di Fulvio Vassallo Paleologo

1. Considerazioni generali. Lampedusa, emergenza permanente o fallimento del governo ?

Dopo mesi di relativa tranquillità la situazione nell’Hotspot di Lampedusa e in altre strutture di trattenimento informale ubicate in diverse parti d’Italia  si sta rapidamente deteriorando .Anche nel CPR ( Centro per i rimpatri) di Caltanissetta e nell’Hotspot di Trapani Milo la tensione è sempre più alta. Soprattutto da Caltanissetta (Pian del Lago)  si verificano proteste in vista dell’esecuzione dei rimpatri con modalità di riconoscimento “semplificate” che si possono perfezionare anche in una saletta dell’aeroporto di Palermo, subito prima della partenza del volo per Tunisi. Tra i rimpatriandi dal CPR di Pian del Lago anche una parte costituita da immigrati già espulsi o con precedenti penali.  In questi casi i rimpatri vengono effettivamente eseguiti con accompagnamento forzato, spesso dopo un breve periodo di detenzione in carcere.

Ma la maggior parte dei cittadini tunisini trattenuti nel centro Hotspot di Lampedusa sono giovani senza precedenti penali che dopo la chiusura delle frontiere tra la Tunisia ed i paesi confinanti non riescono neppure ad emigrare in Libia o in Algeria per trovare lavoro, e sono quindi costretti per la loro stessa sopravvivenza a tentare la fortuna in Europa. Le loro parole sono chiarissime, e sarebbe tempo di dare finalmente la parola a chi si trova rinchiuso in strutture dalle quali filtra pochissimo.

Decine di tunisini, trattenuti da settimane nel centro  “Hotspot” di Contrada Imbriacola, sono entrati in sciopero della fame, protestando contro la durata eccessiva del trattenimento e le modalità sommarie con le quali vengono disposti i respingimenti con accompagnamenti forzati.

In una lettera i giovani tunisini denunciano l’ingiustizia delle politiche migratorie europee e lamentano le condizioni indegne nelle quali sono trattenuti nel centro di Lampedusa senza alcun provvedimento scritto che sia possibile impugnare prima dell’esecuzione del respingimento con accompagnamento forzato, senza potere fare valere dunque i più elementari diritti di difesa.

Dal 2016 si sono infatti intensificati i  voli che da Lampedusa fanno scalo a Palermo, dove avvengono i riconoscimenti, e poi diretti a Tunisi.  Quella che si sta verificando in questi giorni non è una modalità del tutto nuova di protesta.  Una protesta che in passato ha preceduto vere e proprie rivolte con l’incendio della struttura. Tra i trattenuti per adesso in maggior parte si tratta di cittadini tunisini, in numero enormemente superiore ( anche 900 persone) rispetto alla capienza della struttura, bloccati nell’isola per un chiaro disegno del Ministero dell’interno di dare corso al rimpatrio forzato senza un passaggio dai CIE ( oggi CPR) che non offrono una capienza di posti corrispondente alle esigenze di garantire il trattenimento di tutte le persone destinatarie di provvedimenti di respingimento.

Il piano di Minniti di aprire undici nuovi centri di detenzione in tutta Italia per una capienza complessiva di 1600 posti ( sempre meno che nel 2010) appare sostanzialmente fallito, a parte la riapertura del CPR di Gradisca d’Isonzo. E la stessa funzione dei CPR, se non dell’intera normativa in materia di accompagnamento forzato in vista dei rimpatri, appare destinata al fallimento.

Il ministro dell’interno vanta adesso un incremento delle operazioni di rimpatrio, ma i dati sono parziali e si riferiscono a cifre insignificanti, se si considera il numero degli immigrati costretti all’irregolarità in Italia ( oltre 200.000 persone) da norme eccessivamente restrittive e e da prassi amministrative sempre più arbitrarie. Quanto sta avvenendo a Lampedusa, e in altre strutture di trattenimento o di accoglienza nelle quali la tensione appare sempre più alta, ci riporta indietro agli anni nei quali per raggiungere le finalità previste dalla legge (l’accompagnamento forzato nel paese di origine) non si è badato troppo ai mezzi adottati ed alle garanzie concesse ai rimpatriandi. Occorre ricordare come alcune operazioni di rimpatrio siano state attuate con voli congiunti” nei quali sono stati coinvolti agenti dell’Agenzia europea Frontex. Occore anche indicare che negli Hotspot siciliani sono presenti decine di agenti di Frontex con il compito di indagare gli scafisti e preparare, con il supporto di EASO, che identifica i potenziali richiedenti asilo, il rimpatrio di quelli che vengono definiti, come avviene nella generalità dei casi con i tunisini, come “migranti economici”. 

A partire dal 26 settembre 2014, con l’aumento delle persone soccorse in mare e sbarcate nei principali porti dell’Italia meridionale, si è verificato un flusso continuo di circolari ministeriali, alcune note e pubblicate, altre rimaste riservate, che hanno variamente disciplinato la materia della prima accoglienza, dell’identificazione e registrazione, dell’ammissione alle procedure di asilo, del trattenimento e dei respingimenti. A fronte di prassi amministrative che, per anni, non garantivano la compiuta identificazione delle persone sbarcate, si trattava di soddisfare le richieste politiche che provenivano dall’Unione Europea, soprattutto in merito alle procedure di prelievo delle impronte digitali nei cd. HOTSPOT ( definiti nelle circolari ministeriali come “aree attrezzate di sbarco”), cinque dei quali in Sicilia, al fine di contenere il fenomeno, ampiamente verificato nel corso del 2014. Tra i punti di crisi ( definiti come Hotspot) accanto alle “aree attrezzate di sbarco” di Palermo , Messina e Catania, si istituivano centri chiusi di primissima accoglienza utilizzando i vecchi CPSA ( Centri di primo soccorso ed accoglienza) come a Pozzallo e Lampedusa, o addirittura un CIE ( come nel caso di Trapani-Milo). Anomala la condizione del centro Hotspot aperto con grande ritardo ad Augusta (Siracusa), e consistente in una tensostruttura ubicata sulle banchine portuali. Le procedure di identificazione e selezione dei migranti sbarcati dopo essere stati soccorsi in mare procedevano  tra grandi incertezze ed episodi anche gravi di uso della forza nei confronti di persone sottoposte al prelievo delle impronte digitali.

Si è così determinata una grande confusione tra strutture che avrebbero dovuto essere strutture di accoglienza, e centri chiusi, denominati Hotspot, nei quali i migranti appena sbarcati restavano giorni e settimane, prima di essere identificati e di ricevere provvedimenti amministrativi e dunque di fare valere le correlate garanzie di difesa. Nel frattempo le prassi  di accompagnamento in frontiera, seppure rivolte ad una percentuale minima delle persone che venivano trattenute nei punti di sbarco, si sono talmente accelerate che i minimi diritti di informazione e le garanzie dei diritti fondamentali della persona migrante sono apparsi a rischio, soprattutto nel caso di voli di rimpatrio predisposti senza alcun preavviso. Per evitare la lesione del fondamentale diritto di chiedere protezione, il Ministero dell’interno all’inizio del 2016 ha diffuso una circolare rivolta, tra gli altri, al Capo della Polizia e dunque alle singole questure.

In molti casi, come si ricava da numerose testimonianze concordanti, per le modalità di raccolta di questi “fogli notizie” allo sbarco è mancata qualsiasi informazione legale individuale. Come spesso mancava il mediatore linguistico-culturale. Ai destinatari delle misure di respingimento “con intimazione a lasciare entro sette giorni il territorio nazionale”, non veniva concessa una sola possibilità di lasciare legalmente il territorio nazionale, in assenza di documenti e mezzi economici. In molti casi la scelta tra l’ammissione alla procedura di protezione e l’avvio di una procedura di respingimento o di espulsione è rimasta affidata alla discrezionalità delle forze di polizia, magari sulla base della provenienza nazionale e degli accordi di riammissione esistenti con i paesi di origine, se non della disponibilità di posti nei centri di detenzione ( prima CIE , adesso definiti CPR, centri per il rimpatrio). Occorre ricordare al riguardo che la capienza attuale complessiva dei CPR in Italia non supera i 400 posti in sei strutture attualmente aperte, mentre nel 2011 esistevano ben 11 CIE con una capienza complessiva (teorica) di circa 1900 posti. Dati facilmente ricavabili dalle relazioni della Commissioni Diritti umani del Senato, della Commissione di indagine sui centri per stranieri della Camera e dalla Relazione del Garante per i diritti dei detenuti e delle persone private della libertà personale, presentata in parlamento nel mese di marzo di quest’anno.

Anche se in Italia non è in vigore una lista di “paesi terzi sicuri”, che pure si poteva introdurre per legge in base alla Direttiva 2008/115/CE sui rimpatri,  la categoria del “migrante economico” è stata utilizzata anche poche ore dopo lo sbarco in modo da negare i diritti di informazione e di difesa, e l’accesso alla procedura di protezione internazionale. Piuttosto che esprimere una effettiva motivazione dell’ingresso in Italia, la qualifica di “migrante economico” è stata applicata con particolare riferimento alla nazionalità di appartenenza ed al percorso di arrivo sulle coste del Mediterraneo.

“Migranti economici” ai quali, solo perché, una volta barrata la casella che la motivazione del loro ingresso in Italia sarebbe costituita dalla cerca di un lavoro, dopo la prima identificazione e quindi l’uscita dall’Hotspot, si consegna un provvedimento di respingimento differito, con l’intimazione a lasciare entro sette giorni il territorio nazionale. Un provvedimento che non si dovrebbe adottare senza una completa informazione individuale, e soprattutto sulla base di un questionario che nella sua articolazione grafica appare costruito per strappare una dichiarazione ovvia anche per un potenziale richiedente asilo.

2. Gli accordi bilaterali tra Italia e Tunisia

La Tunisia ha già stipulato con l’ Italia accordi di riammissione che permettono di dare esecuzione ai provvedimenti di espulsione o di respingimento. La collaborazione Tunisia – Italia nel contrasto dell’immigrazione “clandestina” è stata assunta all’inizio come un modello. «Era il frutto di un lavoro paziente: crediti per lo sviluppo, un decreto per dare quattrini alla polizia tunisina per il controllo delle coste, un accordo sull’ occupazione dei lavoratori stagionali. Poi il nuovo governo italiano non ha continuato a dare i soldi e le partenze sono riprese», dichiarava nel 2004 Giorgio Napolitano, che era allora il ministro dell’ Interno che con Lamberto Dini condusse le trattative con la Tunisia, a partire dal 1998, subito dopo l’approvazione della legge Turco-Napolitano che istituiva i CPT (Centri di permanenza temporanea), quando la maggioranza parlamentare era di centro-sinistra. Le ultime intese tra Italia e Tunisia risalgono a quest’anno, ma il loro contenuto rimane avvolto nella nebbia dei rapporti tra organi di polizia dei due paesi.

La stipula di accordi di riammissione degli stranieri irregolari era stata prevista dalla normativa organica sull’immigrazione (legge n. 40/98), che all’art. 9.4 disponeva che “il Ministero degli Affari Esteri ed il Ministero dell’Interno promuovano le iniziative occorrenti, d’intesa con i Paesi interessati, al fine di accelerare l’espletamento degli accertamenti ed il rilascio dei documenti eventualmente necessari per migliorare l’efficacia dei provvedimenti previsti dalla legge”. La stipula della maggior parte di tali accordi è avvenuta in forma semplificata con conseguente sottrazione degli stessi alla procedura parlamentare di autorizzazione alla ratifica. Spesso si è trattato di Memorandum d’intesa o di Protocolli operativi tra i vertici delle forze di polizia dei diversi paesi.

Sin dal 1998, la Tunisia ha collaborato con l’Italia per il rimpatrio dei migranti irregolari di nazionalità tunisina e per un controllo più efficace delle frontiere marittime. A tal fine,a partire dal mese di agosto del 1998, subito dopo la promulgazione della legge 40 sull’immigrazione ( Turco-Napolitano), sono stati conclusi diversi accordi bilaterali. E con la stipula di questi accordi e l’intensificazione delle operazioni di rimpatrio forzato venivano aperti i CPTA ( Centri di permanenza temporanea) allora sottratti ad un effettivo controllo giurisdizionale, come poi accertato dalla sentenza n.105 della Corte Costituzionale, una sentenza che andrebbe riletta ancora oggi alla luce di quanto sta accadendo negli Hotspot  come quelli di Lampedusa e Taranto.

Dopo le intese tra Ben Ali e Berlusconi,  28 gennaio 2009 veniva raggiunta a Tunisi una intesa tra il ministro dell’Interno Maroni, accompagnato dal capo della polizia Manganelli, ed il collega tunisino Rafik Belhaj Kacem al fine di garantire identificazioni più rapide per i cittadini tunisini presenti nei Cie italiani e il rimpatrio dei migranti provenienti dalla Tunisia che in quel periodo erano riusciti a raggiungere Lampedusa. Persone che fuggivano dalla durissima repressione seguita alla protesta dei minatori e degli strati emarginati della popolazione di Gafsa, uno dei distretti più poveri del paese governato da Ben Alì. L’incontro consentiva di raggiungere un’intesa su alcuni punti specifici (fonte Ministero dell’interno): “1) intensificazione della lotta al fenomeno della tratta degli esseri umani e di ogni forma di organizzazione criminale che sfrutta l’immigrazione clandestina; 2) definizione di un piano che prevede da un lato la semplificazione e l’accelerazione delle procedure necessarie all’identificazione degli immigrati tunisini presenti nei Cie italiani, e dall’altro il rimpatrio graduale e costante di coloro che sono già stati identificati e che si trovano attualmente nelle strutture di Lampedusa, entro il termine massimo di due mesi; 3) prosecuzione dell’azione di sostegno alla Tunisia, come già previsto dagli accordi che si sono succeduti a partire dal ’98, per prevenire e contrastare il fenomeno dell’immigrazione illegale”. L’accordo, tuttora in vigore, prevede prevede inoltre l’utilizzazione del Fondo Europeo per il Ritorno, attraverso cui vengono finanziati programmi per il “ritorno volontario assistito”, con l’obiettivo di sostenere la reintegrazione dei cittadini tunisini rimpatriati. Più di recente altri fondi per i rimpatri in Tunisia sono stati reperiti attingendo all’Africa Trust creato nel 2017 dall’Unione Europea per rinforzare le politiche di rimpatrio.

Gli accordi stipulati dall’Italia a partire dal 1998, dall’allora ministro dell’interno Napolitano, con la Tunisia e con il Marocco, prima, con l’Algeria e con l’Egitto in un secondo tempo, sono rimasti sostanzialmente immutati anche dopo le cd. primavere arabe.

Il 5 aprile 2011 il ministro dell’interno Maroni sottoscriveva un accordo con il governo tunisino all’indomani di un provvedimento con il quale si riconosceva un permesso di soggiorno per motivi umanitari a tutti i tunisini, partiti dopo la “rivoluzione dei gelsomini” e  giunti in Italia  fino a quella data. Nelle parole del ministro si trattava di “un accordo tecnico sulla cooperazione tra i due Paesi contro l’immigrazione clandestina ed oltre al rafforzamento della collaborazione tra forze di Polizia, sono previsti anche rimpatri”. Uno dei punti dell’accordo prevedeva appunto il rimpatrio diretto, con modalità semplificate rispetto alle normali procedure previste dalla legge e dalle Convenzioni internazionali, per i tunisini che sarebbero  sbarcati in Italia successivamente all’entrata in vigore del decreto sul permesso di soggiorno temporaneo. In realtà i giovani tunisini continuavano ad arrivare, non per sfuggire alla repressione del governo ma per fare fronte ad una situazione disperante di sottosviluppo e di crisi economica che li riduceva alla fame.

Dopo la relativa apertura seguita alla caduta di Ben Alì le frontiere venivano sbarrate un’altra volta. Secondo quanto affermato dal sottosegretario al ministero dell’interno Saverio Ruperto, nella risposta ad una interrogazione parlamentare (Legislatura 16 Risposta ad interrogazione scritta n° 4-06711, fascicolo n.171) in Senato il 14 luglio 2012 «nell’ambito delle iniziative condotte dall’Italia con la Tunisia, già all’indomani della crisi migratoria scaturita dalla situazione di instabilità politica che ha interessato il Mediterraneo meridionale, sono stati attuati mirati interventi sia sul fronte dell’assistenza tecnica (fornitura di equipaggiamenti e formazione della polizia tunisina addetta al controllo delle frontiere), sia sul posizionamento di mezzi aeronavali in prossimità delle acque territoriali tunisine per la sorveglianza delle rotte maggiormente utilizzate dagli immigrati per raggiungere la Sicilia, sia, infine, nella cooperazione con Tunisi per efficaci procedure di riammissione che hanno consentito di rimpatriare 4.583 tunisini. Attualmente le intese prevedono il rimpatrio di 60 tunisini a settimana con due distinti voli charter da 30 ciascuno». Sempre secondo il sottosegretario, «il 22 marzo 2012 il ministro Cancellieri si è recato in Tunisia dove ha incontrato i ministri degli Affari Esteri e dell’Interno tunisini. Nel corso dei colloqui è stata rivolta particolare attenzione ai temi dell’immigrazione, sia in riferimento ai flussi d’ingresso regolari, che a quelli di natura clandestina o comunque illegale, nonché al livello di collaborazione raggiunto». In base a quegli accordi nell’ultima settimana di ottobre 2017 sessanta cittadini tunisini venivano rimpatriati con accompagnamento forzato nel loro paese.

Nel 2014 Renzi, appena nominato Presidente del Consiglio si recava a Tunisi come prima missione all’estero. Oggetto dell’incontro i temi della immigrazione e della sicurezza nel Mediterraneo, come sempre connessi alle partecipazioni finanziarie. Gli accordi di riammissione con la Tunisia e la cooperazione pratica con le forze di polizia, per arrestare i potenziali candidati all’immigrazione illegale, come vengono chiamati gli uomini e le donne in fuga da quel paese, hanno continuato a svolgersi con regolarità, ed ogni settimana voli charter riportano un pesante carico umano verso Tunisi. Adesso nei confronti dei tunisini, dopo lo sbarco in Italia,  si rivolge anche una intensa attività di indagine per accertare che non sia legati ad organizzazioni estremistiche. Ma le modalità dei respingimenti “differiti” con intimazione a lasciare entro sette giorni il territorio dello stato ( seven days)  sembrano fatte apposta per fare confondere le singole posizioni individuali in un confuso contesto collettivo. Si moltiplicano così gli allarmi sui cittadini tunisini che non si “riesce”a  rimpatriare.

A gennaio ed a luglio dell’anno in corso il ministro dell’interno Minniti ritornava a Tunisi per perfezionare gli accordi già vigenti in materia di contrasto dell’immigrazione irregolare e di collaborazione tra la Guardia costiera tunisina la Guardia costiera e la Marina italiana.. Non sembra che questi accordi abbiano inciso sul rallentamento delle partenze, che sono aumentate, mentre sono aumentate anche le vittime, come quelle che si sono nascoste dopo la strage davanti alle coste di Kerkennah,  a 40 miglia dal porto di Sfax, dell’8/9 ottobre scorso.

Nel frattempo si scatenava anche in questo campo l’ennesima campagna allarmistica sugli arrivi di migranti direttamente dalla Tunisia, comunque una smentita evidente rispetto a quanto affermato dallo stesso ministro dell’interno, che dopo la “chiusura” della rotta libica sosteneva che non si sarebbero aperte altre rotte migratorie. E invece gli arrivi di giovani tunisini direttamente sulle coste di Lampedusa o della Sicilia meridionale diventavano sempre più frequenti.

Il 22 settembre del 2017 una delegazione della commissione per le Libertà civili del Parlamento Europeo si è recata in Tunisia per discutere dell’istituzione di una zona di Ricerca e salvataggio in mare, dei centri di detenzione per i migranti e del rispetto dei diritti umani. Ma nello stesso mese una posizione della Commissione europea esortava gli Stati dell’Unione ad utilizzare i punti di crisi ( Hotspot) in funzione preparatoria rispetto alle operazioni di rimpatrio con accompagnamento forzato. Un invito ripreso dal Consiglio Europeo che si è svolto venerdì 20 ottobre scorso. E per dare sistegno alla polizia italiana nelle operazioni di rimpatrio forzato arriveranno presto centinaia di agenti di Frontex, meglio della nuova Guardia costiera e di frontiera europea, nuovo nome dell’agenzia, in base al Regolamento n.1624 del 2016.

3..Il respingimento differito disposto dal Questore. Profili costituzionali. 

Il Regolamento Frontiere Schengen prevede un solo tipo di respingimento alle frontiere esterne, è il respingimento immediato in frontiera, previsto dall’art. 13 del Regolamento n.562 del 2006. Secondo il Regolamento, che ha efficacia normativa diretta anche nell’ordinamento italiano, “il respingimento può essere disposto solo con un provvedimento motivato che ne indichi le ragioni precise. Il provvedimento è adottato da un’autorità competente secondo la legislazione nazionale ed è d’applicazione immediata”. Questa norma è riprodotta nell’ordinamento italiano dall’art. 10 comma 1 del Testo Unico in materia di immigrazione n.286 del 1998 .

Nella legislazione e nella prassi applicata in Italia un’attenzione particolare va rivolta all’ipotesi dell’applicazione del cosiddetto “respingimento differito” disposto dal Questore previsto dall’art. 10 comma 2 dello stesso Decreto Legislativo n. 286/98.  Secondo questa norma” il respingimento con accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal Questore nei confronti degli stranieri”
a) “che entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera sono fermati all’ingresso o subito dopo”;
b) “che nelle circostanze di cui al comma 1” ( assenza dei requisiti richiesti per l’ingresso nel territorio) “siano stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso”

Il respingimento differito con accompagnamento forzato in frontiera, al pari del provvedimento di espulsione, seguito dal trattenimento in un centro chiuso e dall’accompagnamento forzato, costituisce in ogni caso un provvedimento limitativo della libertà personale, che ricade nell’area di applicazione dell’art. 13 della Costituzione, e che come tale non può sottrarsi al controllo dell’autorità giudiziaria . Si osserva al riguardo che la riserva di giurisdizione prevista dall’art. 13 della Costituzione non prevede eccezioni di sorta e pertanto si deve ritenere applicabile anche nelle cosiddette situazioni di emergenza.

Le norme contenute all’art. 10 comma secondo del T.U. n.286 del 1998 e nel regolamento n.394 del 1999, sul respingimento differito disposto con provvedimento del Questore, già nella loro scarna formulazione letterale, sembrano violare, come si osserva in dottrina (BONETTI), sia la riserva di legge (la condizione giuridica dello straniero deve essere stabilita in base alla legge), che la riserva di giurisdizione (ogni provvedimento che limita la libertà personale può essere adottato dalla polizia in circostanze eccezionali, prima che sia disposto dal magistrato, e comunque va convalidato dal giudice entro termini perentori). Termini perentori che nel caso dei tunisini trattenuti per settimane nel centro di prima accoglienza e soccorso di Lampedusa sono abbondantemente scaduti prima che, proprio alla vigilia dell’imbarco sull’aereo che li riportava in patria,  fossero notificati i provvedimenti di respingimento e di trattenimento. Modalità di rimpatrio confermate dalle relazioni di attività di monitoraggio del Garante per i diritti dei detenuti e delle persone private della libertà personale. Come lo sono anche i migranti sottoposti alle procedure di espulsione o di respingimento con accompagnamento forzato in frontiera.

Nella prassi seguita dalle autorità amministrative rispetto ai migranti giunti nell’isola di Lampedusa, al di fuori dei casi di minore età o di accesso alla procedura di asilo, veniva, e viene ancora emesso, generalmente subito dopo l’arrivo nel territorio nazionale, un provvedimento di respingimento “differito” ex art. 10 comma secondo del T.U. 286/98. Si tratta del cd. respingimento differito “ con riaccompagnamento alla frontiera”, disposto dal questore nei confronti di chi fa ingresso nel territorio dello stato sottraendosi ai controlli di frontiera, oppure nei confronti di quanti “ sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso” .

Secondo l’articolo 14 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998, quando non sia possibile eseguire con immediatezza il provvedimento di espulsione amministrativa mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità ovvero all’acquisizione di documenti di viaggio, o ancora per l’indisponibilità del vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e di assistenza (adesso denominati CPR) più vicino. Il centro di identificazione ed espuslsione ( oggi CPR) di Caltanissetta è però al collasso, e le proteste si succedono alle proteste, anche per le modalità improvvise e talvolta casuali delle operazioni di rimpatrio con accompagnamento forzato.

Dalle diverse questure siciliane  continuano ad essere emessi centinaia di provvedimenti di respingimento differito ex art. 10 comma 2 del T.U. n.286 del 1998 con intimazione a lasciare entro sette giorni il territorio nazionale. Di fatto un invito alla clandestinizzazione, perchè sono provvedimenti che nessuno dei destinatari è in grado di eseguire. Nelle ultime settimane sono centinaia le persone abbandonate nei pressi delle stazioni delle città siciliane, in attesa di una qualsiasi possibilità di proseguire il viaggio verso nord. Persone alle quali non è facile garantire tutela legale, soprattutto dopo che sono scaduti i termini di impugnazione dei respingimenti differiti. Da ultimo una importante sentenza del Tribunale di Palermo ha confermato l’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente che annulla questi respingimenti differiti quando l’amministrazione non provi di avere fornito una informazione adeguata sulla natura del provvedimento e sulle possibilità  di richiedere la protezione interazionale, comunque offerte dalla legge.

Se il respingimento in frontiera che avvenga prima dell’ingresso nel territorio nazionale può risolversi in un comportamento materiale, che va comunque registrato su un apposito registro, come l’allontanamento dalla linea che segnala il varco di frontiera, qualora l’immigrato abbia già fatto ingresso nel territorio nazionale la validità del provvedimento di respingimento differito, e del conseguente trattenimento, si deve collocare nel rigido ambito temporale segnato dall’art. 13 della Costituzione italiana. Qualunque forma di limitazione della libertà personale attuata dalle forze di polizia deve essere comunicata entro 48 ore dalla sua esecuzione al magistrato che entro le successive 48 ore deve effettuare la convalida, pena la sopravvenuta illegittimità della stessa misura restrittiva.

Quando il respingimento avvenga nei confronti di un immigrato che abbia già fatto ingresso nel territorio nazionale, la formula usata dal legislatore a proposito del “respingimento differito” nei confronti dei destinatari del provvedimento. “ che siano fermati all’ingresso o subito dopo”consente una ampia discrezionalità all’autorità di polizia, che può adottare respingimenti differiti nelle stesse ipotesi in cui potrebbe essere disposto un provvedimento espulsione. Si dovrebbe dunque escludere la possibilità di emettere un provvedimento di respingimento a distanza di settimane dal momento di ingresso effettivo nel territorio nazionale. Se si dovesse ritenere l’istituto del respingimento differito disposto dal Questore ai sensi dell’art. 10 comma secondo del Testo Unico sull’immigrazione applicabile anche molti giorni (o settimane) dopo l’ingresso nel territorio nazionale, mantenendo l’immigrato in una condizione di limitazione della libertà personale, si ammetterebbe una fattispecie restrittiva che sforerebbe il limite temporale (48 per la comunicazione al magistrato più altre 48 ore per la convalida) stabilito dall’art. 13 della Costituzione. Esattamente quello che si è verificato nel mese di gennaio 2009 a Lampedusa e a ripetizione in periodi successivi, come ancora si verifica in questi giorni.

Secondo l’art. 13 della Costituzione “non è ammessa alcuna forma di detenzione, di ispezione o di perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge.
In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria, e se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. E’ punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà” 

Si potrebbero anche formulare gravi dubbi sulla conformità dell’art. 10 comma 2 del T.U. sull’immigrazione, in materia di respingimento differito disposto dal Questore, con l’art. 24 della Costituzione italiana e con gli articoli 5 e 13 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo. L’art. 10 del Testo Unico infatti non contiene previsioni specifiche in materia di ricorsi e di eventuali effetti sospensivi, a differenza delle previsioni più specifiche contenute nell’art. 13 dello stesso Testo Unico in materia di espulsione amministrativa. Per molti anni i provevdimenti di respingimento differito sono rimasti sottratti ad un effettivo controllo giurisdizionale, anche per la diffusa incertezza sulla individuazione dell’autorità giudiziaria alla quale rivolgere il ricorso.

Il principio del contraddittorio impone un riconoscimento effettivo dei diritti di difesa anche nell’ambito delle procedure di respingimento con accompagnamento forzato che non possono risolversi in misure ablative della libertà personale sottratte a qualsiasi sindacato giurisdizionale. La sentenza della Corte costituzionale n. 222 del 2004 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 5-bis, del d.lgs. 286/1998 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) – introdotto dall’art. 2 del decreto legge 51/2002 (Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all’immigrazione clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera) -convertito, con modificazioni, nella legge 106/2002 (Bossi-Fini)- nella parte in cui non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio prima dell’esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa. Quest’ultima sentenza, nel solco aperto dalla precedente decisione n.105 del 2001 della Corte Costituzionale, ha affermato che qualunque procedura di allontanamento forzato, anche se non si realizza con il trattenimento in un CPT ( oggi CPR) si traduce in una misura limitativa della libertà personale, che come tale non può essere sottratta ai limiti posti dall’art. 13 della Costituzione. Secondo questa sentenza qualsiasi tipo di accompagnamento dello straniero “ inerisce alla materia regolata dall’art.13 Cost., in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti sulla libertà di circolazione”.

Va anche ricordato che l’art. 113 della Costituzione stabilisce che “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.
Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.”

In base all’art. 3, comma 3 D.P.R. 394/1999, Regolamento di attuazione del Testo unico sull’immigrazione, “il provvedimento che dispone il respingimento, il decreto di espulsione, il provvedimento di revoca o di rifiuto del permesso di soggiorno, quello di rifiuto della conversione del titolo di soggiorno, la revoca od il rifiuto della carta di soggiorno, sono comunicati allo straniero mediante consegna a mani proprie o notificazione del provvedimento scritto e motivato, contenente l’indicazione delle eventuali modalità di impugnazione, effettuata con modalità tali da assicurare la riservatezza del contenuto dell’atto”.

In ogni caso, secondo l’art. 20 comma 5 bis del Regolamento di attuazione n.394 del 1999, anche nei casi di respingimento differito deve essere fornito al destinatario del provvedimento emesso dal Questore l’avviso sul diritto all’assistenza legale e ad un difensore di fiducia, con ammissione, ricorrendone i presupposti, al patrocinio a spese dello stato, dal momento che lo “straniero” risulta “destinatario del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, in relazione all’udienza di convalida prevista dall’art. 13 comma 5 bis del testo unico”. A meno di non creare una ingiustificata disparità di trattamento rimessa alla mera discrezionalità dell’amministrazione dell’interno, qualunque “misura di accompagnamento forzato in frontiera” deve essere convalidata da un magistrato e la persona interessata deve potere nominare un difensore di fiducia ed accedere al patrocinio gratuito. Se in caso di respingimento non dovesse applicarsi la medesima previsione che vale per le espulsioni, si otterrebbe il risultato di cedere all’autorità amministrativa il potere di scegliere tra due forme diverse di accompagnamento in frontiera caratterizzate da un diverso sistema delle garanzie, ma sulla base dei medesimi presupposti e senza una motivazione, e con una netta riduzione dei diritti di difesa consentiti agli immigrati oggetto di una misura di allontanamento forzato che non risulta immediatamente ricorribile.

Si deve a tale riguardo rilevare come la possibilità di un ricorso giurisdizionale contro il respingimento “differito” disposto dal Questore sia ipotesi alquanto teorica e sostanzialmente priva di effettività perché il provvedimento formale emesso dal Questore va impugnato davanti al Giudice ordinario e ciò risulta ancora più difficile, se non del tutto impossibile, quando le misure di allontanamento forzato sono disposte da autorità amministrative in luoghi ben lontani dalle sedi presso le quali si potrebbero impugnare i provvedimenti di respingimento o di espulsione ( basti pensare alla difficoltà di sottoscrivere una procura per l’avvocato di fiducia ed all’assenza di difensori di ufficio, oltre che alla mancanza di una sede giudiziaria distaccata competente operante sull’isola di Lampedusa). Ma ormai le autorità amministrative eludono il problema evitando la notifica di qualsiasi provvedimento restrittivo a Lampedusa, anche quando il trattenimento si protrae per diverse settimane.

Comunque si è finalmente chiarita la questione della  sede giurisdizionale presso la quale depositare i ricorsi. Dopo anni nei quali i diritti di difesa delle persone destinatarie di respingimenti differiti venivano sistematicamente negati, anche per l’equivocità dei provvedimenti notificati dalle questure che indicavano come competente per i ricorsi il giudice amministrativo, una importante sentenza della Corte di Cassazione, nel 2013, ha stabilito che la competenza sui ricorsi contro questo tipo di provvedimenti spetta al giudice ordinario.

L’istituto del “respingimento differito” opera ancora oggi con modalità solitamente assai rapide e questo può precludere anche a potenziali richiedenti asilo l’accesso alla procedura. L’appartenenza ad un determinato stato, per quanto possano intercorrere accordi bilaterali di riammissione, non può mettere in discussione i diritti e gli standard di accoglienza riconosciuti dalle Convenzioni internazionali. Anche chi proviene dalla Tunisia o dall’Egitto, e non solo dalla Libia, può avere diritto al riconoscimento di uno status di protezione internazionale, perché da anni il governo di quel paese reprime le proteste dei lavoratori ed incarcera sindacalisti ed oppositori politici. Quali che siano gli accordi internazionali (con la Tunisia o con altri paesi) in ordine alla riammissione di immigrati irregolari trattenuti nei centri di Lampedusa, a tutti loro vanno garantiti precisi diritti fondamentali che spettano a qualsiasi persona indipendentemente dalla regolarità dell’ingresso e del soggiorno nello stato. Tra questi oltre al diritto assoluto alla salute, il diritto di difesa.

La scelta di “bloccare” tutti i migranti giunti a Lampedusa nell’Hotspot, che rimane soggetto alla normativa dei  centri di prima accoglienza e soccorso, almeno fino ad una identificazione certa, scelta adottata da Maroni  nel 2009, poi confermata da Berlusconi, e adesso replicata da Minniti, deteriora peraltro il quadro delle garanzie dei diritti fondamentali finora riconosciuti, sul piano del diritto interno, ai migranti, anche se irregolari, in base all’art. 2 del Testo unico sull’immigrazione, n.286 del 1998. I problemi più gravi sono posti dalla durata irragionevole della detenzione amministrativa inflitta ai migranti trattenuti da settimane, se non da mesi, nell’isola di Lampedusa. Una scelta  che si replica anche in altri Hotspot, anche se in modo più discreto, e che si pone i contrasto con la Costituzione italiana e con i principi affermati dalla CEDU e dalle normative europee in materia di garanzie della libertà personale e di diritti di difesa.

4. Il rischio di violazione del divieto di respingimenti collettivi.

Si ritiene che, in ragione delle gravi problematiche sopra evidenziate sussista a Lampedusa, al momento, un serio rischio di adozione da parte delle Autorità di misure di rimpatrio collettivo. L’art. 4 del Protocollo Addizionale n. 4 alla Convenzione Europea dei diritti umani vieta le espulsioni collettive di stranieri, che, in base alla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti umani, si verificano tutte le volte in cui non viene presa in considerazione la situazione individuale della persona sottoposta alla misura di allontanamento forzato, a maggior ragione in tutti i casi nei quali non si provveda ad una identificazione certa. 
La violazione del divieto delle espulsioni collettive perpetrate attraverso procedimenti sommari di identificazione, e talora di attribuzione della nazionalità, mette a rischio altresì il rispetto del principio di non refoulement, affermato dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951.
Lo stesso art. 19 della Carta Europea dei diritti umani vieta espressamente le espulsioni collettive e una giurisprudenza costante della Corte Europea dei diritti umani si esprime nel medesimo senso. Dunque, non solo occorre che l’espulsione sia convalidata dall’autorità giudiziaria sulla base di elementi prettamente individuali, ma si tiene in considerazione anche il contesto in cui tale espulsione viene attuata. Il divieto di espulsione collettiva di cui all`art. 4 del IV protocollo addizionale alla CEDU comprende “ quelle espulsioni adottate nei riguardi di un gruppo di stranieri senza che per ciascuno di essi venga svolto esame ragionevole ed obiettivo delle ragioni e delle difese di ciascuno innanzi all`Autorità competente”.

La Corte ha inoltre considerato come espulsioni collettive una serie di provvedimenti individuali contro persone della stessa nazionalità che si trovavano nella stessa situazione di soggiorno irregolare. La previsione dell’art. 19 della Carta secondo cui “ in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione” le espulsioni collettive sono vietate ha carattere vincolante. Come ha carattere vincolante, per i paesi membri dell’Unione Europea, la successiva previsione dell’art. 19 comma secondo, in base al quale”nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.

La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha valutato come espulsioni collettive una serie di provvedimenti individuali contro persone della stessa nazionalità che si trovavano nella stessa situazione di soggiorno irregolare, a partire dal nel caso Conka/Belgio con una sentenza emessa il 5 maggio 2002.

La Corte si è espressa su questa materia con grande nettezza: “The Court reiterates its case-law whereby collective expulsion, within the meaning of Article 4 of Protocol No. 4, is to be understood as any measure compelling aliens, as a group, to leave a country, except where such a measure is taken on the basis of a reasonable and objective examination of the particular case of each individual alien of the group. That does not mean, however, that where the latter condition is satisfied the background to the execution of the expulsion orders plays no further role in determining whether there has been compliance with Article 4 of Protocol No. 4”.
Dunque, non solo occorre che l’espulsione sia convalidata dall’ autorità giudiziaria sulla base di elementi prettamente individuali, ma si tiene in considerazione anche il contesto in cui tale espulsione viene attuata. La Corte aggiunge anche che: ” in those circumstances and in view of the large number of persons of the same origin who suffered the same fate as the applicants, the Court considers that the procedure followed does not enable it to eliminate all doubt that the expulsion might have been collective”.

A proposito delle espulsioni collettive, la Corte di Cassazione con una importante decisione (Cass. 23134/04), richiamava proprio l’indirizzo della Corte Europea in merito alla latitudine del divieto di espulsione collettiva di cui all’art. 4 del IV protocollo addizionale alla CEDU, che ricomprende “ quelle espulsioni adottate nei riguardi di un gruppo di stranieri senza che per ciascuno di essi venga svolto esame ragionevole ed obiettivo delle ragioni e delle difese di ciascuno innanzi all’Autorità competente”.

La stessa decisione della Corte di Cassazione, n. 23134 del 10 dicembre 2004, tuttavia stabiliva che non costituisce espulsione collettiva quella che, seppure adottata contestualmente secondo un modello uniforme nei confronti di una pluralità di destinatari, abbia consentito di procedere all’esame della posizione di ciascun espellendo “ previa una sua corretta identificazione”. Il compiuto e regolare ( conforme a legge) processo di identificazione individuale esclude quindi la possibilità di configurare una violazione del divieto di espulsioni o respingimenti collettivi. Dove questa identificazione sia mancata, o risulti tale da non garantire sufficiente certezza, come ad esempio nei casi in cui successive verifiche da parte delle presunte autorità consolari di appartenenza non confermino l’attribuzione della nazionalità, si può affermare la violazione del divieto di espulsioni collettive. Una analisi a posteriori dell’esito delle procedure di respingimento e di espulsione che potrà essere condotta dalle Corti internazionali, se non dalla magistratura italiana,  sulla base della relativa documentazione di questi provvedimenti, che dovrà essere fornita dalle autorità italiane.

Spetta allo Stato, in definitiva,tanto davanti al giudice interno, che di fronte alla Commissione, alla Corte Europea dei diritti dell’uomo ed alla Corte di Giustizia addurre prove che dimostrino che non si sia trattato di un’espulsione collettiva.

5.Le violazioni della libertà personale nell’esecuzione dei provvedimenti di accompagnamento forzato in frontiera.

Con la sentenza Richmond Yaw e altri contro Italia, pubblicata il 6 ottobre 2016, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha condannato l’Italia per violazione dell’art.5 par.1, lett.f e par. 5 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo, per il prolungamento arbitrario del trattenimento amministrativo all’interno del Centro di identificazione ed espulsione di Ponte Galeria (Roma), e per il mancato riconoscimento del diritto alla riparazione del danno derivante dalla ingiustificata privazione della libertà personale

La sentenza offre spunti di particolare interesse perché riafferma il primato del diritto dell’Unione Europea sul diritto nazionale contrastante, ribadendo i principi stabiliti dalla giurisprudenza della stessa Corte di Strasburgo e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.  I giudici di Strasburgo forniscono una interessante interpretazione dell’art. 5 della CEDU, ribadendo i limiti delle misure restrittive della libertà personale applicate su iniziativa delle autorità di polizia a carico degli immigrati irregolari e le garanzie correlate, anche nei casi di trattenimento  amministrativo, in cui, in vista dell’allontanamento forzato del cittadino straniero, si proceda alla sua identificazione e quindi alla preparazione del rimpatrio.. Secondo quanto affermato dai giudici di Strasburgo le misure limitative della libertà personale, previste dall’art.5 della CEDU nei casi di allontanamento forzato devono essere  “regolari”, dunque stabilite dalla legge e non invece frutto di una scelta  meramente discrezionale della Pubblica Amministrazione, in specie dell’Autorità di polizia.  Peraltro, anche la Costituzione italiana detta la “riserva di legge” (art.10 comma 2) in quanto “ la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”, e sotto questo profilo non sono mancati in passato dubbi sulla costituzionalità dell’art. 14 del T.U. 286 del 1998 ( con i successivi aggiornamenti) che costituisce il fondamento legale del trattenimento amministrativo nei centri di identificazione ed espulsione, lasciando ampio spazio ai poteri discrezionali del questore  e degli organi di polizia.

La valenza applicativa generale dell’art. 5 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo, in tutti i casi in cui venga praticata una limitazione della libertà personale dello straniero “irregolare”, al di là delle definizione formale di trattenimento o di detenzione amministrativa,  è dunque confermata dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo. La ratio della norma si può estendere a tutte le ipotesi di trattenimento amministrativo (dunque anche nei casi di limitazione della libertà personale all’interno di centri qualificati come centri di soccorso e prima accoglienza, o in altre strutture di accoglienza “temporanea”),  come è stato stabilito dalla sentenza della Corte di Strasburgo, questa volta nella composizione della Grand Chambre, dopo una prima condanna, ed un ricorso dell’Italia, lo scorso anno, sul caso Khlaifia . Con riferimento al trattenimento amministrativo in un Centro di soccorso e di prima accoglienza, come quello di contrada Imbriacola a  Lampedusa,  assimilabile agli attuali centri Hotspot,  la Grand Chambre, con una decisione definitiva sul caso Khlaifia, votata su questo punto all’unanimità, ha riconosciuto la ricorrenza della violazione dell’ art. 5 CEDU da parte dell’Italia, perché i ricorrenti tunisini risultavano essere stati illegalmente privati della libertà personale, prima nel  CPSA di Lampedusa e poi sulle navi attraccate in porto a Palermo che, nel settembre del 2011, in maniera del tutto arbitraria, erano state adibite alle stesse funzioni dei centri di detenzione.

Non rimane che constatare come, malgrado queste sentenze di condanne subite dall’Italia, il governo continui a utilizzare i centri Hotspot, e quello di Lampedusa in particolare, in modo del tutto improprio, contrario all’art. 5 della CEDU  e lesivo dei diritti e delle garanzie che, in base all’art. 2 del Testo Unico sull’immigrazione e degli articoli 3,10,13 e 24 della Costituzione italiana, vanno riconosciuti a tutte le persone migranti, quale che sia il loro stato giuridico e la loro eventuale condizione di irregolarità. Anche in questo caso, se non saranno i Tribunali a rendere giustizia, saranno i cittadini ad attivare modalità di comunicazione e iniziative di denuncia per contrastare abusi che continuano a verificarsi ancora in questi giorni, alimentando un clima di tensione e di scontro che dovrebbe davvero allarmare i cittadini tanto attenti alle esigenze di sicurezza e di quieto vivere.