Su immigrazione e sicurezza un decreto che cancella i diritti ed alimenta lo scontro

di Fulvio Vassallo Paleologo

1.Il Decreto legge su immigrazione e sicurezza n.113 del 2018, attualmente in discussione in Parlamento, e già oggetto di una partita di scambio tra Lega e Movimento Cinque stelle, con i provvedimenti in materia finanziaria, minaccia di svuotare, se verrà defintivamente approvato, norme di diretta emanazione costituzionale ed europea, con la prospettiva certa di una valanga di ricorsi, fino alla Corte Costituzionale ed alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Dopo le circolari, con le quali si intimava alle Commissioni territoriali una prima “stretta” sulla protezione umanitaria, il governo è ricorso al decreto legge, per demolire il diritto alla protezione umanitaria, obiettivo della lega nella campagna elettorale passata, ed anche in quella futura, per le elezioni europee, che si sta combattendo senza esclusione di colpi ( ai diritti fondamentali delle persone).

Non si tratta solo di un coacervo di misure legislative che abbattono i diritti di difesa e le garanzie in materia di libertà personale, cancellano la protezione umanitaria, aumentano i casi di detenzione dei richiedenti asilo, prevedono l’apertura di numerosi centri di detenzione nelle diverse regioni italiane, palesando evidenti problemi di incompatibilità con il dettato costituzionale. Come ha avvertito il Presidente della Repubblica, che pure ha apposto la sua firma al decreto legge, sottolineando, soprattutto nei confronti del Parlamento e della magistratura, che il provvedimento, quando sarà definitivo e nella sua concreta applicazione, dovrà comunque restare nell’alveo del dettato costituzionale, nel quale rientra anche ( in base all’art. 117 Cost.) il rispetto delle Convenzioni internazionali e delle Direttive e Regolamenti europei vincolanti per l’Italia.

In particolare, per quanto riguarda l’abrogazione dell’istituto della protezione per motivi umanitari, che il decreto opera apportando un taglio alla formulazione del vigente articolo 5 comma 6 del Testo Unico sull’immigrazione n.286/1998, va ricordato che potrebbe risultare in contrasto con il dettato costituzionale, infatti, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass., I Sez. Civ., 23 febbraio 2018, n. 4455)

“la protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell’asilo costituzionale (art. 10, terzo comma Cost.), secondo il costante orientamento di questa Corte (Cass. 10686 del 2012; 16362 del 2016), unitamente al rifugio politico ed alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in questa funzione il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione ampia del diritto d’asilo contenuto nella norma costituzionale, espressamente riferita all’impedimento nell’esercizio delle libertà democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non agevolmente definiti e tutt’ora oggetto di ampio dibattito”. 

Non si vede quindi come il legislatore italiano possa abrogare una forma di protezione che è direttamente attuazione di una prescrizione costituzionale. I giudici nazionali, in assenza della previsione sulla protezione umanitaria già disciplinata dall’art. 5 comma 6 del Testo unico sull’immigrazione n.286 del 1998 ( e successive modifiche) potranno comunque tornare a riconoscere la diretta applicazione della norma costituzionale, come aveva già riconosciuto la giurisprudenza. In base ad una nota sentenza della Corte di Cassazione ( Sez. Unite, 17-12-1999, n. 907), che qualificava lo status direttamente derivante dall’art. 10 comma 3 della Costituzione come un diritto soggettivo perfetto, distinto e di maggiore portata rispetto al diritto di asilo previsto dalla Convenzione di Ginevra del 1951.

La qualifica di rifugiato politico,secondo le previsioni della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, che garantisce ad ogni rifugiato il libero e facile accesso ai tribunali nel territorio degli stati contraenti, con conseguente sostanziale parificazione del rifugiato al cittadino ai fini della delibazione relativa alla sussistenza della giurisdizione, costituisce
come quella di avente diritto all’asilo – dalla quale si distingue, perché richiede, quale fattore determinante,un fondato timore di essere perseguitato, cioé un requisito che non è considerato necessario dall’art. 10, 3^ comma,Cost.- uno status, un diritto soggettivo, con la conseguenza che tutti i provvedimenti, assunti dagli organi competenti in materia, hanno natura meramente dichiarativa e non costitutiva, per cui le controversie riguardanti
il riconoscimento del diritto di asilo o la posizione di rifugiato rientrano nella giurisdizione
dell’autorità giudiziaria ordinaria (Cass.,sez. un., 26.5.1997, n.4674).

Alla stregua della successiva sentenza della Corte di Cassazione n.15466 del 2014 (relatore Acierno), proprio l’istituto della protezione umanitaria viene riconosciuto come risolutivo del problema della applicabilità diretta dell’art. 10 comma 3 della Costituzione. Ipotesi che si ripropone immediatamente qualora il legislatore giunga ad abrogare questo istituto, cancellando la dizione “salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”.

Alla luce dei principi stabiliti dalla giurisprudenza di legittimità, l’asilo costituzionale può dirsi attuato mediante il sistema pluralistico delle misure di protezione internazionale presenti nel nostro ordinamento: rifugio politico, protezione sussidiaria e protezione umanitaria. Afferma la Corte “il diritto di asilo è interamente attuato e regolato attraverso la previsione delle situazioni finali previste nei tre istituti costituiti dallo status di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e dal diritto al rilascio di un permesso umanitario, ad opera della esaustiva normativa di cui al D.Lgs. 19 novembre 2007, n. 251, adottato in attuazione della Direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, e di cui al D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6. Ne consegue che non vi è più alcun margine di residuale diretta applicazione del disposto di cui all’art. 10 Cost., comma 3, in chiave processuale o strumentale, a tutela di chi abbia diritto all’esame della sua domanda di asilo alla stregua delle vigenti norme sulla protezione. (Cas. Ord. 10686 del 2012).
Secondo questa giurisprudenza, seguita dai giudici di merito, e probabilmente punto di riferimento anche dopo l’entrata in vigore del decreto legge n. 113 del 2018,
“Il permesso umanitario è una misura atipica e residuale idonea ad integrare l’ampiezza del diritto d’asilo costituzionale così come definito dall’art. 10 Cost.. Alla domanda di riconoscimento dell’asilo costituzionale, alla luce della qualificazione del medesimo stabilita dalla giurisprudenza di legittimità, deve, pertanto, conseguire l’indagine sull’esistenza di una situazione vulnerabile idonea a integrare il permesso umanitario”.
Gli “obblighi costituzionali o internazionali dello stato italiano” comprendono l’applicazione effettiva dell’art. 10 della Costituzione italiana, che a questo punto ritorna ad essere norma di diretta applicabilità. Il legislatore italiano non può impedire la effettiva e diretta applicabilità di una norma costituzionale, nè può sottrarsi, come si vedrà meglio per altre parti del decreto legge n.113/2018, al rispetto degli “obblighi internazionali dello stato italiano”.Se il Parlamento confernerà l’abrogazione della protezione umanitaria, si dovrà tornare a fare valere in giudizio, in sede di ricorso contro le decisioni di diniego delle Commissioni territoriali, la valenza diretta ed effettiva del diritto di asilo previsto dall’art. 10 comma 3 della Costituzione italiana.
2. Appare sempre più importante il ruolo dei giudici di merito, in un momento in cui si compie il progressivo attacco ai diritti di difesa dei richiedenti asilo, avviato con il decreto Minniti del 2017. Le prime risposte della giurisprudenza, dopo l’entrata in vigore del decerto legge 113/2018  sono assai significative, anche a fronte dell’assenza di una compiuta disciplina transitoria, che rende ancora più incerta l’applicazione delle nuove norme. I termini abbreviati per proporre impugnazioni contro decisioni di diniego delle richieste di protezione e l’attacco al patrocinio a spese dello stato, già contrastato sul piano delle prassi applicate, rendono però sempre più ardua l’effettiva applicazione del diritto di difesa sancito dall’art. 24 della Costituzione e riconosciuto dall’art. 6 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. E dunque non sarà facile ricorrere contro i dinieghi, come era stato possibile in passato.
Con sentenza dell’11 ottobre 2018 il Tribunale di Palermo ( estensore Lo Forte) ha ritenuto “sussistenti i presupposti per il riconoscimento in favore del ricorrente del diritto ad ottenere un permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 6, D.Lgs. n. 286/98”. In particolare si è oservato che:
“In proposito va osservato che, all’epoca dell’ingresso del ricorrente nel territorio dello stato, del la formulazione dell’istanza diretta ad ottenere le forme di protezione internazionale riconosciute dal nostro ordinamento e dell’instaurazione del presente giudizio di impugnazione (nonché della piena maturazione dei presupposti di fatto legittimanti la positiva valutazione in ordine all’inserimento sociale ed economico del soggetto) la suddetta norma era in vigore.
Recentemente tuttavia n particolare l’art. 1 del D.L. n. 113/18, munito di immediata efficacia precettiva ma allo stato non ancora convertito in legge ordinaria e rubricato “
Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di
casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario
” ha statuito, al comma 1, lett. b), che “all’art.5 –D.Lgs. n. 286/1998– al comma 2 -ter, al secondo periodo, le parole “per motivi umanitari sono sostituite dalle seguenti: “per cure mediche nonché dei permessi di soggiorno di cui agli artt 18, 18-bis, 20-
bis, 22, co. 12-quater e 42-bis, e del permesso di soggiorno rilasciato ai sensi dell’art. 32, co. 3 del D.Lgs. 28.01.2008 n. 25”.
Per effetto dell’anzidetta novella, l’istituto del permesso di soggiorno per “gravi motivi umanitari” contemplato dalla previgente versione della norma è stato sostituito con una pluralità di permessi di soggiorno riconosciuti in presenza di talune fattispecie “tipiche” preventivamente individuate (bisogno di cure mediche, patimento di violenza domestica o
di grave sfruttamento lavorativo, provenienzada un Paese che si trova in una situazione temporanea di calamità , compimento di atti di particolare valore civile).
La nuova disciplina non prevede alcuna disposizione transitoria atta a regolare i procedimenti finalizzati ad ottenere il riconoscimento, in sede giurisdizionale, di un permesso di soggiorno per gravi motivi umanitari nell’accezione contemplata dalla previgente normativa.
L’unica disposizione transitoria riscontrabile nel testo del decreto è costituita dal comma 9 dell’art. 1 , a mente del quale “Nei procedimenti in corso, alla data di entrata in vigore del presente decreto, per i quali la Commissione territoriale non ha accolto la domanda di protezione internazionale e ha ritenuto sussistenti gravi motivi di carattere umanitario allo straniero è rilasciato un permesso di soggiorno recante la dicitura “casi speciali” ai sensi del presente comma, della durata di due anni, convertibile in permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo o subordinato”.
Orbene, può ritenersi che la norma citata debba trovare applicazione ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del decreto legge non solo nella fase amministrativa
(ossia nell’ambito dell’iter di primo esame della domanda avanzata dallo straniero da parte delle competenti Commissioni Territoriali) ma anche nella fase giurisdizionale.
Ciò lo si ricava, per un verso, dal rilievo che la norma sopra citata pare are riferimento alla tipologia di titolo di soggiorno in concreto attribuibile da parte dell’autorità amministrativa preposta (ossia della Questura territorialmente competente) in presenza di una statuizione con la quale la Commissione abbia, eventualmente, già delibato circa la sussistenza di
gravi motivi di carattere umanitario idonei ad escludere l’immediato rimpatrio ed a giustificare il rilascio di un titolo legittimante il regolare soggiorno del richiedente asilo all’interno del territorio dello Stato.
Per altro verso, opinando nel senso di escludere dal meccanismo di “conversione” anzidetto lo straniero rispetto al quale sia stata accertata in sede giurisdizionale, sia pure in epoca successiva all’entrata in vigore del decreto-legge, la sussistenza di circostanze di fatto compiutamente perfezionatesi in epoca anteriore e suscettibili di configurare, alla stregua della previgente normativa, “gravi motivi di carattere umanitario” si creerebbe una irragionevole – e pertanto inaccettabile – disparità di trattamento rispetto a coloro il cui diritto, pur sorto nella medesima epoca antecedente rispetto all’entrata in vigore del decreto-legge e basato su analoghe ragioni, sia stato riconosciuto in sede amministrativa.
Con sentenza del 14 ottobre 2018, il Tribunale di Firenze ha affermato che:
Va premesso che il D.L. nr. 113/2018– in vigore dal 5.10.2018 – ha comportato l’abrogazione dell’art. 5 comma 6 del D.lgvo 286 del 1998 , ma i nuovi criteri dell’art. 32 comma 3 D.lgvo 25/2008 non possono esse re applicati ai procedimenti in corso ex art 11 Disp. prel. c.c.; la nuova previsione (di riduzione dei casi di rilascio del permesso umanitario solo ai casi di cui all’art. 19 commi e 1.1. TU) ha natura sostanziale e non
processuale ed inoltre la protezione umanitaria, atteggiandosi ad una delle tre componenti del diritto all’asilo costituzionalmente protetto, è una condizione che preesiste al suo  iconoscimento e che, come ha affermato la Corte di Cassazione nr. 4455/2018, va accertata e non riconosciuta (sulla natura dichiarativa del provvedimento v. SU 907/99 e nella Direttiva Qualifiche il considerando 21).
Inoltre, diversamente opinando, si verrebbe a creare una irragionevole discriminazione tra coloro che hanno presentato la domanda di protezione pri ma del 5.10.2018 o radicato una controversia prima di quella data – magari molto tempo prima – senza avere la definizione del procedimento nei termini indicati dal legislatore, con quelli che invece sono stati decisi dopo il 5.10.2018, facendo dipendere il diverso trattamento dai tempi e
dal grado di efficienza dell’organizzazione giudiziaria. Situazione di disparità di trattamento dipendente da elementi del tutto causali che potrebbe aprire anche un fronte risarcitorio e anche profili di illegittimità costituzionale.
Con l’arrivo sul territorio nazionale e con la presentazione del modello C/3 si è acquisito il diritto a presentare la domanda di protezione (ovvero di tutte le forme di protezione ex art. 10 Costituzione) e a quel momento si aggancia la normativa applicabile al caso concreto.
Il giudice del procedimento ex art 35 D.Lgs., pur rigettando la domanda di protezione maggiore, deve pertanto valutare le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle Convenzioni internazionali delle quali l’Italia è firmataria, tenuto conto del
principio di non respingimento, quale principio fondamentale del diritto internazionale: infatti, ai sensi dell’art.33 della Convenzione di Ginevra a un rifugiato non può essere
impedito l’ingresso sul territorio né può esso essere deportato, espulso o trasferito verso territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate. Per effetto della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, il divieto di refoulement si applica
indipendentemente dal fatto che la persona sia stata riconosciuta rifugiata e/o dall’aver
quest’ultima formalizzato o meno una domanda diretta ad ottenere tale riconoscimento. Il
refoulement consiste, in sostanza, in qualsiasi forma di allontanamento forzato verso un paese non sicuro.

Per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari valga il previgente art. 32 D.Lgs. 25/08:“ Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione trasmette gli atti al Questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5, c. 6, del D.Lgs. n. 286/98” (art. 5, c. 6, del D.lgs. 286\1998 citato prevede che

“Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che r ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”.
Tale norma, che non enuncia, neppure indicativamente, quali debbano essere considerati i seri motivi, costituisce una sorta di clausola di salvaguardia del sistema che consente di valorizzare quali ‘seri motivi di protezione umanitari e\o di rilievo costituzionale e internazionale’,particolari condizioni di vulnerabilità dei soggetti, quali, ad esempio, motivi di salute (con rischio di perdita delle opportunità di cura garantite in Italia) o di età, anche una grave instabilità politica e insicurezza del paese di origine, anche se non attraversato da conflitti armati di gravità tale da raggiungere i requisiti cui a cui all’art. 14 lett. c) D.Lgs. 251 \2008), oppure la diffusione nello stato di provenienza di episodi di violenza o insufficiente rispetto dei diritti umani, carestie, disastri naturali o ambientali che consentono di concedere l’autorizzazione temporanea al soggiorno( il permesso ‘umanitario’ biennale) per far fronte alla durata, normalmente non illimitata, delle emergenze umanitarie a cui il richiedente si presenti particolarmente vulnerabile.
Del resto i presupposti di questo tipo di ‘protezione atipica’ possono essere riconosciuti anche applicando il principio consacrato dalla C.E.D.U. del‘non refoulement’1.
Sotto tale lente è degna di apprezzamento-ai fini dell’attivazione della protezione umanitaria-la situazione dello straniero che è giunto sul nostro territorio nazionale ormai da molto tempo, per cui questo ha percorso in questo periodo un significativo tracciato di integrazione sociale (sotto il profilo linguistico e lavorativo e dell’inserimento nel contesto sociale) e per il quale, d’altra parte, appaia oramai consolidata ( per il tempo
trascorso o nei casi di comprovata emarginazione nel paese di provenienza) la rottura col contesto di origine, situazione che può far ritenere che il rimpatrio accompagnato dal forzato allontanamento dal nuovo positivo contesto di vita comprometterebbe il suo equilibrio psicofisico
Il Tribunale di Milano, con un provvedimento redatto dalla giudice Maria Cristina Contini, ha osservato che il decreto, nel cambiare le regole del procedimento, “incide però radicalmente sullo status, e perciò ha “carattere sostanziale” (valido solo per i nuovi futuri casi), e non processuale (che varrebbe già nei processi in corso).
E poiché “manca una norma transitoria per le domande pendenti all’entrata in vigore del decreto”, in base all’ordinaria bussola delle “preleggi” le nuove regole “non trovano applicazione ai processi in corso”.  Per effetto di questa interpretazione, il decreto legge 113/2018 si applicherebbe soltanto ai ricorsi depositati dopo il 5 ottobre 2018, data di entrata in vigore del decreto, che va comunque convertito entro sessanta giorni dalla stessa data. Sullo stesso tema, sono intervenuti il Tribunale di Firenze ed il Tribunale di Bologna continuando a riconoscere la protezione umanitaria,in base all’art. 5 comma 6 del Testo Unico n.286 del 1998 nella sua originaria formulazione,  anche dopo l’entrata in vigore del decreto legge 113/2018.
3. Risulta evidente come il governo giallo-verde intenda utilizzare il decreto legge n.113/2018 per ottenere il maggior numero possibile di dinieghi nelle procedure di asilo ancora aperte, e sono diverse decine di migliaia di casi, ma dovremmo parlare di persone in carne ed ossa, che potrebbero concludersi, dopo il diniego da parte della Commissione territoriale ed il mancato accesso ad una difesa effettiva, con l’espulsione di queste persone “denegate” dai centri di accoglienza. E dunque con la chiusura dei centri di accoglienza e con la fuga dei richiedenti asilo denegati nella caldestinità, verso altri paesi, o verso i luoghi di accoglienza informali.  Si vogliono anche ridurre le tutele sociali e le possibilità di integrazione di richiedenti asilo. Appare anche assai grave e di evidente contenuto discriminatorio l’esclusione dell’iscrizione anagrafica per coloro che faranno richiesta per il nuovo permesso di soggiorno “per casi speciali”. Anche in questo caso una spinta verso la esclusione che si potrà contrastare proponendo azioni legali contro la discriminazione, ma occorrerà un forte impegno anche a livello di enti locali. Risulta altrettanto negativa dal punto di vista della coesione sociale, soprattutto sul piano comunicativo, l’allungamento delle procedure, già particolarmente prolungate, per il conseguimento della cittadinanza italiana, una prospettiva verso la quale si sono rivolti negli ultimi anni anche molti titolari del diritto alla protezione internazionale o umanitaria.
Coloro che saranno espulsi  dai percorsi di integrazione già avviati da anni, privati dei diritti fondamentali, e del permesso di soggiorno, si troveranno a sopravvivere per strada, utilizzando rifugi occasionali, o dormendo in case occupate, e finranno per rischiare di essere destinatari di incriminazione per le diverse fattispecie penali previste dal decreto legge per tutti quei casi che appaiono particolarmente ricorrenti nel caso di immigrati senza fissa dimora perchè costretti alla irregolarità. Malgrado gli interventi di polizia e l’aumento degli organici delle forze dell’ordine si moltiplicheranno gli insediamenti abitativi informali, come le tendopoli, e gli insediamenti abitativi abusivi. «Ameno 800 nuovi senzatetto». sarà questa la prima conseguenza del decreto relativo a sicurezza e immigrazione firmato dal ministro dell’Interno, Matteo Salvini. Lo ha affermato Pierfrancesco Majorino, assessore comunale alle Politiche sociali del Comune di Milano.
Per un altro verso non è  ipotizabile l’apertura dei numerosi centri di detenzione (denominati CPR – Centri di permanenza per i rimpatri) che (dopo Minniti) Salvini ha promesso in campagna elettorale ( che ancora prosegue). Non sembra certo realistica l’esecuzione di rimpatri di massa, anche questi promessi in campagna elettorale, ma che (fortunatamente) non saranno possibili, per i costi stratosferici, e per il crescente isolamento internazionale dell’Italia, un isolamento che cresce mese per mese, che blocca l’esecuzione o la rinegoziazione degli accordi di riammissione con i paesi di origine. Basti pensare alla sospensione dei rimpatri verso la Nigeria ed al ruolo di supporto ai rimpatri forzati dall’Italia, con voli congiunti, fin qui offerto dall’Agenzia dell’Unione Europea Frontex, ed attualmente bloccato. Rimane sempre il rischio che le misure di allontanamento forzato vengano eseguite al di fuori del quadro di garanzie dettato dalla Costituzione italiana e dalla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dll’Uomo. Non appare in nessun caso eludibile il fermo richiamo della Corte Costituzionale, con la sentenza n.105 del 2001, che stabiliva un rigoroso quadro di garanzie in qualunque procedura di allontanamento forzato.
La connessione tra la materia dell’immigrazione e le questioni della sicurezza, operata con il decreto 113 del 2018, determina dunque una miscela ad alto rischio di esplosione, se si considera il moltiplicarsi di casi nei quali le persone straniere non riusciranno a mantenere un titolo di soggiorno legale e dunque dovranno lasciare i centri di accoglienza, restando costrette alla clandestinità o a trovare alloggio negli insediamenti informali, come le occupazioni abitative, che lo stesso decreto legge prevede di smantellare con gravi sanzioni per tutti gli occupanti. Anche al di là della doverosa soluzione alloggiativa alternativa che le istituzioni dovrebbero garantire in questi casi, ma che Salvini, ancora una volta al comando delle ruspe, non ha nessuna intenzione di riconoscere.
Si ritorna a strumentalizzare tragici fatti di cronaca, rilanciando la campagna di criminalizzazione dei migranti, addirittura con un indirizzo specifico contro i richiedenti asilo, mentre si continua a non intervenire nelle aree più degradate del paese e nelle periferie urbane lasciate da anni in stato di abbandono. Una responsabilità che questo governo condivide con quelli che lo hanno preceduto, ma che risulta aggravata dalle ultime previsioni finanziarie di tagli ai fondi destinati alle periferie urbane.
Il decreto 113/2018 riserva esclusivamente ai titolari di protezione internazionale e ai minori non accompagnati i progetti di integrazione ed inclusione sociale previsti dal sistema Sprar. I richiedenti asilo troveranno invece accoglienza solo nei centri ad essi dedicati (i Cara). Come il Cara di Mineo, magari, grandi centri di “concentramento” e di arricchimento per le grandi organizzazioni dell’accoglienza che riscuotono la fiducia del ministero dell’interno. Centri che andavano chiusi da anni come i CAS ( Centri di accoglienza straordinaria) ed i CARA ( centri di accoglienza per richiedenti asilo) che adesso vengono scelti come modello residuale per una accoglienza che va “tagliata” a tutti i costi.
Un disegno organico del governo che, non solo tende a ridurre le spese nel settore dell’accoglienza, svuotando il cd. sistema SPRAR, ma che mira ad impedire le opportunità di integrazione, come l’accesso ai corsi professionali per i migranti ospiti dei centri di accoglienza. Si va in sostanza verso la cancellazione del sistema statale di accoglienza, in violazione di precisi obblighi internazionali derivanti dalla normativa europea, in particolare dalla Direttiva n.33 del 2013 in materia di accoglienza dei richiedenti asilo. Una grave violazione che potrebbe comportare l’apertura dell’ennesima procedura di infrazione da parte dell’Unione Europea. L’Italia ha precisi obblighi di rispettare standard di accoglienza dignitosa e possibilità di integrazione, che lo svuotamento del sistema SPRAR al quale non potranno più accedere i richiedenti asilo non sembra proprio garantire. Il trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo non può sostituire il sistema di accoglienza, diventare di fatto la norma e non può andare oltre le esigenze della prima identificazione, comunque nei limiti delle leggi e delle Costituzioni nazionali. I centri Hotspot non possono diventare centri di detenzione e all’interno dei CPR (Centri di permanenza per i rimpatri), vanno gartantiti i diritti di informazione, di comunicazione con l’esterno, e soprattutto i diritti di difesa e di chiedere protezione. Nei Centri per i rimpatri, (anche in quelli che fino a poco tempo fa erano utilizzati come Hotspot, come nella struttura ubicata a Trapani Milo), vanno garantiti i diritti di difesa, il diritto di richiedere la protezione, e la possibilità di comunicare con l’esterno, nel quadro della vigente legislazione.
Secondo il Considerando 15 della Direttiva 2013/33/UE, “Il trattenimento dei richiedenti dovrebbe essere regolato in conformità al principio fondamentale per cui nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di chiedere protezione internazionale, in particolare in conformità agli obblighi giuridici internazionali degli Stati membri, e all’ articolo 31 della convenzione di Ginevra. I richiedenti possono essere trattenuti soltanto nelle circostanze eccezionali definite molto chiaramente nella presente direttiva e in base ai principi di necessità e proporzionalità per quanto riguarda sia le modalità che le finalità di tale trattenimento. Il richiedente in stato di trattenimento dovrebbe godere effettivamente delle necessarie garanzie procedurali, quali il diritto a un ricorso giudiziario dinanzi a un’autorità giurisdizionale nazionale”.
In base all’art. 15 della Direttiva,” Gli Stati membri garantiscono l’accesso dei richiedenti al mercato del lavoro entro nove mesi dalla data di presentazione della domanda di protezione internazionale nei casi in cui l’autorità competente non abbia adottato una decisione in primo grado e il ritardo non possa essere attribuito al richiedente”.
In base all’art.17 della Direttiva,“gli Stati membri provvedono a che i richiedenti abbiano accesso alle condizioni materiali d’accoglienza nel momento in cui manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale” e “provvedono a che le condizioni materiali di accoglienza assicurino un’adeguata qualità di vita che garantisca il sostentamento dei richiedenti e ne tuteli la salute fisica e mentale”.”Gli Stati membri provvedono a che la qualità di vita sia adeguata alla specifica situazione delle persone vulnerabili, ai sensi dell’articolo 21, nonché alla situazione delle persone che si trovano in stato di trattenimento”. “Gli Stati membri possono subordinare la concessione di tutte le condizioni materiali d’accoglienza e dell’assistenza sanitaria, o di parte delle stesse, alla condizione che i richiedenti non dispongano di mezzi sufficienti a garantire loro una qualità della vita adeguata per la loro salute, nonché ad assicurare il loro sostentamento”.
Il Consiglio comunale di Torino si è schierato contro il “decreto immigrazione e sicurezza” attualmente all’esame del Parlamento. Con 30 voti favorevoli e solo due contrari, è stato approvato un ordine del giorno che invita la Giunta a chiedere al Ministero dell’Interno e al Governo di «sospendere in via transitoria fino alla conclusione dell’iter parlamentare» gli effetti dell’applicazione del Decreto Legge 11372018 e ad aprire un confronto con Torino e con le altre grandi città per valutare le ricadute concrete del provvedimento in termini economici, sociali e di sicurezza dei territori. Una iniziativa importante che dovrebbe estendersi a tutti i comuni italiani.
La cancellazione della protezione umanitaria lascerà senza uno status legale migliaia di richiedenti asilo vittime di tratta, e minori non accompagnati, privati dopo lo sbarco avvenuto magari anche tre anni fa, della possibilità di accedere ad un permesso di soggiorno per minore età, e che sono stati di fatto spinti a presentare una richiesta di asilo. Anche molte vittime di tratta che, dopo la paralisi dei progetti di protezione sociale previsti dall’art. 18 del T.U. sull’immigrazione, ottenevano con il riconoscimento della protezione umanitaria la possibilità di soggiorno legale e di emancipazione dalle mafie, ricadranno nelle mani dei loro ex sfruttatori ( vedi nota finale). Gli appartenenti a queste categorie vulnerabili, che fino al 5 ottobre trovavano nel permesso di soggiorno per motivi umanitari l’unica possibilità di mantenere una condizione di soggiorno regolare, resteranno senza permesso di soggiorno e saranno di nuovo preda di organizzazioni criminali e di sfruttamento quotidiano. Con rischi sempre più consistenti di caduta nel baratro dei circuiti criminali.

Occorre fare conoscere a tutti sui territori la portata devastante del nuovo decreto legge n.113/2018, che difficilmente potrà ancora essere modificato in sede parlamentare, e prepararsi ad una lunga resistenza, sia sul piano della presenza fisica accanto ai migranti ed ai richiedenti asilo oggetto di attacco, nelle sedi istituzionali, come negli enti locali,  e nei tribunali, nei quali dovranno esercitare nel modo più tempestivo i diritti di difesa dei migranti e dei richiedenti asilo, cercando in ogni caso di garantire al maggior numero di persone il raggiungimento o il mantenimento di uno status di soggiorno regolare. Che costituisce, come si può verificare in base all’esperienza emprica di molti cittadini, l’unico mezzo per garantire convivenza pacifica e rispetto della legalità. Qualunque ipotesi di risposta ai problemi della sicurezza che passi esclusivamente attraverso un aumento delle forze dell’ordine presenti sui territori con interventi di polizia al posto di interventi di recupero sociale, appare irrimediabilmente destinato a fallire, come l’esperienza storica dovrebbe insegnarci. Se si fosse finanziato l’intervento dello stato nelle periferie urbane si sarebbero attivati progetti sociali che potevano affrontare problemi, come le occupazioni abitative, che ruspe, cellulari, manganelli ed idranti possono solo aggravare. Adesso sono rimasti i sindaci a protestare contro i tagli operati dal governo, che annuncia reclutamenti di massa per le forze di polizia.

4. In questa prospettiva di chiusura di tutte le opportunità di regolarizzazione e degli spazi di accoglienza, appare legato con il “pugno di ferro” in materia di protezione umanitaria e di accoglienza, che connota l’intero decreto legge n.113 del 2018, l’inasprimento delle sanzioni contro le occupazioni abitative per necessità, a proposito delle quali si gioca volutamente sulla criminalizzazione degli occupanti,ancora una volta emersa da gravi fatti di cronaca, ma che in realtà mira a colpire il diritto fondamentale di abitazione.

Il decreto sicurezza n.113/2018  si rivolge contro le persone che si rendono responsabili di cd. occupazione abusive degli immobili con un raddoppio delle pene nei confronti di promotori ed organizzatori dell'”invasione” o di chi l’ha compiuta uso di armi: la pena fissata nella reclusione passa da 2 a 4 anni, la multa da 103/1.032 euro a 206/2.064 euro. Modifiche che hanno ricadute pesanti anche nell’adozione di misure cautelari e nell’applicazione delle misure detentive.

Il ministro dell’Interno adotterà con decreto il piano operativo nazionale per prevenire e contrastare le occupazioni abusive e, con cadenza almeno semestrale, monitora il fenomeno. In conformità al piano il prefetto elabora il programma provinciale per l’esecuzione degli interventi di sgombero degli immobili occupati. dopo avere acquisito il parere del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica a cui partecipa, anche l’ufficio del Pubblico ministero e gli enti territoriali incaricati di assicurare le misure assistenziali per i soggetti deboli occupanti l’immobile. Salvini ha già inviato ai prefetti una nota con la quale richiede l’elenco e le caratteristiche delle occupazioni abitative per procedere agli sgomberi. Ma minaccia di procedere agli sgomberi senza offrire soluzioni abitative alternative.

Nelle prassi fin qui adottate, come lo sgombero del Camping River a Roma, o in quelle minacciate, non c’è traccia di quelle misure alloggiative alternative che secondo la Corte europea dei diritti dell’Uomo costituiscono un presupposto obbligatorio prima di procedere agli sgomberi. Che avranno conseguenze sempre più gravi a fronte dell’orientamento oscillante delle sentenze della Corte di Cassazione dopo che diversi giudici di Tribunale avevano escluso la rilevanza penale delle occupazioni abitative per necessità. Anche in questo caso si corre il rischio che gli indirizzi del ministero dell’interno possano ripercuotersi sugli orientamenti della magistratura. Si potrebbe rafforzare il cd. populismo giudiziario, che comincia ad affermarsi tra i magistrati che condividono gli orientamenti del ministero dell’interno. E’ in gioco l’indipendenza della magistratura.

Il controllo di legalità che sarà operato dalla giurisprudenza dovrà contemperare, nell’alveo delle previsioni costituzionali, i principi di solidarietà sanciti dalla Costituzione con le norme di stampo repressivo che sanzionano l’occupazione abusiva, nella prospettiva di una tutela effettiva delle persone in stato di necessità e dei nuclei familiari più svantaggiati. Non si conosce ancora fino a dove potrà spingersi il piano straordinario sugli sgomberi, annunciato da Salvini oggi a Roma.

La Corte di Cassazione (sez. II Penale, sentenza 17 – 24 ottobre 2014, n. 44363)  su un caso di occupazione abusiva di alloggio, ed in particolare sulla applicazione della scriminante dello stato di necessità ex art. 54 c.p. ha afferma principi ormai consolidati in giurisprudenza: in particolare,l’illecita occupazione di un bene immobile é scriminata dallo stato di necessità conseguente al danno grave alla persona, che ben può consistere, oltre che in lesioni della vita o dell’integrità fisica, nella compromissione di un diritto fondamentale della persona come il diritto di abitazione, sempre che ricorrano, per tutto il tempo dell’illecita occupazione, gli altri elementi costitutivi, e cioè l’assoluta necessità della condotta e l’inevitabilità del pericolo

La Corte di Cassazione  afferma “che l’illecita occupazione di un bene immobile é scriminata dallo stato di necessità conseguente al danno grave alla persona, che ben può consistere, oltre che in lesioni della vita o dell’integrità fisica, nella compromissione di un diritto fondamentale della persona come il diritto di abitazione, sempre che ricorrano, per tutto il tempo dell’illecita occupazione, gli altri elementi costitutivi, e cioè l’assoluta necessità della condotta e l’inevitabilità del pericolo, (ex plurimis, Sez. 2, n. 8724 del 11/02/2011 – dep. 04/03/2011, Essaki, Rv. 249915; Sez. VI, n. 28115 del 05/07/2012, Rv. 253035; Sez. II, n. 19147 del 16/04/2013

La Corte  ha statuito che “ai fini della applicazione della causa di giustificazione, occorre un preciso e indefettibile collegamento causale tra la necessità di sacrificare un interesse penalmente protetto e lo scopo di evitare uno specifico e determinato pericolo; sicché, l’agente può andare esente da pena soltanto quando il suo comportamento, che altrimenti costituirebbe una offesa criminosa, sia stato causato dalla necessità urgente di evitare un pericolo del genere indicato e, con esso, un danno grave alla persona, già ben individuato all’atto stesso in cui agisce.

Tratta, “senza protezione umanitaria sempre più difficile aiutare le vittime”
Il tema al centro di un incontro all’università di Palermo promosso dall’associazione Pellegrino della Terra onlus. Paleologo: “Norme incostituzionali”. Bisagna (Avvocati Dei Diritti Umani): “Saltata la cornice di sicurezza che permetteva di aiutare le ragazze”
23 ottobre 2018 – 15:05

PALERMO – Minori tutele, maggiori difficoltà e aumento del contenzioso giudiziario per aiutare, nel delicato e tortuoso percorso di accompagnamento, le ragazze vittime della tratta. E’ il quadro drammatico emerso dall’incontro “Aspetti normativi. Le Direttive europee e le leggi italiane a tutela delle vittime” promosso dall’associazione Pellegrino della Terra onlus avvenuto che si è svolto sta mattina a Palermo presso l’aula magna della facoltà di Lettere e Filosofia e promosso dall’associazione Pellegrino della Terra onlus con il dipartimento di Scienze Umanistiche dell’Università di Palermo e Udu (Unione degli Universitari – Palermo).

A parlare della normativa italiana e delle direttive internazionali ed europee, è stato tra gli altri il professor Fulvio Vassallo Paleologo, giurista esperto in diritti umani. “Abbiamo una direttiva europea del 2011 che prevede la tutela rafforzata delle vittime – ha sottolineato Paleologo – oltre che naturalmente il contrasto del fenomeno criminale con un rafforzamento delle sanzioni penali per chi è autore di questo reato. Se guardiamo la nostra normativa nazionale e, soprattutto le prassi applicate dalle questure nei confronti delle associazioni che propongono progetti di protezione sociale per riconoscere lo specifico permesso di soggiorno ex articolo 18, indipendentemente dalla denuncia, vediamo che purtroppo c’è un atteggiamento molto restrittivo che ha determinato in molti casi la negazione del permesso stesso. Questo perché gli elementi forniti dalle vittime a volte non riescono ad essere abbastanza consistenti per portare avanti un’indagine nei confronti di un trafficante. I sistemi di emersione della vulnerabilità utilizzati negli hotspot con gli interventi di Oim e Unhcr per individuare le vittime oggi sono meno efficaci”.

“L’inasprirsi delle normative e delle prassi di polizia nei confronti dei migranti sta peggiorando le cose – prosegue Paleologo – . Abbiamo anche giovani minorenni per cui ci sarebbe da applicare la legge Zampa che prevede delle procedure di identificazione che probabilmente oggi con numeri più bassi potrebbero essere garantite, individuando proprio le vittime di tratta. Purtroppo l’orientamento amministrativo e adesso anche legislativo va in direzione opposta con tutte le gravi conseguenze del caso. L’abolizione de facto della maggior parte dei casi di protezione umanitaria che tocca anche persone che avranno difficoltà al rinnovo, sta spingendo molte ragazze alla fuga verso i trafficanti ai quali le normative più aperte le avevano sottratte. Il permesso umanitario dava la possibilità di fare emergere la situazione di sfruttamento e di violenza subita dalle vittime. Purtroppo considerando in maniera grave la Libia un ‘paese sicuro’ nonostante la sua perpetrata e continua violazione dei diritti umani, si stanno lasciando tutte queste ragazze intrappolate in Libia in balia di violenze inaudite. A maggior ragione, oggi diventa importantissimo il canale sanitario perché, in assenza del permesso di soggiorno per motivi umanitari, la devastazione psicofisica di queste donne già in Libia può essere attestata da referti medici. Nonostante il sistema favorirà inevitabilmente dei canali d’ingresso ‘clandestini’ rispetto allo sbarco nei porti, cercheremo di fronteggiare la situazione sia sul piano legale dimostrando che le norme sono incostituzionali che sul piano operativo avvalendoci dei presidi sanitari come luogo di intercettazione ed emersione delle vittime”.

A puntare il dito su quello che sta succedendo in Italia sul piano della normativa nazionale è anche l’avvocato Giorgio Bisagna di Adduma (Avvocati Dei Diritti Umani). “Le preoccupazioni più grandi derivano soprattutto dalle modifiche introdotte dal decreto legge Salvini – spiega l’avvocato Giorgio Bisagna – . Sostanzialmente quest’ultimo ha soppresso la tutela umanitaria di qualsivoglia natura facendola di fatto sparire dal corpus normativo e del diritto dell’immigrazione. La conseguenza è che attualmente sarà sempre più difficile per le ragazze vittime di tratta accedere ad una protezione con un permesso di soggiorno di tipo umanitario. Nel decreto si parla delle vittime di tratta in riferimento all’articolo 18 che prevede il rilascio del permesso di soggiorno nei casi di sfruttamento e di pericolo grave della persona. Dal 1998 ad oggi però questo articolo è stato utilizzato con difficoltà per i requisiti che richiede tra cui quello della collaborazione con le forze di polizia o del parere favorevole della procura della repubblica. Attualmente quindi le vittime di tratta godevano di un permesso per protezione umanitaria che adesso non c’è più, facendo di fatto saltare quella cornice di sicurezza che poteva aiutarle. Una cosa ancora più brutta è poi che, il permesso che prima veniva riconosciuto per motivi umanitari’ oggi verrà definito ‘permesso per casi speciali’. Ciò comporta una sorta di etichetta a queste donne che, rendendole identificabili in quanto vittime creerà delle difficoltà di inserimento sociale. Nonostante tutto gli strumenti che abbiamo per aiutarle sono quelli prima di tutto di rilevare i profili di legittimità costituzionale e di rispetto delle direttive internazionali. Sicuramente continueremo il percorso per la tutela di queste donne anche se sarà più tortuoso e farà aumentare inevitabilmente il contenzioso giuridico”. (Serena Termini)

 

 

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