico della popolazione residente.

Partiamo dalla riformulazione dei primi tre commi dell’art. 5 del D.lgs. 142/2015 operata dal Decreto:

Art. 5 Domicilio. – 1. Salvo quanto previsto al comma 2, l’obbligo di comunicare alla questura il proprio domicilio o residenza è assolto dal richiedente tramite dichiarazione da riportare nella domanda di protezione internazionale. Ogni eventuale successivo mutamento del domicilio o residenza è comunicato dal richiedente alla medesima questura e alla questura competente per il nuovo domicilio o residenza ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno di cui all’art. 4, comma 1.

2. Per il richiedente trattenuto o accolto nei centri o strutture di cui agli articoli 6, 9 e 11, l’indirizzo del centro costituisce il luogo di domicilio valevole agli effetti della notifica e delle comunicazioni degli atti relativi al procedimento di esame della domanda, nonché di ogni altro atto relativo alle procedure di trattenimento o di accoglienza di cui al presente decreto. L’indirizzo del centro ovvero il diverso domicilio di cui al comma 1 è comunicato dalla questura alla Commissione territoriale.

3. L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2.

Da questi tre commi appare evidente che il Centro di accoglienza costituisce, nei primi tre mesi, prima di diventare luogo di dimora abituale, il domicilio del titolare del permesso di soggiorno per richiesta asilo. Questo dato va connesso con la previsione dell’art. 1, comma 1, del Regolamento anagrafico della popolazione residente secondo cui, come ricordato, “L’anagrafe della popolazione residente è la raccolta sistematica dell’insieme delle posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel comune la residenza, nonché delle posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel comune il proprio domicilio”, tenendo presente che, in forza dell’art. 7 comma 6 del T.U.I., esso vale anche per gli stranieri regolarmente soggiornanti. Dal quadro di queste disposizione consegue che:

1) il titolare di un permesso come richiedente asilo ha diritto all’immediata iscrizione anagrafica come senza fissa dimora, dato che il D.P.R. 142/2015, ribadiamo, così come modificato dal decreto Salvini, gli attribuisce il domicilio presso il centro;

2) trascorsi tre mesi al centro, in virtù della seconda parte dello stesso comma 6 dell’art. 7 T.U.I, che, come detto, prosegue prevedendo che “In ogni caso la dimora dello straniero si considera abitualmente anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza”, la situazione del richiedente asilo cambia;

3) a questo punto, dato che l’art. 3, rubricato Popolazione residente, del Regolamento anagrafico prevede al primo comma che “Per persone residenti nel comune s’intendono quelle aventi la propria dimora abituale nel comune”, il richiedente asilo ha diritto all’iscrizione come “dimorante” presso il centro.

Una tale ricostruzione appare coerente con le Linee guida sul diritto alla residenza dei richiedenti e beneficiari di protezione internazionale, emanate nel 2014 dallo stesso Ministero dell’Interno in collaborazione con UNHCR, ASGI, ANUSCA e Servizio Centrale SPRAR. Esse sottolineano che “i titolari dello status di rifugiato, dello status di protezione sussidiaria o del permesso di soggiorno per motivi umanitari possono circolare e soggiornare liberamente sul territorio nazionale” (art. 29, comma 1 del D. Lg. 251/2007) e pertanto sono titolari del diritto ad essere iscritti nelle liste anagrafiche di un comune al pari degli italiani e degli altri stranieri regolarmente soggiornanti, con alcune particolarità connesse con la loro peculiare condizione“.

Le citate Linee guida ricordano che la residenza è oggetto di uno specifico articolo, il 26, rubricato “Libertà di circolazione” della convenzione relativa allo status dei rifugiati firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata e resa esecutiva con L. 722/1954. Questo articolo prevede che “ciascuno Stato contraente concede ai rifugiati che soggiornano regolarmente sul territorio il diritto di scegliervi il loro luogo di residenza”. Inoltre l’art. 27, rubricato “Documenti di identità”, della stessa Convenzione, stabilisce: “Gli Stati contraenti rilasceranno dei documenti di identità a tutti i rifugiati che si trovano sul loro territorio e che non possiedono un documento di viaggio valido”. Dato che, come ricordano le Linee guida, l’iscrizione anagrafica è prerequisito necessario al rilascio della carta d’identità, deriva dalla Convenzione di Ginevra un diritto alla residenza. Diritto che, spetta anche ai richiedenti asilo: “i richiedenti asilo sia in attesa di audizione presso la Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale sia nella fase dell’eventuale ricorso giurisdizionale, hanno diritto all’iscrizione anagrafica in quanto titolari di un permesso di soggiorno” (Linee guida p. 10).

Questa conclusione appare corretta allo luce del fatto che la parità di trattamento ai fini dell’iscrizione anagrafica tra cittadini italiani e stranieri regolarmente soggiornanti, tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti, prevista dal comma 6 dell’art. 7 T.U.I. non è che un’applicazione specifica del principio sancito dal comma 2 dell’art. 2 dello stesso T.U. secondo cui “lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano, salvo che le convenzioni internazionali in vigore per l’Italia e il presente testo unico dispongano diversamente”. Il dato rilevante non è tanto quello formalistico per cui in questo caso la diversità di trattamento tra stranieri regolarmente soggiornanti, sarebbe prevista, in violazione delle riserve disposte dal comma appena ricordato, dal D.lgs. 142/2015 (e non dallo stresso Testo Unico) senza essere giustificata dal dover dare attuazione a una convenzione internazionale, quanto quello sostanziale. La parità di trattamento tra stranieri regolarmente soggiornanti e cittadini è infatti considerata fondamentale dalla Corte Costituzionale la quale ha affermato (C. cost. 306/2008, § 10) che: “una volta che il diritto a soggiornare (…) non sia in discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini“.

Del resto dato che, come ricordato, quello all’iscrizione anagrafica è un diritto soggettivo, la sua negazione ai richiedenti asilo sarebbe di dubbia costituzionalità anche ex art. 117 Costituzione, perché in contrasto con l’art. 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che per costante giurisprudenza della Corte EDU fissa il principio dell’inammissibilità di ogni discriminazione tra cittadini degli stati membri e stranieri regolarmente soggiornanti.

Nella relazione illustrativa al decreto si cerca di giustificare la legittimità della differenza di trattamento con la precarietà del permesso di soggiorno per richiesta asilo: una tale precarietà renderebbe ragionevole prevedere il rinvio dell’iscrizione stessa alla definizione della condizione giuridica del richiedente. La pretestuosità di questa giustificazione è evidente. Essa finisce per esaltare il contenuto discriminatorio dell’interpretazione suggerita dalle circolari rendendo manifesto che lo stesso Ministero è consapevole della forzatura che l’interpretazione da esso sostenuta comporta.

Gli uffici anagrafici, da oltre dieci anni, confortati anche dalle circolari dello stesso Ministero dell’Interno, operano l’iscrizione anche quando il permesso di soggiorno è in fase di rinnovo o di rilascio. Appare difficile sostenere che in fase di rinnovo del permesso il soggiorno, che dovrebbe durare venti giorni, la situazione dello straniero sia più stabile di quella di un richiedente asilo, la cui condizione dovrebbe essere definita, secondo i termini previsti dalla normativa, in circa tredici mesi, ma che nella realtà soggiorna regolarmente, in attesa della definizione del suo status, nella media per almeno per due anni.

Lo stesso Ministero dell’Interno è intervenuto con circolari specifiche per precisare non solo che, nel caso in cui si disponga solo della ricevuta rilasciata in seguito alla richiesta di rinnovo del titolo, l’iscrizione anagrafica è parimenti ammessa, a condizione, però, che la domanda di rinnovo sia stata presentata prima o entro 60 giorni dalla scadenza del permesso (Circ. Min. Interno n. 42 del 2006), ma anche che è consentita l’iscrizione anagrafica del cittadino straniero che ha fatto richiesta di rilascio del permesso per motivi di lavoro subordinato (Circ. Min. Interno n. 16 2007) e del familiare che si ricongiunge, in presenza della sola ricevuta di rilascio del permesso di soggiorno per motivi familiari (Circ. Min. Interno n. 43 del 2007). In questi ultimi due casi, l’iscrizione anagrafica è ammessa previa esibizione, nel caso di richiesta del permesso di soggiorno per lavoro, della ricevuta rilasciata dall’ufficio postale attestante l’avvenuta presentazione della domanda di permesso e della domanda di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato presentata presso lo Sportello Unico, e, nel caso del permesso per motivi familiari, della ricevuta rilasciata dall’ufficio postale attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di permesso di soggiorno e di fotocopia non autenticata del nulla-osta al ricongiungimento familiare rilasciato dallo Sportello unico.

Merita di essere sottolineato che la mancata iscrizione anagrafica del richiedente asilo incide tra l’altro sul suo diritto ad acquisire la cittadinanza italiana una volta conseguito lo status. Il combinato disposto degli articoli 9 e 16 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, recante Nuove norme sulla cittadinanza, prevedono, infatti, che lo straniero riconosciuto rifugiato dallo Stato italiano possa richiedere la cittadinanza quando “risiede legalmente da almeno cinque anni nel territorio della Repubblica”. E’ evidente che restare per anni, come succede ai richiedenti asilo, in attesa del riconoscimento dello status di rifugiato vorrebbe dire, se si accettasse la tesi delle circolari, restare per anni senza residenza regolare. I richiedenti asilo sarebbero per tutto questo periodo semplicemente domiciliati presso il luogo indicato al momento della richiesta del permesso di soggiorno. Il tempo trascorso in attesa della definizione dello status non conterebbe quindi, ai fini della richiesta della cittadinanza, come periodo trascorso risiedendo regolarmente in Italia.

Alla luce di queste considerazioni le disposizioni di quei sindaci, che hanno dato indicazioni alle anagrafi dei propri Comuni di continuare a procedere all’iscrizione dei richiedenti asilo, appaiono non solo legittime ma assolutamente doverose. Dato infatti che, secondo il primo comma dell’art 3 della Legge 24 dicembre 1954, n. 1228, Ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, è ufficiale dell’anagrafe”, egli ha l’obbligo di procedere alle iscrizione anagrafiche, secondo le modalità previste dalla legge e dal Regolamento anagrafico della popolazione residente. Eventualmente non lo facesse, i richiedenti asilo potrebbero rivolgersi al giudice, che sembra da individuare nella Sezione specializzata per l’immigrazione competente per territorio, in quanto la materia appare da annoverarsi tra quelle connesse con lo status di richiedente asilo, per chiedere, ex art. 700 c.p.c., di ordinare all’anagrafe del Comune in cui sono accolti di provvedere all’iscrizione e il sindaco potrebbe essere chiamato a rispondere dei danni procurati dalla ritardata iscrizione, in primo luogo a coloro che, avendo ottenuto lo status di rifugiato, non potranno contare il tempo trascorso in attesa della definizione dello status ai fini della richiesta della cittadinanza.

Ci preme sottolineare che non stiamo sostenendo che le disposizioni relative all’iscrizione anagrafica del decreto Salvini non abbiano alcun rilevanza per le modalità dell’iscrizione. Il fatto che dall’art. 13 del decreto Salvini non si possa ricavare una norma che impedisce l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo non vuol dire che il comma 1-bis dell’art. 4 del D.lgs. 142/2015, da esso introdotto, sia una disposizione priva di effetti. Il suo significato appare abbastanza chiaro se questa disposizione viene riconnessa a un’altra, contenuta alla lettera c) dello stesso art. 13 del decreto Salvini. Quest’ultima disposizione abroga, come ricordato anche dalla circolare 15/2018 del Ministero dell’Interno, la previsione dell’utilizzo per i richiedenti asilo dell’istituto della convivenza anagrafica contenuta nell’art. 5-bis dello stesso D.lgs. 142/2015, introdotto dalla legge 13 aprile 2017, n. 46 che ha convertito il decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13 (“Decreto Minniti-Orlando”). Il testo dell’articolo abrogato era il seguente:

Art. 5-bis Iscrizione anagrafica

1. Il richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di cui agli articoli 9, 11 e 14 è iscritto nell’anagrafe della popolazione residente ai sensi dell’articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 maggio 1989, n. 223, ove non iscritto individualmente.

2. E’ fatto obbligo al responsabile della convivenza di dare comunicazione della variazione della convivenza al competente ufficio di anagrafe entro venti giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti.

3. La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o dell’allontanamento non giustificato del richiedente protezione internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con effetto immediato, fermo restando il diritto di essere nuovamente iscritto ai sensi del comma 1.

Se ripercorriamo le disposizioni del Regolamento anagrafico della popolazione residente possiamo ben intendere che la previsione dell’art. 5-bis aveva trasformato il permesso di soggiorno per richiesta asilo in un titolo per l’iscrizione anagrafica. Questo articolo, disponendo che fosse utilizzato l’istituto della convivenza anagrafica, aveva introdotto una procedura semplificata e accelerata, in parziale deroga da quanto previsto all’art. 5 comma 3 dello stesso D.lgs., ridotto a regolare i soli casi di iscrizione individuale, per il titolare di questo tipo di permesso ospitato in un centro di accoglienza — fosse di prima accoglienza (art. 9), di accoglienza straordinaria (art. 11) o di accoglienza territoriale (art. 14) – non ancora iscritto all’anagrafe. Esso, infatti, prevedeva una iscrizione d’ufficio, basata esclusivamente sulla comunicazione del responsabile della struttura di accoglienza, per chi non era già iscritto all’anagrafe secondo la procedura ordinaria prevista dall’art. 5. Un tale automatismo, che tra l’altro prescindeva dal trascorrere dei tre mesi ospitati in un centro, come previsto dall’art. 6 comma 7 T.U.I., si può, senza eccessive forzature, sostenere avesse trasformato, per coloro che erano accolti nei centri indicati, il permesso di soggiorno per richiesta asilo in “un titolo per l’iscrizione anagrafica”. Questa, infatti, stando al testo dell’abrogato art. 5-bis doveva avvenire senza “dichiarazioni degli interessati”, prevista dall’art. 13 del Regolamento anagrafico della popolazione residente, e senza i susseguenti “accertamenti d’ufficio” previsti dagli articoli 18-bis (Accertamenti sulle dichiarazioni rese e ripristino delle posizioni anagrafiche precedenti) e 19 (Accertamenti richiesti dall’ufficiale di anagrafe) dello stesso regolamento. In particolare, esso svincolava l’iscrizione anagrafica dalla verifica che l’Ufficiale d’anagrafe ha l’obbligo di compiere (art. 18-bis primo comma) sulla “effettiva sussistenza dei requisiti previsti dalla legislazione vigente per la registrazione” servendosi delle informazioni che raccoglie invitando “le persone aventi obblighi anagrafici a presentarsi all’ufficio per fornire le notizie ed i chiarimenti necessari alla regolare tenuta della anagrafe”, interpellando “gli enti, amministrazioni ed uffici pubblici e privati” (poteri conferitigli dall’art. 4, comma terzo, della legge 24 dicembre 1954, n. 1228), e verificando “la sussistenza del requisito della dimora abituale di chi richiede l’iscrizione o la mutazione anagrafica […] a mezzo degli appartenenti ai corpi di polizia municipale o di altro personale comunale che sia stato formalmente autorizzato, utilizzando un modello conforme all’apposito esemplare predisposto dall’Istituto nazionale di statistica (art. 19 Regolamento anagrafico).

Quindi la norma da ricavare dall’art. 13 nel suo complesso, vale a dire tanto dalla disposizione, lettera a) 2, che introduce il comma 1-bis dell’art. 4 del D.lgs. 142/2015, quanto da quella, lettera c, che abroga l’art. 5-bis dello stesso D.lgs., sancisce l’abrogazione non della possibilità di iscriversi al registro della popolazione residente dei titolari di un permesso per richiesta asilo, ma solo della procedura semplificata prevista nel 2017 che introduceva l’istituto della convivenza anagrafica, svincolando l’iscrizione dai controlli previsti per gli altri stranieri regolarmente residenti e per i cittadini italiani.

Eliminando questa procedura che, pur poteva essere considerata un’azione positiva in favore di soggetti particolarmente vulnerabili come i richiedenti asilo, il legislatore ha in qualche modo ripristinato il sistema di assoluta parità tra diversi tipologie di stranieri regolarmente soggiornanti e cittadini italiani creato dal T.U.I.

Merita di essere sottolineato che è stata comunque introdotta una disposizione mirata a eliminare gli inconvenienti che possono nascere per i richiedenti asilo nell’accesso ai servizi sociali per il venir meno della procedura per cui il permesso per richiesta asilo, per chi era ospitato in un centro di accoglienza, era titolo sufficiente per l’iscrizione anagrafica.

E’ stato, infatti, introdotto un nuovo comma 3 nell’articolo 5 del D.lgs. 142/2015 che recita: “L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2”. In questo modo i richiedenti asilo accolti nei centri, nelle more dell’iscrizione anagrafica o del suo mutamento, hanno comunque l’accesso ai servizi sociali garantiti (4). La vecchia formulazione di questo comma stabiliva che “il centro o la struttura rappresenta luogo di dimora abituale ai fini della iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell’articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”. Una tale disposizione, una volta venuto meno l’automatismo della iscrizione anagrafica legata all’ospitalità nel centro, avrebbe reso complesso l’accesso ai diritti sociali dei richiedenti asilo in fase di iscrizione anagrafica.

La nuova formulazione del comma 3 dell’art. 5 del D.P.R. 142/2015 ha soprattutto l’indubbio merito di facilitare l’accesso ai servizi sociali di quei richiedenti asilo che non sono accolti in un centro o ne sono stati allontanati e che non hanno ancora provveduto all’iscrizione anagrafica o alla re-iscrizione dopo la cancellazione seguita all’allontanamento. I richiedenti asilo, ma gli stranieri in genere, spesso non sanno che il comma 3 dell’art. 2, della legge anagrafica n. 1228/54, modificato dalla legge 94/2009, consente di procedere all’iscrizione anagrafica anche qualora si sia senza fissa dimora. In tali casi, il presupposto oggettivo per l’iscrizione anagrafica è il domicilio nel territorio del comune. Il citato comma 3 della legge anagrafica prevede, infatti, che

La persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita.

In tal caso, ai fini dell’iscrizione anagrafica, non è necessario indicare un preciso indirizzo utile a rintracciare la persona e non si procede agli accertamenti relativi all’abitualità del domicilio perché esso è sostanzialmente oggetto di una libera elezione da parte della persona senza fissa dimora (Ministero dell’Interno – Direzione generale dell’Amministrazione civile, circ. n. 1/1997). Ben pochi richiedenti asilo, ma anche persone che hanno ricevuto la protezione internazionale, si avvalgono di queste disposizioni per chiedere l’iscrizione anagrafica anche in mancanza di una dimora. Oggi i richiedenti asilo sanno che possono comunque chiedere, anche senza iscrizione anagrafica, l’accesso ai servizi sociali nel luogo indicato al momento della domanda di protezione internazionale o di rinnovo del permesso per richiesta asilo.

Note

1. Circolare Ministero dell’Interno – Gabinetto del Ministro – N.0083774 del 18/12/2018 avente ad oggetto: Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, convertito con modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132.

2. Su questo punto la giurisprudenza è ampiamente consolidata (Cass. 14 marzo 1986 n. 1738, fasc. 3, Cass. 1972 n. 126, Cass. 6 luglio 1983 n. 4525, Cass. 1081/68, per citare le sentenze più importanti). Questa giurisprudenza è sintetizzata nella sentenza n. 499/2000 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che ribadisce che “le controversie in materia di iscrizione e cancellazione nei registri anagrafici della popolazione coinvolgono situazioni di diritto soggettivo”. Il carattere di diritto soggettivo dell’iscrizione anagrafica è inoltre pacificamente riconosciuto da numerose Circolari Ministero dell’Interno e dalle Circolari ISTAT in merito alla gestione delle liste anagrafiche.

3. Merita di essere sottolineato che questa è la strada che il legislatore ha seguito quando ha redatto il primo comma dell’art. 5 della legge 80/2014 che recita: “Chiunque occupa abusivamente un immobile senza titolo non può chiedere la residenza né l’allacciamento a pubblici servizi in relazione all’immobile medesimo e gli atti emessi in violazione di tale divieto sono nulli a tutti gli effetti di legge”. Se applichiamo i canoni del decreto Salvini questa disposizione sarebbe stata scritta così: “L’occupazione abusiva di un immobile senta titolo non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica….”.

4. L’iscrizione anagrafica è infatti il presupposto per l’accesso all’assistenza sociale, la concessione di eventuali sussidi o agevolazioni previste da ogni comune, ad esempio quelle basate sulle condizioni di reddito, verificate mediante l’indicatore ISEE, erogati dalla pubblica amministrazione o da soggetti dalla stessa delegati, e ad altri rilevanti diritti sociali, tra i quali la partecipazione a bandi per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, i sussidi per i canoni di locazione o l’acquisto della prima casa. Esso inoltre, per gli stranieri regolarmente soggiornanti, costituisce un presupposto fondamentale per l’assistenza sanitaria essendo ad essa subordinata l’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale.


8 gennaio 2019 da Il Manifesto

Luigi Ferrajoli

Gli strumenti contro il decreto Salvini ci sono. Serve mobilitarsi

Decreto Salvini. Ciò che ora occorre è una mobilitazione di massa a loro sostegno e a salvaguardia, di nuovo, della Costituzione della Repubblica, già difesa dal 60% degli elettori nel referendum costituzionale di poco più di un anno fa e oggi tradita dai nuovi governanti

Il rifiuto dei sindaci di applicare il decreto Salvini è un atto ammirevole di disobbedienza civile e di obiezione di coscienza e vale a svelarne il carattere «disumano e criminogeno», secondo le parole del sindaco Orlando. E rappresenta una forte presa di posizione istituzionale in difesa dei diritti umani dei migranti. Aggiungo, per chi non condivide statalismo etico e gius-positivismo ideologico, cioè la confusione autoritaria tra diritto e morale e l’appiattimento della morale sul diritto quale che sia, che la disobbedienza civile alla legge palesemente ingiusta è un dovere morale.

Ovviamente, al prezzo delle conseguenze giuridiche alle quali si espongono i disobbedienti. Ma qui non siamo di fronte a un semplice atto morale di obiezione di coscienza. L’obiezione, in questo caso, è motivata dalla convinzione del carattere incostituzionale del decreto perché lesivo dei diritti fondamentali delle persone. Naturalmente i sindaci non possono disapplicare la legge e neppure promuovere essi stessi la questione di illegittimità di fronte alla Corte costituzionale. L’accesso alla Corte per ottenere una pronuncia di illegittimità della legge è tuttavia possibile.

Esso è previsto nel corso di un giudizio, qualora il giudice ritenga la questione non manifestamente infondata e, inoltre, su iniziativa di una Regione, qualora essa ritenga che la legge statale o una sua parte invada la sfera delle sue competenze. Ci sono pertanto tre strumenti di tutela dei diritti fondamentali che potranno essere utilizzati contro l’applicazione di questa legge disumana e immorale. Il primo è affidato all’iniziativa degli stessi migranti, i cui diritti sono dalla legge vistosamente lesi. Consiste nell’attivazione della procedura d’urgenza prevista dall’articolo 700 del codice di procedura civile, secondo il quale «chi ha fondato motivo di temere che durante il tempo occorrente per far valere il suo diritto in via ordinaria questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e irreparabile, può chiedere con ricorso al giudice i provvedimenti d’urgenza che appaiono, secondo le circostanze, più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito».

In questo caso il «provvedimento d’urgenza» che i migranti possono chiedere al giudice per opporsi alla minaccia di «un pregiudizio imminente e irreparabile» ai loro diritti fondamentali è precisamente l’eccezione di incostituzionalità che lo stesso giudice ha il potere di promuovere davanti alla Corte Costituzionale contro le norme del decreto che ledono o minacciano tali diritti, tutti costituzionalmente stabiliti. Il secondo strumento è affidato all’iniziativa delle Regioni e richiede la deliberazione delle rispettive giunte regionali. È infatti indubbio che il decreto cosiddetto «sicurezza», sopprimendo il permesso di soggiorno per motivi umanitari, ha trasformato decine di migliaia di migranti in clandestini irregolari, privandoli di fatto delle garanzie dei loro diritti fondamentali, a cominciare dai diritti alla salute e all’istruzione.

Ebbene, sia l’istruzione che la tutela della salute, secondo il terzo comma dell’articolo 117 della nostra Costituzione, sono «materie di legislazione concorrente» tra Stato e Regioni. Le norme del decreto che direttamente o indirettamente incidono su tali materie appartengono perciò alla competenza legislativa, sia pure concorrente, delle Regioni.

Non solo. L’assistenza sociale, che il decreto Salvini rende impossibile a favore dei migranti da esso ridotti allo stato di clandestini, è materia di competenza esclusiva delle Regioni: una competenza esclusiva ribadita più volte dalla Corte costituzionale, intervenuta in sua difesa con svariate pronunce (sentenze n. 300 del 2005; n. 156 del 2006; n. 50 del 2008; n. 124 del 2009; nn. 10, 134, 269 e 299 del 2010; nn. 40, 61 e 329 del 2011) contro le invadenze dello Stato. Di qui la legittimazione delle Regioni, prevista dall’articolo 127, 2° comma della Costituzione, a sollevare sul decreto Salvini la questione di legittimità costituzionale della legge di conversione, entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, avvenuta il 3 dicembre 2018.

Ci sono ancora, in Italia, molte regioni governate da maggioranze democratiche, dal Lazio al Piemonte, dall’Emilia alla Toscana, dalle Marche alla Campania, dalle Puglie alla Calabria. La loro disponibilità a promuovere la questione davanti alla Corte costituzionale sarà il banco di prova di quanto, al di là delle parole, queste Regioni a guida democratica intendono prendere sul serio i principi costituzionali.

Infine c’è una terza via di accesso alla giustizia costituzionale, percorribile dagli stessi sindaci che hanno deciso di non dare applicazione al decreto Salvini. Oltre alla strada intrapresa dal sindaco Orlando – l’azione di accertamento, già sperimentata in materia elettorale, davanti al giudice civile perché questi chieda alla Corte costituzionale se la legge è conforme o meno alla Costituzione – i sindaci disobbedienti potranno, qualora i loro provvedimenti venissero annullati dai prefetti, impugnare gli atti di annullamento di fronte ai Tar, cioè ai tribunali amministrativi, e, in quella sede, proporre l’eccezione di incostituzionalità delle norme da essi ritenute incostituzionali.

Insomma, la battaglia in difesa della Costituzione è nuovamente aperta, grazie alla coraggiosa iniziativa dei sindaci antirazzisti. Ciò che ora occorre è una mobilitazione di massa a loro sostegno e a salvaguardia, di nuovo, della Costituzione della Repubblica, già difesa dal 60% degli elettori nel referendum costituzionale di poco più di un anno fa e oggi tradita dai nuovi governanti. Questa volta è in questione assai più della tenuta o della modifica delle regole formali sul funzionamento dei nostro organi di governo. Sono in gioco – direttamente – tutti i principi sostanziali della nostra democrazia: l’uguaglianza, la dignità delle persone, il rifiuto delle discriminazioni razziste, la solidarietà, i diritti fondamentali di tutti, la civile e pacifica convivenza.