Giurisdizione italiana e respingimenti collettivi in acque internazionali

di Fulvio Vassallo Paleologo

1.No, qui non parleremo di squali che divorano naufraghi, e di squali dell’informazione che contribuiscono ad accrescere l’indifferenza degli italiani.Magari cerchiamo di comprendere come si continui a morire in mare, sulla rotta del Mediterraneo centrale, mentre le ONG sono state allontanate per la maggior parte e il numero delle persone che riescono a raggiungere le nostre coste è in sensibile calo. Appare ormai evidente come gli accordi con le autorità di Tripoli conclusi il 2 febbraio scorso,  e poi ratificati dalla Conferenza de La Valletta a Malta il giorno successivo, abbiano avuto l’effetto di consentire alla Guardia costiera tripolina di estendere la sua area di intervento alle acque internazionali, con un ripristino unilaterale della zona SAR ( ricerca e salvataggio) che in passato spettava allo stato libico, e con una serie impressionante di interventi di soccorso, sovente costellati di “incidenti” e vittime, con operazioni che in realtà si traducevano nella riconduzione dei migranti nei porti libici della Tripolitania. Dove i “naufraghi”venivano accolti da uomini armati, ma anche da uno schieramento di operatori tra i quali spiccavano le uniformi dell’OIM, per essere successivamente internati nei centri di detenzione, in attesa di una loro espulsione dalla Libia. Rimpatri volontari ma anche espulsioni vere e proprie. Magari verso il Niger verso il quale si convogliavano ingenti risorse europee al fine di favorire le politiche di deportazione. Anche queste sostenute dall’Italia, nel quadro del Processo di Khartoum. L’Unione Europea si divide su tutto ma ritrova una sua coesione solo sulle politiche di sbarramento e di allontanamento, meglio se si può delegare poi il “lavoro sporco” agli stati più esposti ed ai paesi terzi, come è successo con la Grecia e la Turchia, ed adesso con l’Italia e il governo di Tripoli, perché di uno stato libico non si può davvero parlare. Già nel mese di ottobre il Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa Muiznieks aveva denunciato i “respingimenti collettivi” che l’Italia attuava di fatto, in collaborazione con la Guardia costiera di Tripoli, dopo la messa in opera degli accordi stipulati con le milizie fedeli al governo Serraj e con alcuni sindaci libici nel corso del 2017. Il Governo italiano aveva avuto gioco facile a replicare escludendo che potessero ricorrere “respingimenti collettivi” vietati dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU e dallì’art.19 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea, in quanto non vi sarebbero state “riconsegne dirette” di un gruppo indistinto di migranti dalle autorità italiane ad autorità  libiche. Una risposta che rifletteva nuovi assetti operativi attuati per evitare proprio di subire altre condanne da parte della Corte Europea dei diritti dell’Uomo.

Dopo la condanna subita dall’Italia con la sentenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo sul caso Hirsi Jamaa del 23 febbraio 2012 ( per i respingimenti eseguiti il 6/7 maggio 2009 dalla Guardia di finanza, con l’unità Bovienzo che nel porto di Tripoli riconsegnava alla polizia libica decine di migranti soccorsi in acque internazionali), i diversi governi italiani, con la sola eccezione del governo Letta e dell’operazione Mare Nostrum nel 2014, hanno costantemente tentato di eludere il divieti stabiliti dalla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo ( in particolare dagli articoli 3 e 13 e dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla stessa CEDU, concernente il divieto di respingimenti collettivi). Nel 2010 si era trovata un intesa con le autorità di Tripoli aventi ad oggetto il trasbordo in acque internazionale dei migranti soccorsi  da unità militari italiane e riconsegnati alle motovedette nel frattempo fornite ai libici. Più di recente questi tentativi di elusione si sono concretizzati con gli accordi contenuti nel Memorandum d’intesa  del 2 febbraio 2017, che seguono a precedenti intese del 2012 e del 2016, rivolti ad esternalizzare il controllo delle acque internazionali, che i libici non hanno mai presidiato in corrispondenza alla zona SAR che sulla carta veniva indicata di loro competenza. Ed è proprio a partire dagli accordi tra Italia e Libia del 2016 che si sono istituite una Commissione Interministeriale ed una sala Operativa congiunta italo-libica, diretta, secondo quanto comunicato dal governo italiano all’ANSA, “a controllare e ridurre efficacemente il fenomeno”.

Gli accordi poi firmati tra Gentiloni e Serraj il 2 febbraio di quest’anno delegano alla Guardia costiera libica, chiamata ad intervenire sulla base di un più stretto coordinamento operativo stabilito da un comitato misto italo-libico, una buona parte delle attività di ricerca  e soccorso  in acque internazionali, che lo scorso anno venivano svolte dalle navi delle ONG, sotto il coordinamento della Guardia Costiera italiana. Per raggiungere questo risultato si è dovuto prima allontanare le navi umanitarie e  dividere il campo delle ONG, con  la imposizione di un codice di condotta predisposto dal ministero dell’interno. Si è poi portato avanti un lavoro di criminalizzazione degli operatori della solidarietà, che si è concretato in furiose campagne giornalistiche, ancora di recente riattivate, e in iniziative giudiziarie, come il sequestro della nave Juventa della ONG Jugend Rettet a Trapani, con il successivo avviso di garanzia al comandante della nave Vos Hesta di Save The Children, nave che, dopo avere assolto per mesi il ruolo di Sar Coordinator sulla rotta del Mediterraneo centrale, veniva ritirata, anche a seguito di una perquisizione effettuata sulla stessa nave nel porto di Catania.

Chi ha sparato alzo zero sulle ONG dovrebbe riflettere oggi sulla condizione dei migranti intrappolati in Libia. Sono note a tutti, ormai, le sorti dei migranti riportati sulla costa dalla “Guardia costiera libica”, molti dei quali, una volta usciti o trasferiti dai centri di detenzione ufficiali, incappano nelle bande di miliziani che controllano ogni commercio illecito,  di esseri umani, come di armi e petrolio, per finire nelle “connecting house” o nei centri informali, gestiti direttamente dalle milizie. Non occorrevano certo le inchieste dei giornalisti della CNN, erano anni che gli operatori umanitari italiani denunciavano inascoltati le sevizie inflitte a tutti i migranti in transito in Libia. Sarebbe tempo che il governo di Tripoli, se davvero controlla un qualsiasi territorio, nel quale comunque ci sono migliaia di internati, tra questi anche donne e minori,  sia tenuto a rispondere del mancato rispetto dei diritti umani delle persone che contribuisce a bloccare in mare ed a detenere a terra, ridotte sempre più spesso a merce di scambio. Una responsabilità condivisa, questa della riconduzione a terra, come si vedrà, con le autorità dei paesi titolari delle zone SAR confinanti con la pretesa zona SAR libica.

Secondo quanto dichiarato dal portavoce della Guardia costiera di Tripoli, il generale Ayoub Omar Qassem, dopo le intese raggiunte il 2 febbraio 2017,  “a marzo” si terrà a Roma una nuova riunione della commissione italo-libica incaricata di attivare la sala operativa congiunta  per il contrasto all’immigrazione clandestina come previsto dall’accordo firmato dai due Paesi a inizio mese. Riunione che si è tenuta ed è stata seguita, proprio nello stesso periodo, da un attacco senza precedenti contro le ONG che non indietreggiavano di fronte alle minacce delle motovedette di Tripoli e che, sotto coordinamento della Guardia costiera italiana, malgrado periodiche irruzioni dei mezzi libici, continuavano a salvare vite umane nelle acque internazionali del Mediterraneo centrale. Sono poi arrivati i codici di condotta e le iniziative giudiziarie, ed oggi il numero delle navi umanitarie rimaste operative in acque internazionali si è praticamente ridotto di due terzi rispetto allo scorso anno. La nave Juventa della ONG tedesca Jugend Rettet rimane da mesi sotto sequestro nel porto di Trapani. Un “successo” per tutti coloro che legavano la presenza di queste navi di soccorso all’impennata degli arrivi dalla Libia. Testimoni in meno per i respingimenti collettivi “delegati” alla Guardia costiera di Tripoli.

Bisogna  però smentire l’assunto che i migranti da soccorrere dopo la fuga della Libia non siano meritevoli di protezione. E che dunque, una volta avvistati, sia possibile lasciarli in alto mare ad attendere l’arrivo delle motovedette libiche. Magari perché tra questi disperati ci potrebbero essere nascosti anche pericolosi terroristi, secondo gli allarmi rilanciati di recente dal ministro Minniti. La situazione dei migranti intrappolati in Libia, che non appare certo risolvibile con l’invio di alcune ONG embedded italiane, per umanizzare il disumano, per “migliorare” la condizione delle persone trattenute in qualche centro di detenzione (tre), dovrebbe costituire un primo parametro per cancellare definitivamente la distinzione tra migranti economici e richiedenti asilo, nella prospettiva ( che respingiamo) della esternalizzazione del diritto di (chiedere) asilo. Cosa fa davvero l’Italia per porre fine alla condizione di detenzione arbitraria e di abusi ai danni dei migranti intrappolati in Libia ?

La stessa situazione, ogni giorno più grave, di sevizie inflitte ad uomini, donne e bambini, oggetto di stupri sistematici e di torture senza fine, per estorcere il prezzo del riscatto, o altrimenti oggetto di un vero e proprio mercato, tra le diverse milizie, deve essere richiamata per qualificare  le prassi di cooperazione operativa, ormai stabilite a regime, tra la cd.Guardia Costiera libica, che risponde al governo Serraj , la Marina militare italiana, il Comando centrale della Guardia costiera (MRCC). Appare evidente che gli accordi bilaterali tra governo Gentiloni e governo Serraj non possono avere trasformato i porti libici in quel “place of safety” che le convenzioni internazionali sul diritto del mare impongono come luogo di sbarco per i migranti soccorsi in acque internazionali. Nessuno oggi può ritenere che il governo Serraj sia in grado di garantire l’incolumità delle persone che la sua Guardia costiera ferma in mare e riporta a terra, spesso dopo una serie impressionante di incidenti, avvenuti guarda caso sempre quando sopraggiunge la motovedetta tripolina che dovrebbe portare i “soccorsi”. I corsi di formazione svolti ai libici a bordo delle navi dell’Operazione Sophia di EUNAVFOR MED, e poi perfezionati con la Guardia di finanza italiana, non sembra abbiano sortito quel salto di professionalità necessario per un effettivo e soprattutto tempestivo rispetto degli obblighi di soccorso specie in acque internazionali, come risulta di tutta evidenza che le sei motovedette che sarebbero state ripristinate dagli italiani, e restituite ai libici, non possono che garantire una parziale copertura di una parte assai limitata delle acque costiere libiche. E’ altresì un fatto notorio che dopo la disfatta delle milizie che controllavano la zona di Sabratha, una volta principale punto di partenza, e per qualche mese, dopo gli accordi con le autorità italiane, luogo di blocco, le partenze sono riprese con una frequenza sempre più intensa da una serie di punti d’imbarco che si sono moltiplicati per centinaia di chilometri ad est e ad ovest di Tripoli.

Sembra dunque accertata, persino all’interno delle acque territoriali la incapacità della Guardia costiera libica ad operare interventi di ricerca e salvataggio in conformità alle prescrizioni delle Convenzioni internazionali. Eppure, con gli accordi del 2 febbraio scorso, proprio con quella Guardia costiera le autorità italiane hanno stretto intese, fornito assistenza tecnica e instaurato un rapporto di stretta cooperazione operativa, incentrato su una unità di coordinamento italo-libica, basata nel porto di Tripoli. Questa Unità di coordinamento  interagisce con il Comando centrale del Corpo delle capitanerie di porto (MRCC), autorità competente per gli interventi SAR nelle acque internazionali ricadenti nella zona SAR italiana, ma anche nelle zone SAR confinanti, libica e maltese, quando sia localizzato un mezzo carico di persone in situazione di pericolo, dunque con elevato rischio di affondamento. Un mezzo che andrebbe soccorso con la massima tempestività al fine di salvaguardare la vita umana in mare, qualora sia evidente che i mezzi dei paesi che sarebbero responsabili per la propria zona SAR non sono in grado di intervenire nei tempi richiesti, per evitare tragedie con morti e dispersi, come quelle che si continuano a verificare.

Solo come un precedente, si può ricordare che per un ritardo di quattro ore in una operazione di soccorso che era di competenza delle autorità italiane, l’11 novembre 2013, morirono centinaia di persone,  e per quella strage le cui responsabilità sono ancora da accertare, dopo il rimpallo di responsabilità tra le autorità italiane e quelle maltesi, si sta celebrando un processo a Roma,  e sta indagando anche la Procura militare, malgrado la ennesima richiesta di archiviazione da parte della procura di Roma. Ancora in questi giorni, come denunciato da alcune ONG,  sembra che alcuni interventi di soccorso di imbarcazioni stracariche di persone , operati in eventi SAR già dichiarati in acque internazionali, siano stati ritardati proprio di quattro ore, in attesa diell’arrivo delle motovedette restituite dall’Italia alla Libia. Per fortuna, quando sono state finalmente autorizzate ad operare le navi delle ONG, già presenti sulla scena, non ci sono state vittime, ma non si può sapere quanto siano costati in termini di vite umane i più recenti interventi di “soccorso” delle motovedette di Tripoli. Di certo, l’omissione di soccorso non è configurabile soltanto quando ci sono i cadaveri che galleggiano. Perseguire questo reato e sanzionare i responsabili è anche un modo, oltre che per rendere giustizia alle vittime, per impedire che queste stragi si ripetano in futuro.

Se si prova, come si è provata, la condizione terribile dei migranti, uomini, donne, minori, riportati in Libia a seguito degli interventi della Guardia costiera libica, e se si prova la inefficienza e l’aggressività della stessa Guardia Costiera di Tripoli, emergerà in modo evidente come le persone che sono individuate in acque internazionali, e sono inizialmente oggetto di attività di ricerca e soccorso coordinate dal Comando centrale della Guardia Costiera (MRCC) di Roma, ricadono pienamente, almeno nelle prime fasi degli interventi SAR, sotto la giurisdizione italiana, anche se le modalità di riconsegna alle autorità libiche differiscono da quelle adottate nel 2009 ( con l’ingresso nel porto di Tripoli di una motovedetta della Guardia di finanza) del 2010 ( con i trasbordi in mare al limite delle acque territoriali). Ne deriva come conseguenza la possibilità di valutare il comportamento delle autorità italiane alla luce delle Convenzioni internazionali, ed in particolare della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, anche davanti la Corte europea di Strasburgo. In questa prospettiva possono essere recuperati i principi di diritto affermati nella condanna subita dall’Italia nel 2012 nel caso Hirsi Jamaa, principi ribaditi ancora di recente in una sentenza della stessa Corte che riguardava casi di respingimento alle frontiere terrestri della Spagna. 

L’attività materiale del respingimento in frontiera, o del respingimento con riconsegna alle autorità di polizia di un paese terzo, quanto al rispetto del divieto di trattamenti inumani o degradanti ( art.3 CEDU), dei diritti di difesa ( art. 13 CEDU), e del divieto di respingimenti collettivi ( art.4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU), può ritenersi equivalente all’inerzia  delle autorità italiane, meglio al rallentamento delle attività di soccorso al fine di fare intervenire mezzi della guardia costiera libica,  in diverse operazioni SAR di questi ultimi mesi, che potrebbe anche configurare profili penali di omissione di soccorso, rispetto all’intervento immediato in attività di ricerca e soccorso in acque internazionali, che sarebbe imposto dalle Convenzioni internazionali di diritto del mare.  Un comportamento reiterato, come testimoniano gli equipaggi delle ONG che non sono state ancora allontanate dalle acque internazionali prospicienti il limite delle acque territoriali libiche. aggravato dal blocco imposto alle navi umanitaria che si trovano già in zona pronte ad intervenire, in modo da diminuire il rischio immediato delle attività di soccorso, altrimenti altissimo, come nei numerosi casi nei quali, a seguito dell’intervento delle motovedette di Tripoli, ci sono stati morti e dispersi. Se non si fossero impediti  gli interventi immediati delle navi umanitarie, si sarebbe anche evitata la conseguenza certa degli abusi ai quali sono stati poi sottoposti i naufraghi “affidati” alle motovedette libiche fatte accorrere in acque internazionali dopo una specifica chiamata, in gergo tecnico un “trasferimento della responsabilità” SAR su unità navali di altro stato con zona SAR confinante.

Il contrasto dell’immigrazione irregolare non si può scaricare sulla vita e sui corpi delle persone esposte al pericolo di fare naufragio in alto mare, ma va operato a terra, impedendo che ci siano tanti disperati costretti a rivolgersi alla criminalità organizzata, in Libia, come in latri paesi di transito, per tentare di salvare la vita, e quella dei propri familiari. Per sconfiggere davvero il traffico si dovrebbero aprire canali legali di ingresso, attraverso il sistema dei visti, che sono cosa molto diversa e certo più consistente dei pur necessari “corridoi umanitari”. Ma soprattutto, vanno evitate intese con quelle stesse milizie che alternano i ruoli di trafficanti e di polizia di frontiera. A tale riguardo si dovrebbe indagare davvero sulla destinazione effettiva delle ingenti risorse economiche che l’Italia e l’Unione Europea stanno riversando sulla Libia, sul Niger e sul Sudan.

Negli ultimi giorni abbiamo assistito a due episodi che confermano la gravità delle conseguenze delle intese di cooperazione operativa concluse con la Guardia costiera di Tripoli a febbraio, e successivamente perfezionate con l’invio di una nave militare italiana nel porto di Tripoli, con funzione di manutenzione tecnica delle motovedette restituite nel frattempo ai libici, ma anche con una evidente destinazione di coordinamento delle attività SAR che si delegavano alla stessa Guardia costiera tripolina al di fuori delle acque territoriali (12 miglia).

Prima, una imbarcazione della ONG SOS Meditarreneè, nave Aquarius, è stata bloccata in acque internazionali, mentre si stava accingendo ad operare, con la tempestività richiesta dal caso, un soccorso di alcune imbarcazioni, partite dalla costa libia, intercettate in acque internazionali, per le quali si è atteso l’arrivo di una motovedetta libica che a più riprese ha ricondotto i migranti a terra, sotto gli occhi della nave umanitaria, costretta ad assistere al “soccorso”. Che in realtà ha richiesto molto più tempo di quanto sarebbe occorso per portare in sicurezza i migranti, se si fosse consentito alla nave Aquarius la prosecuzione delle attività SAR che erano già state intraprese sotto il coordinamento del Comando centrale della guardia costiera di Roma. Si può dire dunque che i migranti nelle prime fasi di queste attività in acque internazionali erano sotto la giurisdizione esclusiva delle autorità italiane,e  che in una seconda fase sono stati “passati” alla Guardia costiera di Tripoli.

Negli stessi giorni si verificava un naufragio dalle circostanze molto sospette, davanti alle coste di Garabouli, località ad est di Tripoli, ormai diventata un’altro punto di imbarco dei disperati che diverse organizzazioni criminali, ben confuse tra le milizie, fanno partire a scadenze periodiche, approfittando del miglioramento del tempo, o più spesso, del diradamento dei controlli a terra, come in mare. Se il naufragio è avvenuto in acque internazionali, non si può escludere che il compito di coordinamento spettava all’unità mista italo-libica basata nel porto di Tripoli, di concerto con il Comando MRCC della Guardia costiera di Roma. Se lo stesso naufragio fosse avvenuto in acque territoriali ( i principali media riferiscono circa venti chilometri dalla costa, che guarda caso sono circa dodici miglia dalla costa) costituirebbe l’ennesima prova della incapacità della Guardia costiera libica a garantire la salvaguardia della vita umana in mare, o quanto meno ad intervenire tempestivamente e con mezzi appropriati. Quando intervengono i libici non sono predisposte quelle attrezzature di salvataggio, come gommoni di servizio e giubbetti salvagente, che invece sono impiegati su larga scala dalle ONG e dalla Guardia costiera italiana, con una serie di procedure che consentono di ridurre al minimo il numero delle vittime. Non si può negare poi che i migranti “soccorsi” dalle motovedette libiche, con la prospettiva di essere rigettati nei centri di detenzione nei quali già hanno subito ogni genere di violenza, preferiscano mettere a rischio la vita gettandosi in mare, piuttosto che essere riportati al’inferno.

Questi i fatti, dal punto di vista del diritto internazionale, pesantissime le responsabilità per tutti coloro che non garantiscono un soccorso immediato, nel più breve tempo possibile, una volta che sia individuata, meglio che intercettata, una imbarcazione carica di persone in pericolo. E che si tratti di mezzi inidonei a proseguire la navigazione, oltre che in imminente pericolo di affondare, non può essere escluso da nessuno, né dai procuratori della Repubblica, né dai vertici della Guardia costiera, quando bloccano l’intervento di una nave di soccorso delle ONG che si trova più vicina, per dare tempo ad una motovedetta libica di raggiungere il mezzo intercettato, ormai fermo in acque internazionali. L’obiettivo di riportare indietro a terra  un certo numero di migranti in fuga dalla Libia non può prevalere sullo scrupoloso rispetto delle regole di diritto internazionale che impongono a tutti, militari e civili, di operare gli interventi di soccorso in acque internazionali  nel più breve lasso di tempo possible. E se nelle acque territoriali libiche non fossero garantiti soccorsi altrettanto tempestivi costituirebbe reato, non tanto l’ingresso nelle acque territoriali, quanto il mancato soccorso tempestivo, che potrebbe comunque configurare una omissione ( di soccorso) vera  e propria.

Quando il comando di interruzione delle attività SAR in acque internazionali viene impartito ad una nave privata di una ONG che si trova più vicina al mezzo da soccorrere, o che addirittura che ha già intrapreso la stessa attività di soccorso, sulla base di una precedente sollecitazione ricevuta dal Comando centrale MRCC di Roma, allora non si può escludere che in quella fase le persone a bordo del battello da soccorrere, come le persone a bordo della nave umanitaria, si trovino sotto esclusiva competenza e giurisdizione italiana. La circostanza che le stesse persone, bloccate a bordo di un gommone ormai non più nelle condizioni di proseguire la rotta, o di fare ritorno al punto di partenza sulla costa, vengano poi “prese in carico” dal mezzo della Guardia costiera libica che sopraggiunge successivamente, costituisce di fatto una “riconsegna” di quelle stesse persone dalle autorità italiane alle autorità libiche, e dunque un vero e proprio respingimento collettivo, vietato dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, alla quale l’Italia rimane comunque soggetta, anche quando i suoi agenti operano in acque internazionali, o come nel caso Hirsi, nel territorio di uno stato terzo.

 

2.Gli accordi bilaterali conclusi tra Italia ed autorità libiche di Tripoli, al di là della dubbia legittimità formale,  non possono modificare la portata cogente delle Convenzioni internazionali che regolano le attività di ricerca e soccorso in mare. Quegli accordi che violino quanto prescritto dalle Convenzioni sarebbero illegittimi e determinerebbero la responsabilità di chi li ha sottoscritti e vi ha dato esecuzione. Resta da chiarire, e se ne dovrà fornire documentazione, la configurazione della catena di comando che lega le autorità SAR di Roma e l’unità di coordinamento italo-libica, basata a Tripoli, per quanto sembrerebbe, a bordo della nave Tremiti della Marina militare italiana. Un coordinamento operativo già previsto dai Protocolli Italia-Libia del dicembre 2007, poi ulteriormente specificato nelle intese concluse il 2 febbraio 2017, seppure con il governo  Serraj, che ha una caratterizzazione territoriale ben diversa da quella dello stato libico al tempo di Gheddafi,  in origine contraente con l’Italia. Circostanza che dovrebbe fare riflettere molto sulla correttezza delle procedure seguite per giungere alle ultime intese e sulla parzialità dei risultati che si potranno attendere.

Il ricorrente richiamo alla Convenzione ONU contro il crimine transnazionale firmata a Palermo nel 2000 , ed ai Protocolli allegati alla stessa, contro il traffico di esseri umani e contro la tratta, non permette di derogare con accordi bilaterali Convenzioni internazionali di rango superiore, come le Convenzioni internazionali di diritto del mare e le Convenzioni a salvaguardia dei diritti della persona, come la CEDU. Una argomentazione, quella della  derogabilità delle Convenzioni per effetto di accordi bilaterali,  già utilizzata dal governo italiano nel 2012, davanti alla Corte Europea dei diritti dell’Uomo sul caso Hirsi, concluso poi con un totale rigetto delle tesi difensive italiane e dunque con la condanna. Una condanna che oggi si cerca di aggirare.

Secondo l’art. 98 della Convenzione ONU sul diritto del mare (UNCLOS)  che sancisce gli obblighi di prestare soccorso
1. Ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batte la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio o i passeggeri:
a) presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo;
b) proceda quanto più velocemente è possibile al soccorso delle persone in pericolo, se viene a conoscenza del loro bisogno di aiuto, nella misura in cui ci si può ragionevolmente aspettare da lui tale iniziativa;
c) presti soccorso, in caso di abbordo, all’altra nave, al suo equipaggio e ai suoi passeggeri e, quando è possibile, comunichi all’altra nave il nome della propria e il porto presso cui essa è immatricolata, e qual è il porto più vicino presso cui farà scalo.
2. Ogni Stato costiero promuove la costituzione e il funzionamento permanente di un servizio adeguato ed efficace di ricerca e soccorso per tutelare la sicurezza marittima e aerea e, quando le circostanze lo richiedono, collabora a questo fine con gli Stati adiacenti tramite accordi regionali. 

Il suddetto obbligo prescinde dal regime giuridico della zona di mare in cui viene prestato il soccorso, nel senso che lo stesso può esplicarsi tanto in alto mare quanto nella zona economica esclusiva o nella zona contigua di uno stato diverso da quello di bandiera. Il soccorso a persone o navi in pericolo è altresì possibile nelle acque territoriali straniere (art. 18 co. 2 Conv. UNCLOS), operando, quindi, una sorta di deroga al principio del “passaggio continuo e rapido” previsto dal regime del transito inoffensivo, e ciò ferma restando la competenza esclusiva dello Stato costiero sia per il coordinamento delle operazioni di soccorso sia per l’intervento di mezzi specificatamente adibiti a prestare assistenza a navi in difficoltà

Gli accordi regionali ai fini delle attività SAR devono essere orientati esclusivamente alla salvaguardia della vita umana in mare e non all’obiettivo di ricondurre verso il porto di partenza il maggior numero di persone per impedire loro magari, se soccorse da mezzi battenti bandiera diversa da quella libica, di essere sbarcati in un porto europeo, in particolare in un porto del paese che ha coordinato le operazioni di ricerca e salvataggio(SAR).  In nessun caso la ridefinizione delle zone SAR tra stati confinanti può incidere sul diritto al libero passaggio in acque internazionali, e persino territoriali, che spetta a qualsiasi nave, purché non persegua scopi illeciti. Appare comunque evidente che una modifica delle zone SAR deve essere notificata all’IMO, circostanza che nei rapporti tra Italia e Libia non risulta da alcun documento, e che gli accordi del 2 febbraio 2017 stipulati dall’Italia, con i precedenti accordi e protocolli che vi sono richiamati, tra la parte libica e la parte italiana, non modificano le zone SAR segnate sulle carte dell’IMO.

Basta leggere le intese stipulate tra Italia e Libia nel febbraio del 2017 e le intese operative che richiamano, risalenti addirittura al dicembre del 2007, poi ratificate dal Trattato di amicizia tra Berlusconi e Gheddafi dell’agosto del 2008, per cogliere come la finalità principale perseguita dai diversi governi italiano era costituita dalla esternalizzazione delle attività di ricerca e soccorso alle autorità libiche, autorizzate impropriamente ad intervenire in acque internazionali, anche senza avere ottenuto un riconoscimento ufficiale da parte dell’IMO (Organizzazione marittima internazionale) della zona SAR di propria competenza. Non si può realisticamente ritenere che il governo di Tripoli sia legittimato a rappresentare l’intero stato libico, ormai praticamente spezzato in almeno due parti costiere, per quanto riguarda la delimitazione di una zona SAR e la predisposizione delle relative attività di ricerca e salvataggio. Sono purtroppo le stragi che continuano a ripetersi nelle acque territoriali libiche o, nei casi di intervento della guardia costiera di Tripoli ,in acque internazionali, che confermano la inesistenza di una vera zona Sar libica, che non può certo essere frutto di un accordo bilaterale che non ha ricevuto neppure ratifica dai rispettivi parlamenti nazionali.

Abbiamo peraltro assistito a documentati casi di intervento violento della Guardia costiera libica in acque internazionali, con grave pregiudizio degli operatori umanitari già impegnati in attività di soccorso e dei migranti, che in alcune occasioni venivano materialmente sequestrati, pur di impedire di raggiungere il mezzo che li stava soccorrendo. Rimane da accertare in questi singoli casi quale sia stato e se ci sia stato un coordinamento operativo italo-libico, o se questi casi si siano verificati proprio per il sovrapporsi dei livelli decisionali, conseguenza dell’assenza di regole obiettive riconosciute o riconoscibili dagli organismi internazionali della navigazione (IMO) . Certo l’addestramento dei libici in Italia non sembra garantire significativi progressi nella tutela dei diritti fondamentali delle persone intercettate in alto mare.

Occorre a tale riguardo soffermarsi sulla Convenzione di Amburgo del 1979 sulla ricerca ed il salvataggio in mare. In particolare, al punto 2.1.1. la Convenzione stabilisce che le parti contraenti provvedano affinché vengano prese le disposizioni necessarie al fine di fornire alle persone in pericolo in mare i servizi di ricerca e di salvataggio. Al punto 2.1.4 la Convenzione prevede che le zone di ricerca e di salvataggio vengano delimitate mediante accordo tra le Parti contraenti. Al punto 2.1.7 della Convenzione si legge che la delimitazione delle regioni di ricerca e salvataggio non è legata a quella delle frontiere esistenti tra gli Stati e non pregiudica in alcun modo dette frontiere. Al punto 2.1.9. la Convenzione stabilisce che nel caso in cui le Parti contraenti vengano informate che una persona è in pericolo in mare, in una zona in cui una parte contraente assicura il coordinamento generale delle operazioni di ricerca e di salvataggio, le autorità responsabili di detta parte adottano immediatamente le misure necessarie per fornire tutta l’assistenza possibile. Al punto 2.2.1. la Convenzione stabilisce che le Parti contraenti adottano le misure necessarie al coordinamento dei mezzi richiesti per fornire dei servizi di ricerca e salvataggio al largo delle loro coste.

Lo svolgimento del servizio di ricerca e soccorso disciplinato dal DPR 662/1994 con cui è stata recepita la Convenzione di Amburgo rientra nella competenza primaria del Ministero delle Infrastrutture e trasporti (MIT) che si avvale del Corpo delle Capitanerie di Porto/Guardia Costiera (Corpo che, come noto, “dipende dalla Marina Militare”) secondo quanto previsto anche dall’art. 134, 2, b del Codice dell’Ordinamento Militare (COM). Lo stesso DPR attribuisce al Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto (Maricogecap) la qualifica di organismo nazionale che assicura il coordinamento generale deiservizi di soccorso marittimo (IMRCC — Italian Maritime Rescue Coordination Center nell’ambito dell’intera regione di interesse italiano sul mare (Zona SAR) e tiene contatti con i centri di coordinamento del soccorso degli altri Stati.I

Le autorità di uno Stato costiero competente sulla zona di intervento in base agli accordi regionali stipulati, le quali abbiano avuto notizia dalle autorità di un altro Stato della presenza di persone in pericolo di vita nella zona di mare S.a.r. di propria competenza, sono tenute ad intervenire immediatamente senza tener conto della nazionalità o della condizione giuridica di dette persone (punto 3.1.3 Conv. Amburgo). L’Autorità competente così investita della questione deve accusare immediatamente ricevuta della segnalazione e indicare allo Stato di primo contatto, appena possibile, se sussistono le condizioni perché sia effettuata l’intervento (3.1.4 conv.). Sarà l’autorità nazionale che ha avuto il primo contatto con la persona in pericolo in mare a coordinare le operazioni di salvataggio tanto nel caso in cui l’autorità nazionale competente S.A.R. dia risposta negativa alla possibilità di intervenire in tempi utili quanto in assenza di ogni riscontro da parte di quest’ultima. La cessione della competenza ad operare interventi SAR in acque internazionali non si può tradurre nel pregiudicare gravemente i destini e le stesse vite delle persone che si devono soccorrere.

In precedenza la Convenzione SOLAS del 1974 aveva previsto che gli Stati parte organizzassero meccanismi
di comunicazione e coordinamento in situazione di distress in mare nelle loro «rispettive aree di responsabilità» e per il salvataggio di persone in pericolo «intorno alle loro coste» (Cap. V, regola 7). Nonostante la nozione di distress sia chiaramente definita a livello convenzionale, alcuni Stati come Malta esprimono tuttavia divergenti interpretazioni sugli obblighi SAR in casi in cui un’imbarcazione sia priva di requisiti di navigabilità ma non avanzi richiesta di soccorso. Non risulta che la Libia di Gheddafi, e tantomeno il governo Serraj abbiano ratificato questi emendamenti, e dunque mancano le basi per una delega alle autorità libiche di attività SAR da parte delle competenti autorità italiane (MRCC), soprattutto con intese bilaterali che non vengono ratificate da organismi internazionali come l’IMO e che rimangono sul piano degli accordi di polizia per la cooperazione operativa nelle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare.

L’I.M.O. (International Marittime Organisation) nel maggio 2004 ha adottato due emendamenti alla Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 (SOLAS) ed a quella di Amburgo (SAR): emendamenti entrati in vigore il 1.7.2006 con lo scopo di integrare l’obbligo del comandante di prestare assistenza con un corrispondente obbligo a carico degli Stati competenti per la regione SAR di cooperare nelle operazioni di soccorso e di prendersi in carico i naufraghi individuando e fornendo al più presto, la disponibilità di un luogo di sicurezza (place of safety) inteso come luogo in cui le operazioni di soccorso si intendono concluse e la sicurezza dei sopravvissuti garantita.

Come si vede si tratta di meccanismi assai complessi, di notifica e di presa in carico da parte di un paese, piuttosto che di un altro, delle responsabilità di ricerca e soccorso.  Meccanismi che con imbarcazioni che possono affondare in pochi attimi hanno avuto e continuano avere un costo umano elevatissimo. In passato anche tra stati appartenenti all’Unione Europea queste trafile hanno comportato una perdita di tempo che è costata la vita a centinaia di persone, come nel caso del naufragio dell’11 ottobre 2013 a sud di Malta, per il quale si sta procedendo a Roma contro i più alti vertici del tempo della Guardia costiera e della Marina italiana.

L’istituzione di una zona SAR è intrinsecamente subordinata alla circostanza che lo Stato parte della Convenzione sia in grado di garantire l’operatività continua ed efficace dei servizi SAR nell’area di propria competenza. In particolare, lo Stato si impegna a istituire un Centro e dei Sotto-centri di coordinamento,
a designare delle unità costiere di soccorso, a disporre di strutture, mezzi navali e aerei, centri di telecomunicazione di soccorso e personale adeguato (da un punto di vista quantitativo e qualitativo).
La Convenzione di Amburgo chiarisce che un servizio SAR, per essere efficace, deve essere gestito e sostenuto adeguatamente oltre a essere integrato in uno specifico contesto normativo. La Libia, o meglio il governo di Tripoli soddisfano queste condizioni ? Se non le soddisfano, con quale legittimazione internazionale si può dare esecuzione agli accordi stipulati tra il governo Serraj ed il governo Gentiloni il 2 febbraio 2017 ed ai precedenti Protocolli operativi che richiamano ? La Convenzione di Amburgo 1979 non precisa quali debbano essere i limiti spaziali delle zone SAR ma pone in risalto, in linea con l’Unclos, che deve esservi un rapporto
tra l’estensione delle zone SAR e le capacità dei servizi SAR del Paese responsabile. La Libia di Serraj non controlla che una minima parte delle coste libiche, e questo deve incidere sulla interpretazione dei rapporti convenzionali esistenti, perché se si ritenesse ancora la Libia come un paese unitario, sfuggirebbero le prospettive non solo della Libia, ma anche dei paesi europei del Mediterraneo centrale ( Malta ed Italia), con ripercussioni su tutti gli altri.

Nel caso dei rapporti con il governo di Tripoli la questione è ancora dubbia perché non si comprende in base a quale pretesa i libici  ( Governo Serraj), dopo gli accordi del 2 febbraio scorso, avevano inizialmente annunciato di estendere la propria zona SAR fino a 80 miglia dalla costa, minacciando qualunque nave che avesse provveduto entro quel limite a compiere attività SAR. In una seconda fase, a partire dal mese di settembre, senza che gli accordi del 2 febbraio fossero modificati, sembra che il Comando della Guardia Costiera (MRCC) di Roma abbia riaffermato la sua giurisdizione quanto meno su quella parte delle acque internazionali distanti almeno trenta miglia dalla costa libica, ma gli incidenti non sono mancati per la diffusa incertezza su quale fosse l’autorità SAR competente a gestire i diversi interventi. Come non sono chiari i rapporti, che andrebbero appurati in sede di indagine internazionale, tra l’Unità di coordinamento italo libica basata a Tripoli, le diverse milizie a terra, ed il Comando centrale della Guardia Costiera di Roma (MRCC).

In ogni caso, i poteri-doveri d’intervento e coordinamento da parte degli apparati di un singolo Stato nell’area SAR  di propria competenza non escludono, sulla base delle norme su indicate, che unità navali di diversa bandiera possano iniziare il soccorso quando l’imminenza del pericolo per la vita umana lo richieda. E che tutte le persone imbarcate a bordo dei gommoni fatti salpare dalla costa libica si trovino in imminente pericolo di vita lo confermano quasi tremila vittime che si sono registrate quest’anno, malgrado la relativa diminuzione delle partenze e degli sbarchi. Se una unità navale privata in acque internazionali inizia una attività di ricerca e soccorso sotto il coordinamento del Comando centrale di Roma (MRCC), questa attività non si può interrompere per il sopraggiungere di una motovedetta libica. Che potrà semmai contribuire alle attività SAR, ma trattandosi di cooperazione coordinata dalle autorità SAR italiane, va esclusa qualsiasi possibilità di diversione forzata dalla rotta dei barconi e di riconduzione dei migranti in Libia.

L’esercizio delle prerogative di intervento per attività SAR e nel controllo delle frontiere marittime non può prescindere in nessun caso dall’assoluto rispetto nel diritto internazionale dei rifugiati ed, in particolare, nel divieto di refoulement previsto dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra. Se nelle attività di ricerca  e salvataggio si verifica una fase nella quale le persone individuate in una situazione di distress si trovino in acque internazionali, e siano le autorità italiane ad avere ricevuto la chiamata di soccorso ed avere assunto la responsabilità dell’intervento SAR, magari indirizzando una nave civile o una nave umanitaria di una ONG, la chiamata per la “presa in carico” di unità navali appartenenti ad un paese terzo, ancorché non firmatario della Convenzione di Ginevra, come la Libia, seppure nella più limitata articolazione territoriale del governo di Tripoli, configura un grave illecito internazionale a carico delle autorità italiane.  Le acque internazionali non sono spazi sottratti al diritto internazionale per effetto di accordi bilaterali. Non si possono esporre persone già duramente vessate o torturate nel paese dal quale sono salpate, alla concreta possibilità di essere respinte nelle stesse località, ed in mano alle stesse milizie dalle quali hanno subito gli abusi più terribili. Le “garanzie diplomatiche” eventualmente offerte dal governo Serraj non possono effettivamente assicurare che le persone riportate in Libia non subiscano ancora gli abusi più gravi, attesa la ridotta fetta di territorio libico che le autorità di Tripoli riescono a  controllare, soprattutto dopo l’avanzata delle milizie riconducibili al generale Haftar. Le autorità italiane sono comunque soggette anche al di fuori delle frontiere nazionali, dunque anche nelle acque internazionali, al rispetto degli obblighi di soccorso stabiliti dalle Convenzioni internazionali, e dei diritti umani fondamentali sanciti dalla Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Si può affermare la giurisdizione dell’Italia, come parte contraente delle Convenzioni appena richiamate, e quindi la sua soggezione alla giurisdizione delle Corti di Strasburgo e di Lussemburgo, quando siano violati diritti sanciti nelle medesime convenzioni, in spazi extraterritoriali, come l’alto mare, da parte di autorità nazionali (italiane)che  siano in grado di incidere sull’effettivo riconoscimento, o sulla negazione, di quei diritti. Il personale militare italiano di stanza in Libia, partecipe delle funzioni di coordinamento con le autorità SAR libiche, e i comandi della Marina e della Guardia costiera italiana (MRCC), quando mettono in stand-by attività di soccorso relative ad eventi SAR già dichiarati in presenza di imbarcazioni in procinto di affondare, espongono le persone in attesa di salvataggio al rischio di naufragio, e, nella migliore delle ipotesi, alla certezza di ritornare a subire nei centri di detenzione ( formali ed informali) libici, dai quali sono appena fuggiti. I diritti riconosciuti dalle Convenzioni internazionali,sottoscritte dall’Italia, vanno riconosciuti anche nelle acque internazionali.  La finalità di contrastare il traffico irregolare, ammesso anche che possa perseguirsi efficacemente con questi mezzi, non può compromettere il diritto alla vita e il rispetto della dignità umana, sanciti nei Trattati, nelle Convenzioni internazionali, e non da ultimo, nella Costituzione italiana.

Si deve quindi ribadire che, a fronte dei moduli e degli assetti operativi discendenti dalle intese stipulate il 2 febbraio del 2017 tra il governo di Tripoli ed il governo italiano, occorre continuare con la raccolta di testimonianze, tra le persone che hanno subito uno o più respingimenti,delegati alle motovedette libiche, e che magari, dopo diversi tentativi, sono riusciti a raggiungere il territorio italiano. In base a queste testimonianze, ed a quelle eventualmente raccolte in Libia, se le organizzazioni umanitarie smetteranno di assecondare i governi e daranno veramente voce alle vittime, come avvenne nel 2009 sul caso Hirsi/Italia, si potranno redigere uno o più atti di accusa da rivolgere ai tribunali internazionali, come la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, se sarà possibile promuovere ricorsi individuali, per violazione dell’art, 3 e 13 della CEDU e dell’art. 4 del Quarto protocollo allegato alla CEDU (Divieto di respingimenti collettivi), o alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per violazione dell’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Divieto di respingimenti collettivi). Non si tratta semplicemente di riaffermare diritti che sono stati violati, spesso a costo della vita di centinaia di persone, occorre arrivare ad una sanzione esemplare che impedisca che questi comportamenti abusivi proseguano in futuro con un costo sempre più elevato in termini di vite umane. A fronte di una opinione pubblica che ormai appare indifferente, se non apertamente complice, rispetto alla morte in mare, alle torture ed agli abusi di ogni genere inflitti ai migranti “soccorsi” in acque internazionali e ripresi dalle diverse milizie libiche, dopo l’intervento della Guardia costiera di Tripoli. Una “presa in carico” richiesta sempre più spesso dalle autorità italiane, come i fatti e le denunce di queste ultime settimane stanno provando.. Nessuno può stare ad assistere inerte a tutto questo, senza diventare complice.