La mistificazione di massa travolge la verità ed i diritti dei migranti. I CIE sono criminogeni e non risolvono i problemi dell’accoglienza.

Fulvio Vassallo Paleologo

Dopo la tragica morte di una giovane migrante nel centro di prima accoglienza di Cona (Venezia) [1] si è scatenata l’ennesima campagna di disinformazione, con il chiaro intento di nascondere le responsabilità istituzionali e degli enti gestori [2], e di scaricare sui migranti le conseguenze dei fallimenti a catena derivanti dalla mancata attuazione dell’Agenda Europea sulle migrazioni, che prevedeva la cd. Relocation verso altri paesi europei, dalla pessima attuazione del Regolamento Dublino III, dai ritardi nell’accesso alle procedure di asilo, dalla cronica incapacità delle Prefetture a controllare la gestione dei centri per stranieri ed a garantire, attraverso i Tavoli regionali di coordinamento, una diffusione omogenea dei richiedenti asilo su tutto il territorio.

Piuttosto che indagare sulle gravi omissioni di chi ha gestito un centro negando il riconoscimento più elementare del diritto alla salute di tutti gli immigrati ammassati in una tendopoli priva dei servizi essenziali [3], si sta cercando di costruire la figura del nemico interno, ipotizzando addirittura la presenza di terroristi tra i migranti che hanno protestato in maniera più determinata per il riconoscimento dei propri diritti e della propria dignità.

Ma l’operazione più grave che sta passando, con effetti devastanti sull’opinione pubblica, è la sovrapposizione della questione della effettività delle misure di allontanamento forzato ( respingimenti ed espulsioni) e degli accordi di riammissione con i paesi terzi, con la diversa questione del fallimento del sistema di accoglienza basato sui CAS ( centri di accoglienza straordinaria) [4], derivante anche dalla chiusura delle frontiere europee, dal protrarsi delle procedure e dal rifiuto di molti comuni che non accolgono alcuna richiesta di apertura di strutture di accoglienza decentrata. Con mille o duemila posti in più nei CIE non si risolverà certo il problema della presenza prolungata di 140.000 persone nei Centri di prima accoglienza e nei centri di accoglienza straordinaria che ( anche per legge) non avrebbe dovuto protrarsi oltre qualche giorno.

Deve essere chiaro a tutti che aprire un CIE per regione, aumentando di mille o duemila posti la capacità di queste strutture, o tentare di stipulare nuovi accordi bilaterali con i paesi di origine e transito non risolverà mai né la questione della presenza in Italia di oltre duecentomila migranti in condizione di irregolarità [5], anche per effetto di leggi e di prassi che spingono verso la condizione di irregolarità, né tantomeno potrà decongestionare il sistema di accoglienza, selezionando ed espellendo coloro che non avrebbero titolo ad essere accolti in Italia, quelli che vengono sbrigativamente definiti come i cd. migranti economici, una categoria frutto di arbitrarie determinazioni delle autorità amministrative, che non trova riscontro né nelle leggi nazionali, né tantomeno nella normativa europea.

Se qualcuno vuole ancora propagandare che con le misure repressive, con le espulsioni sommarie e di massa [6], con la moltiplicazione dei posti nei centri di detenzione amministrativa, con il ricorso alla detenzione informale nei centri di accoglienza, si potrà risolvere il problema della sicurezza ed addirittura garantire un contrasto più efficace di fronte alla minaccia terroristica [7], basteranno i dati oggettivi contenuti in rapporti inattaccabili, da ultimo quello della Commissione Diritti Umani del Senato [8], e le condanne subite dall’Italia da parte della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, quando i diversi governi che si sono succeduti nel tempo hanno cercato scorciatoie per praticare l’allontanamento forzato ed i rimpatri senza rispettare i diritti fondamentali della persona. Iniziative che alla lunga si sono rivelate inefficaci oltre che illegali, perché di illegalità si può e si deve parlare, quando una Corte internazionale sanziona il trattenimento arbitrario di una persona all’interno di un centro, sia un CIE o un centro di primo soccorso ed accoglienza, camuffato magari da Hotspot [9]. Ed è singolare come mentre ritorna nelle proposte del governo il disegno di aprire nuovi CIE, addirittura uno per regione [10], nessuno osi fare un bilancio sull’esperienza fallimentare dell’Approccio Hotspot, imposto dall’ Agenda Europea sulle migrazioni, ma anche troppo a lungo assecondato dal governo Renzi che ne ha fatto il perno della Roadmap proposta a Bruxelles quando ormai era evidente che la relocation verso altri paesi europei, promessa a Grecia ed Italia nel maggio del 2015, non si sarebbe mai attuata.

Sarebbe tempo che la Commissione d’inchiesta sui centri per stranieri della Camera dei deputati pubblicasse le sue relazioni conclusive, a partire dal mega Cara di Mineo, luogo da anni di abusi e sprechi incontrollabili. Come del resto, su scala minore, molti altri centri di accoglienza temporanea sorti in Italia come funghi, in convenzione tra privati e prefetture [11]

Intanto è bene che si rifletta sulle condanne subite dall’Italia da parte della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, quando qualcuno al Viminale ha deciso che “il fine giustifica i mezzi”, anche a costo di ricercare accordi con uno “stato fallito” come la Libia [12] . E’ successo nel 2008 , con gli accordi tra Berlusconi, Maroni e Gheddafi, e potrebbe succedere ancora oggi.

1. Le condanne subite dall’Italia da parte della Corte Europea dei diritti dell’Uomo per il trattenimento arbitrario dei migranti.

 

Con la sentenza Richmond Yaw e altri contro Italia, pubblicata il 6 ottobre 2016, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha condannato l’Italia per violazione dell’art.5 par.1, lett.f e par. 5 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, per il prolungamento arbitrario del trattenimento amministrativo all’interno del Centro di identificazione ed espulsione di Ponte Galeria (Roma), e per il mancato riconoscimento del diritto alla riparazione del danno derivante dalla ingiustificata privazione della libertà personale [13]. Più in particolare, i giudici di Strasburgo forniscono una interessante interpretazione dell’art. 5 della CEDU, ribadendo i limiti delle misure restrittive della libertà personale applicate su iniziativa delle autorità di polizia a carico degli immigrati irregolari e le garanzie correlate, anche nei casi di trattenimento amministrativo, in cui, in vista dell’allontanamento forzato del cittadino straniero, si proceda alla sua identificazione e quindi alla preparazione del rimpatrio. Nell’ambito di questa procedura non vi dovrebbero essere violazioni dei diritti di difesa e del principio del contraddittorio, peraltro sanciti anche dagli articoli 13 e 24 della Costituzione italiana. Ma l’affermazione più importante riguarda la necessità che le misure limitative della libertà personale, previste dall’art.5 della CEDU nei casi di allontanamento forzato, siano “regolari”, dunque stabilite dalla legge e non siano frutto di una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione, in specie dell’Autorità di polizia.

La portata della sentenza, nella parte in cui afferma il principio di legalità ( “detenzione regolare”) in materia di misure limitative della libertà personale, principio riaffermato, oltre che dall’art. 5 della CEDU, dall’art. 13 della Costituzione italiana, potrebbe infatti estendersi anche oltre i casi di proroga del trattenimento nei centri di identificazione ed espulsione, oggetto del giudizio davanti alla Corte di Strasburgo, fino a ricomprendere tutte le ipotesi nelle quali si verifichi una privazione della libertà personale da parte delle autorità di polizia, dunque una trattenimento amministrativo, di persona contro la quale è in corso una procedura di identificazione, ai fini di una possibile successiva espulsione. In questi casi il mancato rispetto delle regole procedurali può comportare gravi violazioni dei diritti fondamentali della persona.

La sentenza sul caso Richmond Yaw, seppure relativa alla proroga del trattenimento all’interno di un centro di identificazione ed espulsione (CIE), è particolarmente interessante perché la sentenza di condanna dell’Italia costituisce un intervento di controllo sulla legittimità di una detenzione amministrativa rimasta del tutto priva di base legale, per effetto della mancata convalida giurisdizionale della proroga, situazione che può presentare profili assai simili anche rispetto al trattenimento amministrativo prolungato in assenza di alcun provvedimento formale, che si verifica oggi all’interno di centri di prima accoglienza utilizzati immediatamente dopo lo sbarco e l’ingresso “irregolare”, seppure “per esigenze di soccorso” nel territorio dello stato. Centri nei quali si pratica il cd. Hotspot Approach, con una prolungata limitazione della libertà personale, sia per soddisfare le esigenze del prelievo delle impronte digitali e del foto segnalamento, che per selezionare le diverse categorie di migranti e quindi procedere all’avvio delle procedure di protezione internazionale o alla predisposizione dei provvedimenti di allontanamento forzato e poi alla loro esecuzione con accompagnamento alla frontiera, o più frequentemente, con intimazione a lasciare entro un determinato termine (generalmente sette giorni – seven days) il territorio dello stato. Un ordine impossibile da eseguire, per la mancanza di mezzi economici oltre che per l’assenza dei documenti di identità e di viaggio, che però costituisce il passaggio forzato verso la condizione di clandestinità.

La sentenza adottata dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo il 6 ottobre scorso , afferma la necessità che tutte le misure limitative della libertà personale siano previste dalla legge e consentano un ricorso “effettivo”, principi che vanno verificati alla ricerca delle basi legali del trattenimento amministrativo riscontrabile nei casi di permanenza prolungata, in certi caso anche oltre un mese, all’interno delle “aree attrezzate di sbarco”, come sono definiti adesso i vecchi centri di primo soccorso ed accoglienza, ad esempio nel vecchio CSPA di Pozzallo (Ragusa) ed in quello a Lampedusa, nei quali si applica il cd. Hotspot Approach. Spazi chiusi nei quali non viene limitata soltanto la libertà di circolazione, ma risulta del tutto compressa, a tempo indeterminato, la libertà personale presidiata dalle garanzie dettate dall’art. 5 della CEDU e dall’art. 13 della Costituzione italiana.

Una volta accertata la ricorrenza di tale violazione potrà risultare assai importante il riconoscimento del diritto alla riparazione del danno subito per ingiusto trattenimento, tenendo conto delle diverse situazioni soggettive, in particolare quando la persona presenta profili di forte vulnerabilità, potendosi trattare di un minore o di una potenziale vittima di tratta, nei confronti dei quali qualsiasi trattenimento ingiustificato, con conseguente ritardo nell’accesso alle misure di protezione può comportare danni assai rilevanti, anche sotto il profilo del cd. danno esistenziale.

Il riconoscimento della valenza dell’art. 5 della CEDU in tutte le ipotesi di trattenimento amministrativo (dunque anche nei casi di limitazione della libertà personale all’interno di centri qualificati come centri di soccorso e prima accoglienza), è poi stato oggetto di una successiva sentenza della Corte di Strasburgo, questa volta nella composizione della Grand Chambre, dopo una prima condanna, ed un ricorso dell’Italia, lo scorso anno, sul caso Khlaifia [14] . Con riferimento al trattenimento amministrativo in un Centro di soccorso e di prima accoglienza, come quello di contrada Imbriacola a Lampedusa, assimilabile agli attuali centri Hotspot, la Grand Chambre, con una decisione definitiva, votata su questo punto all’unanimità, ha riconosciuto la ricorrenza della violazione dell’ art. 5 CEDU da parte dell’Italia, perché i ricorrenti risultavano essere stati illegalmente privati della libertà personale, prima nel  CPSA di Lampedusa e poi sulle navi attraccate in porto a Palermo che, nel settembre del 2011, in maniera del tutto arbitraria, erano state adibite alle stesse funzioni dei centri di detenzione. A tale riguardo la Corte ha anche riconosciuto la violazione dell’art. 3 CEDU, in relazione all’art. 13 della stessa Convenzione, in quanto ai ricorrenti non è stato garantito l’accesso ad una effettiva procedura di ricorso per poter contestare eventuali (anche se non accertate) violazioni appunto dell’art. 3.

2. Il trattenimento amministrativo dalla legge Turco-Napolitano (40/1998) ai pacchetti sicurezza Maroni del 2009, alla luce dell’art.5 della CEDU.

La legge Turco-Napolitano (40/1998) introduceva nell’ordinamento giuridico italiano i Centri di permanenza temporanea ed assistenza (CPTA) poi recepiti all’art.14 del Testo Unico sull’immigrazione (286/1998) e quindi disciplinati dalla legge Bossi-Fini (189/2002), come luoghi chiusi, preordinati all’esecuzione dell’espulsione con accompagnamento in frontiera o al respingimento differito. I termini del trattenimento amministrativo venivano rapidamente prolungati dagli originari 30 giorni a 60 giorni, fino a 18 mesi come previsto dal decreto Maroni nel 2009. Inizialmente non era neppure previsto un meccanismo effettivo di convalida giurisdizionale, che venne introdotto dopo una sentenza della Corte Costituzionale del 2001 ( sentenza n. 105 del 2001), a seguito di una eccezione di incostituzionalità della norma sollevata dal Giudice di Milano. Veniva così stabilito il principio che la convalida giurisdizionale doveva essere adottata entro 96 ore dalla comunicazione dell’inizio del trattenimento, che però nella prassi non coincideva quasi mai con l’inizio effettivo delle misure di restrizione della libertà personale.

Con il prolungamento del tempo massimo di trattenimento prima a sei mesi,nel 2009, e poi, nel 2011, fino a 18 mesi, si affermava la natura sanzionatoria del trattenimento amministrativo, del tutto sganciato rispetto alla finalità di eseguire effettivamente le misure di rimpatrio, come richiamate dall’art. 5 della CEDU.

Inoltre, quasi in risposta agli interventi della Corte Costituzionale che nel 2004 ribadivano la necessità inderogabile di una convalida giurisdizionale, e dunque il pieno rispetto della riserva di giurisdizione, con l’entrata in vigore del decreto legge 14 settembre 2004 n. 241, convertito con modificazioni dalla legge 12 novembre 2004 n. 271, si prevedeva anche il trasferimento della competenza ad effettuare le convalide periodiche, prima affidate al giudice ordinario, al giudice di pace.

Veniva messa immediatamente in dubbio la costituzionalità del trattenimento amministrativo nei CPTA, sia per l’evidente lesione dei diritti di difesa, e dunque per una violazione dell’art.24 della Costituzione, in quanto non veniva garantita neppure la riserva di giurisdizione, che per il mancato rispetto della riserva (rinforzata) di legge che l’art.10 della stessa Costituzione stabilisce in materia di condizione giuridica dello straniero. Particolarmente controversi i rapporti tra la mancata convalida del trattenimento ed i provvedimenti di respingimento ( del Questore) o di espulsione ( del Prefetto) che ne costituivano il presupposto. Si rilevava al riguardo il rischio di una grave violazione dell’art.13 della Costituzione ( che afferma la riserva di giurisdizione) quando l’autorità di polizia avesse eseguito le misure di allontanamento, che incidevano sulla libertà personale e non sulla mera libertà di circolazione ( come pure si era tentato di sostenere), prima che il giudice ne avesse accertato l’illegittimità, negando la convalida della misura del trattenimento nel CPTA.

La carenza di una base legale certa era sulla quale fondare le procedure di trattenimento amministrativo aggravata dal ritardo e poi dalla genericità delle norme regolamentari che riguardavano i centri di permanenza temporanea ( la funzione di assistenza venne rapidamente accantonata), anche per quanto riguardava la presenza del difensore, di un interprete, e il rispetto del principio del contraddittorio (Bonetti, 567).

L’art. 20 D.P.R. 394/99, Regolamento di attuazione prescrive peraltro che il decreto di trattenimento sia comunicato all’interessato a mani proprie e sia adottato in forma scritta e motivata, con traduzione in lingua conosciuta, il trattenuto debba essere informato del diritto di essere assistito da un difensore di fiducia o, in difetto, d’ufficio, e che le comunicazioni saranno effettuate presso il difensore; il trattenimento non può essere protratto oltre il tempo strettamente necessario alla rimozione degli ostacoli che si frappongono all’esecuzione dell’espulsione; il trattenuto non ha lo status di detenuto, tant’è che se fugge non commette il reato di evasione, tuttavia è impedito l’esercizio della sua libertà personale, e, se si allontana dal centro la forza pubblica ha il dovere di ripristinare la misura restrittiva.
L’art. 21, comma 4, dello stesso Regolamento di attuazione prevede che “il trattenimento dello straniero può avvenire unicamente presso i centri di permanenza temporanea individuati ai sensi dell’art. 14, comma 1, del testo unico, o presso i luoghi di cura in cui lo stesso è ricoverato per urgenti necessità di soccorso sanitario”.

Da parte dei fautori della nuova normativa che introduceva in Italia i CPTA si richiamava tuttavia proprio l’art. 5 comma 1 lettera f) della CEDU per soddisfare il requisito della riserva di legge in materia di libertà personale, con riferimento alle misure di trattenimento amministrativo degli stranieri da espellere o da respingere (Bonetti, 605). L’impossibilità ad allontanarsi dal centro veniva comunque riconosciuta come una conferma del carattere di misura limitativa della libertà personale, da attribuire all’istituto del trattenimento amministrativo. Rimane di grande importanza a tale riguardo la sentenza della Corte Costituzionale n.105 del 2001, relativa al trattenimento di cittadin stranieri irregolari nel CPT di via Corelli. Si ribadiva, anche da parte della Corte Costituzionale, che “il trattenimento dello straniero presso i CPTA è misura incidente sulla libertà personale, “che non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell’articolo 13 della Costituzione, che fa espressamente riferimento ad “altre restrizioni della libertà personale” e si sottrae dunque ad una possibile delimitazione di campo, stabilità sulla base di mere definizioni astratte.

“Ne potrebbe dirsi – come osservava la Corte Costituzionale con la sentenza n.105 del 2001 – che le garanzie dell’articolo 13 della Costituzione subiscano

attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri beni

costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici incidenti sulla

materia della immigrazione siano molteplici e per quanto possano essere

percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani. Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina dell’istituto emerge del resto dallo stesso articolo 14censurato, là dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell’articolo 13, terzo comma, della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in esso

contenuta, si prevede che il provvedimento di trattenimento dell’autorità di

pubblica sicurezza deve essere comunicato entro quarantotto ore all’autorità

giudiziaria e che, se questa non lo convalida nelle successive quarantotto ore,

esso cessa di avere ogni effetto”.

La Corte Costituzionale con la stessa sentenza n.105 del 2001 concludeva affermando che “il procedimento regolato dall’art. 13, comma 5-bis, contravviene ai principî affermati da questa Corte nella sentenza sopra ricordata: il provvedimento di accompagnamento alla frontiera è eseguito prima della convalida da parte dell’autorità giudiziaria. Lo straniero viene allontanato coattivamente dal territorio nazionale senza che il giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento restrittivo della sua libertà personale. È, quindi, vanificata la garanzia contenuta nel terzo comma dell’art. 13 Cost., e cioè la perdita di effetti del provvedimento nel caso di diniego o di mancata convalida ad opera dell’autorità giudiziaria nelle successive quarantotto ore. E insieme alla libertà personale è violato il diritto di difesa dello straniero nel suo nucleo incomprimibile. La disposizione censurata non prevede, infatti, che questi debba essere ascoltato dal giudice, con l’assistenza di un difensore. Non è certo in discussione la discrezionalità del legislatore nel configurare uno schema procedimentale caratterizzato da celerità e articolato sulla sequenza provvedimento di polizia-convalida del giudice. Vengono qui, d’altronde, in considerazione la sicurezza e l’ordine pubblico suscettibili di esser compromessi da flussi migratori incontrollati. Tuttavia, quale che sia lo schema prescelto, in esso devono realizzarsi i principî della tutela giurisdizionale; non può, quindi, essere eliminato l’effettivo controllo sul provvedimento “de libertate”, né può essere privato l’interessato di ogni garanzia difensiva. Le censure svolte dai remittenti non possono infine essere superate facendo ricorso alla tesi del c.d. “doppio binario” di tutela per lo straniero: convalida soltanto “cartolare” del provvedimento di accompagnamento alla frontiera e successivo ricorso sul decreto di espulsione con adeguate garanzie difensive. Sarebbe infatti elusa la portata prescrittiva dell’art. 13 Cost., giacché il ricorso sul decreto di espulsione (art. 13, comma 8) non garantisce immediatamente e direttamente il bene della libertà personale su cui incide l’accompagnamento alla frontiera”.

Malgrado le garanzie affermate dalla Corte Costituzionale non sfuggiva già allora che di fatto il meccanismo introdotto dal legislatore con il trattenimento amministrativo nei cpta, malgrado la convalida giurisdizionale, sia per le modalità stabilite dalla legge che per le condizioni ambientali assai precarie, finisse per aggirare la riserva di giurisdizione prevista dall’art.13 della Costituzione (Bonetti), come apparve sempre più evidente quando la competenza per le convalide del trattenimento fu trasferita ai giudici di pace destinati peraltro ad operare all’interno degli stessi CPT in situazioni ambientali di forte esposizione alle pressioni delle autorità di polizia ed allo stato di tensione che caratterizzava la magior parte dei centri di detenzione italiani.

Nel tempo sia la configurazione normativa del trattenimento amministrativo che le prassi adottate dalle questure in ordine all’esecuzione delle misure di allontanamento forzato nei confronti di persone trattenute nei CPT, dimostrarono una evidente torsione con le norme ed i trattati che riconoscevano i diritti fondamentali della persona umana a tutti, a prescindere dalla condizione giuridica dello stranieri, come ricordato anche dall’art. 2 del Testo Unico 286 del1998. Sempre più numerosi i casi portati all’esame della Corte Costituzionale e dalla Corte di Cassazione, malgrado le difficoltà connesse all’accesso alla giustizia ed alla difesa fino ai gradi più alti di giudizio . Nei casi in cui, per effetto degli accordi bilaterali che prevedevano “procedure semplificate” era possibile eseguire operazioni di rimpatrio, si procedeva all’adozione di misure limitative della libertà personale anche in assenza di un provvedimento scritto, come nel caso di numerosi cittadini egiziani o nigeriani giunti nel nostro paese solo in conseguenza di una attività di soccorso (Search and rescue- SAR)effettuata da navi civili e militari di differente nazionalità al largo della costa libica [15] .

L’orientamento dei giudici costituzionali restava tuttavia costante. In particolare la Corte Costituzionale con la sentenza 222 del 2004 richiamava la sentenza n. 105 del 2001 che non riguardava l’accompagnamento alla frontiera in sé, ma lo considerava “ quale logico presupposto del trattenimento”. La sentenza n.222 anticipava già la soluzione di una eventuale questione di legittimità costituzionale che avesse avuto ad oggetto l’accompagnamento alla frontiera quale autonoma misura non legata al trattenimento presso i centri di permanenza temporanei. Come osservavano i giudici della Consulta, “l’esigenza di colmare un vuoto di tutela ha indotto il legislatore ad intervenire con il d.l. n. 51 del 2002, il cui art. 2 prevedeva l’obbligo del questore di comunicare il provvedimento con il quale è disposto l’accompagnamento alla frontiera immediatamente e, comunque, entro quarantotto ore dalla sua adozione all’ufficio del Procuratore della Repubblica presso il tribunale territorialmente competente. A sua volta, il Procuratore della Repubblica, verificata la sussistenza dei requisiti, doveva procedere alla convalida del provvedimento entro le quarantotto ore successive alla comunicazione. La norma si chiudeva disponendo che: “Il provvedimento è immediatamente esecutivo”. Le modifiche apportate in sede di conversione, con la legge n. 106 del 2002, hanno riguardato anzitutto l’autorità giudiziaria preposta alla convalida – non più il Procuratore della Repubblica bensì il tribunale, in composizione monocratica, territorialmente competente – e, poi, la previsione della immediata esecutività del provvedimento con il quale è disposto l’accompagnamento alla frontiera, la quale è ora inserita, come autonomo inciso, subito dopo la prevista comunicazione del provvedimento al giudice e prima della disciplina della convalida”.

Permesso di SoggiornoDopo l’entrata in vigore della Direttiva 2008/115/CE, che stabiliva una disciplina più dettagliata in materia di esecuzione delle misure di allontanamento forzato, superando il principio del trattenimento obbligatorio in ogni caso di espulsione o di respingimento, quando la misura non fosse stata eseguita in tempi immediati, il contrasto tra la normativa italiana e la disciplina europea divenne ancora più stridente.

Secondo l’art. 15 della Direttiva,salvo se nel caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento, in particolare quando:

a) sussiste un rischio di fuga o

b) il cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione

del rimpatrio o dell’allontanamento.

Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile ed è mantenuto solo per il tempo necessario all’espletamento diligente delle modalità di rimpatrio”. Inoltre sempre in base alla medesima norma “Il trattenimento è disposto dalle autorità amministrative o giudiziarie. Il trattenimento è disposto per iscritto ed è motivato in fatto e in diritto”.

Nel 2015 la Corte di Cassazione (sent. n. 19201/15), affermava l’importante principio di diritto secondo cui il giudice di pace, in sede di convalida del trattenimento (in un C.I.E.), è tenuto a valutare i profili di manifesta illegittimità del decreto di espulsione e a considerare la sussistenza delle ragionevoli prospettive di rimpatrio dello straniero espulso (art. 15 par. 4 dir. 2008/115/CE), in assenza delle quali il trattenimento perde di legittimità;

Il fallimento delle politiche migratorie fondate sulle misure espulsive e sui centri di trattenimento amministrativo, documentato dalla chiusura progressiva di queste strutture e dalle conseguenze nefaste del carattere afflittivo che aveva assunto nel tempo la detenzione amministrativa, in aperto contrasto con le previsioni della Direttiva europea 2008/115/CE, non hanno evidentemente insegnato nulla né ai decisori politici né all’opinione pubblica, ed ancora oggi non manca chi vagheggia una nuova proliferazione dei centri di identificazione ed espulsione in Italia [16]. Per dare effettività alle misure di rimpatrio occorrerebbe restringere la pletora di casi di allontanamento forzato, anche con la regolarizzazione permanente di chi può dimostrare uno stabile inserimento sociale e lavorativo, piuttosto che ritenere che sia ancora possibile eseguire decine di migliaia di espulsioni o respingimenti [17].

3 . Illegittimità del trattenimento amministrativo prolungato nei centri di prima accoglienza.

In base all’art.23 del Regolamento di attuazione del Testo Unico sull’immigrazione n.286/98 si prevedeva che attività di assistenza e soccorso, soprattutto a seguito degli sbarchi, potessero essere svolte anche al di fuori dei CPTA, per il “tempo strettamente necessario” per l’avvio dello straniero verso i centri di permanenza temporanea o verso i centri di accoglienza qualora ammesso alla procedura per il riconoscimento dello status di asilo. La previsione regolamentare si collegava alla legge cd. Puglia del 30 ottobre 1995 n.451 che prevedeva l’istituzione di centri di prima accoglienza (CPA) in prossimità dei luoghi di sbarco per trattenervi stranieri in attesa di identificazione o di espulsione. Nei CPA le attività di accoglienza erano prestate sotto il controllo delle forze di polizia, e la libertà personale dei migranti veniva fortemente limitata, senza peraltro che fosse previsto alcun meccanismo di convalida giurisdizionale o un esercizio effettivo dei diritti di difesa. Il CPSA di Lampedusa, a Contrada Imbriacola e quello di Pozzallo a Ragusa, rientrano tra quei centri che secondo l’art. 23 sono destinati appunto alle “Attività di prima assistenza e soccorso”. Secondo il Regolamento di attuazione del Testo Unico n.286 del 1994, emanato con Decreto n. 394 del 1999, infatti le attività di accoglienza, assistenza e quelle svolte per le esigenze igienico-sanitarie, connesse al soccorso dello straniero possono essere effettuate anche al di fuori dei centri di cui all’articolo 22 (CIE), per il tempo strettamente necessario all’avvio dello stesso ai predetti centri o all’adozione dei provvedimenti occorrenti per l’erogazione di specifiche forme di assistenza di competenza dello Stato.

Ancora più evidente, in questo caso, la grave violazione della riserva di legge, prevista dall’art. 10 della Costituzione e la frequente violazione della riserva di giurisdizione, prevista dall’art. 13 della stessa Costituzione, quando il trattenimento amministrativo in queste strutture si prolungava oltre i termini fissati dalla Costituzione per la convalida giurisdizionale di qualunque misura limitativa della libertà personale adottata dall’autorità amministrativa (96 ore).

L’art. 5 § 1 impone dunque che tutti i provvedimenti di arresto o di detenzione abbiano una base legale in diritto interno. Tuttavia la «regolarità» di diritto interno non rappresenta un elemento decisivo per escludere la violazione della Convenzione, dato che la Corte deve assicurarsi che il diritto interno sia esso stesso conforme a Convenzione, compresi i principi generali espressamente o implicitamente enunciati nella sua giurisprudenza. Sotto questo profilo, la Corte europea ha sottolineato che quando si tratta di una privazione di libertà è particolarmente importante soddisfare il principio generale di sicurezza giuridica. Di conseguenza è essenziale che le condizioni di privazione della libertà, in virtù del diritto interno, siano chiaramente definite e che la legge stessa sia prevedibile nella sua applicazione, in modo da rispondere al criterio di “legalità” fissato dalla Convenzione, secondo il quale la legge deve essere sufficientemente precisa per evitare rischi di applicazioni arbitrarie (si v.Nasrulloyev c. Russia, sentenza del 1° ottobre 2007, ric. n. 656/06, § 71 e Amuur, cit.).

Il criterio di legalità fissato dalla Convenzione esige che tutte le leggi siano sufficientemente precise per permettere ai cittadini di prevedere con un grado ragionevole di certezza, secondo le circostanze del caso, le conseguenze discendenti da un determinato comportamento (Shamsa c. Polonia, sentenza del 27 novembre 2003, § 40). La Corte ricorda altresì che secondo la sua giurisprudenza deve sussistere un legame tra il motivo della privazione della libertà da un lato, e dall’altro il luogo e il regime della detenzione (cfr.Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgio, sentenza del 12 ottobre 2006, ric. n. 13178/03, § 53).
Quanto al trattenimento nel centro per immigrati illegali, mentre non venivano ancora eseguite le decisioni di rimpatrio, e in spregio alle ordinanze giudiziarie definitive, la Corte lo ha ritenuto anch’esso in violazione dell’art. 5 CEDU. In riferimento alla lamentata violazione dell’art. 3 CEDU il giudice di Strasburgo rileva che la privazione della libertà dei ricorrenti si fondava sul solo fatto di non essere in possesso di un titolo di soggiorno regolare. In tali casi, se gli Stati sono autorizzati a condurre in luoghi di detenzione degli immigrati potenziali, come già si è sottolineato, questo loro potere deve tuttavia essere esercitato in conformità alle disposizioni della Convenzione. La Corte tiene conto della situazione particolare di queste persone nel controllare la conformità a Convenzione delle modalità di esecuzione delle misure di detenzione, in particolare in riferimento all’art. 3 CEDU che proibisce in termini assoluti la tortura e i trattamenti inumani e degradanti, quali che siano le circostanze o i comportamenti della vittima (v. infra). La zona di transito non è un luogo adatto alla detenzione, poiché essa è destinata all’accoglienza di persone di durata brevissima, ed ha caratteristiche che possono far nascere nei detenuti un sentimento di solitudine: non vi è alcun accesso all’esterno per camminare o fare esercizio fisico, né strutture interne di ristoro, né contatti con il mondo esteriore. Per la Corte è inaccettabile che chiunque possa essere detenuto in condizioni nelle quali vi sia una assenza totale di attenzione ai suoi bisogni essenziali (si v. ancora Riad e Idiab.). Naturalmente la detenzione deve rispondere alla ratio dell’art. 5, che mira a tutelare l’individuo rispetto all’arbitrio delle autorità statali, e che va al di là della semplice conformità al diritto nazionale, richiedendo anche che quest’ultimo sia conforme alla CEDU.

La Corte europea ha avuto modo di precisare i criteri in base ai quali deve verificarsi la non arbitrarietà di una misura restrittiva della libertà personale: 1) la detenzione deve essere disposta in buona fede; 2) deve essere strettamente legata allo scopo consistente nell’impedire ad una persona di entrare irregolarmente nel territorio; 3) il luogo e le condizioni della detenzione devono essere appropriati, dato che una simile misura si applica non a soggetti che hanno commesso reati, ma a stranieri che sovente, temendo per la loro vita, fuggono dal loro paese; 4) infine, quanto alla ragionevole durata, la detenzione non può eccedere il tempo necessario a raggiungere lo scopo perseguito. Così se la procedura non è condotta con la dovuta diligenza la detenzione cessa di essere giustificata (Saadi c. Regno Unito, §§ 90 ss.).

Con sentenza del 15 dicembre 2016 la Corte Europea dei diritti dell’Uomo nella composizione della Grand Chambre modificato la precedente sentenza della sezione [18] non riconoscendo la violazione del divieto di espulsioni collettive e la ricorrenza di trattamenti inumani o degradanti all’interno del Cpsa di Lampedusa nel 2011, ma confermando la precedente condanna dell’Italia per l’illegittimo trattenimento prolungato, in assenza di basi legali, prima nel centro di Lampedusa e poi a bordo di navi traghetto utilizzate come centri di detenzioni all’attracco nel porto di Palermo.

Nell’affermare la violazione dell’art. 5 della CEDU da parte dell’Italia, la Corte di Strasburgo ribadisce that their deprivation of liberty without any clear and accessible basis did not satisfy the general principle of legal certainty and was incompatible with the need to protect the individual against arbitrariness. The refusal-of-entry orders issued by the Italian authorities had made no reference to the legal and factual reasons for the applicants’ detention and they had not been notified of them “promptly”. The Court lastly noted that the Italian legal system had not provided them with any remedyby which they could have obtained a judicial decision on the lawfulness of their detention”.

La Corte con la sentenza definitiva sul caso Khlaifia, pur escludendo la prova di trattamenti disumani o degradanti e il carattere collettivo delle espulsioni, ha ribadito tutta la valenza dell’art. 5 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo anche al di fuori dei centri di identificazione ed espulsione (CIE), in tutti i luoghi in cui si riscontrino limitazione della libertà personale applicate da autorità di polizia. Come ha osservato Amnesty International, “nonostante la Grande camera non abbia confermato la condanna precedente su tutti i punti, per Amnesty International si tratta di una sentenza importante, poiché ancora oggi l’Italia – come denunciato nel rapporto del 3 novembre –  continua a trattenere migliaia di rifugiati e migranti, in particolare nei cosiddetti “hotspot”, in assenza di una norma che giustifichi tale detenzione. Dopo questa sentenza, l’Italia dovrà garantire che nessuna persona che pure abbia fatto ingresso irregolare o che si trovi nel territorio dello stato senza un valido titolo di soggiorno, sia soggetta a misure diverse di trattenimento amministrativo che possono facilmente sfociare nella detenzione arbitraria.

4. Prospettive per un superamento dell’Hotspot Approach, della detenzione amministrativa generalizzata e per un pieno rispetto dell’art. 5 della CEDU( e dell’art. 13 della Costituzione italiana).

Occorre innanzitutto garantire la piena realizzazione dei trasferimenti dall’Italia verso altri paesi europei previsti dalla cd. Relocation, fulcro dell’Agenda Europea sulle migrazioni, adottata a Bruxelles il 13 maggio 2015, dopo la sconvolgente tragedia del 18 aprile dello stesso anno, nella quale come si è ricordato persero la vita oltre 800 persone. Senza garantire la immediata Relocation, attraverso il trasferimento entro 48-72 ore dallo sbarco nei cd. Hub regionali, gli Hotspot non potranno che confermarsi come centri di detenzione, luoghi di limitazione della libertà personale.

Va bloccata ed interamente riformulata la proposta di modifica del Regolamento Dublino III, che nella sua attuale formulazione aggrava l’onere di accoglienza ed esame delle richieste di asilo subito dai paesi di primo ingresso come Italia e Grecia [19].

Vanno immediatamente chiusi gli attuali Hotspot e le procedure di prima identificazione vanno effettuate in centri di accoglienza aperti. Occorre una modifica legislativa urgente per accelerare le pratiche per il riconoscimento della protezione internazionale, non nel senso fin qui proposto di restringere le possibilità per il riconoscimento dello status di protezione, ma riconoscendo la protezione umanitaria a tutti coloro che provengono da un paese in diviso e privo di una autorità statale unica come la Libia.

Vanno riformulate le norme e riadattate le prassi amministrative in materia di respingimenti, di espulsioni e di trattenimento amministrativo ( artt. 10,13 e 14 del T.U. n.286 del 1998, come modificato dalla legge Bossi Fini) in modo da garantire il rispetto effettivo dei principi costituzionali e delle Direttive europee in materia di rimpatri, che prevedono solo come ultima soluzione e su base strettamente individuale e con precise motivazioni, il trattenimento amministrativo dei migranti da allontanare dal territorio.
Vanno bloccati i respingimenti collettivi e gli accordi di riammissione con paesi che non garantiscono il rispetto effettivo dei diritti fondamentali della persona. Il Processo di Khartoum ed i Migration Compact non possono giustificare operazioni di polizia che allo stato della legislazione interna e della disciplina legislativa europea rimangono prive di base legale . Va garantito soprattutto il rigido rispetto del Principio di Non refoulement (art. 33 Convenzione di Ginevra) con particolare riferimento ai soggetti vulnerabili ed alle donne.

Occorre adottare misure straordinarie, come quelle previste dall’art. 20 del T.U. sull’immigrazione, previsti appunto in caso di afflusso massiccio di sfollati, norme peraltro già applicate nel 1999 ( crisi del Kosovo ) e nel 2011 (emergenza nord africa) per riconoscere comunque un titolo di soggiorno e documenti di viaggio a quanti si trovano nel nostro territorio senza alcuna prospettiva concreta di essere rimpatriati con accompagnamento forzato.

Permessi di soggiorno temporanei e visti di transito costituiscono l’unica soluzione possibile per decongestionare il sistema di accoglienza italiano e favorire la mobilità secondaria verso altri paesi in condizioni di legalità. Deve chiedersi a questo fine la sospensione temporanea del Regolamento Dublino III verso l’Italia, come è stato fatto da molti paesi nei confronti della Grecia.

Occorre riaprire canali legali di ingresso sia per ragioni umanitarie che per ricerca di lavoro, e ripristinare i decreti flussi annuali, con un maggiore controllo del mercato del lavoro ed una lotta effettiva contro le tante forme di sfruttamento

Occorre garantire sicurezza ed accoglienza ai minori non accompagnati che devono essere ospitati solo in strutture accreditate di capienza non superiore a venti-trenta persone. La nomina dei tutori deve avvenire senza indugio e vanno creati albi di tutori volontari. I rapporti tra i Tribunali minorili e le Questure vanno riorganizzati sulla base di una consultazione permanente.

Le potenziali vittime di tratta vanno identificate e monitorate anche nei centri di prima accoglienza, che non devono diventare luoghi di detenzione amministrativa. Va rafforzata la protezione dei testimoni e devono essere immediatamente riviste le regole sulla presenza dei mediatori culturali e linguistici..

Le procedure di asilo vanno avviate immediatamente non appena venga espressa l’intenzione di chiedere asilo. Le stesse procedure amministrative non possono durare oltre due anni, come avviene attualmente. Occorrono procedure accelerate per tutti coloro che provengono da “paesi terzi NON sicuri”, come l’Eritrea, l’Afghanistan, l’Irak e la Siria. Procedure che durino al massimo in sei mesi per il riconoscimento di uno status di soggiorno legale, o di documenti di transito per consentire i ricongiungimenti familiari superando le storture del Regolamento Dublino III.

Vanno modificate tutte le politiche europee e gli accordi bilaterali, anche di riammissione, che tendono alla esternalizzazione del diritto di asilo ed alla collaborazione con i paesi terzi, per bloccare le partenze, anche da quegli stati caratterizzati da una dittatura militare o in mano a governi criminali, come nel caso del Sudan. E’ questa la direzione nella quale L’Unione Europea e l’Italia si muovono con crescente determinazione nell’ambito del cd. Processo di Khartoum, al fine dichiarato di combattere le reti di trafficanti ma in realtà per impedire che i migranti ed i profughi tutti possano attraversare le frontiere in Africa e nel vicino oriente, e quindi avvicinarsi ai confini europei. Si tratta purtroppo di indirizzi politici e di prassi applicate che si vanno realizzando al di fuori di una qualsiasi legittimazione parlamentare, a livello di accordi di polizia, sotto l’occhio attento degli ispettori di FRONTEX e degli agenti di EASO, l’agenzia europea che dovrebbe supportare i paesi dell’Unione maggiormente in difficoltà per l’elevato numero di arrivi e di richieste di protezione internazionale.

SITOGRAFIA

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  14. Da ultimo la decisione definitiva della Grand Chambre della Corte Europea dei diritti dell’Uomo in http://www.giurisprudenzapenale.com/2016/12/19/detenzione-illegittima-migranti-irregolari-lampedusa-la-grande-camera-della-corte-edu-condanna-litalia/
  15. http://dirittiefrontiere.blogspot.it/2016/05/riprendono-i-rimpatri-forzati-verso.html
  16. http://www.asgi.it/allontamento-espulsione/illegittimo-trattenimento-cie-senza-presenza-straniero-convalida/
  17. Vedi il documento ASGI in http://www.asgi.it/allontamento-espulsione/cie-rimpatrio-circolare-polizia-necessaria-riforma/
  18. http://www.penalecontemporaneo.it/materia/-/-/-/4209-lampedusa__la_corte_edu_condanna_l_italia_per_la_gestione_dell_emergenza_sbarchi_nel_2011/
  19. http://www.asiloineuropa.it/2016/06/13/la-proposta-di-non-riforma-del-regolamento-dublino-3-lanalisi-di-asilo-in-europa/